法律中行政協(xié)議的司法審查研究

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1行政協(xié)議單方解除權(quán)的概述

1．1行政協(xié)議單方解除權(quán)的內(nèi)涵

“不知法之義而正法之?dāng)?shù)，雖博每臨事必亂”。行政協(xié)議單方解除權(quán)的制度源流久遠(yuǎn)，法國(guó)、德國(guó)對(duì)于行政協(xié)議以及單方變更、解除權(quán)的理論研究相對(duì)較早，但在具體內(nèi)容上并不完全相同。法國(guó)的法律認(rèn)為，行政主體和相對(duì)人在發(fā)生符合情事變更原則的情況下，雙方都可以進(jìn)行變更和解除。但是行政主體只有在公共利益存在遭受重大損害的可能時(shí)，才獨(dú)享對(duì)行政合同已經(jīng)約定的權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容進(jìn)行更改的權(quán)力，更改合同的本質(zhì)或是數(shù)量。德國(guó)雖沒有規(guī)定單方變更權(quán)，但是在公共福利遭受損失情況下享有與單方解除合同的權(quán)利。在我國(guó)，行政協(xié)議的單方解除權(quán)是指行政主體為了滿足公共利益的需要或者實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，在符合一定條件的情況下，在法律法規(guī)的支持下單方面作出變更、解除的決定，并將該決定通知行政協(xié)議相對(duì)人的權(quán)利。行政協(xié)議是由行政主體與行政協(xié)議相對(duì)方雙方基于合意設(shè)立的，之所以賦予行政主體單方解除權(quán)是基于公共利益的考量。行政協(xié)議的單方解除權(quán)是行政主體獨(dú)具特色的特殊權(quán)力，不受相對(duì)方意志控制，僅由行政主體單方行為就可達(dá)到解除行政協(xié)議的效力。行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)立是為了彌補(bǔ)我國(guó)行政訴訟中不允許“官告民”的情況而設(shè)立。固然行政主體不能沒有原則和前提隨便利用該行政特權(quán)，必須在符合法律規(guī)定的條件下行使。

1．2行政協(xié)議單方解除權(quán)的特征

(1)行政性

行政協(xié)議固然具有雙重屬性，但其第一性為“行政性”。行政主體在行政協(xié)議中，既要接受協(xié)議中雙方商定內(nèi)容的約束，又享有一定的行政特權(quán)。行政協(xié)議單方解除權(quán)是基于公共利益的考量和以實(shí)現(xiàn)行政管理目的為前提。根據(jù)相關(guān)民法學(xué)者的定義，形成權(quán)是指有某一既存的法律關(guān)系，權(quán)利人根據(jù)其單方意思表示即可使這一法律關(guān)系發(fā)生某種變化。行政主體單方解除權(quán)則屬于民法意義上的形成權(quán)，自行政主體單方解除意思表示到達(dá)相對(duì)人時(shí)原行政協(xié)議即失去效力，無需通過訴訟等途徑解決。

(2)專屬性

行政協(xié)議解除形式主要為雙方合意解除、行政主體單方解除權(quán)解除以及行政相對(duì)人借助司法力量解除。本文討論的是行政主體單方解除行政協(xié)議的情況。單方解除權(quán)的行政性決定了行政主體可以為了保護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)行政管理目的而專屬享有一定的行政優(yōu)益權(quán)。但該專屬權(quán)利易被行政主體擴(kuò)張，因此需要在實(shí)體和程序上對(duì)其做出必要規(guī)制，以保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益。

(3)法定性

法律約束的對(duì)象無論是私人還是政府，都應(yīng)該是其活動(dòng)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，首先和主要都應(yīng)該受到法律的約束。行政主體單方解除權(quán)由法律賦予，一樣也需遭受到法律的管束。從維護(hù)社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，行政主體在行政單方解除權(quán)時(shí)雖然有一定程度的自由，但是必須服從法律，在法律允許的界限內(nèi)行使。

