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從目前我國的情況來看，一方面，社區穩定是社會穩定的基礎，社區治安是社會治安的基礎環節，對社會治安穩定起著至關的重要作用。我國通過借鑒國內外社區治安管理的經驗，提出了社區警務的概念，使我國在城市社區治安工作雖然有了長足的發展。但是治安工作中隨著社區的治安職能分工不明確、群眾參與力度不夠、治安手段的單一等一系列新問題的出現，治安問題依然威脅著社會的穩定，城市社區治安管理工作水平仍亟待改善和提升。另一方面，隨著城市化進程的迅速發展，城市社區建設腳步也日益加快。流動人口的增加，社區人口的管理復雜化；商品房淡化了鄰里間的關系，人性冷漠化；利益矛盾激發等原因導致了犯罪分子不斷增加，刑事案發率不斷提升。
綜上所述，城市社區的安全問題及治安管理水平不僅制約了社區的安全穩定發展，阻礙著社會文明的發展，也不利于構建社會主義和諧社會。
一、國內外研究現狀
（一）國外學者的研究綜述
國外學者對社區治安的研究及具體實踐要早于國內的研究，西方國家對社區治安的研究主要側重于治安理論和警務改革的研究。
1.治安理論：①以色列裔美國社會學家艾森斯塔特運用“結構―功能主義”分析框架來研究現代化，指出現代化進程將會對社會結構造成巨大的影響，對已有的社會秩序形成沖擊，必然會產生巨大的混亂、層出不窮的犯罪。理論指出社會結構性的變更加劇了社會矛盾的演變，增加了犯罪的概率，影響了社會治安的穩定。②1982年，詹姆斯?威爾遜和喬治?凱林在《太平洋月刊》上發表了《警察與社區安全：破窗》一文，首次提出了“破窗”理論，他們認為如果任由一些微小的犯罪現象出現而不采取一定的措施，任其發展，將導致更嚴重的犯罪。他們主張對于社區犯罪必須采取防微杜漸的態度，加強社區治安防范措施，從小抓起，杜絕隱患。③澳大利亞的“鄰里守望”政策，1990年，澳大利亞實施了所謂的“鄰里守望”政策，通過一些措施加強鄰居間的合作聯系，強調了群防群治的核心理念，起到了減少犯罪的良好反映。
2.社區警務：社區警務是西方第四次警務革命的產物，對西方各國產生了深遠的影響。早在1829年，羅伯特?皮爾爵士在建立倫敦都市警察時提出了著名的“皮爾原則”，指出“警察就是公眾，而公眾就是警察”的理論。他認為警察的職責應與社區群眾緊密聯系，警察應組織社區群眾共同采取措施來維持社區的治安，其實也就是社區警務的雛形。
（二）國內學者研究綜述
據《尚書?舜典》記載了舜在位時設立了司空、司徒、士等管理機構。其中，“司徒”和“士”是具有治安管理職能的機構。陳智勇所著的《中國古代社會治安管理史》一書中，我們可以清楚的了解到我國古代從夏商周到清代的治安管理主要方式是：中央機構的治安管理、地方及基層機構的治安管理、戶口管理、消費管理以及社會治安秩序和公共場所的治安管理，最后都具體到街道的治安管理。因此，在中國的歷史上，治安問題是國家統治者維持政權最棘手的問題，涉及到每個街道的治理，緊密聯系百姓生活才是解決國家治安問題的核心手段。
在現代，國內學者對于城市社區治安管理的書籍不多，相關的主要有夏菲主編的《治安管理研究》（中國方正出版社，2005年），本書主要在三個方面為治安管理制度研究作出了新的貢獻：注重基礎理論研究、強調治安管理的法治原則和研究新問題、熱點問題，例如社區警務比較研究提供的大量英文原始資料等。另外王冶英、盧浪秋等著的《社區治安與社會穩定》（中國勞動社會保障出版社，2001年）主要是從社區工作的實際出發，對當前社區治安工作的基礎理論、基本任務、社區治安和綜合治理、社區保安的保障機制、社區治安的法律適用及理性思考等方面進行了分析和闡述。（作者單位：湘潭大學公共管理學院）
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關鍵詞：城市空間正義；社區治理；政府責任
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：
城鎮化是城市空間的重組、生產、擴張、分配等一系列的過程，在此過程中城市空間會發生劇烈的變動。而過渡型社區是城鎮化進程的一個典型縮影，社區空間的治理又在一定程度上反映出政府應對城鎮化進程中各種問題的治理水平，因此研究城鎮化進程中的社區空間治理對城市空間的發展具有重要意義?！俺鞘谢倪^程就是城市空間的生產過程，城市空間的生產必須要符合空間正義的原則”?！?】然而，由于我國處于社會轉型時期，城鎮化進程也處于加速緩沖期，因此近幾十年高速度的城鎮化也帶來了不少問題，反映在社區空間層面上主要是城市社區空間正義的缺失。由于“城市社區空間可以分為物質空間、社會空間、精神空間這‘三度空間’”【2】，那么也就是“三度空間”正義的缺失。
第一，空間協調不善，社區空間利用不甚合理，社區的物質性空間正義遭到嚴重侵蝕。其一，商業性的資本占據著社區的大量公共空間。根據我們的調研情況來看社區內大量本該屬于公共所有的空間變成商業用途，社區的一層幾乎全部是商業經營機構，缺乏具有公益性、大眾化的場所與機構。這一方面得以印證了資本邏輯充斥著城鎮化進程的每一個角落，商業的逐利性過分進占了城市社區空間；而另一方面由于公共資源的特性：非排他性、非盈利性、非競爭性進一步導致了公益性空間的“搭便車”行為。其二，公共空間與私人空間存在沖突，一部分社區居民擠壓公共空間，例如在我們調研的過程中有些居民在公共的體育設施亂晾曬衣物；社區的公共道路也停滿了各種私家車；一樓的住戶甚至亂占公共綠化空間等不和諧的現象。公共空間與私人空間的沖突一方面反應出社區空間在最初的規劃缺乏科學性、合理性和長遠發展的考量；另一方面也反映出人們難以適應日益快節奏的城市生活，飛速的城鎮化進程擠壓了人們的精神心理空間。其三，地上空間與地下空間的規劃有待改進。據調研，一般過渡型社區并未利用地下空間，地下空間幾乎處于閑置狀態。有一部分社區地下空間的利用也僅限于地下停車場以及地下的一些纜道和公共的水電暖管道。令人費解的是這些地下停車場利用率極低，絕大多數居民并不把私家車停在地下停車場。究其原因無非是地下停車場設計缺乏科學性合理性；停車環境臟亂差；沒有考慮到居民的生活習慣。
第二，過渡型社區空間治理處于半自治化半行政化狀態，社區空間的公共性與公益性遭到侵蝕，社區中的社會空間正義缺失。社會空間主要表現為公共空間的分配、公民的社會參與、公民權益、民生工程、公共設施等進入的機會。由于社區治理缺乏符合空間正義的完整的配套公共政策，社區社會空間必然得不到有效維護與運行，勢必會損害人們的切身利益，那么社區治理就隱藏著不穩定的因素。社區空間如果缺乏空間正義塑造，社區居民將會產生社會落差感，認為自身處于社會相對不公平的位置，這將給社區的社會空間治理帶來極大的不穩定性，矛盾找不到合法合理的釋放渠道，集體事件發生的幾率將大大增加，勢必會醞釀更大的危機。
第三，城鎮化進程中的過度物質性空間擠壓了人們的精神空間，造成人們幸福感下降，背離了人本空間的價值追求，社區精神空間正義缺失。城鎮化的到來意味著資本化的到來，在一定意義上城市由資本的聚集而產生的，那么資本的逐利性決定了對空間產品剩余價值是其唯一追求。但是單純的資本力量所形成的城市空間、社區空間僅僅是一個利潤空間而非真正意義上的符合空間正義原則的城市社區空間，因此社會空間與精神空間在強大的物質空間的擠壓之下勢必會處于萎縮狀態。精神空間更多的是一種心理狀態與民主參與，主要表現在心情愉快、社會分配公正、在社會分配中處于公平的位置、機會均等。然而事實不然，不符合空間正義的城鎮化難免使物質空間侵占了社區精神空間，也不符合人本主義的價值理念。
在新型城鎮化進程中，社區空間正義的實現是一個極其復雜的過程。市場、社會、公眾、政府都需要參與進來，而且政府力量既不能過于強大也不能微乎其微。羅爾斯主張為了維護公平與正義擴大政府職能，使之具有強大的再分配功能。然而諾齊克卻主張“最小政府”“有限政府”，用管的最少的政府來保證社會的公平與正義。無論什么觀點，維護公平，保證權利，維持正義已成為歷屆政府的基本責任，也成為人們的共識。
