時間：2023-09-13 17:07:56
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目前，我國多數的大型集團企業的投資管理模式是參照政府行政審批管理模式，即，按照投資規模、投資類別為主要區分標志的分級審批管理模式。投資審批與管理流程有項目立項、可行性研究、初步設計、竣工驗收及后評價幾個環節。在這種模式下，投資項目承擔單位根據管理規定，逐級履行投資審批程序后組織實施，實施完成后再申請項目竣工驗收。如，中國南車的投資管理辦法就是按照項目投資規模、投資地點、投資性質為界定標準的分級審批管理模式，限額以上的投資項目均須報南車總部審批。
二、集團總部投資管理職能
定位集團總部作為最終投資主體，在分級審批管理模式下，是重大投資項目最終審批機構，是投資管理鏈條上最為重要的部分，是整個集團戰略投資中心。集團企業由于一般具有涉及產業多，地域分布廣，下屬單位層級多的特點。集團總部作為整個投資管理的樞紐，最為重要的管理職能認為主要有以下三點。其一，服務于集團戰略目標，打造核心競爭力。集團總部基于其擁有的投資決策權，根據集團戰略目標，應通過投資活動的安排來實現調整集團公司產業、產品結構，優化集團的資源配置，保障并強化集團的核心產業競爭優勢，從而打造和提高企業集團核心競爭力。其二，建立完善投資管理體系，調控投資活動。集團總部從集團管控模式，戰略實現需要情況下，建立一套適合集團管控需要的投資管控體系，對投資活動的領導機制、管理職責、決策權限及程序、年度投資預算、項目實施與監控，責任監督與考核，以及風險管理等環節予以相對詳細的規定，形成一個多層級參謀、決策、管理的投資管理體系，并從集團高度調動相應人力、物理、財力及技術力量為投資活動創造更優條件。其三，實現投資項目經濟上保值、增值。投資的根本目的是為提高企業綜合經濟實力或經濟技術水平，集團總部作為重大投資項目的最終決策機構，其決策結果是否合適，對企業經營活動將產生重大影響。
三、當前集團企業投資管理存在的不足
盡管當前集團企業投資管理體系包含了“投資決策”、“投資實施”、“投資評價”及“投資風險控制”等內容，但由于我國大多大型集團企業具有“行政撮合”色彩，存在企業層級多，業務分布廣特點。在這種審批制下投資風險認識不夠、存在審批流程長，決策效率不高、投資后驗收及后評價執行不到位、實施過程監管困難的問題。
1.投資風險認識不夠投資項目在編制項目可行性研究報告或投資決策時，往往根據自己的主觀判斷或者投資產品介紹等二手資料進行，沒有深入進行市場、營運、技術、法律等風險評估，風險類型分析考慮不全面，影響投資行為的其他因素卻很少涉及，增加投資風險。部分投資項目，跟隨政府發展政策或招商引資進行，有可能存在因為政府政策變更而出現的投資收益突變情形。
2.審批流程長，決策效率不高在審批權限的投資管理模式下，限額以上的項目決策及項目調整，均需要從項目承擔單位到集團總部，層層調研、匯報，審批流程冗長，缺乏市場敏銳性及靈動性。同時，由于集團總部的投資管理人員對下屬單位業務具體情況不清楚，存在項目審批單位與項目承擔單位信息上不對稱，需要花不少時間去溝通了解，導致決策效率不高。
3.驗收及后評價工作落實不到位項目的驗收是投資管理的最后一環，是檢驗投資完成，督促項目資料歸檔及權證辦理的重要手段。投資后評價更是檢驗投資是否得當、投資管理是否有效的事后總結，是集團進行戰略修訂的基礎。在目前投資管理模式下，項目承擔單位更為重視對項目前期審批，而對投資后的項目驗收和后評價缺乏積極性，導致部分項目驗收和后評價工作上沒有真正得到落實，投資效益也得不到保障。如，株洲所“十一五”來，實施并完工重大投資項目幾十項，而完成投資項目驗收及后評價的確不足十項。
4.項目實施過程監管困難由于大多數項目不直接由集團總部提出、實施，項目實施過程中，集團總部投資管理部門也往往缺乏積極有效的監管措施、信息反饋機制，使得投資管理信息易斷流、投資控制鏈易中斷，進而有導致風險失控的可能。如，企業投資活動一般引入預算管理，但實際情況是投資預算管理流于形式，項目安排時對投資的領域、方向、金額及項目運營等問題沒有深入研究測算，未建立定性與定量、剛性與彈性的預算管理體系，導致項目實際執行情況與預算安排情況差異大，預算過程控制也疲于應付，甚至“救火”狀況，沒有達到預期目標。
四、優化集團企業投資管理的思考
在現有投資審批管理模式下，集團企業總部自上而下的探索建立一套適用現代市場經濟需要的投資管理體系并進行完善是十分必要的。基于集團企業總部的戰略實現管理價值考慮，個人認為可從如下方面優化集團投資管理活動。
1.制定合理的投資戰略投資戰略是根據企業總體發展戰略要求，為實現總體發展戰略而對投資活動制定的全局性謀劃，是企業較長時間內投資管理活動指南。合理的投資戰略，需要集團總部投資管理部門結合企業發展戰略，在對包括國內外經濟形勢、行業狀況、企業自身情況等因素進行綜合考慮基礎上，比較和選擇投資方案或項目，制定獲取最佳投資效果、切合企業實際的投資戰略。合理的投資戰略可以避免只考慮眼前狀況和短期利益，簡單滿足生存與積累的項目，確保投資項目的實施是符合公司戰略發展需要。
2.建立內部投資項目風險管理機制建立投資項目風險預警、識別、評估和報告機制，并根據種子期、創立期、成長期、擴張期和成熟期的分類方法將投資項目產品進行合理定位，對不同投資時期的不同投資產品全面進行風險控制點分析，制定有效的風險防范措施，最大限度的規避風險、轉移風險。如，針對新產業的投資，設立專業的新產業投資委員會，進行投資項目選擇，風險評估。同時，落實投資責任，建立合理的投資激勵和約束機制，將項目投資責任及投資收益落實到項目具體實施單位及項目負責人，有效強化投資風險責任意識，降低投資風險。
3.優化投資項目審批流程針對不同業務板塊、下屬單位業務規模及投資性質，可以制定差異化的審批額度或流程。如，對于業務規模較大，且管理能力較強的單位，可以賦予較大的決策權；對于已納入企業投資戰略的項目或實施內容簡單的限額以上項目，簡化項目審批流程。
4.建立合理的投資評價體系合理的投資評價系統應包括投資前評估和投資后評價兩部分。投資前評估主要依靠項目可行性分析研究報告，對于投資金額大，新進入的行業，應聘請專業的咨詢機構進行項目可行性研究報告的編制工作。集團總部在投資前評估上，需更多注重投資項目是否符合集團發展戰略、集團是否有能力和資源實施該項目、如何解決項目實施中的障礙與風險，進而調配集團內外資源支持項目。投資后評價工作要全面分析總結項目實施過程的經驗教訓、評價項目是否實現預期確定的戰略目標、財務效益目標等情況，為未來投資管理提供參考和投資戰略的修正提供支持。
