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關(guān)鍵詞：林業(yè)有害生物普查；問(wèn)題及對(duì)策
中圖分類(lèi)號(hào)：S763
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2017）05012103
1引言
林業(yè)有害生物普查是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、涉及面廣、工作量大、時(shí)間周期長(zhǎng)的系統(tǒng)工程，通過(guò)系統(tǒng)性的普查，能更好地促進(jìn)金湖縣林業(yè)有害生物防治和預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的工作，為建設(shè)綠色江蘇、生態(tài)江蘇、美麗江蘇做更多積極的貢獻(xiàn)。
2金湖縣基本概況
金湖縣，是江蘇省淮安市下轄縣，位于江蘇省中部，因境內(nèi)白馬湖、寶應(yīng)湖、高郵湖三湖環(huán)繞，由同志定名為“金湖”，象征資源豐富，日出斗金。截止2015年7月，金湖縣轄10個(gè)鎮(zhèn)，1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，98個(gè)村民委員會(huì)，46個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，816個(gè)村民小組（社區(qū)農(nóng)業(yè)組），人口35.71萬(wàn)人。2015年金湖縣入選中國(guó)最具投資潛力中小城市百?gòu)?qiáng)縣市第90位。金湖縣躋身2013年中小城市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量500強(qiáng)縣市，在榜單中位列第309位。
金湖是美麗的蘇北水鄉(xiāng)，擁有水面420 km2，灘涂44 km2，金湖人有植樹(shù)造林傳統(tǒng)，農(nóng)戶(hù)家前屋后、溝河堤旁、農(nóng)田圩埂甚至灘涂均遍植樹(shù)木，意楊、泡桐、水杉、池杉、櫸樹(shù)等優(yōu)良樹(shù)種經(jīng)濟(jì)效益顯著，早在1985年被評(píng)為“全國(guó)平原綠化先進(jìn)縣”。金湖縣現(xiàn)有成片林保存面積6560 hm2，農(nóng)田林網(wǎng)3.42萬(wàn)hm2，活立木總蓄積量89.8萬(wàn)m3，森林覆蓋率21.5%，2015年被國(guó)家授予全國(guó)綠化模范縣稱(chēng)號(hào)。境內(nèi)白馬湖、寶應(yīng)湖、高郵湖三面環(huán)抱，淮河入江水道自西向東貫穿腹地；境內(nèi)水面廣闊，河網(wǎng)密布，長(zhǎng)堤環(huán)繞，綠樹(shù)掩映，田園方整，稻谷飄香，荷蕩連連，一派湖色水鄉(xiāng)的自然風(fēng)光。素有“堯帝故里”、“荷花之鄉(xiāng)”、“魚(yú)米之鄉(xiāng)”、“淮上明珠”、“水鄉(xiāng)金湖”、“蘇北小江南”之美譽(yù)。
3準(zhǔn)備階段
根據(jù)江蘇省林業(yè)局印發(fā)的《江蘇省林業(yè)有害生物普查工作實(shí)施方案》的通知（蘇林檢[2014]8號(hào)）的要求，全面完成淮安市金湖縣林業(yè)有害生物普查任務(wù)，確保通過(guò)省級(jí)驗(yàn)收，該縣主要做了以下幾個(gè)方面的技術(shù)工作。
（1）成立了3個(gè)普查工作小組。后勤保障組，主要負(fù)責(zé)普查的經(jīng)費(fèi)、普查工具、普查生活安排；普查宣傳組，主要是宣傳林業(yè)有害生物普查的目的、意義，讓全縣人民家喻戶(hù)曉；技術(shù)普查組，金湖縣原本是一次性外包給第三方進(jìn)行林業(yè)有害生物普查的，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間普查后，發(fā)現(xiàn)一次性外包給第三方普查，不能掌握和控制普查的質(zhì)量，為此，適時(shí)進(jìn)行了調(diào)整，成立了專(zhuān)業(yè)普查組，全程參與普查，以金湖縣專(zhuān)業(yè)普查組為主，外方普查為輔。
（2）制定實(shí)施方案。實(shí)施方案明確了林業(yè)有害生物普查取得的成果和要求。完成一份《林業(yè)有害生物普查報(bào)告》，完成一套林業(yè)有害生物數(shù)據(jù)庫(kù)（一系列的y計(jì)表和影像資料），完成全縣范內(nèi)重要林業(yè)有害生物分布圖、編制《全縣林業(yè)有害生物普查成果匯編》，制定一套林業(yè)有害生物圖片、圖譜，制作4套林業(yè)有害生物標(biāo)本，編制一套林業(yè)有害生物名錄。
（3）制定《金湖縣林業(yè)有害生物普查月歷》。編寫(xiě)了金湖縣林業(yè)有害生物普查月歷表，其中列出了當(dāng)月的病蟲(chóng)，均表明可能會(huì)在該月調(diào)查和集到，即為本月普查的重點(diǎn)名錄，在開(kāi)展普查時(shí)，要力爭(zhēng)在相應(yīng)月份調(diào)查和集到病蟲(chóng)害標(biāo)本，如果沒(méi)有集到，應(yīng)做出相應(yīng)的標(biāo)記作為下月普查的重點(diǎn)。
（4）制定好林業(yè)有害生物普查線(xiàn)路圖。首先是根據(jù)金湖縣森林類(lèi)型、地形地貌、公路、河流、林間防火道、港口、木材加工企業(yè)等設(shè)計(jì)踏查路線(xiàn)；其次是根據(jù)林業(yè)有害生物發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)設(shè)計(jì)踏查路線(xiàn)，全縣制定了5條普查線(xiàn)路圖和36個(gè)普查點(diǎn)。
4實(shí)施步驟
根據(jù)林業(yè)有害生物危害為導(dǎo)向，通過(guò)發(fā)現(xiàn)林業(yè)有害生物的危害來(lái)普查，初i確定林業(yè)有害生物的種類(lèi)、寄主植物、危害部位、分布范圍。
（1）踏查時(shí)間。應(yīng)根據(jù)金湖縣林業(yè)有害生物的生物學(xué)特性，踏查應(yīng)選擇在林業(yè)有害生物發(fā)生的盛期或癥狀顯露期進(jìn)行，冬季重點(diǎn)是調(diào)查越冬蟲(chóng)口、卵、蛹、成蟲(chóng)的數(shù)量，以及蟲(chóng)態(tài)特征，為今后林業(yè)害蟲(chóng)的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)和防治工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（2）踏查強(qiáng)度。在林業(yè)有害生物發(fā)生季節(jié)，重點(diǎn)區(qū)域每20 d踏查一次，特殊地域可10 d調(diào)查一次，一般區(qū)域30 d調(diào)查一次，這要根據(jù)林業(yè)有害生物危害程度決定調(diào)查強(qiáng)度。
（3）踏查方法。一是根據(jù)本縣森防部們的林業(yè)有害生物檔案來(lái)了解林業(yè)有害生物的種類(lèi)、分布和發(fā)生情況。二是走訪(fǎng)或咨詢(xún)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)技術(shù)員、護(hù)林員、林業(yè)老職工、農(nóng)村主要村組干部來(lái)了解林業(yè)有害生物的種類(lèi)、分布和發(fā)生情況。三是根據(jù)當(dāng)年當(dāng)月當(dāng)時(shí)林業(yè)有害生物發(fā)生危害狀況來(lái)了解林業(yè)有害生物的種類(lèi)、分布和發(fā)生情況，設(shè)計(jì)好調(diào)查路線(xiàn)。通過(guò)制定好調(diào)查路線(xiàn)后，在調(diào)查過(guò)程中，一要進(jìn)行葉部、枝稍、果實(shí)病蟲(chóng)害的調(diào)查；二要進(jìn)行主干、根部林業(yè)有害生物的調(diào)查。調(diào)查過(guò)程中要認(rèn)真填寫(xiě)好各類(lèi)表格，集各類(lèi)標(biāo)本，做好不同林業(yè)有害生物形態(tài)的影像資料的收集工作。外業(yè)作業(yè)完成回來(lái)，要立即做好數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)匯總、影像的整理、標(biāo)本的制作。
5普查成果
開(kāi)展林業(yè)有害生物普查工作以來(lái)，通過(guò)細(xì)化普查實(shí)施方案、做好調(diào)查數(shù)據(jù)的記錄和收集、整理制作數(shù)據(jù)與影像資料、狠抓外業(yè)普查質(zhì)量及內(nèi)業(yè)匯總，形成了評(píng)估工作報(bào)告，完成了本級(jí)林業(yè)有害生物數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等工作。
5.1取得的成果
林業(yè)有害生物普查工作實(shí)施以來(lái)，普查小組踏查了36個(gè)點(diǎn)，其中設(shè)置了32個(gè)誘捕器和10個(gè)測(cè)報(bào)燈，獲取了大量的林業(yè)有害生物標(biāo)本，具體有病害18種，分別是白粉病、流膠病、銹病、葉斑病、赤枯病、葉枯病、輪紋病、煤污病、穿孔病、炭疽病、縮葉病、黑斑病、叢枝病等18種，最近調(diào)查的還有10多種待鑒定；蟲(chóng)害有5個(gè)目（鞘翅目、半翅目、直翅目、鱗翅目、膜翅目），44個(gè)科74種，未鑒定昆蟲(chóng)標(biāo)本還有80余種。
開(kāi)展林業(yè)有害生物普查外業(yè)工作以來(lái)，一是進(jìn)一步細(xì)化方案，注重方案的可操作性，按月排查需要調(diào)查林業(yè)有害生物，明確調(diào)查線(xiàn)路，調(diào)查林業(yè)有害生物種類(lèi)。二是做好調(diào)查數(shù)據(jù)的記錄和收集，注重調(diào)查的代表性、針對(duì)性和完整性。三是做好標(biāo)本的采集、制作、數(shù)據(jù)整理、影像資料制作，及病蟲(chóng)害種類(lèi)鑒定。四是抓住時(shí)效，推進(jìn)普查工作，保持普查質(zhì)量。五是匯總評(píng)估階段，完成階段性普查工作報(bào)告、技術(shù)報(bào)告，并完成普查成果匯總和本級(jí)林業(yè)有害生物數(shù)據(jù)庫(kù)和標(biāo)本庫(kù)建設(shè)等工作。
5.2存在問(wèn)題
一是普查人員的業(yè)水平普遍不高，制作標(biāo)本的能力差，數(shù)碼相機(jī)、PDA、數(shù)碼攝像機(jī)不能運(yùn)用自如。二是普查人員安全防范意識(shí)差，夏季高溫季節(jié)在普查過(guò)程中沒(méi)有認(rèn)真做好防暑降溫工作，沒(méi)有取做好防蛇、防毒蟲(chóng)以及防食物中毒措施。三是普查人員的積極性不高，上級(jí)沒(méi)有明確的調(diào)查補(bǔ)貼，普查人員的積極性和創(chuàng)造性受到一定的影響。四是這次林業(yè)有害生物的普查，社會(huì)認(rèn)知度不高、普查人員林業(yè)有害生物知識(shí)基礎(chǔ)薄弱、資金投入不足、技術(shù)手段也相對(duì)較落后。五是普查范圍涉及面廣，導(dǎo)致調(diào)查過(guò)程中粗心大意，S視細(xì)節(jié)，對(duì)部分林業(yè)有害生物的集、取樣不系統(tǒng)全面，給內(nèi)業(yè)整理工作帶來(lái)了不小的麻煩，同時(shí)為了解和制作林業(yè)有害生物的生活史帶來(lái)了很多困難和煩惱。六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站未參與其林業(yè)有害生物的普查工作，沒(méi)有發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站熟悉當(dāng)?shù)亓謽I(yè)有害生物發(fā)生、發(fā)展、危害的特點(diǎn)和規(guī)律的作用。
5.3原因分析
通過(guò)這次普查，發(fā)現(xiàn)金湖h林業(yè)有害生物發(fā)生的形勢(shì)還是比較嚴(yán)峻，表現(xiàn)為發(fā)生面積是從小到大、蟲(chóng)口密度從低到高、外來(lái)物種入侵加劇、本土重大性林業(yè)有害生物發(fā)生依然嚴(yán)重、突發(fā)性有害生物種類(lèi)增多、經(jīng)濟(jì)林和灌木林等植被的林業(yè)有害生危害也日顯突出。誘發(fā)這些林業(yè)有害生物發(fā)生的原因有很多方面，一是森林質(zhì)量不高、抵御林業(yè)有害生物的能力較差；二是氣候異常，誘發(fā)林業(yè)有害生物發(fā)生的因子增多；三是經(jīng)貿(mào)活動(dòng)頻繁，林業(yè)有害生物入侵和擴(kuò)散幾率增加；四是社會(huì)認(rèn)知程度不高、防治投入不力、技術(shù)手段落后。目前，氣候變暖、極端天氣事件增多已成趨勢(shì)，貿(mào)易平繁等外來(lái)有害生物入侵風(fēng)險(xiǎn)加大是客觀現(xiàn)實(shí)，生態(tài)環(huán)境惡化在短期內(nèi)難以根本性扭轉(zhuǎn)，森林生態(tài)系統(tǒng)在短期內(nèi)也不可能根本改善。在這種情況下，如何做好林業(yè)有害生物的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)和林業(yè)有害生物的防治工作，要求大家必須做好本地區(qū)的林業(yè)有害生物的普查工作，充分了解和掌握林業(yè)有害生物的發(fā)生規(guī)律、危害的特點(diǎn)和嚴(yán)重程度，制定不同的防治措施。
6對(duì)策建議
林業(yè)有害生物災(zāi)害是“不冒煙的森林火災(zāi)”，不僅具有自然災(zāi)害的共性，還具有生物災(zāi)害的特殊性和復(fù)雜性，以及治理長(zhǎng)期性和艱巨性，為此做好林業(yè)有害生物的普查工作，對(duì)將來(lái)林業(yè)有害生物預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)和綜合防治起到至關(guān)重要的作用。
（1）思想認(rèn)識(shí)再重視。首先是要思想認(rèn)識(shí)到位，重視到位，同時(shí)克服畏難情緒，對(duì)普查工作進(jìn)行一次回頭看，查漏補(bǔ)缺，完善普查各種資料，為今后林業(yè)有害生物防控工作做好第一手資料。