首先，政府確保合理的城市社區規劃，合理的城市社區規劃是城市得以持續發展的基石，以科學的城市社區空間規劃來保障社區物質性空間穩定有序的空間生產，進而使其進一步符合空間正義的原則。顯然，城市規劃是政府的主要責任，是一種政府行為。城市規劃是政府用以協調不同利益主體在關乎城鎮建設、土地利用、空間規劃、城鎮擴張等城市發展行為的有力手段。而社區規劃主要涵蓋不同功能區的分布、地上地下空間的分布、公共私有空間的協調等社區空間規劃。城市社區規劃可以做到防范于未然，將以后可能在城市社區發展中遇到的問題最大程度的扼殺在搖籃中，因此做好了城市社區規劃，也就為美好城市社區發展的未來打下了堅定的基礎。由于在城鎮化進程中，不同利益主體之間的博弈異常激烈，城市社區規劃是一種政府行為，在平衡各方利益的同時做到最大程度的維護城市社區的整體發展與社會正義。眾所周知，政府不是天使，因此需要監督，在城市社區規劃的過程中，需要社會，團體，個人，市場等多個主體的共同參與，盡可能的維護最廣大人民群眾的利益，空間正義的實現既不能只顧當代人的發展而過分擠壓后代人發展的空間，也不能僅僅為了一部分人的權益而損害其他人的利益?？傊?，城市社區規劃不僅僅需要的是以政府在內的有關技術人員的科學、精密規劃，更加需要的是包括公眾在內參與的符合社會公平正義的人本空間規劃。誠然具體的社區空間的治理更加需要以上兩者的實現，社區空間的規劃還要考慮到人們的生活習慣、傳統觀念、以及人文情懷，以便民、利民、服務于人民為主要宗旨。
其次，政府以公共政策為主要武器，明確自身責任，做到放權與收權的辯證管理，使社區的社會空間符合空間正義的原則。政府必須要以恰當合理的公共政策來引導和規范我國的城鎮化進程，使城鎮化成為能夠帶給人民大利的主要途徑。中國社區空間走向真正的空間正義需要科學合理公共政策為支撐，毫無疑問，公共政策發揮積極作用的前提是政府制定出符合實際的科學合理的公共政策，也就是公共政策也要符合空間正義的原則?，F階段我國的公共政策制定是政府主導型制定，完全的政府主義色彩。而西方制定公共政策主要表現為各種社會力量綜合作用的結果，是一種社會運動的結晶。有效的公共政策發揮效用有兩個必備條件：高質量的公共政策和高質量的政策執行機制。具體的公共政策主要包括完整的就業政策、戶籍政策、土地產權政策、社會保障政策以及生態環保等政策。種種政策構成一套完整地社會整合機制，優化公共政策機制，使其成為構建符合空間正義的新型城鎮化的制度基礎。良好的政策還需要必要的監督與評估，目前我國的公共政策缺乏制度化的第三方評估監督機制。非官方的政策評估是必要的，它會彌補制定政策的漏洞與執行政策過程中的不當之處。承認政策的不當之處并非政策的失敗而是追加的政策修改機制，只會讓政策更貼近實際更發揮效用。此外政府的研究機構也需要對其所制定的政策進行評估反饋。二者結合起來，公共政策勢必成為政府構建公平正義的社區空間一大利器。
最后，社區治理提倡多元化的主體參與式治理，增強社區治理的多中心化取向，發揚民主精神，構建符合空間正義原則的社區精神空間。政府不是萬能的，任何單主體的治理都無法解決社區空間的非正義化問題，自由民主式的社區空間治理才能保障社區的精神空間得到正義之神的守護。確保空間正義的治理機制, 是一種以政府為主導, 社會、市場、公眾力量介入的參與式治理。公民公平地參與城市化政策的制定和城市發展的治理過程, 是實現城市化符合正義原則的關鍵機制。與此同時，在社區空間里精神空間被物質空間所擠壓，造成人們的幸福感普遍下降的背景下，可以借助公民、社區、社會、市場等多重力量的參與，使人們徹底融入到社區中，增強人們的幸福感。社區居民分享自治權利同時也是對空間資源在另一種意義上的分配，因此也是空間正義原則的范疇。社區治理的紛繁復雜不是某一個力量所能駕馭的，也不是眾多力量混雜橫行的結果，需要的是各種社會力量在制度、法律的架構下有序運行，伸張自身權利的同時更要維護社區空間正義。
總之，我國城鎮化進程中社區空間治理出現的種種問題，在一定程度上歸咎于城市社區沒有符合空間正義的原則。社區空間正義的塑造就是“三度空間”的協調發展與空間正義的彰顯。承然，“民主的體制和強大的公民力量可以迫使政府為所有人的權益服務，保持政府‘社會公仆’的本色”?！?】社區空間正義的塑造是一個系統的工程，城市社區規劃與公共政策如同社區空間的兩翼。城市社區規劃不科學不合理那么社區空間發展就偏離了方向，配套的公共政策沒有緊跟其上，社區治理就會亂象叢生。因此做好科學的城市社區規劃、完整科學的公共政策、加強民主治理是我國城市社區發展的基本路徑。
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關鍵詞：政府；社區治理；職能淺析
當前，我國正處于改革發展的重要戰略機遇期，利益格局深刻調整，社會矛盾集中顯現。城市社區治理任務更加繁重，亟需政府部門厘清思路，完善措施，深化城市社區治理，以期更好的適應經濟社會快速發展的要求。
一、政府在城市社區治理過程中存在的突出問題
政府部門為城市社區的基礎設施建設、管理機構搭建、政策法規的制定等工作傾注了大量人力、物力、財力，使社區的軟硬件設施得以完善充實，取得了顯著成效。但是，隨著經濟社會的快速發展和諸多社會問題的集中顯現，政府在城市社區治理過程中職能定位混亂的問題愈加凸顯，主要體現為三個方面：
（一）治理理念偏離
政府對城市社區治理理念的偏離是導致職能定位不準的關鍵。受長期計劃經濟體制的影響，政府權力滲透于社會管理的各個角落，權力邊界界定模糊，行政管理范圍涵蓋范圍過大，一味強調管理職能的重要性，忽略了服務職能在社區治理過程中的重要意義。
（二）治理職能執行不到位
政府在發揮社區治理職能的過程中存在三個方面的不足：一是“該管的沒有管好”。對非政府組織和專業性機構的培養、扶持和監督的力量不到位，沒有很好的發揮其調解基層矛盾、化解社會沖突、規避不法行為和幫助弱勢群體的作用。二是“該做的沒有做實”。非政府組織、團體和相關工作機構大多是非營利性的，一般是通過企業、慈善組織、熱心人士的捐助維持其正常運轉。政府在這方面缺乏應有的制度設計和財政投入。三是“該理順的關系沒有理順”。 政府職能部門、街道辦事處、社區居委會、非政府組織的職責分工不明確，既重疊交叉又相互掣肘。比如：街道辦事處作為政府的派出機構，承擔了本應由社區自行組織和開展的公益、文化娛樂、志愿服務、公益慈善等活動，制約和限制了社區組織自我發展、自我完善和自我管理的積極性、主動性。同時，由于政府的影響和干預，非政府組織的獨立性受到制約，缺乏獨立運作的條件和環境。
（三）治理缺乏法律制度保障
隨著經濟社會的快速發展和社區治理過程中問題的不斷顯現，相關法律制度與社區治理工作不適應、不協調的問題日益突出，原有法律制度缺乏前瞻性設計，距離依法治理社區的要求還有一定的差距。受長期計劃經濟體制和思維慣性影響，社區干部和群眾的法律意識還比較淡薄。相關職能部門對社區依法治理工作的指導考核力度不夠，工作浮于表面。同時，社區依法治理缺乏系統性設計，沒有形成政府、社區和非政府部門齊抓共管的工作格局。
二、政府在城市社區治理過程中存在問題的原因分析
當前，我國政府在城市社區治理過程中存在問題的原因是多方面的，筆者認為集中體現為以下三個方面：
（一）治理理念沒有及時轉變
當前，我國發展戰略機遇期和社會矛盾凸顯期并存，面臨我國“基本國情”和“主要矛盾”兩個沒有改變的現實情況，政府部門傳統的重硬件建設、輕服務治理，重強制指令、輕協調指導的治理理念沒有根本轉變。行政權力對社區干預的范疇越來越廣泛，社區組織自身力量不斷削弱，體制機制日趨僵化，導致社區居民缺乏對社區的認同感和參與社區發展的責任感。在指令性管理理念沒有向服務性指導理念轉變的大背景下，政府在社區治理過程中，其職能的無序化、行政化、碎片化成為了必然。
（二）治理主體發展不健全