5.建立投資管理信息化監控手段由于集團總部在手管理的項目數量多，實施周期長，且大部分投資項目實施單位為下屬主體單位承擔，依靠傳統的簡單統計表格及簡報或財務會計系統已很難滿足投資管理需要，存在對項目信息收集難、投資數據匯總難、投資控制及分析難、資料共享難等問題，也影響投資決策效率及投資效益的提高。因此，建立投資管理信息化系統，對投資項目實施情況進行實時管控，將投資管理制度流程化、流程表單化、表單信息化，實現投資管理的流程規范及管控到位。
五、總結
一、集團企業投資管理的現狀
根據現今的大型集團企業投資管理現狀就可了解到，其投資管理仍舊受制于政府審批程序，即由政府部門分級管理投資類型和投資規模。但是從專業性和投資系統來看，投資審批和管理必須具備理想、可行性研究、竣工驗收以及后期評價等幾個部分。這樣一種投資管理模式，單位的投資項目必須根據現有的管理規定來實行，逐級審批完成后，才能夠進行下一步的投資活動完成投資后，還必須進行驗收。如此才能夠保障投資的收益。如，我國南車投資管理辦法就是根據投資流程實行分級審批管理模式，對于限額以上的投資項目都必須經過總部的審批。
二、集團企業投資管理的現狀
研究分析當前的集團投資管理體系，其中包含決策投資、投資時是、投資評價以及投資風險控制等。但受到行政因素的影響，加團投資管理現狀仍舊存在著較多的不足之處。系統來說，集團投資管理的現狀不足主要體現在以下幾方面。首先，投資風險認識欠缺。集團企業在編制項目可行性研究報告或投資決策的時候，通常都是根據主觀判斷或者是投資產品的資料展開，并未對市場、營運、技術以及法律等客觀因素進行風險評估。分析風險的類型存在不全面的現象，導致投資行為受到各方面因素的影響涉及面比較狹窄，增加投資風險。且部分投資項目在受到政府政策的影響下，出現收益突變的情況[1]。其次，審批程序多，決策效率低。投資管理模式受到審批權限的影響，限額以上的項目決策和項目調整，均需要從項目承擔單位到集團總部，在此過程中必須經過層層調研、審批和匯報，程序非常多，缺乏投資應有的敏銳性與靈動性。與此同時，集團總部投資管理人員下屬單位不清楚具體的情況，致使項目審批與項目承擔存在信息不對稱的情況，必須花費相應的時間才能夠協調一致，拉低投資決策效率。最后，驗收工作不到位。就整個投資管理工序來說，驗收應當是投資活動的最終環節，同時也是檢驗投資效果的最后步驟。驗收工作部位，必然會影響到投資管理的最后效果。
三、優化集團企業投資管理的措施
系統分析就可發現集團企業投資管理存在著較多的不足之處。為改善這種情況，就需要采取相應的措施優化集團企業投資管理措施。
（一）制定科學的投資戰略。根據企業發展趨勢而制定的投資戰屢，必須符合企業發展的要求。為實現企業總體發展戰略，全局性規劃投資活動，是企業較長時間內投資管理活動的根據。就集團企業發展狀況來看，合理的投資戰略，應當結合企業投資管理部門的發展戰略。需要綜合考慮行業發展趨勢、企業實際情況以及市場經濟發展形勢等，對比和選擇投資項目和方案，從而制定出最佳的投資效果。通常情況下，合理的投資戰略可有效避免只考慮短期利益忽視長期發展，簡單滿足生存的項目。集團企業的發展戰略必須保證投資項目的實施。
（二）建立健全封信投資管理制度。大型集團企業發展的過程中，為保證投資項目的有效性，能夠創造出可觀的經濟效益，就必須建立風險管理機制，即預警、識別、評估以及報告等。并根據投資時間的長短來具體劃分風險管理機制。合理定位投資項目產品。同時還需要對于不同階段的投資行為，必須根據產品的實際情況進行風險控制，從而制定出風險防范措施，充分發揮出風險規避措施。就新產業投資而言，可設立專門的風險投資管理委員會，根據投資的項目來識別可能存在的風險，充分落實投資責任，建立相應的激勵機制與約束機制。
（三）優化投資審批流程。審批流程在投資項目中發揮著非常重要的作用，為促使投資項目達到一個理想的投資效果，在制定審批額度和流程的時候，要想體現出差異性，就必須根據業務板塊、下屬單位業務開展的規模以及投資的性質綜合考慮。如果企業投資項目相對較大，且具備較強的管理能力，就可賦予企業與之相匹配的決策權。與此同時，在簡化限額以上項目的時候，可針對已經納入到企業投資戰略的項目或者是投資內容相對比較簡單的項目中。當然，在此過程中還需要建立科學、可行的投資評價體系。通常情況下，投資體系包括了投資前評估和投資后的評價。可行性研究報告是投資決策前評估的最有效資料，如果投資項目額度相對較大，且投資的產業屬于新型類的，就應根據需要邀請專業的機構編制可行性編制報告工作。而投資后的評價工作則系統分析并總結經驗教訓，在評價項目的時候，主要是根據戰略目標和財務效益兩方面綜合考慮。
關鍵詞：電網建設項目；投資管理；投資計劃；項目后評價
傳統的電網投資管理僅局限于投資規模分析、投資計劃編制等內容，往往忽略投資前期和后期的分析研判，導致項目實際收益低于預期，無法有效抉擇最優投資方案，投資收益可持續性弱等諸多弊端。電網建設項目全過程投資管控從參與電網規劃、前期人手，圍繞建設性、經濟行、技術性、風險性等四個維度進行分析，合理確定投資規模（組合），科學制定投資計劃方案，并且在項目建成后實施項目后評價，進行項目追逐分析，滾動修訂第二年的投資規模（組合），從而實現投資管理的全過程管控。
1.電網建設項目投資管理范圍和目標
本文中電網建設投資管理指的是地市公司管轄的220千伏、110千伏電壓等級電網建設投資。
電網建設投資管理的目標是，通過實施全過程投資管理，進一步完善投資管理流程，強化投資決策分析，提高電網投資效益，為公司整體戰略決策提供參考，從而實現公司經營效益和地方經濟發展雙贏共進的局面。
2.電網建設項目投資管理主要流程
2.1電網建設需求預測
電網建設一方面從優化電網結構、負荷預測、建設堅強智能電網等方面預測需求；另一方面也要考慮用戶的用電需求。電網規劃及前期工作要選取合理的維度指標對項目進行綜合評價，構建項目評價指標體系，并通過相應的評價方法，設計各指標的權重，計算項目得分。
2.1.1電網項目前期評價指標體系
結合地市公司電網建設項目的實際情況，同時參照評價指標體系建立的5大原則：科學性原則、可操作性原則、動靜定性定量指標結合原則、系統性原則、獨立性原則，在借鑒其他學者研究的基礎上，本文的電網項目前期評價主要從建設性指標、經濟性指標、技術性指標和風險性指標等四個方面著手構建評價指標體系。具體指標體系見圖1。
指標體系中，技術性指標、風險性指標、建設性指標中的重要性和項目性質指標為定性指標，視項目的建設性質、地域環境、經濟環境等具體情況而定。
建設性指標的三級指標中，供電能力不足指標可通過容載比反映，目前，220千伏電網容載比一般為1.6～1.9，110千伏電網容載比為1.8～2.1；負荷增長率要大于10%。
經濟性指標的二級指標中，成本費用指標為項目具體情況估算值；投資效益指標的項目凈現值指標要大于項目估算投資值，內部收益率指標及項目基準利率指標，大于等于當期五年以上商業貸款利率，投資回收期110千伏及以上一般為10年，投資利潤率為項目后評價指標。