（2）業(yè)務(wù)培訓(xùn)再加強(qiáng)。業(yè)務(wù)主管部們要加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，提高普查人員的業(yè)務(wù)技能水平，為做好林業(yè)有害生物普查工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（3）普查范圍再擴(kuò)大。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的作用，讓其參與到林業(yè)有害生物的普查之中，充實(shí)、擴(kuò)大林業(yè)有害生物普查隊(duì)伍，擴(kuò)大普查范圍，完成線(xiàn)圖點(diǎn)上的勘查、涉木企業(yè)調(diào)查、苗圃調(diào)查、輔助調(diào)查等工作，組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行內(nèi)業(yè)整理、數(shù)據(jù)匯總和重點(diǎn)林業(yè)有害生物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，使林業(yè)有害生物普查不留死角，不留盲點(diǎn)，準(zhǔn)確、快速普查到林業(yè)有害生物的發(fā)生地點(diǎn)、發(fā)生規(guī)律和特點(diǎn)。
（4）普查手段再提高。在加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、增強(qiáng)技能的同時(shí)，要提高技術(shù)普查手段，給林業(yè)有害生物普查保
架護(hù)航，使林業(yè)有害生物普查工作得以順利進(jìn)行，為建設(shè)生態(tài)江蘇、綠色江蘇、美麗江蘇，實(shí)現(xiàn)偉大中國(guó)夢(mèng)添綠加翠。
參考文獻(xiàn)：
[1]王玲萍.福建省林業(yè)有害生物普查情況及防控對(duì)策[J].林業(yè)勘察設(shè)計(jì)，2007（1）：70～73.
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我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失平均每年為500多億元，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后達(dá)到每年上千億元。巨大自然災(zāi)害給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)巨大損失，也嚴(yán)重影響了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
與嚴(yán)重的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不相適應(yīng)的是我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)嚴(yán)重短缺。1995年以前，我國(guó)基本上采用財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)“一攬子”規(guī)則，各種財(cái)產(chǎn)保單和人身意外傷害保單項(xiàng)下的基本責(zé)任都包括了地震、洪水風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。也就是說(shuō)被保險(xiǎn)人只要投保了財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，就同時(shí)投保了巨災(zāi)保險(xiǎn)。
中國(guó)人民保險(xiǎn)公司1985年曾在安徽淮河蓄洪區(qū)進(jìn)行了洪水保險(xiǎn)試點(diǎn)，承保農(nóng)作物的水災(zāi)損失。隨后3年未發(fā)水災(zāi)，農(nóng)民認(rèn)為上當(dāng)受騙，迫使保險(xiǎn)公司退還了480萬(wàn)元保險(xiǎn)費(fèi)。然而又過(guò)了3年，1991年的特大水災(zāi)中安徽損失慘重。
自1985年試點(diǎn)后，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)至今沒(méi)有單獨(dú)設(shè)置洪水保險(xiǎn)條款。汶川和玉樹(shù)地震后，多個(gè)部委進(jìn)行了地震保險(xiǎn)的可行性研究，但至今地震保險(xiǎn)仍未能出臺(tái)，此番四川雅安地震為我國(guó)地震保險(xiǎn)的出臺(tái)提供了契機(jī)，巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)再次成為熱點(diǎn)。
當(dāng)前多數(shù)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)險(xiǎn)種將巨災(zāi)列為了除外責(zé)任，少量的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品雖然承擔(dān)了部分巨災(zāi)損失，但這些保險(xiǎn)產(chǎn)品費(fèi)率厘定時(shí)并未充分考慮風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率和危害程度，即沒(méi)有以洪水或地震災(zāi)害損失數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)而制定洪水和地震保險(xiǎn)費(fèi)率。洪水和地震保險(xiǎn)一直以附加險(xiǎn)的身份依附于企財(cái)、家財(cái)?shù)入U(xiǎn)種，其費(fèi)率按火災(zāi)危險(xiǎn)等級(jí)來(lái)確定，沒(méi)有考慮洪水和地震風(fēng)險(xiǎn)因素。洪水保險(xiǎn)費(fèi)率籠統(tǒng)地包含在綜合費(fèi)率之內(nèi)，沒(méi)有劃分不同等級(jí)的洪水風(fēng)險(xiǎn)，全國(guó)各地均實(shí)行了統(tǒng)一的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率。2000年和2001年，保監(jiān)會(huì)下發(fā)關(guān)于地震保險(xiǎn)通知，特別強(qiáng)調(diào)“地震險(xiǎn)只能作為企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)，不得作為主險(xiǎn)單獨(dú)承保”。
難題待解
巨災(zāi)保險(xiǎn)雖然被限制在狹小空間內(nèi)，但保險(xiǎn)公司的賠付對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的恢復(fù)還是起到了作用。比如，浙江保險(xiǎn)公司1988～1997年10年間因洪災(zāi)支付了189億元的賠款，一度占企業(yè)財(cái)產(chǎn)賠款總額的80%。但總體而言，我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)和巨災(zāi)損失相比，仍然是微不足道的。在未來(lái)的發(fā)展中，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)依然面臨一些問(wèn)題的困擾。
首先，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)和社會(huì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理需求的差距巨大。以洪水保險(xiǎn)為例，由于洪水保險(xiǎn)的覆蓋面很小，我國(guó)每年因洪災(zāi)所遭受的經(jīng)濟(jì)損失數(shù)以百億元，而洪水保險(xiǎn)本應(yīng)體現(xiàn)的保障和補(bǔ)償作用卻相形見(jiàn)絀，洪水保險(xiǎn)供給缺口很大。
1998年我國(guó)發(fā)生的特大洪水造成財(cái)產(chǎn)損失2484億元，僅30億元財(cái)產(chǎn)得到保險(xiǎn)賠款，絕大部分補(bǔ)償屬于政府行為和民間捐助。由于國(guó)家財(cái)力和民間捐助非常有限，對(duì)損害的補(bǔ)償也只能是低層次和小范圍的。
洪水過(guò)后，政府充當(dāng)了最后救濟(jì)者，國(guó)家不得不動(dòng)用大量本可以用于建設(shè)發(fā)展的資源、資金進(jìn)行災(zāi)區(qū)重建。同時(shí)，全國(guó)各地均實(shí)行統(tǒng)一的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率，損害了洪水風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的投保人的利益，也容易造成投保人的逆選擇。
地震保險(xiǎn)面對(duì)問(wèn)題也是如此，我國(guó)2008年汶川地震造成超過(guò)8451億元的直接經(jīng)濟(jì)損失，而保險(xiǎn)合計(jì)賠付僅16.6億元。
第二，缺乏全局性巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)的意義在于舉全國(guó)之力，在盡可能大的空間和時(shí)間跨度內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)，需要政府層面的統(tǒng)籌規(guī)劃。
媒體報(bào)道深圳在嘗試率先建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，其初衷是好的，但僅深圳一個(gè)地方所涵蓋的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)單位無(wú)法滿(mǎn)足保險(xiǎn)大數(shù)法則要求，嚴(yán)重不符合巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可保性要求。在發(fā)展戰(zhàn)略缺失的情況下，我國(guó)既沒(méi)有一套行之有效的巨災(zāi)原保險(xiǎn)體系，也沒(méi)有一套完善的巨災(zāi)再保險(xiǎn)體系。
目前的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)內(nèi)任何一家保險(xiǎn)公司都無(wú)力全部承擔(dān)的。1998年洪水的財(cái)產(chǎn)損失大約在2000億元，而我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)到2012年底的資產(chǎn)總額也不過(guò)6萬(wàn)多億元，根本無(wú)法經(jīng)受類(lèi)似的巨災(zāi)沖擊。瑞士再保險(xiǎn)公司的資料顯示，目前中國(guó)對(duì)地震、臺(tái)風(fēng)和洪水造成經(jīng)濟(jì)損失的保險(xiǎn)比例低于5%，其余部分不得不由個(gè)人和企業(yè)承擔(dān)，并最終由國(guó)家兜底，由此導(dǎo)致的突發(fā)性財(cái)政拮據(jù)影響了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
第三，巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性地位沒(méi)有明確。巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的重要前提是確立政策性保險(xiǎn)地位，如果巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性地位不能明確，政府的責(zé)任、功能和作用不能清晰界定，巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展將相當(dāng)緩慢。
市場(chǎng)導(dǎo)向
相對(duì)于政府救災(zāi)，巨災(zāi)保險(xiǎn)利用市場(chǎng)機(jī)制取代政府行為，可以讓政府在大災(zāi)之后能把主要精力用在救人、建筑質(zhì)量追責(zé)和規(guī)劃重建上，微觀經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償用市場(chǎng)手段特別是保險(xiǎn)補(bǔ)償來(lái)解決，避免政府為小事繁忙而大事缺位。
巨災(zāi)保險(xiǎn)是以經(jīng)濟(jì)合同為依據(jù)的，發(fā)生巨災(zāi)事故后保險(xiǎn)公司按照保險(xiǎn)合同理賠，免除了政府救濟(jì)中需要對(duì)救濟(jì)款使用進(jìn)行繁雜而嚴(yán)格的監(jiān)督程序，既提高救災(zāi)效率，保證公平，降低監(jiān)督成本，還可避免腐敗問(wèn)題。
巨災(zāi)保險(xiǎn)積累的巨災(zāi)保障基金，在災(zāi)難發(fā)生后可以大大緩解甚至消除救災(zāi)對(duì)地方和中央財(cái)政的沖擊，保證財(cái)政經(jīng)濟(jì)的健康有序。
為降低損失，能激發(fā)保險(xiǎn)公司防災(zāi)防損的積極性，比如協(xié)助政府或單獨(dú)建造防洪堤壩、消除降雹云團(tuán)、預(yù)測(cè)地震發(fā)生、監(jiān)督建筑質(zhì)量、設(shè)定防震標(biāo)準(zhǔn)等，保險(xiǎn)公司專(zhuān)業(yè)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)可以大大減低巨災(zāi)損失發(fā)生的概率，減少損失。
基于這些優(yōu)勢(shì)，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家致力于巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)，巨災(zāi)保險(xiǎn)在發(fā)達(dá)國(guó)家的自然災(zāi)害救助中發(fā)揮著越來(lái)越重要的主導(dǎo)作用。對(duì)于幅員遼闊的中國(guó)而言，迄今為止沒(méi)有建立全國(guó)性的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)制度，實(shí)在是資源的巨大浪費(fèi)。
以地震保險(xiǎn)為例，中國(guó)的地震活動(dòng)主要分布在5個(gè)地區(qū)的23條地震帶上，地震帶上的城市僅是中國(guó)666座城市中的一小部分。這意味著在中國(guó)遼闊的疆域內(nèi)，全國(guó)性的地震風(fēng)險(xiǎn)單位數(shù)量已經(jīng)充分滿(mǎn)足大數(shù)法則的要求，經(jīng)營(yíng)地震保險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)相對(duì)穩(wěn)定，相對(duì)低廉的保費(fèi)即可以實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。