社區是一個多元化組織體系，僅靠政府傳統的一元化社區治理體系，已經不能應對社區治理過程中的新情況、新問題。首先，我國社區中的社團主要是“掛靠制”，其民間性、自愿性和獨立性受到很大限制；其次，社團組織的相關法律法規不完善，其自身發展的制度環境和體制環境沒有得到很好的營造。第三，街道辦事處與社團組織工作職能的交叉重疊問題沒有得到根本改變，街道辦事處的行政管理范圍沒有得到厘清，社團成了街道辦事處的下屬機構和辦事單位，社區成員多元化訴求難以得到有效回應和解決。第四，社區居民參與社區治理的積極性、主動性不強，對社區建設發展的知情權、參與權、建議權沒有得到很好的維護。
（三）社區治理模式單一
政府主要依靠單一的行政管理模式開展社區治理，沒有形成經濟、文化、法律、技術手段并用的綜合治理模式。在面對多元利益訴求的情況下，收集、整理、反饋手段單一，運用互聯網、微博、博客、微信等新興媒體進行治理信息處置回應的力度不強，系統化處置利益訴求的效果難以對接多元化訴求。同時，過多的采取了強制性手段，運用教育、調解、疏導等手段處理矛盾的能力和措施不夠。
三、政府在城市社區治理中職能定位的幾點思考
政府在城市社區治理過程中職能定位不明晰，治理理念滯后，治理措施僵化，基層矛盾不能及時化解，基層民生問題不能及時回應解決，嚴重制約和影響了我國改革發展穩定大局。筆者認為應該從以下幾個方面對政府在治理城市社區中的職能進行定位。
（一）適應形勢發展需要，轉變治理理念
深入推進服務型政府建設，強化政府在社會管理和公共服務中的核心地位，更加有效的地整合各類資源，向社區提供更高質量的社會服務。加大政府在制度層面服務社區的工作力度，制定符合我國城市社區發展趨勢的規劃設計，確立社區建設的具體工作目標，支持社區各類活動的開展，促進社區各類資源的開放融合，調動社區成員的參與社區治理的積極性。
（二）明確社區各要素的職能
首先要做好“減法”。把街道辦事處的部分社區管理權限進行剝離，把福利保障和群眾自治工作調整給居民委員會或中介組織承擔，街道辦事處則主要負責執法和行政管理。其次要做好“加法”。街道辦事處要梳理本應由自身承擔，但卻分配給基層自治組織的行政權，積極協調有關職能部門，強化社區基礎設施、環境整治、安全維護和弱勢群體救助等方面的工作。社區組織應發揮政府和社區居民間的橋梁和紐帶作用。最后要做好“乘法”。在治理實踐中，政府部門、社區自治組織和社會各方力量，既要明確分工，各司其職，又要統籌協調，整體推進，最終形成綜合治理、齊抓共管的工作格局，最大限度的放大社區治理的綜合效能。
（三）完善社區治理法律法規體系
社區治理的穩步推進，必須緊緊依靠法律法規的不斷健全。要以民生建設為出發點和落腳點不斷建立健全社區治理的法律法規體系，突出憲法的核心指導地位，以服務型政府理念為先導，精心調研現有社區治理的法律法規，取其精華，去其糟粕，不斷加以完善，使之能夠適應經濟社會發展的要求。要完善社區治理主體的立法，搭建包括行政機關、社會組織和基層自治組織在內的完整法律體系，確保各類社區治理主體有法可依、有章可循。要規范執法程序，為各類社區治理主體行使職權提供程序規則，確保程序合法。暢通社區群眾的知情權、參與權、表達權和監督權渠道，打通社區治理的“最后一公里”。
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關鍵詞：內蒙古；城市社區；社區服務
基金項目：2012年度高等學?？茖W技術研究重點項目（NJSN12175）“內蒙古城市社區治理中的公共參與與基層管理互動研究”的階段性成果
一、完善內蒙古社區服務的現實意義
社區服務，是伴隨工業化、城市化進程產生的。社區服務在西方的發展經歷了從民間慈善到由納入政府公共服務的過程。從上世紀80年代以來，我國城市化的日益加速發展不可避免地帶來一系列社會問題，需要城市基層社區管理從過去以老年人、殘疾人、優撫人員為服務對象轉變為以社區全體構成為服務對象，由此拉開了中國社區管理和社區服務改革的大幕。
“十一五”以來，內蒙古經濟的高速發展為解決社區服務供給問題創造了良好條件。在自治區黨委和政府的高度重視下，覆蓋城市的社區服務體系初步建成，廣大城市居民從中受益，然而已取得的成效和群眾對社區服務的需求相比還有很大的差距。作為民族地區，當前推進城鎮化建設背景下進行社區服務體系建設還存在許多特殊問題，因此，發展完善內蒙古社區服務具有深刻的現實意義。
（一）完善社區服務建設符合當前內蒙古城鎮化背景下的社會轉型要求
“十一五”以來，內蒙古每年新增城鎮人口30萬左右，城鎮化率年均提高約1.3個百分點，相當于每年新增了一座中等城市。2000年內蒙古的城鎮化率為42.7%，2011年已經達到56.6%，標志著在人口結構上，內蒙古已經實現從農牧業人口為主向城市人口為主的歷史性轉變，內蒙古正在加速由農村社會向城市社會轉型。隨著我區城鎮化的快速發展，人口繼續向城鎮集中，城鄉結構、就業結構、人口結構、居住結構都在發生著廣泛而深刻的變化，城鎮化進程將給城市帶來一系列亟須解決的問題，因此，加強城市基層基礎工作更加重要而緊迫。
（二）社區是城市基層基礎工作的重點，社區服務在城市社會服務管理中具有不可替代的基礎地位和作用
近年來內蒙古經濟發展速度位居全國之首，城市化速度很快。這種快速發展的城市化進程要求，社會建設和管理應與城市發展的步伐一致，而社區治理的完善正是其中的重要內容，這是市場經濟和公民社會成長的必然要求。我區的社區治理水平與發達省市相比還很有限，政府的社區治理改革思路在基層的貫徹并不到位，做好社區服務是社區治理的重點工作，社區服務工作做好了，居民從中感受到切身利益，才會認識社區的重要性，理解社區工作、參與社區治理，從而產生社區認同感和歸屬感。社區服務缺乏政府以外的民間社會組織參與，社區治理在內容、主體、機制和模式方面存在諸多問題。以城市社區服務體系建設為目標與內容的基層管理體制完善存在密切關系，社區發展是推動基層政府管理創新的重要因素。因此，研究社區治理具有重要的實踐和理論意義。
（三）城市化帶來的社會問題要求通過社區服務來化解
伴隨著城市化的快速發展，城市面臨更為復雜的社會矛盾問題與市民訴求，因此，社區在提供公共服務、協調利益關系、化解矛盾糾紛等方面的作用凸顯，成為加強城市基層社會服務管理工作基本而現實的依托。新形勢下社區承擔的工作任務越來越重，新時期的社區服務是廣義社區服務，既包括無償、抵償提供的社區福利性、公益，又包括低償和有償提供的社區便民利民物質、文化、生活服務。并且針對不同的城市社會收入階層和不同的居民個體的服務需求，應加以區別和細分。因此，加強社區服務將營造社區和諧氛圍，建設和諧社會；提高居民廣泛參與程度，促進民主自治；暢通居民訴求途徑，維護社會穩定；促進服務向專業化發展，加快改善民生，這對于提升地區社區服務水平具有重要意義。
二、內蒙古城市社區服務體系基本現狀
（一）社區服務設施建設取得初步進展
目前，全區221 個城市街道，2101 個城市社區。全區已建立社區服務中心1116個，建立社區文化服務站1127個，建立衛生服務站1072個，基礎設施不斷改善，從09年起自治區財政每年列2000萬元，并隨著自治區經濟發展水平逐年增加，采取“以獎代補”的形式推進和諧社區建設，同時也決定每年用一定比例的福彩公益金支持社區建設，同時，各地加大這方面的工作力度，部分盟市將社區基礎設施建設納入城市建設總體規劃，調整了社區居委會規模，合理劃分社區，優化社區布局。截至目前，全區共有2101個社區居委會，有1681個城鎮社區辦公和活動場所面積達300平方米以上，占總數的82%，300平方米以下的社區、租賃辦公和活動場所或沒有辦公和活動場所的。2012以來，各地繼續加大社區基礎設施的建設力度，城市社區基礎設施有了較大改善。
（二）社區服務內容不斷豐富拓展