技術性指標主要考慮項目建設的技術先進性和技術推廣性，隨著綠色電網、智能電網等理念的不斷發展，電網項目將不斷采用先進性、智能化技術，對于項目的技術評價更加強調技術設備的標準化和可推廣性。
2.1.2電網項目前期評價方法選擇
目前電網投資常用的評價方法有基于定量與定性相結合的層析分析、模糊綜合評價，三角模糊數評價等系統化的決策方法。鑒于前兩種方法存在依賴專家判斷的相對主觀性和一致性檢驗的相對復雜性，本文在評價方法上選用三角模糊數評價方法。該方法通過構造調整判斷矩陣，可有效避免專家判斷所產生的誤差。通過三角模糊數評價方法得到的評價結果是每個項目評價集相應的隸屬度。
通過前期電網需求預測，評價指標體系建立及評價方法選擇，電網規劃便可從投資收益、投資效益、電網經濟運行、地方經濟發展趨勢等多角度提出電網建設投資意見，為電網可研提供參考。
2.2構建電網建設項目庫
前期電網規劃，要注重強化項目儲備管理，納入儲備庫的項目均需達到前期工作深度要求，并按輕重緩急排序，為計劃編制奠定基礎。適應國家電網項目物資招標采購要求，建立健全投資管理與物資招標采購。
關鍵詞：電網項目；投資管理；經濟效益
中圖分類號：F272 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）09-0039-02
前言
電力行業是國民經濟重要的基礎產業，電網系統是國家的重要基礎設施，電網項目的建設對保障整個社會經濟的發展起著巨大的推動作用。近年來電網發展迅速，例如安慶地區，2011年最大負荷為1 326MW，同比增長13.33%，為緩解供電壓力，電網建設項目快速向前推進。2011—2012年間安慶地區有秦潭變、朝陽變、龍灣變、長寧變等一批110kV輸變電工程相繼建成并投運，新建輸電線路404.3公里，此外，山口變、晴嵐變、香鋪變等一批220kV輸變電工程也在規劃建設中。電網建設項目具有規模大、周期長、技術復雜等特點，投資管理工作是電網管理工作的重要組成部分，分析投資管理工作中出現的問題，針對這些問題采取必要的措施，達到加強電網投資管理、提高電網投資效益的目的。
一、投資管理概述
電網項目投資管理工作主要是指在電網輸變電工程項目的周期范圍內，對電網項目規劃、設計及建設等過程中所產生的費用開支，進行監督、調節和限制，及時糾正將要發生和已經發生的投資偏差，使工程項目費用控制在計劃成本的范圍之內，保證電網項目投資可控、在控。投資管理工作的目的，在于降低項目成本，提高經濟效益。
電網輸變電工程項目周期一般可以分為項目規劃階段、項目前期階段、項目初步設計階段、項目投產運行等幾個階段，依據電網輸變電工程項目的周期，可將投資管理工作大致分為以下幾個階段：項目投資可行性分析階段、投資計劃管理階段、投資建設管理階段、投資統計管理階段、投資后評估階段等。電網輸變電工程項目周期與投資管理流程的對應關系（如圖1所示），由此可見，投資管理工作貫穿于電網項目建設的始終。
二、投資管理存在的主要問題
（一）項目規劃與前期階段：重電網網架規劃、輕投資可行性分析
近年來，由于經濟迅速發展的推動和地方政府的要求，迫切需要大批電網輸變電工程項目投運，以緩解電力供應緊張的局面。電力企業為了適應當前形式，同時為了企業自身發展需要，對電網輸變電工程項目的規劃設計非常重視，與政府相關部門溝通協作頻繁，電網輸變電工程項目規劃的重點立足于服務社會經濟發展、與政府對城市發展規劃步調相一致，而輕視對電網工程項目的投資可行性、投資回收效益等內容的分析。
（二）項目設計階段：設計深度不足、影響投資計劃實施
投資計劃即合理制訂成本計劃，確定每個項目每個階段的具體投資數額，科學安排投資規模和時序，以便在施工建設過程中嚴格按照此計劃來投入資金，從而有效控制項目總體投資造價，主要分為建議計劃編報階段、新開工計劃上報階段及計劃下達執行階段等三個部分。由于電網工程初步設計深度不足，如地質勘探深度不夠等因素，此外，中間涉及環節過多，設計批復、可研批復過程中溝通協調不充分，設計出現變更，引起投資計劃不準確，資金超預期列支。施工圖設計階段未嚴格按照“三通一標（通用設計、通用設備、通用造價、標準工藝）”、“兩型一化（資源節約型、環境友好型、工業化）”等標準執行，設計匆忙或不夠重視，同時，設計合同內容過于籠統，缺乏具體的深度及技術經濟指標，未能限額設計，影響電網工程項目的投資計劃管理控制。
（三）項目建設階段：涉及內容繁多、不能有效控制投資
一方面是物資采購問題，省級電力公司出于集約化管理、減少環節、節約成本的需要，對于110KV及以上輸變電工程物資進行集中招標采購，但由于受委托的是具有獨立法人的物資公司，而合同簽訂卻是各分支機構與供貨商簽訂，造成采購周期長、投資浪費；另一方面是核算主體問題，電力企業一直采用自上而下垂直的管理模式，例如220KV及以上的輸變電工程項目由省一級電力公司核算，110KV工程由市一級電力公司負責核算，但征地費、賠償費費等支出必須由當地電力公司操作，這就會導致工程資料信息不對稱，投資編制不準確；第三方面是工期（進度）問題，由于政府規劃臨時調整、房屋拆遷延誤、設備購置不及時等諸多因素影響，導致分項工程和總工程項目不能按期完成，延誤工期造成投資額度增加。
（四）項目投運階段：重項目建設投運、輕投資統計管理
由于存在用電負荷的快速增長、用電供需矛盾緊張等多種客觀因素，過多地關注輸變電工程的投運結果，忽視了對管理環節的重視，并且普遍的思想都這樣認為：電網輸變電工程的投運就是項目的結束，不注重收集資料，造成工程完工多年，決算仍沒有編制，資產沒有結轉，折舊無法足額計提，導致賬面資產不真實，影響企業管理的質量。投資統計管理工作是電網工程項目效益分析的依據，涵蓋了各類電網基建項目的投資完成、資金到位、新增能力、形象進度等各種指標，包含了設備費、建筑費、安裝費、管理費、財務費、其他費用等為工程投入的一切費用。投資統計管理工作是電網項目投資后評估工作的基礎，是電網工程總結經驗教訓的源泉，應當重視并加強投資統計管理工作。
三、投資管理工作應對措施
（一）增加投資收益預算分析，豐富可研報告內容
為了使電網工程項目建設的可行性分析更為合理、更為全面，可以在可研報告中增加投資收益分析的內容，主要是衡量并預測電網項目投資收益情況，豐富電網項目投資可行性分析。一個簡單的基本原理是：投資項目的收益率超過資本成本時，企業的價值將增加；投資項目的收益率小于資本成本時，企業的價值將減少。在進行電網項目可行性研究工作時，需考慮市場、負荷增加、未來經濟發展、用戶負荷電價結構等諸多因素，對電網項目投資收益進行預算，為資金收回提供理論依據，達到為電網企業規避投資風險的目的。
（二）規范投資主體管理，減少項目資金浪費