一、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)安全職責(zé)
為貫徹“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的要求，落實(shí)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，鄉(xiāng)黨委、政府高度重視汛期安全生產(chǎn)工作，鄉(xiāng)黨委、政府召開(kāi)夏季安全暨迎接建國(guó)70周年安全生產(chǎn)工作會(huì)議，部署開(kāi)展夏季安全生產(chǎn)和應(yīng)急工作。
二、夏季安全生產(chǎn)工作
（一）邀請(qǐng)專(zhuān)家查隱患。會(huì)同安全生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)人士對(duì)全鄉(xiāng)6家企業(yè)的安全生產(chǎn)工作開(kāi)展“診斷式”檢查。結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，安全專(zhuān)家深入生產(chǎn)車(chē)間對(duì)企業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)全面的隱患排查工作，重點(diǎn)圍繞安全管理、工藝安全、設(shè)備安全、電氣管理、消防與應(yīng)急管理等方面對(duì)企業(yè)進(jìn)行了全面系統(tǒng)的檢查。對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的56項(xiàng)問(wèn)題，當(dāng)場(chǎng)向企業(yè)負(fù)責(zé)人反饋，下達(dá)相關(guān)文書(shū)明確整改要求和期限。
（二）危化品安全排查。7月10日，鄉(xiāng)對(duì)永興加油站開(kāi)展了安全專(zhuān)項(xiàng)檢查，重點(diǎn)對(duì)人員上崗持證情況，是否存在無(wú)證無(wú)照、證照不全或過(guò)期未檢審行為、卸油操作、應(yīng)急演練記錄、防雷防靜電措施落實(shí)情況、消防器材配備、防暑降溫措施落實(shí)情況進(jìn)行檢查。要求加油站根據(jù)自身特點(diǎn)，做好員工安全意識(shí)教育和隱患排查，提高罐區(qū)等防曬措施和防暑降溫常識(shí)，真正做到防患未然，保證安全無(wú)事故。
（三）農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)道路交通安全治理。為切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范我鄉(xiāng)農(nóng)村道路交通和集貿(mào)市場(chǎng)安全管理工作秩序，進(jìn)一步加大道路交通和集貿(mào)市場(chǎng)安全整治力度，保障轄區(qū)內(nèi)道路交通文明、安全、暢通，集貿(mào)市場(chǎng)規(guī)范、和諧、有序，7月23日，鄉(xiāng)對(duì)全鄉(xiāng)6個(gè)集貿(mào)市場(chǎng)16處安全隱患開(kāi)展安全隱患整治；繪制道路交通安全和文明安全市場(chǎng)安全文化標(biāo)語(yǔ)8處，禁止占道經(jīng)營(yíng)安全警示標(biāo)志15處。
三、汛期安全排查和應(yīng)急救援工作
（一）開(kāi)展防溺水工作專(zhuān)項(xiàng)檢查。按照《關(guān)于做好未成年防溺水有關(guān)工作的通知》（岳安字〔2019〕20號(hào)）并要求。鄉(xiāng)安監(jiān)、水利、教育等相關(guān)部門(mén)根據(jù)各自工作職責(zé)，圍繞學(xué)生安全教育做好隱患排查、督促檢查工作，為人民群眾尤其是青少年安全管理提供良好的社會(huì)環(huán)境。一是組織各村進(jìn)行了全面清查轄區(qū)內(nèi)的水域、機(jī)井、河渠、深溝、礦坑，尤其是對(duì)青少年學(xué)生可能出入的地點(diǎn)和場(chǎng)所，做到無(wú)死角、無(wú)盲點(diǎn)、全覆蓋，截止目前排查各類(lèi)水庫(kù)池塘79處，河渠18公里，深、機(jī)井、礦坑82處，按照“邊排查、邊整改”的要求，消除安全隱患11處。二是督促責(zé)任單位采取防護(hù)措施，在塘、河、井等地段設(shè)置安全警示牌，排除安全隱患，防止發(fā)生意外安全事故。三是加強(qiáng)對(duì)留守兒童的服務(wù)和關(guān)愛(ài)，保障留守兒童的生命健康和安全。
（二）做好農(nóng)村水井安全工作。鄉(xiāng)安監(jiān)、水利等相關(guān)部門(mén)根據(jù)各自工作職責(zé)，做好水庫(kù)、取水井隱患排查，組織各村進(jìn)行了全面清查轄區(qū)內(nèi)的水域、機(jī)井、大口井，做到無(wú)死角、無(wú)盲點(diǎn)、全覆蓋，截止目前排查各類(lèi)取水井240處，按照“邊排查、邊整改”的要求，消除安全隱患16處。督促責(zé)任單位采取防護(hù)措施，在取水井等地段設(shè)置安全警示牌，排除安全隱患，防止發(fā)生意外安全事故。
（三）組織開(kāi)展應(yīng)急演練。為提高應(yīng)對(duì)汛情的組織協(xié)調(diào)能力，做到處置迅速、有序，使危險(xiǎn)區(qū)群眾熟悉預(yù)警信號(hào)，了解撤離路線(xiàn)，最大限度減少汛情對(duì)群眾生命財(cái)產(chǎn)的影響，6月3日鄉(xiāng)組織在張家村水庫(kù)開(kāi)展防汛應(yīng)急演練，防汛應(yīng)急小分隊(duì)成員、災(zāi)害區(qū)受影響的部分群眾70余人參加演練。通過(guò)實(shí)戰(zhàn)演練，使山洪災(zāi)害防御責(zé)任人熟悉防汛應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，清楚各自職責(zé)，確保預(yù)案啟動(dòng)時(shí)能夠及時(shí)、有序、有效轉(zhuǎn)移群眾，提高群眾防災(zāi)減災(zāi)和自救能力，避免人員傷亡和降低財(cái)產(chǎn)損失。同時(shí)，各企業(yè)按照應(yīng)急演練計(jì)劃，組織開(kāi)展了消防、觸電、機(jī)械和綜合應(yīng)急演練。
（四）開(kāi)展村級(jí)自然災(zāi)害信息員培訓(xùn)。6月24日，鄉(xiāng)組織村級(jí)自然災(zāi)害信息員培訓(xùn)會(huì)，就做好災(zāi)情信息統(tǒng)計(jì)上報(bào)提出要求：一是高度重視災(zāi)害信息報(bào)送工作的重要意義；二是做好突發(fā)自然災(zāi)害期間應(yīng)急值班，第一時(shí)間對(duì)災(zāi)情統(tǒng)計(jì)上報(bào)；三是及時(shí)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)上報(bào)災(zāi)情信息；四是強(qiáng)化責(zé)任，杜絕遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)，確保災(zāi)情信息報(bào)送工作有效開(kāi)展。同時(shí)可借助村民會(huì)議宣傳防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)，提高災(zāi)害信息員以及村民發(fā)生災(zāi)情時(shí)的應(yīng)急處理能力，確保災(zāi)害發(fā)生后我鄉(xiāng)系統(tǒng)有力、有序、有效開(kāi)展救災(zāi)和災(zāi)情上報(bào)工作。
關(guān)鍵詞：應(yīng)急；演練；培訓(xùn)
我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件較多的國(guó)家，各種突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失。黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，采取了一系列措施，建立了許多應(yīng)急管理制度。近些年來(lái)，國(guó)家更加高度重視突發(fā)事件應(yīng)急管理工作。國(guó)務(wù)院和地方人民政府制定了有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的應(yīng)急預(yù)案，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系初步建立。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)生產(chǎn)突發(fā)事件頻發(fā)，2003年12月重慶開(kāi)縣特大井噴事故、2005年的吉林石化雙苯廠(chǎng)爆炸事故、2010年4月BP公司墨西哥灣海上鉆井平臺(tái)井噴著火爆炸事故、2010年7月大連的輸油管道爆炸事故、2015年8月，天津港瑞海化學(xué)品倉(cāng)庫(kù)爆炸事故等都造成了大量的人員、財(cái)產(chǎn)損失和環(huán)境污染。這一切凸顯了應(yīng)急管理工作在企業(yè)管理中的重要性，迫使我們重視應(yīng)急管理研究，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體系、健全工作機(jī)制、夯實(shí)安全基礎(chǔ)、提升實(shí)戰(zhàn)能力，更加有效的防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，最大限度的減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。
加強(qiáng)應(yīng)急管理，提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，事關(guān)企業(yè)發(fā)展全局和員工生命財(cái)產(chǎn)安全，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。對(duì)此，我們應(yīng)牢固樹(shù)立未雨綢繆、預(yù)防為主的思想，切實(shí)抓好企業(yè)的應(yīng)急管理工作。
1 應(yīng)急管理定義
應(yīng)急管理是應(yīng)對(duì)于特重大事故災(zāi)害的危險(xiǎn)問(wèn)題提出的，應(yīng)急管理是指企業(yè)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。
應(yīng)急管理的首要任務(wù)是預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，通過(guò)應(yīng)急管理預(yù)防行動(dòng)和準(zhǔn)備行動(dòng)，建立突發(fā)事件源頭防控機(jī)制，建立健全應(yīng)急管理體制、制度，有效控制突發(fā)事件的發(fā)生，做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作準(zhǔn)備。應(yīng)急管理工作要及時(shí)預(yù)測(cè)突發(fā)事件的發(fā)生并做出預(yù)警，這是減少突發(fā)事件損失的最有效措施，也是應(yīng)急管理的主要工作，采取傳統(tǒng)與科技手段相結(jié)合的辦法進(jìn)行預(yù)測(cè)，將突發(fā)事件消除在萌芽狀態(tài)。一旦發(fā)現(xiàn)不可消除的突發(fā)事件，及時(shí)進(jìn)行預(yù)警。
突發(fā)事件發(fā)生后，能夠及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，實(shí)施有效的應(yīng)急救援行動(dòng)，防止事件的進(jìn)一步擴(kuò)大和發(fā)展，是應(yīng)急管理的重中之重。特別是發(fā)生在人口稠密區(qū)域的突發(fā)事件，應(yīng)快速組織相關(guān)應(yīng)急職能部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，控制事件繼續(xù)擴(kuò)展。應(yīng)急資源是實(shí)施應(yīng)急救援和事后恢復(fù)的基礎(chǔ)，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該在合理布局應(yīng)急資源的前提下，建立科學(xué)的資源共享與調(diào)配機(jī)制，以有效利用可用資源，防止在應(yīng)急中出現(xiàn)資源短缺的情況。確保在應(yīng)急救援行動(dòng)中，及時(shí)、有序、科學(xué)地實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)搶救和安全轉(zhuǎn)送人員，以降低傷亡率、減少突發(fā)事件損失是應(yīng)急管理的重要任務(wù)。特別是突發(fā)事件發(fā)生的突然性，發(fā)生后的迅速擴(kuò)散以及波及范圍廣、危害性大的特點(diǎn)，要求應(yīng)急救援人員及時(shí)指揮和組織群眾采取各種措施進(jìn)行自身防護(hù)，并迅速撤離危險(xiǎn)區(qū)域或可能發(fā)生危險(xiǎn)的區(qū)域，同時(shí)在撤離過(guò)程中積極開(kāi)展公眾自救與互救工作。
突發(fā)事件信息的管理既是應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置的源頭工作，也是避免引起公眾恐慌的重要手段。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，如綜合信息應(yīng)急平臺(tái)，保持信息的暢通，以協(xié)調(diào)各部門(mén)、各單位的工作。
應(yīng)急處置后，應(yīng)急管理的重點(diǎn)應(yīng)該放在安撫受害人員及其家屬、穩(wěn)定局面、清理受災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)、盡快使系統(tǒng)功能恢復(fù)或者部分恢復(fù)上，并及時(shí)調(diào)查突發(fā)事件的發(fā)生原因和性質(zhì)，評(píng)估危害范圍和危險(xiǎn)程度。
2 應(yīng)急管理建設(shè)