勞動就業、社會保險、社會服務、文化娛樂、社會治安等政府公共服務事項逐步向社區覆蓋，近年來，全區各地按照自治區的相關要求，以“一個中心、兩個站”為基本模式，著力強化和健全社區服務功能。目前，以街道服務中心為龍頭，社區服務中心為主體，多種服務組織和社區志愿者隊伍為基礎的服務網絡開始建立。多數地區開展了“六進社區”“八進社區”活動，為居民提供多種多樣的便民利民服務。各地普遍建立起一站式服務大廳，開展政策咨詢、司法援助、就業指導、城鎮低保、技能培訓、家政服務、愛心超市等多項便民利民服務項目服務，部分社區還開展了居家養老、殘疾人和未成年人生活照料和精神慰藉等服務的探索。方便了社區居民生活，提高了生活質量。
（三）社區服務隊伍不斷壯大
近年來，各地把社區工作隊伍建設作為推動社區工作的基礎性工作來抓，采取選派、公開招考、居民選舉產生和聘用等方式，充實和優化社區工作者隊伍。目前，全區共有社區居委會工作人員16858人，其中，行政、事業編制人員3682人，其他聘用人員7337人，開發公益性崗位3414人。同時，進一步加強對社區工作者的培訓，社區隊伍的整體素質有了明顯提高。目前，我區共有社區居委會工作人員大專以上學習12812人，占76%，比2010年提高了33個百分點?；钴S在社區服務各領域，成為推動社區建設和社區服務的重要力量。
（四）社區服務方式不斷改善
不少地方依托街道社區服務中心、社區服務站，實行“一站式”服務；近年來，全區各地按照自治區的相關要求，以“一個中心、兩個站”為基本模式，著力強化和健全社區服務功能。同時，將社區信息化平臺建設作為加強社會管理和服務的一項重要工作來抓。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市等地都劃撥專項經費用于社區信息化平臺建設，購置了設備，開發了軟件，采集、更新了信息，建立綜合性的社區信息化網絡，有計劃的實現市區（旗、縣）、街道辦事處（鎮）、居委會三級聯網。目前，全區實現市區（旗、縣）、街道辦事處（鎮）、居委會三級聯網的社區有924個，已建成信息化網絡管理平臺的社區有823個。到2012年底，還有486個社區可以基本建成信息化網絡管理平臺。
（五）社區服務制度環境初步形成
近年來國家圍繞社區衛生、社會救助、勞動就業、文化教育、社區服務設施等內容出臺了一系列法律、政策。內蒙古黨委、政府也相繼出臺了積極推進社區服務的政策措施，如《關于加強城鎮和諧社區建設的若干意見》等為有效解決困擾社區建設的問題提供了政策依據；制訂了《自治區社區建設十二五專項規劃》，提出了今后五年社區建設發展的目標、任務以及重點。
三、我區城市社區服務存在的問題及原因分析
（一）社區服務設施總量供給不足，社區服務項目較少，水平不高，供給方式單一
城市社區福利服務的范圍和水平都比較有限，都主要局限于為弱勢群體提供無償、低償服務，或者圍繞社區成員的最基本需要提供公益；而另一方面，社區承擔了過多的政府職能，在調研中了解到很多社區的服務項目包括黨員管理、勞動保障、綜合治理、計生服務、民政救助、文化衛生、醫療衛生服務、法律服務、人民調解、中介服務、社區警務等，在這些眾多的項目內容中，很多部門把工作布置給街道，再由街道交辦給社區，或是由社區輔助某些政府部門的工作，因此社區承擔了很多原本應該是政府職能部門的工作，致使社區工作能力超載，很多自治的服務卻未做，主要職能缺失。
（二）社區與社區之間發育不平衡，服務水平存在差距
社區資源種類多樣，分散在社區居民、社區組織、駐社區單位和社區環境之中，相對于居民日益多樣化的社區服務需求來說，資源供給總量有限而且相對不足，一些老舊社區和規模小的社區，其資源短缺更加嚴重，特色性，指任何社區的資源有一定的優勢和特色或人力資源豐富或資金充足或設施先進）社區服務以社區為資源配置的主體，對社區內的成員提供服務，這種服務安排往往是有局限性的，不可能在每個社區加以推行。例如呼市的稅苑社區就是一個單位社區，其社區辦公場所和活動場地都是由小區承建者來提供，有與相關單位合辦的老年大學，有科協贈送的科普器材，有賽罕區醫院在社區內設置的衛生服務站，因此其功能設施相對完善，服務水平較高；而有一些村轉居的社區服務水平卻不高，因此，發展背景和水平不同的社區，居民所享受的服務待遇有著顯著差異。
（三）社區服務人才短缺，素質偏低，結構亟待優化
居委會干部在為社區成員提供服務資源的過程中，往往起著主導作用，大多數城市社區居委會的干部素質偏低，在現實生活中沒有扮演好其應有的角色，與社區居民對其角色的期望存在一定的差距，影響對其信任，然而，由于他們缺乏必備的專業理論知識，加上受管理體制的影響，作為社區成員提供服務資源的過程中，往往傾向于完成上級政府下達的行政任務，而忽略了社區成員的實際需求，缺乏社區工作的專業培訓，沒能掌握社區工作理念和方法，未樹立“以人為本”的服務意識，不能夠以社區成員的實際需求為工作出發點，為社區成員提供各種服務。
（四）社區服務模式機制不順暢，社會參與機制亟待完善
政府主導下的社區服務并沒有體現多元參與以及為全體社區成員提供福利的意涵，社區工作主要靠政府推動，無法充分發揮社區組織、社會服務組織和廣大居民在社區資源整合中的作用。
城市社區主要的社區組織是社區居委會。城市社區居委會具有很強的行政色彩，被視為準行政機構，在不同程度上存在著“準行政化管理”的運作方式。社區居民委員會角色定位難以理順，行政化嚴重，政府部門過多介入，社區居委會嚴重依賴于政府，社區居委會的工作方式仍很傳統，長期處于自上而下制度安排中，掌握資源有限，社區所需各項資源如人力資源、物質資源、組織資源、信息資源、文化資源等，過多依賴于政府，社區無法獲得自主性，大量的工作是落實上級行政組織的指令和任務。另一方面，由于對民間的認識和信任不夠，目前民間社會組織參與社區管理與服務的程度十分有限，在街道和居委會的全面管束下，近年社區民間組織在數量上有明顯增長，但自治程度不高，面臨政府過度干預的挑戰，各個方面受到限制，使之活動主要局限于本小區內，未能在資源整合中發揮應有作用，束縛了其參與社區服務的步伐。
社區居民的參與只是在政府行政命令下的以社區共建形式開展，居民和社區單位參與意識不強，社區成員的積極主動參與的意識不濃，而缺乏參與社區活動的積極性，未能積極承擔相應的責任與義務。另一方面，社區居委會所提供的服務資源在數量和質量上都未能滿足城市社區居民的需求，服務水平較低，使得居民對社區居委會的認可度較低，參與社區事務的積極性也較低。
四、當前提升我區城市社區服務水平的對策
明確界定居民委員會的職責；加快民間社會組織的發展；重視公民意識的培育加強相關法規制度建設。
（一）夯實社區服務發展的基礎條件
1.完善社區基礎設施
把建設現代化社區納入城市整體規劃， 大力改善社區活動場所和服務設施，統籌解決好土地劃撥、產權歸屬、使用管理等問題，將社區建設成為有形的、能夠滿足居民一般生活、休閑、娛樂、工作、學習的社區， 為社區開展工作創造良好條件，增強社區居民的認同感和歸屬感。在社區基礎設施建設上，不僅需要政府財政支持和投入，更要廣泛吸收社會資金，鼓勵社會捐贈，積極吸引外資，建立政府與社會相結合的多元投資機制。
2.培育社區專職工作者隊伍和社區志愿者隊伍
提高社區工作者素質，針對當前社區工作者普遍存在的學歷層次較低，年齡偏大，工作方法傳統等問題，應加快社區工作人員的在職培訓，提高其素質和能力，改善他們的工作和生活待遇等。同時，改革社區居民委員會干部選拔聘任制度，采取向社會公開招聘、競爭上崗等形式選擇優秀人才，逐步實現社區工作者隊伍的職業化、專業化、知識化和年輕化，保證有一支相對充實穩定的力量做社區工作。另一方面，我國社區服務應借鑒和吸收國外先進經驗和做法， 要拓寬社區工作者來源渠道，大力開展志愿者活動。
（二）發展創新社區服務的內容和形式
社區要切實做好公益性的、福利性的服務群眾的工作，將重點放在幫助群眾就業創業、豐富文化生活、改善人居環境、提升文明素質方面，尤其要高度關注困難群眾和弱勢群體的生活。廣泛開展社區老年人服務，利用好為老服務設施。深入了解和反映社情民意，拓寬居民參與社區事務的渠道加強法制宣傳和安全教育，引導居民理性表達訴求，自覺依法辦事，妥善處理利益糾紛，促進城市基層和諧穩定。