2行政協(xié)議單方解除權(quán)的司法審查的必要性

在國(guó)家管理任務(wù)日漸復(fù)雜的背景下，行政協(xié)議作為一種特殊合同應(yīng)運(yùn)而生。行政協(xié)議，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理目標(biāo)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。隨著我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，通過借助行政協(xié)議來解決行政管理事務(wù)已經(jīng)演變成為我國(guó)行政主體的重要治理手段。行政主體是行政協(xié)議中的一方主體，但它之所以成為協(xié)議主體的一方也是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理的目標(biāo)。不同于普通民事合同，行政協(xié)議中只允許“民告官”而不允許“官告民”，因此為有效維護(hù)公共利益，在協(xié)議履行過程中行政主體被賦予一種特權(quán)，即行政優(yōu)益權(quán)。這一特權(quán)是行政主體為了保護(hù)社會(huì)公共利益和實(shí)現(xiàn)行政管理目的而設(shè)立。但行政主體在行使單方解除權(quán)時(shí)有可能會(huì)侵害到協(xié)議相對(duì)方的利益，因此有必要對(duì)單方解除權(quán)做出規(guī)制并對(duì)其進(jìn)行審查，以期達(dá)到保障公共利益與相對(duì)方利益的一種動(dòng)態(tài)平衡。“擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這條規(guī)律經(jīng)受了多年來的驗(yàn)證”。因?yàn)樾姓f(xié)議單方解除權(quán)在我國(guó)起步較晚且規(guī)定較為不清，這就為行政主體不當(dāng)行使單方解除權(quán)提供了基礎(chǔ)條件。據(jù)數(shù)據(jù)分析，有關(guān)行政協(xié)議糾紛的訴訟案件層出不窮，行政優(yōu)益權(quán)的濫用也成為行政訴訟案件的重要案由之一。由此來看對(duì)行政協(xié)議單方解除權(quán)的行使進(jìn)行司法審查顯得尤為必要。目前行政主體的單方解除權(quán)雖然在我國(guó)制定法框架下已經(jīng)做出了初步規(guī)定，但是對(duì)于行政主體單方解除權(quán)行使的具體規(guī)定仍存在缺漏。例如，在基于公共利益考量的情況下行政主體可以行使單方解除權(quán)。那么關(guān)于公共利益如何界定的問題，就將成為法院對(duì)行政主體單方解除權(quán)進(jìn)行司法審查的障礙。如不對(duì)其作出具體的規(guī)定，將容易出現(xiàn)行政主體肆意行使單方解除權(quán)這一特權(quán)，而損害行政相對(duì)方的合法權(quán)益。

3行政協(xié)議單方解除權(quán)司法審查中的困境

3．1“公共利益”界定不夠清晰

公共利益界定不清，為單方解除權(quán)的司法審查增加壁壘。行政協(xié)議的訂立與解除均離不開公共管理與社會(huì)公共利益，行政訴訟法的適用解釋中也明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)的考量下可以行使單方解除權(quán)。在司法實(shí)踐中，基于公共利益的考慮也是行政主體行使單方解除權(quán)最常用的理由。但是公共利益在我國(guó)屬于一個(gè)相對(duì)模糊的概念，目前并未對(duì)其進(jìn)行明確的解釋。在不同環(huán)境下，公共利益也被賦予不同的含義。公共利益這一概念的模糊性與可解釋的寬泛性，使得行政主體在對(duì)單方解除權(quán)的行使條件判斷中存在很大的自由裁量權(quán)，也為法院對(duì)行政主體行使單方解除權(quán)的條件進(jìn)行司法審查時(shí)帶來了一定的障礙。難以對(duì)“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的界定給法院的審查工作帶來困難，但如果不對(duì)“公共利益”進(jìn)行具體的解釋分析，必定會(huì)造成行政協(xié)議相對(duì)方不服氣的現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往將會(huì)影響行政主體單方解除權(quán)的有效行使并損害司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