2.1 預(yù)案完善。重點(diǎn)做好應(yīng)急預(yù)案編制修訂和管理工作。企業(yè)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制訂和完善應(yīng)急預(yù)案，明確各類(lèi)生產(chǎn)安全事故突發(fā)事件的防范和處置程序。構(gòu)建覆蓋企業(yè)各部門(mén)各方面的應(yīng)急預(yù)案體系，并做好各級(jí)各類(lèi)相關(guān)預(yù)案的銜接工作。強(qiáng)化預(yù)案編制質(zhì)量，增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性、科學(xué)性和可操作性。要根據(jù)突發(fā)事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，明確各專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案的操作規(guī)程。加強(qiáng)對(duì)預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理，明確預(yù)案修訂、備案、評(píng)審與完善制度。狠抓預(yù)案落實(shí)工作，經(jīng)常性地開(kāi)展預(yù)案演練，不斷提高實(shí)戰(zhàn)能力。
2.2 機(jī)構(gòu)建設(shè)。干工作必須從抓健全機(jī)構(gòu)、配強(qiáng)隊(duì)伍入手。企業(yè)要做好應(yīng)急管理工作，必須要明確領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，確定專(zhuān)職人員開(kāi)展應(yīng)急管理工作，真正解決有人辦事的問(wèn)題。企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展情況應(yīng)及時(shí)調(diào)整充實(shí)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，配齊配強(qiáng)專(zhuān)門(mén)從事應(yīng)急管理工作的專(zhuān)職人員。企業(yè)做好應(yīng)急管理工作，要規(guī)范應(yīng)急管理機(jī)制，理順工作體制，企業(yè)內(nèi)各級(jí)部門(mén)要建立本部門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，各部門(mén)要明確分工，確定應(yīng)急管理工作責(zé)任人，配齊應(yīng)急管理專(zhuān)兼職工作人員，明確責(zé)任。同時(shí)加強(qiáng)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)干部及專(zhuān)兼職人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，提高應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)的業(yè)務(wù)技能。規(guī)范應(yīng)急管理工作程序，形成上下聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致、齊抓共管的工作格局。
2.3 資源管理。企業(yè)加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，要統(tǒng)籌管理各類(lèi)應(yīng)急資源，建立應(yīng)急資源儲(chǔ)備制度，在對(duì)現(xiàn)有各類(lèi)應(yīng)急資源普查和有效整合的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急處置所需物料、裝備、通信器材、生活用品等物資保障應(yīng)急處置工作的需要。強(qiáng)化應(yīng)急管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享，為妥善應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件提供可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
2.4 日常演練。應(yīng)急演練是針對(duì)可能發(fā)生的事故情景，依據(jù)應(yīng)急預(yù)案模擬開(kāi)展的應(yīng)急活動(dòng)，是對(duì)應(yīng)急工作效果的實(shí)際檢驗(yàn)。企業(yè)要做好應(yīng)急演練的長(zhǎng)期規(guī)劃，每年應(yīng)制定演練計(jì)劃，采用桌面推演、現(xiàn)場(chǎng)模擬等多種形式，強(qiáng)化應(yīng)急演練工作。各級(jí)應(yīng)急隊(duì)伍要注重理論聯(lián)系實(shí)際多進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)演練，逐步推行“雙盲演練”，提高各崗位人員應(yīng)急技能和人員防護(hù)意識(shí)，達(dá)到預(yù)期效果。通過(guò)演練進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案存在的不足，及時(shí)進(jìn)行評(píng)估修訂，整改存在問(wèn)題，并做好記錄。通過(guò)不斷積累，企業(yè)應(yīng)急處置能力將會(huì)得到實(shí)實(shí)在在的提高和鞏固，從而達(dá)到本質(zhì)安全的管理目標(biāo)。
2.5 宣傳教育。一是積極開(kāi)展應(yīng)急管理培訓(xùn)。將應(yīng)急管理培訓(xùn)納入企業(yè)培訓(xùn)體系，制訂應(yīng)急管理的培訓(xùn)規(guī)劃，明確培訓(xùn)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方式。充分運(yùn)用各種現(xiàn)代傳播手段，開(kāi)展有關(guān)應(yīng)急知識(shí)教育，深入宣傳各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)宣傳、知識(shí)競(jìng)賽等活動(dòng)，擴(kuò)大應(yīng)急管理科普宣教工作覆蓋面。二是做好信息和輿論引導(dǎo)工作。高度重視突發(fā)事件的信息、輿論引導(dǎo)和輿情分析工作，為積極穩(wěn)妥地處置突發(fā)事件創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。要堅(jiān)持及時(shí)準(zhǔn)確、主動(dòng)引導(dǎo)的原則和正面宣傳為主的方針，建立健全突發(fā)事件新聞報(bào)道快速反應(yīng)機(jī)制。要嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和新聞宣傳紀(jì)律，及時(shí)信息，把握正確輿論導(dǎo)向，維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。
2.6 隱患排查。應(yīng)急管理工作的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)無(wú)急可應(yīng)，有急能應(yīng)。企業(yè)加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，要增強(qiáng)應(yīng)急安全意識(shí)，努力提高職工自救、互救能力，做到有預(yù)案、有救援隊(duì)伍、有聯(lián)動(dòng)機(jī)制、有善后措施。企業(yè)要經(jīng)常開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查，及時(shí)解決存在的問(wèn)題。抓好風(fēng)險(xiǎn)隱患普查和監(jiān)控工作。對(duì)可能造成突發(fā)事件的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域、安全隱患、矛盾糾紛或不穩(wěn)定因素進(jìn)行普查登記、分析評(píng)估、治理整改和統(tǒng)計(jì)匯總。同時(shí)建立各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患分級(jí)、分類(lèi)管理制度，落實(shí)綜合防范和處置措施，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)控，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，要進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。進(jìn)一步加強(qiáng)各部門(mén)、重點(diǎn)部位安全管理的監(jiān)督檢查，嚴(yán)密防范各類(lèi)安全事故。
結(jié)束語(yǔ)
關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害 中小企業(yè) 救助機(jī)制
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中小企業(yè)已成為促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重要力量，在繁榮經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)、推動(dòng)創(chuàng)新和催生產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。目前，中小企業(yè)占全國(guó)企業(yè)總數(shù)的99％以上，創(chuàng)造的最終產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的60％左右，提供了75％以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，國(guó)有企業(yè)下崗失業(yè)人員80％在中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)。農(nóng)民工相當(dāng)大一部分在中小企業(yè)務(wù)工。中小企業(yè)已開(kāi)始成為一些高校畢業(yè)生就業(yè)的重要渠道；中小企業(yè)逐步成為技術(shù)創(chuàng)新的生力軍。我國(guó)65％的發(fā)明專(zhuān)利、75％以上的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、80％以上的新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，都是由中小企業(yè)完成的。中小企業(yè)的發(fā)展也促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)。中小企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生了大量新興產(chǎn)業(yè)，已成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、信息技術(shù)、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)的主體。據(jù)第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查，全國(guó)GDP比原統(tǒng)計(jì)數(shù)多了2.3萬(wàn)億元，其中93％來(lái)自于服務(wù)業(yè)中小企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。因此，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，建立中小企業(yè)自然災(zāi)害救助機(jī)制迫在眉睫，這對(duì)于推動(dòng)中小企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展具有重要意義。
一、目前我國(guó)企業(yè)災(zāi)害救助機(jī)制現(xiàn)狀
(一)我國(guó)平均每年自然災(zāi)害造成的損失呈不斷上升趨勢(shì)
我國(guó)地理環(huán)境復(fù)雜，氣候變異強(qiáng)烈，自然災(zāi)害強(qiáng)度大、分布廣、種類(lèi)多。今年以來(lái)，我國(guó)相繼發(fā)生罕見(jiàn)低溫雨雪冰凍極端天氣、四川汶川大地震、大面積洪澇災(zāi)害，給廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失。與此同時(shí)，我國(guó)平均每年自然災(zāi)害造成的損失呈不斷上升趨勢(shì)，20世紀(jì)60年代約為300億元，70年代為520億元，80年代為620億元，90年代迅速攀升至1,724億元，“十五”期間達(dá)1,840億元，2007年損失更高達(dá)2,363億元。今年年初，我國(guó)南方大部分地區(qū)出現(xiàn)罕見(jiàn)低溫、雨雪冰凍極端天氣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，影響范圍廣，危害程度深。截止到2月12日，全國(guó)已因雪災(zāi)冰凍天氣造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1,111億元。
(二)現(xiàn)有補(bǔ)償方式不能覆蓋社會(huì)和企業(yè)遭受的巨大損失