同時， 可以借鑒國內其他地方通過政府購買服務、設立項目資金、開展項目補貼等方式，引導社會組織、企事業單位和居民參與社區管理和服務活動，鼓勵個體、私營、民營等企業開辦社區服務項目，開展便民利民服務。充分利用熱線電話、互聯網等現代信息技術，不斷提高服務質量和管理水平。在社區內逐漸形成社會福利服務、社會互助服務和市場有償服務相結合的多類型、多層次、廣覆蓋的社區服務網絡。
（三）重新定位政府與居委會間關系，創新社區管理機制
1.政府扮演好社區服務的主導角色
就政府而言，政府應理性地介入屬于自己管轄范圍內的社會服務。一方面，政府要充分發揮主導作用，做好社區規劃，制定必要的扶持鼓勵政策。協調有關部門，解決有關矛盾，保證社區治理工作順利向前推進。另一方面，政府要真正做到政社分開，將一部分權力下放給社區，建立政府與社區之間的合作管理機制，而不是將社區作為政府的“腿”。
2.強化社區居委會的組織建設與社會服務功能
發揮社區居委會在擴大群眾參與，反映群眾訴求方面的積極作用，各項工作應當建立在群眾參與、民主決策的基礎上，才能獲得社區成員的信任，并能有效的調動社區成員的積極參與。明確社區居委會在城市社區中的作用，居委會的積極倡導和參與，有利于提高社區成員對于社區服務的信賴程度并保證其心理預期的實現。
提高居委會自治功能，做好社區日常管理和服務工作。結合實際情況，規范工作程序，將社區事務逐步交由社區居民自主決定、自我管理，特別是對社區的重大問題，廣泛征求居民群眾意見，并保證尊重大多數群眾的意見。最后積極培育發展社區中介組織。社區中介組織是社區治理和社區服務的重要力量，對加強社區內的專項服務，增強社區凝聚力，提高居民參與意識，起著重要作用。
3.積極培育和建立多樣化的社區民間組織
基于不同利益需求，不同愛好所形成的各種民間組織，具有提供服務、反映訴求、規范行為的積極作用，他的建立有利于公民橫向參與網絡的參與網絡的形成。因此當前應積極培育和鼓勵發展公益性、服務性的社會團體和民辦非企業單位，同時加強管理、指導和幫助，制定扶持政策和措施，使之建立和完善科學的管理機制，提高自身的管理水平和服務能力。
（四）吸納社會多元力量，實現社區服務社會多元供給模式
城市社區服務需要多方利益主體的共同參與。服務主體及資金來源的單一使得服務匱乏難以滿足當前社區居民的利益訴求，限制了城市社區服務的發展，應當通過國家、集體、個人等社會各方面力量共同參與投入，努力形成政府牽頭、有關職能部門配合、街道和居委會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與的社區資源整合網絡， 建立多元部門間的良性互動新格局，以形成推進社區建設的資源合力。充分調動駐街單位等一切力量， 發揮基金會、慈善組織、公共服務社等社區非營利組織的作用，將其轉化為可用于社區建設的資源。
參考文獻：
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http：//.cn/system/2012/10/23/010852785.shtml
作者簡介：
關鍵詞：城市社區；管理模式；現狀；創新
一、城市社區管理現狀
（一）社區工作人員專業化程度偏低
我國社區公共服務隊伍的整體素質與社區服務管理的發展要求不能完全適應，專業化水平偏低，社^干部隊伍缺乏開拓精神，社區服務工作存在著實力弱、后勁不足的問題。多年來，社區工作人員為社區居民做了大量的工作。認真落實政府的各項方針政策及工作任務，不怕辛苦、任勞任怨，積極為群眾辦實事，組織和開展社區服務活動，解決群眾中的各種困難和問題，但是普遍缺乏做好群眾工作的相關專業知識。隨著社會發展的需要，社區智能的拓寬，以及人們對社區服務需求的日益增加，對社區干部隊伍的素質、能力、文化等方面有了新的要求。
（二）社區服務管理信息化程度不高
當前，部分城市社區信息資源缺乏有效整合。受觀念、體制、投資等因素的局限和制約，社區信息化建設存在信息共享困難、信息資源整合不夠、應用領域零散、應用水平不高，以及信息部門化、碎片化等問題。在網格化管理、部門協同聯動和信息安全等方面也存在不少問題。隨著社區事務日益繁雜，社區居民的服務需求日趨個性化、多元化，過去單純的服務模式無論是在發展規模上還是在服務質量上都難以滿足社區居民的需要，不能通過信息手段，將社區整體工作進行有效整合影響了社區服務管理的整體效率和質量。
（三）社區服務管理經濟基礎薄弱
在我國城市社區服務管理中，一直存在著管理需求的擴展和管理資金的短缺這一矛盾。資金是保證社區服務管理持續運轉的物質基礎，也是衡量一個地方社區服務事業發展水平的重要標志。因此，如何形成有效的服務資金的籌集渠道或機制顯得尤為重要，當前我國城市社區，政府應是社區服務資金的主要供給者之一，但我國政府投入在整個社區服務資金供給中的比重是偏低的，社區自身積累能力也不足，給發展帶來很大阻礙。
二、推進我國城市社區管理模式創新的舉措
（一）切實理順政府與社區的關系
一是要轉變政府管理觀念，要堅決打破社區管理上傳統的自上而下的行政運作方式，真正實現政府管理社區行為的法治化。政府對社區的監管，既不能錯位，也不能缺位與越位，切實轉變傳統的重管理輕服務的思想觀念，努力打造現代服務性政府。二是要明晰政府社區管理職能。在社區管理中，政府的職能主要是做好政策指導、業務監督、統籌協調等工作，不要直接干預社區的日常管理事務，要敢于放權，要相信社區居民自主管理社區事務的能力，積極鼓勵社區公眾加強自我管理，充分尊重社區依法行使民主自治的權利。
（二）積極培育和發展社團組織
國外發達城市社區治理的經驗表明，社團組織的發達與否是城市社會是否成熟的重要標志。我國城市社區社團組織發展緩慢，從深層次看就是市場主體、社會組織發育不良造成的。從當前的情況來看，城市社區居委會就像一個微型政府，一方面社區管理事務繁雜，任務重；而另一方面社區服務人才短缺，素質偏低，結構不合理，專業的社區工作人員極其匱乏。因而大力培育和扶持社區社團組織，并推進其盡快發展、規范與完善是推進城市社區治理能力的重要途徑。在條件允許的情況下，可以將社區部分事務通過市場機制的辦法分解到社區的非政府與非盈利性的社團組織和社區公眾，以充分發揮社區各主體在社區建設與管理中的作用。
（三）健全與完善社區居民參與機制
社區居民的積極參與是提高社區建設與管理效能的重要環節，提高社區居民的參與熱情，需要政府、社區、社會組織的共同努力。一是政府各級部門、社區居委會、社區各類組織等應采取有效措施，積極構建社區參與網絡，營造良好的社區參與環境，千方百計提高社區居民參與率；二是加強社區制度建設，健全和完善社區民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督機制，尊重社區居民的集體選擇意愿，以增強社區居民的認同感、歸屬感。
（四）多渠道籌措社區建設資金
社區建設與管理需要大量資源，在市場經濟條件下，沒有足夠的資金，社區很難為居民提供相應的醫療衛生、教育、文化、體育、養老等服務，社區建設與管理工作將難以展開?；I集社區建設與管理資金，政府一方面可以根據國家有關政策和法規，出臺扶持社區建設的優惠政策，對于社區非公益性的服務可以實行低償、有償服務的方式增加社區收入，以補償社區公益性、無償性的服務支出，保障社區服務的收支平衡或略有盈余；另一方面要積極引入社區經營理念，大力引導民間資金投向社區基礎設施建設，拓寬融資渠道，完善政府與社會相結合的多元籌資機制。
三、結語
總而言之，社區是確保城市經濟發展以及提升人們生活水平的重要組成，其具有構建政府與廣大人們群眾良好溝通橋梁的光榮使命，同時也是維護人民利益的關鍵手段，隨著國家和諧社會的發展，做好此項工作顯得尤為重要，對此，需要社會管理人員通過理順政府與社區間的關系、健全民眾參與機制以及拓寬籌資渠道等方法，顯著的提升城市社區管理水平，最終實現促進國家持續發展的目的。
參考文獻：
關鍵詞 社區治理 社區建設 社區治理模式 社會管理體制
一、社區治理的轉型與演進