針對目前固定資產投資建設主體與使用主體脫節的現象，應科學梳理工作流程，建立設計變更、概預算變更的考核制度，優化設計方案，細化設計批復，分清責任，制定下發電網基建項目新開工計劃管理辦法，規范電網基建項目開工程序，控制投資節奏。對于上級單位核算的工程，要規范與下級的資金撥付，資料的傳遞，信息的溝通。加強對物資采購和回收環節的監督，優化采購流程，減少資金風險，最大程度減少項目資金的浪費。
（三）健全設計變更審批，合理控制投資波動
在電網項目實施階段，由于諸多客觀因素、主觀因素，常發生工程局部設計變更變等問題，主要涉及線路路徑的局部調整、建設項目附屬工程的增減、工程結構規格及標準的變化、標高及工序的微調等方面，這些因素都會引起工程預算投資的波動，有的時候甚至超出投資計劃的范圍。
（四）研究投資評價方法，準確評估經濟效益
電網項目投資經濟性評價是對一個電網規劃方案的經濟指標進行計算和分析，是對電網規劃方案實施后的未來經濟效益預期。目前國內常用的電網投資經濟性評價主要使用傳統工程項目經濟評價方法，即從經濟效益和效率等方面對項目進行財務評估和國民經濟評估，財務評價主要從現行財稅制度及價格體系角度出發，國民經濟評價主要從國家整體角度出發，分析、測算、評價電網項目投資在財務上的可行性及宏觀經濟合理性。
（五）重視投資后評估管理，為新建工程提供借鑒
投資后評估管理是指在電網項目完工并經過一段時間運營后，對電網項目從立項決策、設計、施工、竣工驗收直到生產經營全過程進行系統的投資分析和投資總結，科學評價電網項目產生的社會效益經濟效益，提出指導性建議，為以后新電網項目的投資管理提供借鑒，是電網項目整個后評估管理工作的重要組成部分。投資后評估管理遵循反饋性、獨立性、實用性、透明性和科學性等一般原則，重點發揮其反饋功能，對未來電網建設項目投資決策和管理水平的提高、電網投資政策的調整和完善以及投資收益的增長等方面產生積極影響。
總結
電網建設項目通常規模大、周期長、技術復雜，其從規劃設計到建成投運，涉及的投資數額較大，加強電網項目投資管理，降低工程造價，努力提高電網投資效益，不僅有利于電網企業發展，同樣有利于整個國民經濟的發展，針對電網輸變電工程項目的特點及其投資管理工作的現狀，對電網投資管理工作進行了分析和研究，探討投資管理工作中出現的問題以及不足，提出加強投資管理工作的措施，使電網項目投資獲取更高的社會效益和經濟效益。
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大型集團型企業，從集團的角度更需要關注業務縱向的管理，集團型企業投資管理存在如下特點：1.業務性質多樣，業務發展快，架構變更頻繁。2.投資項目多，管理難度大；3.單位數量多，公司層級多4.投資信息管理主要靠手工統計，信息反饋、準確度不能滿足管理要求；5.投資信息易斷流，控制鏈中斷，為投資決策支撐作用有待提高。隨著投資規模和投資范圍的逐年擴大，經營管理的要求不斷提高，如何實現靈活的數據挖掘，降低各分子公司投資管控差異，確保投資管理手段的落地，為滿足企業自身投資管理工作的需求，亟需建立一套符合企業自身投資管理需求的信息化管理平臺。投資業務的應用要求投資系統是包含投資業務全生命周期，從投資管理視角、管理層視角、業務執行層視角、財務視角直觀企業投資活動的一體化平臺。而往往集團型企業下屬公司眾多，且各業務主體投資業務管理流程和水平并非完全一致，信息化基礎、信息化程度以及信息系統的應用情況也各有差異，建議投資系統需要兼容這些差異，同時做到規范化和標準化，以便管理層通過信息化平臺對對項目實施全面地、實時地、有效地的掌控。投資業務數據分析報表需求。通過統一的信息化平臺，實現了集團型企業投資業務數據的集中錄入和統一口徑，投資業務流程和投資管理體系的規范化和標準化，提供全面、準確、及時的投資業務數據分析報表，支撐管理決策。能夠滿足復雜的投資管理要求。實現集團標準化的項目申報至決算的全過程管理，同時滿足預算自下而上逐級匯報和預算批復流程，支持項目審批結束后預算數據向下傳遞，作為預算分解的依據，支持預算數據總額控制。投資系統必須能夠應對投資業務發展的拓展性和可持續性。完成關鍵節點的審批控制，盡量減少手工操作。對集團來說，建立投資項目決策及實施過程審批和預警機制極為重要，可以有效的規避風險，提高投資效益，通過統一的操作平臺實現投資信息資源的實時歸集、監控及共享。
建立投資系統的關鍵點
主數據標準化。隨著企業項目決策、項目計劃、項目執行、項目核算和項目后評價管理改革的不斷深化，以及信息化建設的持續推進，需要對投資主數據進行統一規范管理，通過投資業務主數據標準化體系的建立，管理層可迅速查詢到公司的投資經營情況，并快速作出決策，降低公司的運營成本，充分提高公司的行業競爭力。系統實施策略。系統實施方法中選擇適合企業本身特點的，大型集團型企業最好的策略是集中設計、試點應用、分期推廣。首先需選擇業務形態最為復雜的1到2個公司含總公司進行全面業務調研，有利于系統框架整體設計；在試點單位實施上線后不斷地對系統功能以及流程優化，以滿足業務需求。一定的業務積累和功能全面應用基礎上，再進行分期推廣，可以避免對之前工作的返工，實施阻力減少，系統風險及應用風險更好的把控。系統架構的設計。根據集團型企業的特點以及管理制度的差異，通用系統軟件并不完全試用，因此，建議從業務需求、系統架構角度出發，建立一套符合集團公司特點的投資平臺。與集團企業信息化系統充分的集成，在系統選型方面，需要充分考慮軟件的兼容性及可擴展性，易于接口，易于后續功能拓展等。無論何種系統架構應用領域，目的都是一樣的，即完整地、高一致性的、平衡各種利弊的、有技術和市場前瞻性的設計系統和實施系統。
投資系統建立的經驗總結
(1)投資目標的提出制定投資目標要基于對公司內部經營現狀的分析。分析內容包括歷年完成的固定資產投資規模、專業構成，以及公司歷年經營績效水平等等。參考公司利潤水平是否保持穩定的提升、凈資產收益率是否達到目標，并評價以往的投資是否滿足一定的回報水平。基于以上分析，可以明確投資的經濟必要性和自身所具備的投資能力。制定投資目標還需結合內外部環境，分析投資驅動因素。充分考慮外部經濟環境、內部電網結構、復雜外來電、客戶多元化、新能源接入等電網發展驅動因素，科學制定投資目標。例如，公司分析了“十二五”期間隨著上海“四個中心”建設步伐的加快，上海經濟將繼續保持健康穩定增長的良好態勢，將促使電力需求不斷增長;同時，在網架分析上，公司明確上海電網是典型受端電網，外來電比重高，交直流通道能力不匹配;地區負荷密度高，短路電流逐年上升，威脅電網安全;峰谷差日益增大，電網調峰矛盾突出;局部地區電網結構相對薄弱，負載存在兩極現象。結合這些內外部因素的分析，能進一步明確投資目標。(2)年度投資總盤預測和投資策略制定年度投資總規模要根據投資性質的不同加以分解，分別預測。一般包括提供新的供電能力的增容性投資、維護和更新原有供應能力的非增容性投資、以及電力企業在信息化和科研等方面的其他投資。增容性投資的驅動因素是電力需求，可以根據電力需求構建回歸曲線預測投資規模。上海公司使用了歷史全社會售電量的增量和最高負荷作為因子分別預測增容性投資規模，并根據2個回歸方程的結果判斷投資規模區間。如圖1、圖2所示。以上2個回歸方程的2個回歸結果構成的區間，可作為增容性項目投資的投資區間。非增容性投資與外部經濟增長關系不大，其驅動因素是原有電力資產的更新改造的需求，可根據公司資產到齡情況加以預測。其他投資的比例較小，規模穩定，則可根據往年情況調整總額。最后，再根據中長期規劃的項目和進度要求，結合年度投資總盤預測值，分別確定基本建設、技術改造、營銷專項等具體投資專業的投資策略。主要包括分專業的投資規模、投資重點，以及對年度內夏季用電高峰、冬季用電高峰用電保障的支持策略。