我國(guó)自然災(zāi)害補(bǔ)償方式主要包括財(cái)政補(bǔ)償、保險(xiǎn)補(bǔ)償、社會(huì)捐助和國(guó)際援助等四種形式。目前，國(guó)家財(cái)政對(duì)災(zāi)害損失的補(bǔ)償程度較低，在財(cái)政預(yù)算中安排的災(zāi)害救濟(jì)支出非常有限，并且主要用于“臨時(shí)性”和“緊急性”的特殊救助，保證災(zāi)民吃飯、御寒、住所、醫(yī)療等最基本的生活保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990～2000年我國(guó)財(cái)政救災(zāi)支出年均只有27.5億元，只相當(dāng)于當(dāng)年災(zāi)害損失的1.63％。2006年是近年來(lái)自然災(zāi)害最嚴(yán)重的一年，中央累計(jì)投入各類(lèi)救災(zāi)資金共111.98億元，也僅占災(zāi)害損失的4％左右。其次，保險(xiǎn)覆蓋面小、救助能力嚴(yán)重不足。在發(fā)達(dá)國(guó)家，保險(xiǎn)賠償占災(zāi)害事故損失中的30％～40％，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)起步較晚，投保面不大，僅為5％～8％，適合中小企業(yè)特點(diǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品缺乏。截止到2月10日，全國(guó)保險(xiǎn)業(yè)在雪災(zāi)中已賠款10.4億元，預(yù)估賠款僅為85億元。財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的承保能力相對(duì)于自然災(zāi)害的損失而言依然不足。第三，社會(huì)捐助和國(guó)際援助規(guī)模十分有限，占全部災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)谋戎剌^低。年初的雪災(zāi)社會(huì)各界捐贈(zèng)款物(含物資折款)累計(jì)約11.95億元，也僅占災(zāi)害損失的1％左右。因此，上述補(bǔ)償方式還不能覆蓋社會(huì)和企業(yè)遭受的巨大損失。
同時(shí)，我國(guó)企業(yè)受害救助尚未納入國(guó)家救災(zāi)應(yīng)急體系，巨災(zāi)造成的損失無(wú)從彌補(bǔ)。從目前的情況看，災(zāi)后建設(shè)的重點(diǎn)是抓緊修復(fù)和重建受損的道路、橋梁、電力、通訊、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)煤電油運(yùn)保障，確保災(zāi)區(qū)人民基本生活，對(duì)中小企業(yè)災(zāi)后重建、恢復(fù)正常生產(chǎn)尚未引起足夠關(guān)注。
二、美國(guó)對(duì)遭受自然災(zāi)害的小企業(yè)實(shí)行救助的主要做法
(一)在聯(lián)邦小企業(yè)局設(shè)立災(zāi)害援助辦公室
美國(guó)《國(guó)家應(yīng)急預(yù)案》(2006年)確立更為全面的應(yīng)對(duì)所有災(zāi)難的應(yīng)急框架體系，明確聯(lián)邦小企業(yè)局(SBA)在企業(yè)災(zāi)害救助方面的職責(zé)。聯(lián)邦小企業(yè)局災(zāi)害援助辦公室在全美有一個(gè)客戶(hù)服務(wù)中心，東西部各一個(gè)運(yùn)營(yíng)中心、資金申請(qǐng)和發(fā)放中心、審計(jì)監(jiān)察中心以及災(zāi)害信用管理中心和人力資源管理支持中心。目前，約有1800名員工。
(二)為受災(zāi)企業(yè)提供低息和長(zhǎng)期貸款
美國(guó)的災(zāi)害救助機(jī)制中非常重視貸款的作用。美國(guó)的貸款救助只適用于未參加各類(lèi)災(zāi)害保險(xiǎn)以及不能獲得其它聯(lián)邦救助資源的企業(yè)和家庭。對(duì)于未參加保險(xiǎn)企業(yè)遭受的經(jīng)濟(jì)損失，通過(guò)農(nóng)業(yè)部、聯(lián)邦小企業(yè)局等機(jī)構(gòu)為受災(zāi)企業(yè)和家庭提供低息和長(zhǎng)期貸款，幫助企業(yè)特別是小企業(yè)從地震、颶風(fēng)等各類(lèi)自然災(zāi)害中恢復(fù)過(guò)來(lái)。聯(lián)邦小企業(yè)局災(zāi)害援助辦公室正常年度的災(zāi)害貸款規(guī)模約在10億美元，災(zāi)害貸款的補(bǔ)貼及其他費(fèi)用在3億美元左右。在發(fā)放貸款過(guò)程中，災(zāi)害援助辦公室還為企業(yè)提供恢復(fù)生產(chǎn)、開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面的咨詢(xún)服務(wù)。2005年，美國(guó)南部颶風(fēng)“卡特里娜”造成了1,000億美元的損失。由于颶風(fēng)“卡特里娜”造成的災(zāi)情嚴(yán)重，截止到2007年5月，聯(lián)邦小企業(yè)局已經(jīng)批準(zhǔn)的災(zāi)害援助貸款16萬(wàn)件，貸款總額69億美元。
目前，貸款救助分為自然災(zāi)害貸款和經(jīng)濟(jì)損失災(zāi)害貸款，前者主要用于房產(chǎn)、機(jī)器、設(shè)備、工具、存貨和租賃物等非農(nóng)業(yè)的修復(fù)和重置，后者主要是補(bǔ)充遭災(zāi)企業(yè)必要的運(yùn)營(yíng)資本，幫助企業(yè)達(dá)到受災(zāi)前所具備的財(cái)務(wù)能力。自然損害貸款適用于各類(lèi)企業(yè)，最高貸款限額為150萬(wàn)美元。對(duì)于不能從金融體系獲得信用記錄的業(yè)主，法律規(guī)定了上限為4％的利率水平，貸款期限不超過(guò)30年。若小企業(yè)在金融機(jī)構(gòu)已獲得信用記錄，小企業(yè)災(zāi)害貸款利率水平不超過(guò)企業(yè)從市場(chǎng)獲得的利率水平。經(jīng)濟(jì)損失貸款主要是補(bǔ)充遭災(zāi)企業(yè)必要的運(yùn)營(yíng)資本，幫助企業(yè)達(dá)到受災(zāi)前所具備的財(cái)務(wù)能力。經(jīng)濟(jì)損害貸款的上限也為150萬(wàn)美元，如果企業(yè)申請(qǐng)以上兩種貸款，限額也不能超過(guò)150萬(wàn)美元。經(jīng)濟(jì)損失災(zāi)害貸款利率上限也為4％，貸款期限不超過(guò)30年。
(三)對(duì)貸款損失進(jìn)行補(bǔ)償
從歷史上來(lái)看，約有6％左右的受災(zāi)小企業(yè)無(wú)力償還災(zāi)害貸款。這部分貸款要由聯(lián)邦小企業(yè)局進(jìn)行補(bǔ)償。美國(guó)政府認(rèn)為，實(shí)行這種扶持政策是必要的。一方面，遇到自然災(zāi)害逾期不能收回貸款的比例較低；另一方面，從國(guó)家角度來(lái)看，恢復(fù)過(guò)來(lái)的受災(zāi)小企業(yè)創(chuàng)造了新的就業(yè)崗位和機(jī)會(huì)，促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
三、探索和建立中小企業(yè)災(zāi)害救助機(jī)制
(一)要從發(fā)展生產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和提高災(zāi)區(qū)人民生活水平的高度，重視中小企業(yè)災(zāi)后重建和恢復(fù)正常生產(chǎn)的工作。要在進(jìn)一步調(diào)查中小工礦企業(yè)受災(zāi)情況，特別是摸清受災(zāi)嚴(yán)重、損失巨大、自身難于恢復(fù)企業(yè)的基本情況的基礎(chǔ)上，研究提出中小企業(yè)災(zāi)后重建的工作方案和措施。
(二)應(yīng)將對(duì)中小企業(yè)遭受自然災(zāi)害進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救助納入國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急體系之中，逐步探索和建立我國(guó)中小企業(yè)災(zāi)害救助長(zhǎng)效機(jī)制，并發(fā)揮各級(jí)中小企業(yè)管理部門(mén)及相關(guān)機(jī)構(gòu)在災(zāi)后重建中的積極作用。
關(guān)鍵詞：氣候變化；森林災(zāi)害；法律防治
中圖分類(lèi)號(hào)：F840.66 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1005-913X（2014）02-0051-02
在研究如何應(yīng)對(duì)氣候變暖的過(guò)程中，森林生態(tài)系統(tǒng)起到了不可或缺甚至是中流砥柱的作用，尤其是利用森林碳匯應(yīng)對(duì)氣候變暖是一個(gè)關(guān)鍵措施。然而，由于森林是一個(gè)極易遭受氣候變化等自然災(zāi)害侵襲和意外事故影響的生態(tài)系統(tǒng)，氣候變化必將對(duì)森林災(zāi)害以及森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重的影響。
森林災(zāi)害是世界七大自然災(zāi)害之一。森林災(zāi)害主要是指由于自然變異或者人為因素引發(fā)的，并對(duì)森林資源的正常發(fā)育或者森林生態(tài)系統(tǒng)的平衡造成破壞或者損失，進(jìn)而給林業(yè)產(chǎn)業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失或人員傷亡的自然現(xiàn)象及人類(lèi)行為。[1]研究已經(jīng)表明全球氣候變化特別是CO2濃度增加和溫度升高的情況下，森林生態(tài)系統(tǒng)將受到嚴(yán)重的破壞，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、空間格局、組織成分、分布范圍以及系統(tǒng)生產(chǎn)力等都將發(fā)生變化。此外，氣候變化還會(huì)使得部分物種的適生面積擴(kuò)大，種群迅速擴(kuò)張，一些生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)干旱的頻率加大，荒漠化加重，脆弱性增加等等。[2]森林是對(duì)氣候變化比較敏感的一類(lèi)物種，作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，氣候變化將導(dǎo)致森林災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的增加。
一、氣候變化現(xiàn)狀
氣候變化已經(jīng)成為當(dāng)今全球普遍關(guān)注的國(guó)際化問(wèn)題。自《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》生效以來(lái)，以氣候變暖為主要特征的氣候問(wèn)題就引起了國(guó)際各界政府、社會(huì)組織和科學(xué)機(jī)構(gòu)的高度重視。眾所周知，導(dǎo)致氣候變暖的關(guān)鍵因素就是大氣中CO2濃度的增加。相關(guān)研究成果顯示，全球大氣CO2的濃度已從19世紀(jì)60年代以來(lái)的280μmol/L增長(zhǎng)到了現(xiàn)在的387μmol/L。并且，近十年大氣中CO2的濃度仍以4%的速度增長(zhǎng)，到2050年以后，大氣中CO2的濃度將會(huì)是現(xiàn)在的兩倍。[3]因此，隨著氣溫升高，溫室效應(yīng)的加劇，氣候變暖和極端氣候事件頻發(fā)的趨勢(shì)將會(huì)長(zhǎng)期存在。
二、氣候變化對(duì)森林災(zāi)害的影響
（一）氣候變化對(duì)森林生物災(zāi)害的影響
森林生物災(zāi)害主要可以從兩方面進(jìn)行表述，即森林病蟲(chóng)害和森林鼠害。據(jù)普查，我國(guó)森林年均病蟲(chóng)害發(fā)生面積為934萬(wàn)hm2，超過(guò)年人工造林面積，直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)價(jià)值損失達(dá)880（億元/a）。全國(guó)森林鼠害的年均面積約為150萬(wàn)hm2，其中以西部地區(qū)最為嚴(yán)重。[4]我國(guó)已經(jīng)成為了世界上森林災(zāi)害發(fā)生面積最大，損失最為嚴(yán)重的國(guó)家。在新的氣候背景下，氣候變暖將進(jìn)一步加劇森林生物災(zāi)害的嚴(yán)峻性。
1.氣候變化使有害生物的繁殖速率增加，種群快速增長(zhǎng)
溫度對(duì)生物的繁殖發(fā)育有著至關(guān)重要的作用。由于氣候變暖，森林有效積溫增加，許多森林害蟲(chóng)的生理過(guò)程、發(fā)育周期將大大提前，繁殖速率、適應(yīng)能力和存活率也大大提高，從而導(dǎo)致世代數(shù)和群密度增大，種群快速增長(zhǎng)。
2.氣候變化使病蟲(chóng)害的適生區(qū)域擴(kuò)大，危害程度加重
全球氣候變化對(duì)森林病蟲(chóng)害的分布區(qū)系和危害范圍有著重要的影響。氣候變暖使森林害蟲(chóng)的越冬代北移，越冬基地增加，遷徙范圍擴(kuò)大，從而大大的拓寬森林有害生物的適生區(qū)域，主要呈現(xiàn)出向高海拔和兩極方向擴(kuò)展，區(qū)系分布由南向北變遷的整體趨勢(shì)。[5]
3.氣候變化縮短病蟲(chóng)害的發(fā)生周期，增大發(fā)生頻率
隨著氣候變暖，森林植被的物候期也在發(fā)生著相應(yīng)的改變。由于有效積溫增加，許多昆蟲(chóng)的物候期提前，從而導(dǎo)致世代數(shù)目增加，病蟲(chóng)害的發(fā)生周期縮短。例如天幕毛蟲(chóng)的發(fā)生周期一般為14或15年，但近些年曾于1971年、1985年、1995年在牡丹江，1965年、1974年、1984年、2002年在吉林白城相繼爆發(fā)；安徽的潛山馬尾松毛蟲(chóng)1973年以前爆發(fā)周期為10年，1973年以后則為3-5年。[6]由此可見(jiàn)，氣候變化使得許多森林病蟲(chóng)害的發(fā)生周期縮短，發(fā)生頻率加大，進(jìn)而導(dǎo)致森林生態(tài)系統(tǒng)的健康水平嚴(yán)重下降，抗災(zāi)能力大幅降低。
4.氣候變化使森林鼠害面積明顯增加，危害程度嚴(yán)重加劇
我國(guó)森林鼠害主要發(fā)生在生態(tài)脆弱區(qū)，以?xún)?nèi)蒙古林區(qū)以及西部干旱地區(qū)最為嚴(yán)重，每年發(fā)生約66萬(wàn)hm2以上。[7]隨著氣候變暖，新的環(huán)境對(duì)老鼠的存活和繁殖提供了更為適宜的條件，活躍期延長(zhǎng)，加之當(dāng)前人們對(duì)綜合治理鼠害的疏忽，使得老鼠大量繁衍和種群密度急速增加，鼠害的危害程度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于過(guò)去。
（二）氣候變化對(duì)森林非生物災(zāi)害的影響
1.對(duì)森林火災(zāi)的影響