“轉型”是指事物的結構轉變，社會轉型是指社會從一種類型向另一種類型的過渡過程。我們平時所說的當下中國的社會轉型是指從傳統型社會向現代型社會的轉變，根據2012年8月17日國家統計局的報告，2002年至2011年，我國城鎮化率以平均每年1.35個百分點的速度發展，在2011年，城鎮人口比重達到51.27%，比2002年上升了12.18個百分點，[1]可以想見，作為中國社會的兩種基本組成部分的城鄉社區必然發生了巨變，它們的治理模式也相應地發生了變化。
（一）治理模式的轉型
（1）城市社區的治理――“社區制”的導入?，F代化轉型首先沖擊的就是城市社區，城市社區的建設問題比農村來得突出和迫切，一方面是因為城市人口的高度異質性，這是快速城市化和大量的流動人口導致的；另一方面是因為市場經濟體制改革帶來的單位管理體制變革和由此帶來的城市社區管理失序。國內學者借助美國學者安德魯?G?華爾德提出的基本觀點是：在計劃經濟體制下，城市社會管理是通過單位制、街居制來實現的，單位制是城市管理的主要手段，街居制是補充，補單位制管理之缺。隨著市場經濟的發展、現代企業制度的建立，單位制逐漸解體，城市基層社會管理的方式也由單位制向社區制轉型。
（2）農村社區的治理――共同體的失去。相對城市社區的面目全非，農村社區似乎仍保持著“原貌”。由于進城務工的人越來越多，之前的生活工作共同體因為主要收入來源的改變而遭到破壞，原來守望相助的鄰里關系不復存在，農村里的“家”反而不如城市里的“工作場所”更令人親切，鄉村中原有的差序格局被現代社會的契約型的交換關系瓦解。傳統的農村社區治理模式建基于共同體的社會基礎，利用人與人之間的關系網絡以及社會聲望、民間權威、民間組織等把全部成員關聯到一起，形成聯動，最終實現對農村社區公共事務的提供。但是，現代化的轉型過程使我們農村的共同體成分一再縮減，中國傳統村落中以血緣、親緣、地緣等社會關系建立起來的生活共同體已經淹沒或正在淹沒于工業化和信息化的發展中。失去了共同體這一基礎，傳統的農村社區治理也就難以為繼，各種社會問題層出不窮，農村社區治安、環境問題嚴峻，搭便車現象無法解決，社區陷入混亂狀態，學界稱之為“共同體的失去”。失去了共同體成分的農村社區和城市社區的情況非常相似，我們可以看到，在實踐中農村社區的治理模式一步步向城市社區靠攏。
（二）治理模式演進
從理論上可以將現代社區治理的完善看成是三種模式的演進。宏觀看我國政治體制改革的進程，基本上是政府還權于民的一個過程，政府從包攬一切經濟與社會事務的“全能”政府向承擔必要的社會公共管理職能的“有限”政府轉變。
而以時間進程劃分，社區治理理論的研究在中國興起至今，主要經歷了兩個階段，各個階段表現了不同的特點[2]：
第一個階段是從理論的興起到20世紀90年代后期，這個時期對社區治理的研究，主要集中在對城市中原有社區從計劃經濟轉向市場經濟過程中如何轉變社區治理方式的探索，找尋適應市場經濟要求的治理方式。對西方社區治理理論的引進并不斷中國化是這一階段的主要工作。
第二個階段，從20世紀90年代后期到現在，一方面，隨著市場經濟的不斷發展，越來越多的學者開始將社區治理置于城市化進程這一大的背景之下研究，首先便表現在理論上的相互借鑒和融合，學者們不再囿于自身學科領域，而是試圖通過學科間的綜合來尋找新的解決良方；另一方面，中國的特殊國情加上社會轉型帶來的發展速度，導致西方國家的現有理論無法完全與中國的實際吻合。
二、社區治理的發展趨勢
（一）社區治理的研究方向
（1）作為主體的人。任何制度的實現都離不開人的參與，人的發展才是一切社會活動的終極目的。因此，人的價值理應終于制度本身，即便一個良好制度的建設困難重重。我們研究的視野不應局限于政府與社區組織，居民也是社區治理的主體之一，研究邏輯應該是包括居民在內的政府與社區組織三者的互動。在社區治理的有關研究中，政府、社區組織和政府與社區組織兩者關系的研究不在少數，但是社區治理中居民的地位，不同構成的居民情況對社區治理的影響和居民與其他兩者如何互動的研究卻不多見。有關居民的研究應該成為未來社區建設研究的一個重要方面。
（2）理論整合。前述分類的研究方法在社區治理理論研究的肇始階段具有很大的便利性，但是當理論發展到一定程度之后進行內部整合時就比較困難，特別是現實的情況紛繁復雜，各種類型社區的情況差別較大，統一到一個理論框架內難度很大，但我們也應看到固有的城鄉二元結構正在彌合，卻缺少社區治理理論上的指導，今后理論研究的沖破口或許就在這里。
（3）虛擬社區。虛擬社區根據是否有真實社區為依托分為“互聯網虛擬社區”和“網絡化社區”，前者是指人們為了滿足某種需要，在網絡空間中相互交流而形成的具有共同目標的群體關系總和，[3]后者是指現實社區中的虛擬社區是指以現實生活中的某個社區為基礎，在互聯網上形成的群體，在這些群體中，人們經常就現實社區的共同話題展開討論，進行社區事務交流，從事網上或網下活動，共同參與現實社區治理。[4]互聯網虛擬社區為社區治理開辟了新的空間――互聯網，而網絡化社區也給社區治理送來福音。
（二）實踐中社區治理模式的發展方向
（1）法治化的社區治理模式?，F代社區治理要走向規范化的良性發展軌道，社區治理的法治化有待加強。一方面要做好社區立法工作，明確劃分街道辦事處與社區的職能、責任、權力，明確執法程序，完善組織建設，加快制定適應各個不同類型的社區治理的具體條例；另一方面，要加強社區工作人員的培訓與管理，提高法治意識，在執法過程中，做到法與情的兼容，體現執法的藝術。
（2）多元與開放的社區治理模式。多中心治理理論傳入中國已有10年，但是在實踐中效果并不明顯。實現社區的多元化發展或許是一條實現多中心治理的路徑選擇。由居民自主選擇符合本社區條件的發展方向，把本社區成為某方面的專業社區，如民族特色社區、軍民共建社區、文化型社區等等，這樣不僅可以滿足居民的生活需要，更重要的是可以利用公權力機關在這些特色方面的知識、經驗缺乏弱化公權力機關的權威，從而為建設“多中心”治理鋪路。
（作者單位為南京工業大學）
參考文獻
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【關鍵詞】城市居民 社區治理 居民參與
二戰以后社區建設和居民參與的重要性逐漸引起各國理論界和政策研究者的關注。目前，居民參與已成為社區建設的新主題新動力，而我國城市居民參與意識的淡薄和社區參與的缺乏已成為制約社區發展的關鍵因素。沒有社區居民的廣泛參與，社區建設和發展將缺乏持久的動力源泉。
1.社區參與的界定
學術界對于社區參與的概念有廣義和狹義兩種解釋。廣義的社區參與是指社區建設和發展中的參與行為和參與過程。社區參與的主體不僅包括社區居民，還包括社區建設的其他參與方，如政府、自治組織、中介組織、社區內企事業單位等。狹義的社區參與就是指社區居民的參與。本文我們所說的社區參與，是指狹義的社區參與，即社區居民的參與。
2.城市居民社區參與的現狀
對于當下居民對于社區事務參與情況的評判，一般根據以下準則：參與度、參與率、參與期間、促使參與的原因以及參與之后的作用。按照上面這些準則，就我國現在的社區參與情況展開了以下分析。
2.1社區居民自主參與不高，以被動式、動員式為主
現在，居民對于社區事務的參與通常是經過負責人員的動員和勸說下進行的，甚至有相當一部分是礙于規定被迫參加的，真正主動的自發性質的參與行為則少之又少。
2.2社區居民的參與率和參與積極性不高
中國的社區建設是在政府自上而下的規劃推動力和社區自下而上的需求拉動力的共同作用下發展起來的，在這種情況下，我國社區居民缺乏社區事務的參與熱情，不能主動參與到社區活動當中等。
2.3居民對于社區事務的參與程度不深、形式不夠豐富、目標層次也比較低
目前我國居民參與的主要是社會和文化類非政治事物，而對政治和經濟領域的參與明顯不足，導致社區參與無法真正的落到實處。
2.4參與主體不平衡，弱勢群體參與多
在總體參與率不高的情況下，社區參與同時體現出參與主體分布不均衡的現象：老年人、青少年、下崗失業人員、困難家庭等弱勢群體參與多，而中青年、在職在崗人員參與少。
3.促進城市居民參與社區治理的途徑