2合理平衡資源，形成全過程可控的投資計劃
2．1資源平衡計劃
平衡各種資源提高資產管理的有效性是資產全壽命管理思想的重要體現。由于“經濟發展，電力先行”，電網規劃基于經濟發展預測制定了大量配套建設需求，所以如何平衡公司現有資源，做出最佳投資決策是投資管理的重要內容。(1)在資源平衡計劃方面做了一定的探索工作公司根據投資目標和項目儲備，綜合公司財務資源現狀、物資資源供應條件及外部環境約束條件等因素，適當考慮人力資源情況，編制資源平衡計劃，最大程度上對年度投資項目提供資源保障，同時也在有限資源約束條件下指導年度投資計劃中項目選取、項目進度、各專項計劃間的協同。公司各基層單位按照資源平衡計劃，可以進一步分解并開展投資管理各項業務活動，定期監控，并根據內外部環境、資源等因素變化進行調整，確保與投資管理目標、策略保持一致。(2)財務資源方面公司財務預算包括成本金預算和資本金預算。固定資產投資涉及到資本金預算。資本金預算根據售電量增長幅度和公司負債率的合理水平，結合公司利潤目標、折舊預測，通過建立投資能力模型加以測算。年度固定資產投資規模必須在公司投資能力預測范圍內進行安排，并經國家電網公司批準后，由綜合計劃下達。(3)物資采購方面物資供應能否跟上項目建設的進度，也是制約投資是否能按計劃完成的關鍵因素。因此在計劃確定前，需要對計劃內項目所需物資數量、型號、參數、供貨時間等要求進行預估，物資管理部門應掌握各類物資的供應商生產能力、生產周期、運輸能力等各方面信息。并考慮國家電網公司集中批次采購的周期，對能否滿足計劃內的物資需求做出預判，不能滿足的部分，則通過調整項目、調整建設進度、調整項目類型等方法，對固定資產投資計劃的制定提供物資資源方面的平衡。(4)人力資源方面投資能力及物資資源都能保證的前提下，投資計劃還需要“人”來完成。因此人力資源也是制定投資計劃的關鍵因素。現有的專業技術人才、項目管理人才、設計能力、施工能力、監理能力、運行驗收等各方面的人才是否能滿足投資計劃內所有項目的需求，若不滿足，則需要通過現有人力資源培訓、外包隊伍擴充、人才引進和招聘等各種手段來保證投資計劃的實施。人力資源方面的平衡方法和手段還需進一步探索。
2．2構建固定資產投資的過程管理體系
投資管理向前銜接項目立項前期，向后銜接項目評價，最終通過結算轉資導入資產管理環節。為了明確投資管理工作的先后流程關系，公司將整個流程分為6個子階段，25個子過程。如圖3所示。主要的流程管理要點是:(1)通過項目立項前期工作程序，建立項目儲備庫儲備庫管理是項目通過可行性研究批復后的項目合集，是下一年度投資計劃的備選項目。投資管理通過儲備庫管理對接電網規劃中有待落地的項目，并進行優先級排序，供投資計劃編報時選擇。例如，基建類項目主要評價項目的3方面貢獻:一評價電網發展協調性方面的貢獻度;二評價項目在提高電網安全可靠性方面的貢獻度;三評價項目在服務經濟、社會發展方面的貢獻度。(2)根據資源平衡計劃的約束從項目儲備庫選擇項目，申報確定年度投資計劃綜合考慮公司各專業儲備庫，根據投資目標和資源平衡計劃，投資管理部門從項目儲備庫選取符合投資策略的項目納入投資計劃，再根據“三上三下”的計劃編制、修訂過程，納入正式計劃下達。如圖4所示。(3)投資計劃下達和執行(過程管控)年度投資計劃最終經綜合計劃下達后，進入投資計劃的執行過程。公司通過相關信息系統(包括規劃計劃系統、ERP企業資源計劃系統等)將項目下達至各項目建設單位，由項目管理部門組織管理施工前期、施工過程，按既定目標完成項目建設，做好項目結算、審計決算和轉增固定資產工作。
3建立過程監控的評價體系
為保證投資計劃的有效執行，需要建立一套合理的評價指標體系，以便監督和控制從立項到結項的各過程關鍵節點。(1)指標體系的目標指標體系目標考慮3個方面的需求:一是國家電網宏觀層面控制需要，如年度企業負責人考核指標、同業對標指標，這些指標往往比較宏觀，可以總體判斷公司投資完成情況;二是公司基建、技術改造、營銷專項項目的專業層面分析需要，橫向和縱向監控公司整體投資計劃完成情況的指標、各專業投資計劃完成情況的指標。三是基層單位項目監層面控需要，針對與各單位具體開展項目業務，分月監控各單位投資計劃完成指標。具體指標設計如圖5所示。圖5上海電力投資管理指標評價三個層次需求(2)指標體系的內容指標體系設計包括針對項目前期完成、計劃編報過程、施工過程、結項過程等。分別考慮完成率和完成數量等相對量和絕對量指標，各類指標設計后，形成指標庫，每年根據考核重點抽取指標，形成指標評價體系。指標庫示意如圖6所示。
4監測評價
(1)監測對象和主體公司投資管理委員會為投資監控主體，具體監測工作由公司發展部開展，各專業部門(運檢部負責技術改造類投資、營銷部負責用戶工程投資、建設部負責基本建設投資)負責監控本專業投資完成情況，而各建設單位則監督本單位各類投資項目的完成情況。(2)監測過程各基層單位對投資計劃執行情況每月開展自我評價，投資管理部門匯總分析后形成月度分析評價報告，通過網頁公示、專題匯報等形式反饋評價結果。公司各單位、各專業管理部門可及時了解本單位本專業的投資計劃完成情況及縱、橫向對比情況，進一步進行細化分析和比對。對于指標檢測發現的重大問題，公司將通過下發督察督辦單，并由公司發展部和基層單位反饋督察督辦結果，同時通過公司協同辦公系統上報。而常規性問題則由各單位整改之后，在下一監測周期匯報整改情況。監測主體、監測流程和內容如圖7所示。
5信息支撐
公司建立了投資過程管理和監控支持體系。通過投資管理系統管控投資信息，實現國網公司至公司、公司本部至基層單位、發展部和專業單位的協同。(1)投資管理系統實現各專業管理系統和上級公司信息系統的協同功能。由于公司各專業、各層級資產全壽命管理過程中分工不同，因此都建立了具體的分專業信息系統加以支撐。投資管理系統有效融合這些系統的管理功能，通過采集、傳遞、計算相應過程數據，促進了公司各部門之間的信息協同。同時，有效滿足了國家電網公司的整體投資管理需要。投資管理系統對公司各類信息系統的協同作用如圖8所示。(2)投資管理系統實現計劃編報和過程監控功能。投資管理系統對資產全壽命管理的各類信息系統的有效集成，系統可以采集各專業系統的項目評分，導入規劃計劃系統項目儲備庫，進而編報投資計劃。打通和提升項目優選過程推進效率，實現了項目評分選擇和計劃編制的緊密結合。在計劃執行過程中，自動采集各類考核指標結果，形成匯總數據，供相關人員分析決策。系統提供了對投資管理的資源平衡、項目評價、項目優選、計劃編制和跟蹤監測的全面支持。