3．2忽視單方解除權(quán)行使程序的審查

實(shí)體公正的落實(shí)離不開程序公正的保障，離開程序公正的實(shí)體公正很難成為最終的公正。由于我國(guó)一直處于重實(shí)體而輕程序的法治環(huán)境下，對(duì)于行政主體單方解除權(quán)行使的程序合法性審查也處于相對(duì)欠缺的狀態(tài)。如果不將這種宏觀行政程序納入視野，則不能全面把握行政法現(xiàn)象，也不能在整體上保證行政過程的合法性。單方解除權(quán)的行使既應(yīng)符合行使的條件，行使程序也應(yīng)合法有效。但相較于行政許可和行政處罰相對(duì)完善的行使程序，我國(guó)對(duì)于行政主體單方解除權(quán)行使程序的要求僅僅限于符合“法定程序”。由于法定程序要求的概括性導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在對(duì)單方解除權(quán)行使程序進(jìn)行審查時(shí)無從下手。由于目前我國(guó)對(duì)于單方解除權(quán)的審查僅停留在對(duì)行使條件做出少量要求，對(duì)程序?qū)彶榛旧线€處于較為空白狀態(tài)，并未對(duì)行使單方解除權(quán)所應(yīng)遵循的程序做出詳細(xì)規(guī)定。司法機(jī)關(guān)缺乏審查行使程序的法律依據(jù)，也就無法從整體上保證單方解除權(quán)行使的合法性。如果僅僅因?yàn)槲覈?guó)目前缺乏對(duì)行使程序的規(guī)定，在司法審查過程中就直接默認(rèn)行使程序合法。如此一來，無異于逃避審查又怎能推動(dòng)單方解除權(quán)司法審查的進(jìn)步。訴訟法不能只重結(jié)果而不重程序，因此我國(guó)關(guān)于單方解除權(quán)行使的程序?qū)彶榈娜蔽唬焕诒Ｕ想p方主體的合法權(quán)益。

3．3補(bǔ)償措施不明致使相對(duì)人權(quán)益保護(hù)不足

行政主體行使單方解除權(quán)通常會(huì)給行政相對(duì)方帶來利益損失，行政主體應(yīng)當(dāng)基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對(duì)行政相對(duì)方予以補(bǔ)償。然而實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及程序性規(guī)定不完善，不利于保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》中已經(jīng)對(duì)行政主體解除行政協(xié)議對(duì)行政相對(duì)人造成損害的幾種情形做出了相應(yīng)規(guī)定。但也都只是籠統(tǒng)的提出框架性建議，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面留下了較大的法律適用空間。司法機(jī)關(guān)在對(duì)行政相對(duì)人的補(bǔ)償?shù)慕痤~做出判決時(shí)自由裁量權(quán)過大，甚至出現(xiàn)各法院判決結(jié)果大相徑庭以及補(bǔ)償資金難以落實(shí)到位的情況。落實(shí)補(bǔ)償?shù)某绦蛞泊嬖趩栴}，缺乏具體補(bǔ)償程序的法律規(guī)定，未對(duì)補(bǔ)償決定如何做出，做出決定的時(shí)長(zhǎng)以及行政主體未落實(shí)補(bǔ)償時(shí)如何處理等做出詳細(xì)規(guī)定。

4完善行政協(xié)議單方解除權(quán)司法審查的建議

4．1科學(xué)界定“公共利益”