3.1重視滿足社區居民的共同需求
重視滿足社區居民的共同需求，提供多種形式的社區活動以增強居民對社區公共物品的依賴程度，以共同需求、共同利益為基礎調動居民廣泛參與的積極性。由于解決這些問題符合絕大多數居民的共同需求和共同利益，可以使居民從中得到利益，從而調動居民廣泛參與的積極性，培育和塑造居民的社區意識。
3.2增強居民自主性參與社區活動的意識
采取宣傳教育的方式，培育居民主動參與社區治理的意識，并把如何增強居民在參與過程中的獲利能力作為教育內容的一部分，從而可以激發并調動獲利能力較低的那部分居民的參與積極性。
3.3強化居民和社區之間彼此的利益關系
將居民和社區之間彼此的利益更加緊密的相連，培養居民自主性參與的意識。只有讓居民感受到自身利益和社區之間有著密切的關系，才能夠產生出對參與社區事務的熱情。因此，增強居民與社區利益關聯度，使居民在自身利益的驅動下主動參與社區事務。
3.4重視增強居民參與社區治理活動的效價即價值感
由于我國居民大多是被動式參與，如果想吸引更多的居民自主的參加到社區治理工作當中，就必須在工作開展的時候強調居民個人的存在感，讓群眾感受到自身工作所做出的貢獻。
3.5控制居民參與社區治理成本創造更多利益
采取一切可行的措施來控制居民在參與到社區治理工作中所需要投入的資金，同時增加其收益，以調動居民的參與熱情。我們可以通過調整社區活動的時間、提高工作效率、給特定的活動或者人員一定的補助等方式降低社區居民參與的成本，同時通過多為居民辦好事辦實事解決急迫重要的問題來增加居民社區參與的收益。
3.6深化改革，促進居民利益社
化
雖然我國的單位體制已經解體，但在有些地區有些領域依然沒有將這項工作真正的落到實處，導致他們對于單位有較強的概念，反而對于社區并沒有一個正確的認識。要提高這部分居民參與社區治理積極性，就要促進單位的員工待遇逐漸的轉向社區這一領域，減少單位員工對于單位所存在的依附感，實現群眾和所在社區彼此利益相互關聯的目的，激發其參與熱情。
30年來我國城市社區建設發展取得了令人矚目的成就，截止到目前已初具規模和框架，并涌現出許多可供借鑒和推廣的模式。成績是值得肯定的，但社區建設過程中的問題也是不容忽視的。這些問題中尤以城市居民參與社區治理不足為最甚。本文我們僅從理性選擇視角出發來探討了社區居民參與不足的問題，并提出了一些具體的對策和建議。但是社區建設是一項全面的規模龐大的系統建設，提高居民參與的積極性也是一項艱巨的復雜的任務，要走出參與不足的困境，建立完善的居民參與體系，讓小區群眾對社區建設有一個正確的概念，同時提升居民參與建設的主動性，激發小區群眾對參與社區建設的積極性，增強居民參與社區治理活動的能力，就要從多方面著手，配合制度建設、文化建設、社區內外部環境的建設以及有效的宣傳教育，促進社區參與體系的改革，增強社區服務質量，推動社區工作的規范化發展。只有多管齊下，才能使我國社區居民參與走上健康發展的道路。
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(一)研究背景
所謂轉型,首先是指由傳統農業社會向現代工業化的轉變,與此同時,社會制度上來看,轉型還包括整個世界向市場經濟和民主制度的轉變,我們國家也正處在這兩個轉型過程中。一方面,我們的市場經濟建設已經取得了巨大成果;另一方面,以民主法治人權為核心的體制建設在我國也已經開始了;同時,人們的意識也在發生著變化,越來越注重生活質量,同時關注自己的權利實現程度。
處于經濟市場化的轉型時期,社區建設也有著自己的特點。究竟社區建設發展到了一個怎樣的程度,其中社區法制建設又受到了多大程度的重視,今后又將是怎樣的發展方向,地區之間、城鄉之間發展模式的不同等等這些都需要我們去探究。
截至目前,對社區法制建設的研究已經取得了一定的成績,不論是從現今與歷史的對比,還是從它的成因、現狀做出的分析,以及對未來的展望,這些都為這次的調查及寫作打下了基礎。
通過調查走訪,初步了解了社區法制建設的現狀,并從多方面分析了原因,希望從綜合的角度來解決問題。
(二)研究方法
本次調查采取了無結構訪談法,以個別訪談與集體訪談相結合的方式進行。無結構訪談法是研究者按照一個概略性、指導性的訪談提綱所進行的訪談。無結構訪談有利于發揮訪問者和被訪者的主動性和創造性收集到原設計方案中沒有預計到的許多新情況、新信息。但這種方法對調查研究者要求較高,訪談得的資料也難以進行定量分析1。
(三)研究意義
1.居民生活需要
隨著生活水平的提高,人們更加關注自己的生活品質以及權利的維護。人們目前主要生活在社區中,社區的發展與居民們的生活息息相關。社區依法制軌道發展能夠保障居民的權益得到更好的實現,同時提升生活質量。不論是普法宣傳還是實質的法律指導,社區中的居民需要這類的法律服務。對于居民來說,通過法律途徑維權手續還是有些繁雜,對專業知識要求相對較高,很多時候居民遇到問題不敢訴諸于法律,這時社區的法制建設的緊迫性就顯得更為突出。
2.社區發展需要
社區要得到長遠的發展,法制是必經道路。無論是社區治理、社區黨建、社區衛生、社區文化、社區環境等等都要做到依法管理,擺脫過去人治大于法治的局面。而由于社區的法制建設所發展的時間相對較短,所以各項制度則稍顯滯后或不完善。國家對于社區建設的投入正在逐步增加,借此機會,社區的法制建設更應受到重視并應大力發展。
3.社會法制建設需要
依法治國是我國的基本國策,但是目前國家立法稍顯滯后,且操作性較差。改革開放以來,社會政治、經濟、文化等方面發展飛速,相應的體制變革則稍顯跟不上時代的步伐。社區作為基層自治組織,是法治發展的基礎,但目前社區自治還沒有完全形成,因此要做到依法治理社區還有很長一段路要走。
二、社區法制建設現狀
現代社區法制建設自1954年正式拉開了帷幕。1954年,《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織法》出臺,我國社區法制建設走上了有法可依的道路;《物業管理條例》的頒布使新型社區的物業管理走上了法制軌道;1987年,退休金社會統籌制度使退休職工的生活有了保障,他們的檔案關系隨之轉到社區,享受社區服務;1993年,城市居民低保政策實行,居委會、街道作為基層組織被賦予了審核低保對象的權利,社區中的低保居民能夠領到相應的補助,保障日常生活,不用再像過去一樣沒有穩定的生活來源,過著朝不保夕的生活;還有一些國家部委的通知、規定等,涉及了社區黨建、社區經濟發展、社區文化衛生、社區衛生等方方面面,也惠及了各個層次的人群,使社區無論從硬件設施到服務水平都有了全面的提升,為居民提供了良好的生活居住空間,居民的精神文化生活同樣得到極大豐富,法律意識、主人翁意識都在逐步提高。
三、社區法制建設個案調查狀況
具體來說,在社區建設的過程中同樣出現了以下問題。
(一)居民主人翁意識較低,活動參與度不高,社區凝聚力低
現在的社區給了居民更多的獨立空間,而居民之間的交流也同時被一道道門阻隔了,很可能住了多年的鄰居都不知道對方的名字,更不要提更深層次的交流。社區活動主要針對的對象就是退休老年人或是一些低保戶,多數上班族可能就是一回家就把門關起來,休息日也是自己休息調整,很少關注社區活動。居民的主人翁地位沒有得到發揮,真正涉及到社區決策的時候,往往居民是沒有發言權的,居民對自己居住的社區沒有認同感,不能真正的融入到社區建設中,所以很難達到群策群力。
(二)居委會與居民的距離越來越大
居委會作為居民自己管理社區的自治組織,本應是與居民的日常生活密切相關的。但是目前居委會似乎是處于一級政府的位置,高高在上領導著居民,居委會的工作人員也并不是以居民代表的身份出現,而是和其他單位的工作人員沒有太大區別,都是聽從上級指揮,做好傳達工作,在和居民溝通方面則稍顯不足。