6投資成效的總結和持續改進
集團是以產權為紐帶、具有多層次組織結構，以控股公司為核心的戰略聯盟體。該控股公司具有對所屬子公司強大管控能力，是整個集團的戰略投資中心。其管控的子公司和投資的領域，既有產業鏈上下游的一致性，從而具有規模經濟、協同效應的戰略優勢，又往往涉及跨行業、多領域，具有相關多元化戰略布局的特征。跨多元化集團的控股公司，是整個集團的靈魂所在，其對整個集團的管控，突出的是戰略管理、企業文化管理，并通過投資管理、財務控制、風險管控，實現整個集團規模效應、協同效應、優勢互補效應。多元化集團的投資活動，是整個集團戰略實施的途徑，也是集團優勢產業及核心競爭力形成與鞏固的過程，也往往涉及對外戰略合作關系的建立。因此，多元化的集團在投資管理體系建設上，針對跨行業、多領域的特征，突出的是通過集團控股公司的投資管理，形成一個多層級的參謀、決策、管理系統和動態信息系統，確保優勢產業與核心競爭力的形成與強化，實現戰略目標。在集團的投資管理體系下，投資管理不是簡單地溝通協調工作，而應是對集團具有價值創造意義的管理活動。
1. 當前多元化大型集團的投資管理模式
1.1多元化大型集團投資管理模式的現狀
當前我國眾多的國有大型多元化企業集團對投資項目的管理模式，是一種以投資規模為界定標準的分級審批的投資管理模式。這種投資管理模式，是一種限額分級審批的管理模式。如廣東省屬大型國有企業，即是按照廣東省國資委的《廣東省省屬企業投資監督管理辦法》和《廣東省省屬企業重大事項審核備案暫行辦法》的有關規定，建立起來的按照投資規模、投資金額為界定標準的分層級的審批、備案管理體系。
在管理組織架構上，集團明確承擔投資項目管理的部門，并在董事會下設投資審核委員會，其成員一般由各相關職能部門主要領導構成，形成“投資主管部門——投審會——公司經營班子/董事會”的三級管理層次。
在投資審批與管理流程上，從立項、項目審批申請、實施、驗收評價幾個環節，一般區別集團總部投資項目與下屬企業投資項目，歸口集團總部投資主管部門（如投資規劃發展部）管理。
1.2 對當前投資管理模式的反思
過去二十年里，我國國有多元化大型企業集團的產生，有著“政企分開”、“建立現代企業制度”這樣的歷史背景，其形成有一定的“行政撮合”色彩，控股集團公司在面對多元化的集團管理有上，有一定的自身條件限制。同時，在當前國有股份占絕對控制地位的背景下，該管理模式也就是現實的必然選擇，是對決策權限在責任與效率中找到平衡點，是一種分層級的分權制管理模型，也就有著“行政審批”色彩。
這種具有“行政審批”色彩的管理模式，使得集團總部的投資管理功能成為國資委審批管理的延伸，集團總部則扮演了一個個“小國資委”的角色。這種以“審批權限管理”代替應該涵蓋“投資決策”、“投資評價”和“投資風險控制”的整個投資管理體系建設，缺乏市場敏銳性。而集團總部的投資管理部門，在這種管理模式中，只是起到了上傳下達，組織協調的職能，不能很好地實現“投資管理創造價值，實現集團戰略投資目標”的作用。
目前的投資管理模式，距離“創造價值”的投資管理體系，有以下幾點不足：
1.2.1集團的投資管理，側重“審批”，而缺乏一種積極參與的態度、不利于從集團戰略高度，調動整個集團人力、物力、資金、技術為投資活動創造更優的條件。
1.2.2從投資項目承載主體到集團總部，各決策層級往往需要反復調研、匯報，決策效率不高，審批流程冗余。
1.2.3投資項目實施過程中，集團總部缺乏積極有效的監管措施、信息反饋機制，使得投資管理信息易斷流、控制鏈中斷，進而有導致風險失控的可能。
1.2.4投資項目驗收及后評價沒有真正落實，缺乏對過往投資項目事后評價，并形成一個完整的投資動態管理信息系統，供未來投資活動參考借鑒。
特別值得一提的是，投資的后評價，不僅是投資項目管理的需要，更是檢驗集團投資管理體系是否有效，并進行戰略修正的基礎，也是各大國有多元化集團未來建設投資管理體系應予以重視，并可以有更多創新突破的工作。
2. 對多元化集團投資管理體系建設的設想
2.1投資管理體系是企業集團戰略實施的職能體系
投資活動是多元化集團打造核心競爭力的重要實施途徑，是為了調整集團公司的產業和產品結構、優化集團的資源配置、保障并強化集團的核心產業或主導產品的市場競爭優勢，同時通過多元化的投資也為集團提供了規避單個行業、單一市場波動的風險化解機制。因此它的投資管理體系，在面對涉及跨行業、多種模式的投資項目時，管理目標上具有戰略一致性、管理上
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有層級性、投資主體與合作形式多樣性的特點。集團對各個層級的投資活動的管理，也是以產權為紐帶，通過健全的法人治理結構實現。它在投資管理體系建設目標上，要成為一個“創造價值”的管理體系：
首先，它是一個信息系統，能為集本文由收集整理團管理決策提供充分的決策信息，通過信息流，使得管理控制鏈完整有效；
其次，它是一個顧問系統，能為投資活動提供參謀，充分評價、論證，保障投資的成功；
第三，它是一個管理參與系統，集團控股公司通過投資管理體系，扮演的是一個“積極股東”的角色，并能調動集團的管理資源、技術資源、人力資源、資金資源、市場資源，將投資活動納入到戰略目標的實施。
集團的投資管理體系，不以投資項目本身經濟上的保值增值為主要目標，而是服務于資本控股型集團總部突出主業、形成核心競爭力的一個戰略職能體系，是保障集團健康、持續、穩定發展，服務于戰略目標的管理系統，這就是投資管理體系的價值創造的意義所在。
2.2投資管理體系的職能板塊構成
一個完整的投資管理體系應包括投資決策、投資評價、投資風險控制及組織架構設計四大管理模塊，并通過建立暢通的信息流，將各個管理模塊有機地鏈接起來。各個管理模塊功能的發揮，又是以產權為紐帶，以建立健全法人治理結構為基礎。
在這個投資管理體系中，投資決策程序管理模塊，要涵蓋投資目標管理、投資管理授權體制、決策方法；建立涵蓋經濟指標與非量化評價指標體系、評價方法、項目實施前、中、后跟蹤評價信息系統；并通過構造投資管理體系所需相應的的公司治理結構、制度規范和組織結構，以全面的風險控制方法來建立投資管理鏈。
對多元化資本控股型企業集團，還需要以產權、產品、技術等為紐帶，區分生產型的子公司投資項目和涉及資本運作型的子公司投資項目有針對性地進行管理。
2.2.1投資管理組織架構設計