對(duì)“公共利益”全部做出明確規(guī)定不切實(shí)際，但是通過借助一定的技巧是可以改變現(xiàn)有困境的。公共利益的需要必須作為單方解除權(quán)的行使條件，在眾多國(guó)家的法律條文中均有明確規(guī)定。只有在公共利益將遭受重大損害時(shí)，行政主體才可以行使這一權(quán)利，這是法律賦予行政主體行政單方變更、解除權(quán)重要依據(jù)之一。然而公共利益的界定過于模糊化，不利于司法機(jī)關(guān)審查單方解除行為是否合法。公共利益作為跨學(xué)科概念，首先，需要從《憲法》上對(duì)公共利益進(jìn)行概括性闡釋，并結(jié)合肯定列舉、否定列舉的形式對(duì)其做出規(guī)定。其次，可以結(jié)合指導(dǎo)性案例并結(jié)合實(shí)踐中行政協(xié)議的特點(diǎn)，不斷出臺(tái)條款對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充。最后，除了從立法層面進(jìn)行規(guī)制，也可對(duì)單方解除行為是否符合公共利益進(jìn)行事后的司法審查。就事后審查的啟動(dòng)方式上，司法機(jī)關(guān)可以突破“不告不理”的原則，主動(dòng)地對(duì)解除條件是否符合規(guī)定進(jìn)行審查。以此來實(shí)現(xiàn)行政主體在行使單方解除權(quán)時(shí)有權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)，司法機(jī)關(guān)審查案件時(shí)有法可依。

4．2明確單方解除權(quán)的程序條件

行政權(quán)力的行使應(yīng)順應(yīng)既定的法律程序，因?yàn)槌绦虻耐暾\(yùn)行是權(quán)力行使足夠謹(jǐn)慎的外在證明。從防止行政特權(quán)肆意行使和保護(hù)公共利益的角度來考慮，應(yīng)當(dāng)對(duì)單方解除權(quán)的行使程序作出科學(xué)規(guī)定，明確司法審查標(biāo)準(zhǔn)。

(1)增加第三方評(píng)估程序

除行政相對(duì)人陳述、申辯、聽證等慣常程序規(guī)定以外，有必要在解除程序之中增加第三方評(píng)估制度，必須由第三方站在中立角度對(duì)是否應(yīng)該解除協(xié)議提供意見后再做出最終決定。

(2)提前告知理由

行政主體在行使單方解除權(quán)前應(yīng)履行對(duì)行政相對(duì)方告知義務(wù)，單方解除權(quán)的行使應(yīng)以“理”服人而非以“權(quán)”服人，即應(yīng)向相對(duì)方說明之所以行使單方解除權(quán)的具體理由。

(3)增加支付對(duì)價(jià)為前置程序

增加一定的前提條件即向行政協(xié)議相對(duì)方支付合理對(duì)價(jià)，以此消解行使行政特權(quán)對(duì)行政協(xié)議相對(duì)方合意權(quán)益的沖擊。

4．3完善補(bǔ)償制度

訴訟糾紛大都包含著利益的爭(zhēng)奪，單方解除權(quán)的行使也會(huì)帶來利益的糾紛，司法機(jī)關(guān)在對(duì)單方解除權(quán)進(jìn)行審查時(shí)也離不開補(bǔ)償是否合理的問題。由于我國(guó)缺乏明確統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)司法裁判不公等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)探索建立一套統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)當(dāng)針對(duì)解除行政協(xié)議的具體類型做出不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，行政協(xié)議的價(jià)值各有千秋，行政協(xié)議相對(duì)方的準(zhǔn)備投入也截然不同，在解除時(shí)根據(jù)不同類型給予相應(yīng)補(bǔ)償。其次，還應(yīng)根據(jù)行政協(xié)議的履行階段做出差別化補(bǔ)償。協(xié)議簽訂時(shí)間的長(zhǎng)短與資金投入存在較大關(guān)聯(lián)，擁有不同的補(bǔ)償待遇也是理所當(dāng)然。最后，有必要引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)整個(gè)補(bǔ)償過程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)法院的自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制，確保補(bǔ)償落實(shí)到實(shí)處，充分發(fā)揮補(bǔ)償機(jī)制對(duì)解除行政協(xié)議的善后作用。

作者:隋振華 單位:沈陽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院