森林火災(zāi)的發(fā)生是火源、可燃物、氣象等環(huán)境因子交互作用的結(jié)果，其中氣象因素是導(dǎo)致森林火災(zāi)發(fā)生的關(guān)鍵因子之一。氣候變化對(duì)自然林火影響的范圍、 程度和頻率取決于森林經(jīng)營(yíng)歷史、干旱頻率及程度、病蟲(chóng)害爆發(fā)以及其他因素等。氣候變化對(duì)森林火災(zāi)的影響主要包括以下幾個(gè)方面，首先，氣溫升高，降水減少，蒸發(fā)加大，地被植物干燥，高溫、干旱、大風(fēng)等極端氣候的頻率和發(fā)生強(qiáng)度加大，從而森林火險(xiǎn)等級(jí)和森林火災(zāi)發(fā)生的頻率將明顯提高；[7]其次，森林植被的種群組成和分布區(qū)域改變，使森林火災(zāi)的發(fā)生與蔓延呈現(xiàn)出一定的時(shí)空規(guī)律性；再次，氣候變化導(dǎo)致病蟲(chóng)害的頻發(fā)，促進(jìn)了可燃物條件的形成，加劇了極端高溫干旱區(qū)火災(zāi)頻率及特大火災(zāi)的可能性；并且，由于火源分布、氣象條件和可燃物的分布改變，林火的發(fā)生的準(zhǔn)周期也將發(fā)生明顯的波動(dòng)，并逐漸呈現(xiàn)出縮短的變化。[8]
2.對(duì)氣象災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害的影響
氣候變化導(dǎo)致的森林氣象災(zāi)害主要有凍災(zāi)、雪災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、旱災(zāi)、洪澇、雹災(zāi)、高溫等。其中冰雪、洪澇等災(zāi)害又會(huì)進(jìn)一步的引發(fā)水土流失、流泥石、滑坡等次生地質(zhì)災(zāi)害或者火災(zāi)的發(fā)生。例如2008年，我國(guó)南方發(fā)生的低溫雨雪冰凍災(zāi)害，導(dǎo)致林木大批折斷受損，并且地表可燃物大量增加，平均地表可燃物載量超過(guò)50（t/hm2），嚴(yán)重超過(guò)高強(qiáng)度大火的標(biāo)準(zhǔn)30（t/hm2）。[9]1987年的大興安嶺森林大火也是由于長(zhǎng)期干旱引發(fā)的。目前，氣候變暖導(dǎo)致的旱災(zāi)是我國(guó)影響面最廣的氣象災(zāi)害，并且還常出現(xiàn)多種災(zāi)害復(fù)合疊加的現(xiàn)象。
三、關(guān)于森林災(zāi)害的法律防治
（一）加快完善森林災(zāi)害法律防治體系的必要性
在氣候變化凸顯的今天，以“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)境方針為指導(dǎo)，從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面加快建立切實(shí)可行的森林災(zāi)害法律保障制度，完善森林災(zāi)害法律防治體系，不僅有利于推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于防止氣候變暖也有著十分重大的意義。
首先，就環(huán)境保護(hù)而言，在應(yīng)對(duì)氣候變化歷程中，森林對(duì)減緩氣候變化起著至關(guān)重要的作用，尤其是森林碳匯功能，是減緩氣候變暖的關(guān)鍵措施。應(yīng)對(duì)氣候變化，森林資源是主力；其次，就推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，氣候變化將增加林業(yè)災(zāi)害的易發(fā)性和頻發(fā)性，從而增大林業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)森林是林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基本保障；再次，就森林生態(tài)系統(tǒng)的自身特點(diǎn)而言，氣候變化所帶來(lái)的森林破壞在規(guī)模和程度上都會(huì)有一定的擴(kuò)展，然而森林生態(tài)系統(tǒng)一旦遭到破壞，其恢復(fù)將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，控制森林災(zāi)害的發(fā)生是維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要方面；最后，就森林資源的保護(hù)和管理體制而言，我國(guó)的森林災(zāi)害防治法律機(jī)制嚴(yán)重滯后，不夠完善，在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的客觀要求相比，仍存在不小的差距。加快完善森林災(zāi)害法律保障機(jī)制的步伐，是促進(jìn)森林資源可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
（二）關(guān)于森林災(zāi)害法律防治的幾點(diǎn)建議
1.將森林災(zāi)害法律防治與應(yīng)對(duì)氣候變化有機(jī)結(jié)合
森林災(zāi)害的頻發(fā)與氣候變化有著必然的內(nèi)在聯(lián)系，森林災(zāi)害法律防治體系應(yīng)該把災(zāi)害防治與氣候變化結(jié)合起來(lái)。一方面，把防治森林災(zāi)害作為應(yīng)對(duì)氣候變化的一項(xiàng)重要措施，在制定森林災(zāi)害防治的政策規(guī)劃和開(kāi)展的法律活動(dòng)中，把氣候變化因素考慮進(jìn)去，跳出為防治而防治的定勢(shì)；另一方面，把應(yīng)對(duì)氣候變化作為防治森林災(zāi)害的戰(zhàn)略行動(dòng)，提高應(yīng)對(duì)氣候變化的主動(dòng)性和緊迫性。其中，減緩和適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的兩個(gè)主要方面，減緩氣候變化與森林災(zāi)害防治的結(jié)合就是：制定并完善相應(yīng)的森林保護(hù)法律法規(guī)，加大人工造林力度，充分利用森林資源的碳匯功能來(lái)減緩氣候變化；適應(yīng)氣候變化與森林災(zāi)害防治的結(jié)合就是：在更好的掌握氣候變化形勢(shì)的情況下，制定切實(shí)可行的森林災(zāi)害防治政策，完善森林災(zāi)害防治機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加強(qiáng)森林災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng)的構(gòu)建，開(kāi)展適應(yīng)氣候變化的森林資源培訓(xùn)和宣傳工作。
2.完善森林災(zāi)害防治法律法規(guī)體系
氣候變化背景下，森林災(zāi)害的發(fā)生往往出現(xiàn)新型災(zāi)害、復(fù)合型災(zāi)害、次生災(zāi)害或者衍生災(zāi)害跨區(qū)域發(fā)生或一起并發(fā)的現(xiàn)象，針對(duì)常規(guī)森林災(zāi)害制定的的單行法現(xiàn)和政策制度已嚴(yán)重滯后。亟需制定綜合性的防災(zāi)治災(zāi)法或以森林保護(hù)法為統(tǒng)帥，再針對(duì)各種可能發(fā)生的森林災(zāi)害制定更加具體、實(shí)施性強(qiáng)的單行法規(guī)，從災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)急處置、風(fēng)險(xiǎn)管理、恢復(fù)重建、救濟(jì)救助等各層面都做出具體規(guī)范，并在防災(zāi)治災(zāi)的各個(gè)環(huán)節(jié)提出應(yīng)對(duì)氣候變化的一體化要求。
3.健全森林災(zāi)害地方管理體制，確立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制
氣候變化背景下，我國(guó)森林災(zāi)害管理體制層次比較廣泛化，不夠具體細(xì)致，以致無(wú)法應(yīng)對(duì)新的森林災(zāi)害防治局面。因此，在各級(jí)政府設(shè)立由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的等級(jí)和特征，形成同一災(zāi)害區(qū)域多個(gè)地方政府參與的聯(lián)合防控機(jī)制，協(xié)調(diào)建立森林災(zāi)害跨區(qū)域防治的檢測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)施資源和信息共享、應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)等措施。
4.加強(qiáng)森林災(zāi)害的防治能力建設(shè)和法律救助機(jī)制
以法律手段為保障，高效運(yùn)行救助機(jī)制是應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的新的森林災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。由于森林災(zāi)害后果嚴(yán)重，需要建立森林災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移機(jī)制，通過(guò)金融、保險(xiǎn)等多元化機(jī)制實(shí)現(xiàn)森林災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和損失轉(zhuǎn)移分擔(dān)，如生態(tài)補(bǔ)償政策，森林保險(xiǎn)制度和建立專(zhuān)門(mén)的森林災(zāi)害保障基金等。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制應(yīng)與森林救濟(jì)、產(chǎn)業(yè)恢復(fù)等減災(zāi)和適應(yīng)手段相結(jié)合。此外，還可以進(jìn)一步探索社會(huì)化的捐贈(zèng)救助基金體制，充分的發(fā)揮公益慈善機(jī)構(gòu)在森林災(zāi)害保障中的作用，拓寬救助資金的來(lái)源和渠道，充分基層自治組織和社會(huì)組織的聯(lián)合防御、救助發(fā)揮的作用，彌補(bǔ)政府救助的不足。
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[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)；意義；現(xiàn)狀；舉措
中圖分類(lèi)號(hào)：P4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2014）37-0356-01
一、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)的意義
我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)氣象業(yè)務(wù)服務(wù)已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)氣象工作提出的新要求了。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)，進(jìn)一步提升氣象為農(nóng)服務(wù)能力，對(duì)于進(jìn)一步應(yīng)對(duì)氣候變化工作，充分發(fā)揮氣象為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，具有十分重要的意義。
首先，農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)有利于反應(yīng)環(huán)境氣象條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程作用的持續(xù)性，從而提高農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)的準(zhǔn)確率。
環(huán)境氣象條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的作用和影響是持續(xù)的，而且，它所產(chǎn)生的"效果"也將持續(xù)到以后一段時(shí)間。這就是說(shuō)，外界的影響將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮一定的的后效作用。因此，充分估計(jì)前期氣象條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，對(duì)做好農(nóng)業(yè)氣象預(yù)報(bào)十分重要。國(guó)外預(yù)報(bào)實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)氣象預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確率通常要高于天氣預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確率。農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)的實(shí)施，有利于提高氣象預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確率。國(guó)內(nèi)利用農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)儀預(yù)報(bào)實(shí)踐也有類(lèi)似的結(jié)果。故人們有時(shí)稱(chēng)農(nóng)業(yè)氣象預(yù)報(bào)為不是天氣預(yù)報(bào)的氣象預(yù)報(bào)。
其次，農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)可以反應(yīng)各種農(nóng)業(yè)氣象條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)象和過(guò)程影響的綜合性和交互性。
各種農(nóng)業(yè)氣象條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅產(chǎn)生綜合性的影響，而且這些影響是在大氣運(yùn)動(dòng)的物理過(guò)程與生物自身演變的生物學(xué)規(guī)律交互作用下產(chǎn)生的，決不是簡(jiǎn)單的疊加。運(yùn)用綜合分析方法，建立多因子綜合一集成型預(yù)報(bào)模式或手持式農(nóng)業(yè)環(huán)境測(cè)量?jī)x預(yù)報(bào)模式，就有可能取得更好一些的預(yù)報(bào)效果。
再次，農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)對(duì)各種農(nóng)業(yè)氣象條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)象和過(guò)程影響的不等同性和不可取代性的反映。