多元化集團是一個多層次、以產權為紐帶的經濟組織，集團公司是這個組織的核心，形成“投資項目載體企業—集團投資部門—集團投資委員會—董事會”多層次的組織支撐系統。
在集團公司本部，由發展部作為投資管理的核心職能部門。在具體崗位設置上，為了建立有效的溝通協調機制，減少信息不對稱和信息傳遞時滯，并保證以集團的總體戰略指導集團各個層次的投資活動，建議在集團投資管理體系內，建立項目經理制。項目經理制，即是在發展部內設的投資項目經理，代表集團投資管理主管部門，從投資項目的前期調研、立項開始，到組織實施、項目驗收，提前介入，全程參與，是集團投資管理體系對暢通信息流、聯結各個管理鏈條，積極參與管理的重要一環。
2.2.2投資決策管理模塊
投資是集團戰略目標實現的承載體，而投資決策是投資管理的核心。多元化集團投資管理體系的投資決策管理模塊，對涉及不同行業、市場、合作者、不同投資方式的投資決策過程中，確保集團投資活動以戰略目標為導向，以系統的觀點，強調對投資的整合性、協同性和約束性，強化核心產業或主導產品的競爭優勢。對于投資項目自身的經濟可行性，則應當是在投資承載企業上報到集團總部前就已論證的初級目標。
多元化集團往往涉及行業較多，投資的形式也會豐富各異。在借鑒現有通行的投資決策流程上，對于涉及生產型的，戰略規劃已明確的投資項目，可以給予投資承載企業各大的自主權；集團投資決策環節，更多的從戰略發展與擴張、結構調整，關系整個集團核心競爭力鞏固與發展的目標層次對投資項目進行決策分析。
2.2.3建立完善的投資評價與監管體系及信息系統
對投資項目的評價，當前主要是以項目可行性分析和財務評價為主，這也是項目實施前，投資決策的重要依據。而作為控股型集團總部，投資評價的管理模塊建設，更要注重項目實施中的監管，及時做信息反饋、解決實施中的障礙與風險疑點，從而為集團調整內部與外部資源，從戰略層面對投資項目給予支持。
作為多元化控股型集團總部，更需要建立一套完善的投資項目后評價制度，總結經驗教訓，并通過建立一個投資管理信息系統，為未來投資提供參考。這也是當前投資管理體系普遍缺失的重要管理模塊。
2.2.4投資風險管理模塊
風險管理體系的建設，同樣是一個宏大的課題。對于多元化集團來說，由于投資涉及多個行業、地區、市場，投資合作形式多樣，因此比一般企業對投資的風險管理有更高的挑戰。而多元化投資，本身也是集團化解單一行業/市場/產品風險的一種風險管理方式，這也是控股集團公司“創造價值”投資管理活動。
在投資管理體系中，風險管理貫穿從集團投資決策、投資評價、組織架構制衡設計。對于控股集團公司的投資風險管理，本人以為需要從以下幾方面考慮：
（1）投資風險管理需要以集團各層級暢通的信息流為基礎。投資承載企業是投資實施與推動的主體，是風險的直接承擔與管理者。集團對投資項目盡職調查、財務信息、經營管理資料、調研報告、專項信息、專家論證意見等，建立投資信息庫和暢通的信息流，成
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為風險管理的信息基礎。
（2）根據項目類型和集團各層級風險承受能力實行分級限額授權審批。在投資決策中，根據集團各專業子公司，實行分級授權、限額審批管理是風險控制的方法之一，能兼顧效率與風險承受能力。但無論是哪個層級權限內的投資項目，均應向集團發展部備案，發展部及時跟蹤評價。
（3）集團本部直接運作的投資項目，主要涉及戰略實施、對外建立戰略合作關系，調整集團公司的產業和產品結構的多元化投資，風險管理更應關注于戰略投資方向、行業與市場、選擇合作者、投資合作方式、選擇經營管理團隊，以及各個相關多元化產業相互促進與制約。
（4）投資風險管理是集團全面風險管理的重要組成部分。發展部對投資的風險管理，需要結合集團戰略投資風險和投資項目微觀風險，從集團層面識別、衡量風險及可能損失程度；制定風險策略，為下屬投資承載企業提供更高層次的風險管理機制。例如，集團可以擁有更多的資金、技術、人才等資源，化解投資項目推進過程中相應的資源不足風險。
關鍵詞：政府投資；體制；變遷
中圖分類號：F20 文獻標識碼：B 文章編號：1009-9166（2011）011(C)-0316-02
政府投資管理體制變遷――基于組織場視角的思考
三十多年來，從投資包干責任制到項目法人責任制，從行政安排施工設計任務到全面實施招標投標制，政府投資管理體系發生了一系列重大變革，取得了令人矚目的成就。但隨著我國經濟實力的增強和改革開放的深入，特別是新世紀以來全球化程度迅速提高，投資管理中的一些老毛病和發展中的新問題交織在一起，迫使我們尋找新的邏輯框架和分析視角，審視以往的改革歷程，思考下一步的工作方向。
一、組織場的基本概念和邏輯框架
新制度主義認為組織不僅是技術系統，也是人文社會系統，組織的趨同既可能是技術方面的“優勝劣汰”，也可能是制度方面的“咸與維新”。組織是新制度主義的核心概念，由一系列受到相似制度力量影響的組織構成，包括各成員組織、成員間網絡關系和運行機制等。場域內制度因素主要有三種，強制性、規范性和認知性。
二、我國政府投資管理體系變遷的組織場分析
（一）改革開放之前（1949―1978）
“一五”期間，隨著156項建設的實施，前蘇聯計劃經濟模式的投資管理制度被引入我國。企業沒有投資自，中央政府成為最主要的投資主體；項目建設都采用行政管理方式，設計和施工作為任務下達給指定單位。在這個時期，從資金籌集、項目拍板到組織實施，投資管理的全部環節都在政府內部，分工與協作都通過科層式官僚體制予以實現。既沒有獨立的場域成員，也沒有成員間互動機制，是不存在組織場域的。
（二）萌芽期（1979―1988）
改革開放之初，投資管理體制改革穩步啟動，組織場成員日漸齊全，成員間互動機制日趨完善。政府投資管理體系組織場域開始進入生機勃勃的萌芽期。
一方面，政府主管部門、項目主管單位、建設單位、信貸部門、評估監理中介組織等場域組織成員日趨齊全、定位日漸明確、功能日益完善。另一方面，場域成員間互動頻率日趨活躍、互動機制日趨完善。一是管理權限逐步下放。二是投資管理制度逐漸完善。三是基本建設投資領域開始細分。
（三）發展期（1989―2003）
乘著小平同志南巡講話和黨的“十四大”的東風，政府投資管理組織場獲得了長足發展，法制化進程穩步推進，市場機制作用發揮更加充分。
一方面，場域組織成員尤其是投資方的獨立地位進一步加強。一是投資方法律地位的確認。《公司法》的出臺不僅保護了公司、股東和債權人的合法權益，也為各類公司的投資決策權提供了充分的法律保障。二是基本建設項目業主制的建立。從1992年起，所有新開工項目和進行前期工作的全民所有制單位基本建設項目原則上都實行項目業主責任制，由項目業主負責項目建設全過程實施并承擔項目投資風險。三是社會監督力量的引入。1999年的《重大項目規問題舉報辦法》要求有關單位和群眾舉報重大項目建設中的違法違規問題，開啟了政府投資項目社會監督機制。