大量經(jīng)驗(yàn)表明，同一氣象因子定不同發(fā)育階段中所起的作用是不相同的；而在同一發(fā)育階段中各種因子對(duì)生物的影響也是不等同的。相互間也是不可取代的。在分析農(nóng)業(yè)氣象條件對(duì)生物的影響時(shí)，分析關(guān)鍵階段的關(guān)鍵影響因子特別重要。而農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)就可以監(jiān)測(cè)分析因子作用的最高、最低臨界值和適宜區(qū)間，提高預(yù)報(bào)效果。
總之，在氣象為農(nóng)服務(wù)中，充分利用各種高技術(shù)手段，通過(guò)研究環(huán)境氣象條件與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相互關(guān)系，預(yù)測(cè)估算環(huán)境氣象條件的未來(lái)可能演變趨勢(shì)及其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能影響，對(duì)復(fù)雜多變的農(nóng)業(yè)氣象環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)和準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)，有助于有針對(duì)性的開(kāi)展氣象保障和減災(zāi)防災(zāi)調(diào)控服務(wù)，為三農(nóng)事業(yè)保駕護(hù)航。
二、農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀分析
雖然與與世界先進(jìn)國(guó)家比較，我國(guó)在農(nóng)業(yè)氣象觀測(cè)試驗(yàn)、監(jiān)測(cè)自動(dòng)化設(shè)施、科技支撐等方面有比較明顯的差距。但不可否認(rèn)改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)氣象業(yè)務(wù)服務(wù)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。
首先，農(nóng)業(yè)氣象觀測(cè)、試驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初具規(guī)模，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)主要農(nóng)業(yè)氣象要素的專(zhuān)業(yè)化觀測(cè)，為農(nóng)業(yè)氣象業(yè)務(wù)服務(wù)和科學(xué)研究提供基礎(chǔ)信息。
其次，服務(wù)體系建設(shè)取得新進(jìn)展，農(nóng)村氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)能力穩(wěn)步提高。氣象部門(mén)現(xiàn)有653個(gè)農(nóng)業(yè)氣象觀測(cè)站、68個(gè)農(nóng)業(yè)氣象試驗(yàn)站、1639個(gè)土壤墑情觀測(cè)站，開(kāi)展了農(nóng)村精細(xì)化天氣預(yù)報(bào)試點(diǎn)，建立了精細(xì)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的氣象預(yù)報(bào)系統(tǒng)和災(zāi)害性天氣短時(shí)臨近預(yù)報(bào)系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)天氣預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率逐年提高。
再次，農(nóng)村氣象災(zāi)害預(yù)警信息覆蓋面顯著拓寬。全國(guó)1500多個(gè)縣氣象局制作和播出電視氣象節(jié)目，農(nóng)村氣象手機(jī)短信用戶(hù)達(dá)3000萬(wàn)，農(nóng)村高音喇叭近8萬(wàn)個(gè)，鄉(xiāng)村氣象電子顯示屏6萬(wàn)余塊，農(nóng)村氣象信息服務(wù)站22500余個(gè)，農(nóng)村氣象信息員45萬(wàn)余名，海洋氣象廣播電臺(tái)7個(gè)。農(nóng)村氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理不斷強(qiáng)化。完成了以縣為單位的全國(guó)歷史氣象災(zāi)情普查，開(kāi)展洪澇、干旱、臺(tái)風(fēng)等氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，開(kāi)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣象災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備認(rèn)證和農(nóng)村中小學(xué)防雷工程。
還有，農(nóng)業(yè)氣象專(zhuān)業(yè)化觀測(cè)網(wǎng)逐步完善。針對(duì)小麥、水稻、玉米、大豆、棉花等作物和主要經(jīng)濟(jì)作物，開(kāi)展了基本氣象要素、土壤水分、作物生長(zhǎng)發(fā)育和產(chǎn)量形成、物候和農(nóng)業(yè)災(zāi)害等項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)氣象預(yù)報(bào)服務(wù)不斷加強(qiáng)。先后開(kāi)展了農(nóng)田土壤墑情預(yù)報(bào)等農(nóng)業(yè)氣象條件預(yù)報(bào)和農(nóng)業(yè)年景預(yù)報(bào)；針對(duì)本地主要糧食、經(jīng)濟(jì)作物開(kāi)展了多種農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理部門(mén)防災(zāi)減災(zāi)提供了決策依據(jù)。
當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，面對(duì)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)及對(duì)農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)的新要求，農(nóng)業(yè)氣象業(yè)務(wù)也存在很多不適應(yīng)發(fā)展需要的問(wèn)題，如氣象試驗(yàn)站發(fā)展十分緩慢，農(nóng)業(yè)氣象觀測(cè)能力明顯滯后，觀測(cè)儀器落后，資料共享、標(biāo)準(zhǔn)化處理和及時(shí)上傳不夠，農(nóng)業(yè)氣象觀測(cè)資料效益沒(méi)有充分發(fā)揮就是其中的重要問(wèn)題。
三、農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)的新舉措
成績(jī)是肯定的，不足也是存在的。在今后的工作中，農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)需要繼續(xù)努力，采取新舉措，以適應(yīng)新農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。
第一，完成農(nóng)業(yè)氣象觀測(cè)站網(wǎng)與試驗(yàn)站布局優(yōu)化和任務(wù)調(diào)整，使觀測(cè)、試驗(yàn)項(xiàng)目與內(nèi)容符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)氣象業(yè)務(wù)服務(wù)需求，觀測(cè)手段與方法顯著改進(jìn)，初步形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)氣象立體化觀測(cè)體系；農(nóng)業(yè)氣象試驗(yàn)站的觀測(cè)與試驗(yàn)、示范、推廣功能得到充分發(fā)揮；觀測(cè)自動(dòng)化、資料信息化、管理規(guī)范化水平顯著提高，為中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為繁榮農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)做出自己的貢獻(xiàn)。
第二，加大手持農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)儀的普及力度。
在農(nóng)業(yè)種植過(guò)程中環(huán)境的氣象因素直接影響到植物的生長(zhǎng)以及產(chǎn)量，在種植過(guò)程中通過(guò)使用農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)儀能夠有效地提高作物的產(chǎn)量以及最終的品質(zhì)。手持農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)儀就是農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)儀的一種。
手持農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)儀又名數(shù)字農(nóng)情監(jiān)測(cè)儀，是農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)儀中的一種便攜式氣象監(jiān)測(cè)設(shè)備。手持農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)儀廣泛應(yīng)用于設(shè)施農(nóng)業(yè)、林業(yè)、園藝、畜牧業(yè)等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)綜合生態(tài)信息自動(dòng)監(jiān)控、對(duì)環(huán)境進(jìn)行自動(dòng)控制和智能化管理。
手持農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)儀屬于智能化農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)儀，通過(guò)使用該儀器能夠幫助我們進(jìn)行了解各種自然災(zāi)害出現(xiàn)的原因，比如在近年來(lái)干旱出現(xiàn)的主因是什么，是因?yàn)闇囟鹊淖兓涤炅窟€是風(fēng)向風(fēng)速所導(dǎo)致的，通過(guò)一款檢測(cè)儀器能夠幫助我們解決環(huán)境突變性對(duì)與人員的傷亡以及經(jīng)濟(jì)的損失量。
綜上所述，農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意義重大，我國(guó)的農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)測(cè)也取得了一些成就。但今后，仍需繼續(xù)完善，不斷提高其水平，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。
參考文獻(xiàn)
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1對(duì)防洪減災(zāi)的總體認(rèn)識(shí)
洪水災(zāi)害是世界上最嚴(yán)重的自然災(zāi)害。據(jù)聯(lián)合國(guó)1986～1995年自然災(zāi)害統(tǒng)計(jì)資料：洪水災(zāi)害發(fā)生次數(shù)占全部自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)的32％，造成的經(jīng)濟(jì)損失和人員死亡數(shù)分別占全部自然災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失和人員死亡數(shù)的31％和55％[1]。我國(guó)自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失占GDP的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國(guó)和日本[2]。我國(guó)洪水災(zāi)害發(fā)生之頻繁，造成的災(zāi)害損失之嚴(yán)重是有目共睹的。因此，探索適合我國(guó)國(guó)情的防洪減災(zāi)對(duì)策和措施十分必要。筆者對(duì)我國(guó)防洪減災(zāi)有以下5方面的認(rèn)識(shí)。
1.1防洪減災(zāi)由“控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”，努力推進(jìn)“人與洪水和諧相處”是歷史發(fā)展的必然在與洪水相處的歷史進(jìn)程中，各國(guó)人民不斷摸索和探索，取得了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，處理洪水的方式隨著歷史的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步逐漸發(fā)生變化。從美國(guó)密西西比河、歐洲萊茵河和其它一些大江大河防洪減災(zāi)的歷史進(jìn)程看，人們對(duì)待洪水的方式和態(tài)度大致經(jīng)歷了3個(gè)不同的階段。一是古代被動(dòng)地適應(yīng)洪水的階段。在這個(gè)時(shí)期，社會(huì)生產(chǎn)力低下，人類(lèi)改造自然的能力很低，洪水如猛獸，來(lái)了只有躲避；二是控制與防御洪水的階段。隨著社會(huì)的發(fā)展和生產(chǎn)力的提高，人類(lèi)定居點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，對(duì)土地的需求增加，人們開(kāi)始向洪水通道和調(diào)蓄洪水的湖泊進(jìn)軍，導(dǎo)致江河調(diào)蓄洪水的場(chǎng)所越來(lái)越小；三是有意識(shí)地主動(dòng)適應(yīng)洪水的階段。隨著大量防洪工程的建成，洪水通道逐步縮小，人們逐漸發(fā)現(xiàn)：雖然防洪工程的標(biāo)準(zhǔn)提高了，但洪水災(zāi)害損失數(shù)量卻仍在增長(zhǎng)。于是開(kāi)始了限制人類(lèi)有害行為并主動(dòng)適應(yīng)洪水的新時(shí)期[3]。我國(guó)近幾年的防洪減災(zāi)對(duì)策措施與數(shù)年前相比事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了很多變化，正在朝著“洪水管理”和“人與洪水和諧相處”的方向前進(jìn)。如：在法律上已明文規(guī)定實(shí)施規(guī)劃保留區(qū)制度；在長(zhǎng)江等江河實(shí)施了大規(guī)模的退田還湖、整治河道和實(shí)施蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償措施；加固大江大河干堤和病險(xiǎn)防洪工程；加強(qiáng)流域管理，實(shí)施流域全年水量統(tǒng)一調(diào)度等多個(gè)方面。