另一方面，組織場內制度約束方式多樣化、約束力度增大。一是投資宏觀調控手段逐漸豐富。投資方向調節稅、產業政策綱要和政策性融資等靈活多樣的宏觀調控手段投入使用，通過頒布實施項目法人制、項目資本金制、內部審計制度、招標投標法和重大項目稽查制度，強化了投資風險約束機制。二是投融資方式改革。將投資領域劃分為競爭性項目、基礎性項目和公益性項目，政府退出競爭性項目。三是進一步規范中介組織發展。《工程咨詢業管理暫行辦法》等法律法規相繼頒布，建立健全了工程咨詢、設計、施工、審計、監理等市場體系。
（四）完善期（2004―2008）
黨的十六屆三中全會和國務院《關于投資體制改革的決定》提出了進一步深化投資體制改革的方向、目標和主要措施。五年來，中央政府投資體制在以下幾個方面得到了完善。
一是繼續規范投資管理程序。先后頒布了中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法、以工代賑管理辦法等規范性文件，進一步明確了中央政府投資的安排范圍、程序和條件。
二是合理界定政府投資范圍。統籌安排各類政府投資資金，堅持“加快基礎設施建設領尋小組”、“新增中央投資協調小組”等工作機制，把政府投資限定在公益性基礎設施、生態環保、扶貧開發以及科技進步和高新技術產業化等領域。
三是在咨詢評估領域引入競爭機制，提高政府投資決策科學性。將競爭機制引入了咨詢評估領域，先后頒布《工程咨詢單位資格認定辦法》等法規，咨詢評估質量和效率得到了進一步提高。
四是加強項目建設實施管理。開展中央預算內投資項目代建制試點工作，加強中央黨政機關等建設項目管理和投資概算控制，開展中央投資項目預算績效評價和后評價工作。
五是促進社會監督機制發展。制定出臺了中央政府投資項目公示試行辦法，頒布實施了政府信息公開條例，促進了社會公眾和新聞媒體對政府投資多方面、多層次、全過程的監督。
三、中國政府投資管理體系變遷特點和工作建議
（一）中國政府投資管理體系變遷特點
三十年間，政府投資管理體系改革取得了重大進展，歸納起來有以下三個特點。
一是從一元到多元，分蘗式的組織孵化。政府投資管理組織場由政府、銀行、業主、咨詢機構和社會團體五類組織組成。改革之初，政府集審批、融資、建設實施等諸多角色于一身，場域成員一元化，缺乏有效的監督機制和必要的專業知識。所以，在組織場域的萌芽階段，場域成員的孵化和成長過程是與政府投資主管部門的機構改革和職能調整過程緊密聯系在一起的。
二是從試點到推廣，點面結合的增量變革。在組織場內，各組織成員在承受場域制度約束的同時，也會影響和改變已有制度約束體系。我國政府投資管理體系的變革過程就充滿了場域成員的這種制度創新行為。不論是1991年的基本建設項目業主制試點，還是殘疾人體育綜合訓練基地的代建制試點，政府從個別試點入手，然后在新建項目中推廣，最后待時機成熟后全面鋪開。較好地實現了以增量變革帶動存量變革的改革思路。
三是從結果導向到過程導向，改革重點的及時轉變。投資體制改革是一個持續的制度演進過程，不同歷史階段有不同的主題和邏輯。在組織場域的萌芽期，盡快提高基本建設項目投資效益是當務之急。同時，原有的體制約束沒有打破、社會多元化還未開始，大家都是“單位人”，道德風險和機會主義行為還不多。所以，在萌芽期和發展期的前半段，投資管理改革多是經濟包干制和項目經理制等結果導向的措施。隨著投資主體多元化程度的提高和計劃體制等故有約束機制的失靈，社會力量逐漸增強并提出了權益訴求。同時，政府投資逐漸聚焦于經濟效益較少的公益性和民生類項目，結果導向的績效評價開始失靈。所以在發展期的后半段和完善期，組織場域的主題成為了政府投資項目的科學性和程序正義。
（二）下一步建議
當前，我國應對國際金融危機的一攬子計劃取得了明顯成效，經濟發展正處在企穩回升的關鍵時期。我們要抓住前這段難得的平靜，對次貸危機反映出的新問題進行反思，對危機下一階段演變發展進行預測，對后危機時代可能面對的新形勢進行研判，抓緊提出兼顧當前和長遠的應對措施。
1、夯實工作基礎，弄清重點課題，解決“是什么、為什么”的問題。伴隨全球化和信息化的逐步深入，經濟總量迅速增長、互動聯系愈發緊密，全球經濟成了一個復雜巨系統。一來很多經濟觀測只能盲人摸象，但見冰山一角；二來在巨系統內的混沌點上，存在經濟運行發生突變的理論可能。要從以下兩方面入手，弄清投資運行的范疇和機理。
一方面，要抓緊做好幾項基礎工作。一是集成投資數據。與相關主管部門，實時共享用電量、房地產開發面積等投資相關數據，共享項目庫數據。二是構建投資運行預測的專家支持系統。建立國內外知名宏觀經濟預測專家庫，對專家預測結果加權平均來確定月份投資增速預測，按照預測結果偏差逐月調整權重。三是完善投資調控預案。根據對后危機時代世界經濟和我國經濟的發展形勢，研究制定投資調控預案，注意預設投資宏觀調控的轉向機制。另一方面，要根據金融危機的發展演變過程，弄清楚以下幾個基礎問題。一是經濟全球化之下，國際經濟、金融對我國投資運行的影響機制和現實路徑；二是經濟多元化之下，投資政策與貨幣、進出口政策間的影響機理，會不會出現相互綁架的問題；三是后金融危機時代，投資調控面對的新形勢和新的制約因素。
2、控制關鍵環節，改變管理方式，解決“管什么、怎么管”的問題。一方面，運用流程再造技術對投資管理各業務流程設計進行再思考、再組織，革除冗余環節，提高工作效率，找出業務流程中的關鍵環節并加強有效控制。另一方面，根據新的工作任務和業務流程，采取新的管理方式。一是充分利用信息技術，可嘗試對政府投資項目一項一碼，對計劃下達、資金撥付、項目建設等信息做到實時更新、實時控制。。二是考慮改變當前分行業投資管理的模式，根據新情況新任務把管理任務集中整合。
3、加快法制建設，支持專業力量和社會監督的發展，建立投資管理的長效機制。一方面，要推進政府投資法律法規體系建設，鞏固組織場域的規制性約束。一是根據國務院《關于投資體制改革的決定》的精神，加快完善政府投資法律法規體系，將投資體制改革的成果以法律的形式明確下來。二是制定投資法律體系建設路線圖，對代建制、政府投資項目后評價制度、政府投資項目公示制度等法律法規的制定工作排出時間表。另一方面，強化對行業協會和社會監督的支持和指導，加強組織場的規范性約束和認知性約束。一是充分發揮行業協會的影響力，在設計、咨詢、評估等中介組織內營造專業誠信的文化氛圍。二是繼續推進社會監督機制的完善，既要加強對有關工作人員媒體溝通能力的專門培訓，也要主動出擊，加強對投資管理工作的自我宣傳，營造敬業、透明、誠信的社會形象。
作者單位：北京航空航天大學
作者簡介：田原（1970― ），男，漢族，在職研究生，北京航空航天大學人文社會科學學院行政管理專業。
參考文獻：
[1]金熙英.《參與國家經濟建設五十年》.中國計劃出版社. 2001年.
[2]周雪光.《組織社會學十講》.社會科學文獻出版社. 2003年.