1.2洪水管理需要在學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討符合我國(guó)國(guó)情的對(duì)策措施與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的防洪減災(zāi)面臨著不同的環(huán)境，有很多不利因素。一是人口密度大，留給洪水的回旋余地比較少，難以象西方國(guó)家那樣預(yù)留出很多調(diào)蓄洪水的湖泊和濕地；二是洪水威脅區(qū)域與經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域基本重疊，洪水災(zāi)害威脅嚴(yán)重；三是我國(guó)江河洪水的變化幅度非常大，防御同樣標(biāo)準(zhǔn)的洪水需要修建比西方國(guó)家更多、更大的防洪工程；四是我國(guó)河流的含沙量高，防洪減災(zāi)需要處理更多、更棘手的問(wèn)題；五是長(zhǎng)期以來(lái)固有的防洪工程水利觀念的管理模式，要轉(zhuǎn)變歷史上形成的傳統(tǒng)習(xí)慣和措施非常困難。為此，我國(guó)的防洪減災(zāi)對(duì)策必須立足于我國(guó)的國(guó)情，不能照搬照套國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和做法，否則很難取得滿(mǎn)意的效果。
1.3洪水管理應(yīng)以流域?yàn)閱挝唬_(kāi)展流域綜合管理江河洪水具有與其它資源不同的屬性，它以流域?yàn)閰^(qū)域，形成相對(duì)獨(dú)立的集合。流域內(nèi)的水體緊密聯(lián)系和不可分割，流域間的水體相對(duì)獨(dú)立。這一特點(diǎn)決定了洪水管理必須以流域?yàn)閱卧獙?shí)施統(tǒng)一管理，否則將導(dǎo)致各種各樣的水事矛盾，甚至?xí)a(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素。江河洪水是重要的淡水資源，洪水管理一定要統(tǒng)籌考慮流域的經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素，全面安排洪澇災(zāi)害、干旱缺水和生態(tài)環(huán)境的改善。洪水管理是對(duì)一個(gè)流域范圍內(nèi)各種各樣與洪水災(zāi)害相關(guān)的因素的綜合管理，是全年的整體活動(dòng)，決不僅僅是汛期的短期行為。歐洲的萊茵河穿越數(shù)個(gè)國(guó)家，有關(guān)國(guó)家專(zhuān)門(mén)成立了萊茵河流域管理委員會(huì)，建立了流域統(tǒng)一管理的協(xié)商與監(jiān)督機(jī)制，該機(jī)構(gòu)是在總結(jié)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之后建立的，事實(shí)證明該機(jī)構(gòu)在洪水管理方面發(fā)揮了積極、有效的作用。
1.4洪水管理要特別注重“非工程防洪減災(zāi)措施”世界各地采用的防洪減災(zāi)工程措施大體相同，但采用的“非工程防洪減災(zāi)措施”差別較大[4]。為減少洪水災(zāi)害的總體損失，處理好人與人之間的關(guān)系和規(guī)范人的行為至關(guān)重要，而且對(duì)于實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處具有非常重要的意義。在人類(lèi)防洪減災(zāi)的歷史進(jìn)程中，擠占洪水出路以求得一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是屢見(jiàn)不鮮的，無(wú)節(jié)制的行為已經(jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。減少總體災(zāi)害損失要在科學(xué)地完善防洪工程體系的基礎(chǔ)上，依靠社會(huì)的自我約束機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。洪水管理不僅是采取措施約束洪水，更重要的是約束人類(lèi)的奢望，限制人類(lèi)的有害行為。人與自然和諧的核心問(wèn)題是處理好人與人之間的關(guān)系[5]。要從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)建立和完善管理制度，健全法律法規(guī)體系，規(guī)范人的行為，增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)，在恰當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)回避洪水、適應(yīng)洪水，給洪水以出路。
1.5洪水管理要特別注重“公眾參與”的措施洪水管理無(wú)疑要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一管理，但統(tǒng)一管理決不排斥公眾的參與，相反，在整個(gè)管理過(guò)程中應(yīng)該積極鼓勵(lì)公眾的廣泛參與。各級(jí)政府、有關(guān)部門(mén)、單位、搶險(xiǎn)部隊(duì)、科研院所、非政府機(jī)構(gòu)、感興趣的人員等都屬于“公眾”范疇，都應(yīng)參與到洪水管理過(guò)程中來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明：“公眾參與”做得比較好，規(guī)劃措施的貫徹落實(shí)就順利，反之則困難。西方的“公眾參與”不僅是在規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，而應(yīng)是在規(guī)劃編制、方案制定、措施落實(shí)、管理與監(jiān)督等整個(gè)過(guò)程的廣泛參與，不是我國(guó)通常講的廣泛征求意見(jiàn)，而是實(shí)質(zhì)上的參與討論、論證、實(shí)施和監(jiān)督。
2防洪減災(zāi)基本對(duì)策
基于以上認(rèn)識(shí)和我國(guó)當(dāng)前的防洪減災(zāi)形勢(shì)，作者認(rèn)為，我國(guó)防洪減災(zāi)對(duì)策應(yīng)以流域的統(tǒng)一規(guī)劃為基礎(chǔ)，突出3個(gè)重點(diǎn)，狠抓5項(xiàng)工作，統(tǒng)籌考慮洪澇和干旱問(wèn)題，落實(shí)綜合管理措施。
2.1洪水管理要以流域統(tǒng)一規(guī)劃為基礎(chǔ)，實(shí)施流域綜合管理洪水管理是按流域進(jìn)行的洪水管理，洪水調(diào)度是按流域進(jìn)行的洪水調(diào)度，這是水的流域特性所決定的。流域洪水管理須考慮可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，而人類(lèi)活動(dòng)必然影響洪水的狀況，流域內(nèi)一個(gè)區(qū)域的行為不能危害另一個(gè)區(qū)域，因此洪水管理需要以流域?yàn)閱卧M(jìn)行規(guī)劃，對(duì)流域的防洪減災(zāi)給予和諧的統(tǒng)一安排。不僅要對(duì)工程措施進(jìn)行規(guī)劃，而且對(duì)非工程措施給予安排，還要對(duì)人類(lèi)的行為給予約束和引導(dǎo)。洪水管理規(guī)劃要面向未來(lái)洪水，而非過(guò)去的某個(gè)典型年洪水；不是僅僅針對(duì)過(guò)去洪水中暴露出的問(wèn)題，而是要面向解決未來(lái)洪水中可能面對(duì)的問(wèn)題。由于未來(lái)洪水總是具有很大的不確定性，而且未來(lái)的更大洪水總有不可避免地出現(xiàn)的可能，因此應(yīng)適當(dāng)多地給洪水留出調(diào)蓄空間。
2.2洪水管理要突出的三個(gè)重點(diǎn)(1)要突出“給洪水以出路”的重點(diǎn)。根據(jù)具體情況，適當(dāng)清退河流兩岸大堤之間的洲灘民垸，擴(kuò)大中小洪水的行洪通道；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)河流兩岸大堤之間洲灘民垸和行洪區(qū)的管理，使之向著有利于分滯洪水的方向發(fā)展；因地制宜地開(kāi)展退田還湖，增大湖泊調(diào)節(jié)洪水的能力；逐步遷移洪水頻淹區(qū)群眾，減少不動(dòng)產(chǎn)災(zāi)害損失和人員的生命威脅；增大洪患災(zāi)害宣傳力度，提高公眾躲災(zāi)避災(zāi)和自我保護(hù)的意識(shí)；引導(dǎo)群眾改變生產(chǎn)生活方式，使之更好地適應(yīng)在洪水條件下生存的環(huán)境。(2)要突出流域內(nèi)“面上防洪措施”的重點(diǎn)。防洪減災(zāi)的傳統(tǒng)運(yùn)作方式對(duì)河流本身給予了足夠的重視，而對(duì)面上的洪水管理措施注重不足。要在上中游地區(qū)加強(qiáng)水土保持措施，攔滯洪水，涵養(yǎng)水源；采取措施在整個(gè)流域的面上層層攔截雨水，阻滯雨水向河流匯集的數(shù)量和速度，加大雨水向地下的入滲量；在有條件的地點(diǎn)修建平原區(qū)縱橫交錯(cuò)的分散洪水水道，修建平原水庫(kù)或恢復(fù)天然洼淀調(diào)蓄洪水的能力；因地制宜地建設(shè)回灌地下水的網(wǎng)絡(luò)工程，變地表水為地下水，增大水資源利用率等。(3)要突出“洪水資源化”的重點(diǎn)。過(guò)去的洪水調(diào)度大多只考慮防洪保安的單一目標(biāo)，或考慮一些興利的因素，很少考慮增加洪水資源的利用率問(wèn)題，更少顧及生態(tài)環(huán)境的改善。這樣的安排已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新時(shí)期防洪減災(zāi)的需求。我國(guó)水資源量短缺，洪水是寶貴的資源，特別是北方地區(qū)更是如此。應(yīng)因地制宜地采取有效措施、盡可能多地變地表水為地下水。適當(dāng)利用一些蓄滯洪區(qū)和洼地?cái)r滯雨水；在有條件的地點(diǎn)實(shí)施跨水系分洪措施，分散主要河道的洪水，調(diào)劑水系之間的水資源等。同時(shí)，洪水調(diào)度要盡量照顧生態(tài)環(huán)境的改善。
2.3洪水管理要抓緊的五項(xiàng)工作(1)要抓緊全國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃分析和劃分流域洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。通過(guò)洪水風(fēng)險(xiǎn)分析，確定不同區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)程度；根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)程度的大小制定不同的管理政策、布設(shè)防洪減災(zāi)措施、研究社會(huì)保障和救援對(duì)策等。洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃應(yīng)公之于眾，以便增加公眾的水患意識(shí)、自身避險(xiǎn)意識(shí)和參與洪水管理的意識(shí)。(2)要抓緊建立強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)制度。洪水保險(xiǎn)雖然不能減免災(zāi)害損失，但可以幫助受災(zāi)戶(hù)盡快擺脫災(zāi)害帶來(lái)的困境。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)證明，洪水保險(xiǎn)是一項(xiàng)重要的、有效的洪水管理措施。我國(guó)應(yīng)抓緊開(kāi)展調(diào)查和政策研究，并選擇一條河流或一個(gè)區(qū)域開(kāi)展洪水保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上抓緊推進(jìn)洪水保險(xiǎn)立法工作。在具體項(xiàng)目的選取上可以有計(jì)劃地分步進(jìn)行，先對(duì)經(jīng)常受淹的區(qū)域的固定資產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制性保險(xiǎn)，再對(duì)重要防洪工程實(shí)施保險(xiǎn)，繼而全面普及防洪保險(xiǎn)。(3)要抓緊完善現(xiàn)有的江河防洪工程體系。抓緊病險(xiǎn)防洪工程的除險(xiǎn)加固，使工程盡快恢復(fù)原有設(shè)計(jì)防洪能力；因地制宜地疏竣泄洪能力嚴(yán)重不足的河段；按照規(guī)劃確定的方案和標(biāo)準(zhǔn)增建一些防洪減災(zāi)作用明顯的工程；修建尚未設(shè)防的中小城市的自保防洪工程，避免年年上水受淹的局面；全面完成使用頻率較高的蓄滯洪區(qū)的群眾保安工程；根據(jù)具體條件修建溝通水系或流域的水調(diào)劑工程等。(4)要抓緊完善洪水調(diào)度的支持手段。建立和完善洪水調(diào)度方案實(shí)時(shí)制定與比選的措施，完善實(shí)時(shí)獲取與展示各類(lèi)防汛信息的手段，為各級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)開(kāi)展科學(xué)洪水調(diào)度提供有力支撐。(5)要抓緊落實(shí)減少人員傷亡的對(duì)策措施。山地災(zāi)害造成的死亡人數(shù)占洪水災(zāi)害死亡總?cè)藬?shù)的2/3以上，要抓緊開(kāi)展山地災(zāi)害危險(xiǎn)點(diǎn)的普查工作；抓緊完成并實(shí)施防御山地災(zāi)害規(guī)劃；廣泛開(kāi)展“群測(cè)群防”活動(dòng)，落實(shí)受影響區(qū)內(nèi)群眾的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)視和報(bào)警手段；建立暢通的信息通報(bào)與警報(bào)網(wǎng)絡(luò)，制定預(yù)案并落實(shí)具體措施等。