現在,工作人員相比于過去的熱心退休職工更加年輕化,有活力,但是缺少熱情,坐在辦公室里的時間大大增加,用在寫材料應付上級的功夫多了許多,與居民的溝通卻大大減少,他們對居民的狀況的了解大多來自于電腦里檔案的記載,一些新的情況可能就不是很清楚了。尤其是目前人口流動大,居委會掌握的情況則更顯滯后。對于居民的需求了解不足,很難有針對性的解決問題,也就導致很多居民認為居委會并沒有起到應有的作用。
這種脫離狀態使居委會同樣處于不利境地,他們的工作得不到承認和理解,夾在政府和居民中間,很難兩全?，F在的政績需要看社會效應,而真正符合居民意愿的活動很多時候是得不到批準的,這也就使他們的積極性越來越低,而且形成了一種對內一套對外一套的作風。居民不信任社區組織,除非迫不得已,不會求得社區的幫助。同時居民權益受到侵害的時候,居委會和街道大多是以解釋工作為主,真正的解決問題非常困難。
(三)社區法制宣傳教育不到位,居民法律知識缺乏
社區對黨和國家的政策宣傳一般較為到位,上級交代的硬指標一般能按時完成,但是對于法律宣傳還是較為疏忽,形式較為單一且多流于表面,成效不大,往往是發一本很小的冊子,有時還不能做到人手一冊,具體的指導則相對較少,致使居民法律知識較為貧乏。居民的心中法律仍是高不可攀、政治性太強。社區沒有專門的法律援助隊伍,懂得專業知識的人員更是稀少,不能為居民提供有效的幫助,使訴訟的道路費時費力。雖然居民的維權意識有所增加,但是真正能從法律渠道得到實惠的少之又少。
(四)社區依法治理的基礎不牢固致使管理水平較低
首先,資金不足、物質保障薄弱是制約社區法制建設的一大因素。政策的落實、活動的開展都需要資金做保障,但資金不足是社區建設中的普遍問題。社區在整個管理體系中處于基層位置,資金申請較為困難,可以申到資金的項目范圍較窄,而且這些活動更多的是要符合上級領導的意愿,要能出政績,否則很難被批準,這導致很多工作只能是紙上談兵,居民的權益需求得不到很好的保障。
其次,相關制度不夠完善,社區依法治理的內容、形式、途徑沒有界定和明確。居委會與街道辦事處的關系較為不合理。城市社區居民委員會的法律地位沒有得到應有的肯定和尊重,目前居委會處于街道的直屬下級地位,沒有自,不論人事任免還是經費劃撥,甚至是日常工作,政府街道都處在領導的位置上。居委會成了執行機構,沒有發揮出應有的居民自治組織的功能。政府并沒有起到應有的監督職能,反而是應付上訪居民,不能解決問題。社區法治就只停留在表面,沒有具體規劃措施來落實。
再次,人事制度不健全。人員配備不足,一人兼多項,很多事情不能做到位,甚至一些分內工作沒人做,要靠熱心居民來解決。同時,任免制度不透明,把關不嚴,工作人員素質有限,其中大多是本社區退休居民,雖然也充實了一部分年輕力量,但是很少經過專業培訓,對相關法律政策了解較少,對自己的職責沒有明確認識,對社區工作沒有足夠重視,依然是人治大于法治,工作行為不能達到標準,敷衍了事。工資標準較低,激勵機制不完善,文字材料比實干還要有說服力,致使一些工作人員把精力放在了制作材料上,與居民溝通少,長久以來,形成惡性循環。
(五)國家立法滯后,現有法律法規立法層次較低,規則性強、可操作性差
目前與社區相關的法律法規多以規章制度的形式出臺,法律效力相對較低,地方立法分散,各自為政現象嚴重,一定程度上的不科學和不成體系,沒有全國統一的社區服務、社區治理的綜合的法律制度,使其操作起來差異較大,不易把握。同時現有法律程序對于普通百姓尤其是弱勢群體來說仍相對繁雜。
四、社區法制建設問題的原因
社區完善的法制建設,通俗的說也就是社區領導者、執行者、社區成員都要按著法律來規范自己的工作和生活?，F代城市社區失去了業緣關系、親緣關系等傳統力量的佐佑之后,以純粹的契約關系連接,契約的效力最終憑借國家的強制力即法律效力得以發揮2。
加強社區法制是城市社會問題的復雜性、多樣性提出的歷史選擇。但是由于社區內結構復雜,管理范圍大,新問題層出不窮,同時由于是基層組織,重視程度不夠,以致立法落后,很多問題得不到法律的解釋。下面從居民個人、居委會、政府社會三個角度來闡述社區法制建設存在問題的原因。
(一)社區居民權利意識、社區意識淡薄
居民受中國傳統文化和傳統法中的義務本位觀念的影響,權利意識缺乏,缺乏社區自治、社區參與的積極性,很難形成社區立法的愿望和要求,依法管理社區和依法規劃社區建設的氛圍還未形成,社區意識普遍不強,影響社區法律的制定和執行,影響對社區的依法治理。在調查中,唐山市XX社區居民很少有過參與社區決策的經歷,那些低保戶更多的是去參加一些義務勞動。居民們反應,即使是去參加投票選舉這類的活動,也只是走一個形式,根本不知道候選人是誰,就按照“指示”直接畫圈了。
(二)居委會運行制度不完善
首先,由于居委會處在一個政府與居民的夾層位置,而且社區自治的局面尚未形成,居委會很難發揮自治組織的作用,而是作為街道政府的執行機關。這就使居委會的工作上要對街道負責,下也要對居民負責,上面的力量遠遠大于下面。面對著社區中的多種主體,居委會起著協調的作用,使它們能夠和諧發展。比如說新小區就面臨著物業與居委會街道的關系協調問題,而老小區則是基層管理組織與熱力、燃氣等其他組織的合作問題。城市社區組織結構將由單一的政府行政性組織,逐步形成一個由行政組織、社會團體組織、社區居民自治組織、其他企業事業組織共同參與社區管理并相互支持、相互協作、相互吸取的組織結構3。
轉型時期,市場化經濟導向明顯,勞動、工資、住房、醫療、養老、福利等一系列制度不同程度上進行了改革,大量的“ 單位人” 轉為“ 社會人”,管理任務劇增。
其次,工作人員的法律意識、法律知識都比較淡薄,所以要給居民做指導有一定的困難。對于許多事情的判斷不是運用法律,仍習慣于用人情倫理作為正確、是非的標準。部分管理者缺乏創新意識,思想觀念比較陳舊,管理手段缺乏創新,沿用傳統體制下的舊管理模式。社區法制宣傳教育的輻射面不夠寬廣,宣傳力度不夠,作為社區依法治理主體的居民群眾文化水平和道德修養參差不齊,使法制建設推進有一定困難,而且對城鎮社區法治建設的理論研究不深入我國目前對城鎮社區法治建設理論研究的不深入和滯后性同樣是影響城鎮社區法治建設進程的重要原因之一。
再次,長期以來“人治”的觀念根深蒂固,對社區建設重要性及重大現實意義認識不足。人員的招聘不夠透明,社區很大程度上成了安排“熟人”的好地方,大家普遍認為社區的工作沒有什么技術含量,而且比較清閑,所以安排進來的一些人雖然一些是經過了考試,但是對社區工作方面了解甚少。至于社區的領導都是上面直接派下來的,對社區的情況不了解。工作人員對自己的工作沒有明確的定位。居委會的人員配置不足,一味的整合致使工作范圍大了,但是做不細致了。在調查過程中,正是其中一個小區的居委會剛剛換屆結束,由于幾個社區合并,工作范圍是原來的三倍,但是人員并沒有相應增加。雖然表面上看社區的工作是面面俱到,事無巨細,但是實際上很大一部分都是虛有其名,工作人員一人兼幾職,難免一些工作顧不上。一些居民也反映說,換屆之后的居委會還不如從前了。
目前的人員考核制度有一些缺陷,很多實事做了可能沒人肯定,但是只要文字功夫做足,一樣能夠彌補甚至超過實事的效果。在調查中走訪的一些工作人員包括一些已經退休的,其中很多人都表示對這種考核制度有些不滿,致使本來是一心撲在做事上,到后來只能被逼的一心撲在辦公桌上。
最后,居委會沒有獨立的經濟來源,只能從民政部門申請。不論是工作人員的工資,還是活動的經費,都受到了很大的限制。這也就使得工作人員必須要對上負責,畢竟那兒才是真正的衣食父母。所辦的活動只要上面不同意,那么想要辦成的可能性就很小。
(三)政府對社區法制建設監管難實現
國家對社區建設的投資有限,在劃撥方面更顯得謹慎。近年來,中國城市化速度明顯加快,流動人口數量猛增,租房居住人數劇增。這部分人居住不固定,社區活動基本不參加,同時大多是外地戶口,檔案關系等不在社區內,社區組織不能對其有很好的了解。社區管理難度加大,現今的社區有著較為森嚴的等級管理制度,政府對社區的監管很難實現。
五、完善社區法制建設的對策
(一) 發揮居民自主意識,推進法制建設
強化居民的自我教育、自我管理、自我服務、自我發展的意識,堅持居民自治原則,使居民真正參與到社區建設中來,充分肯定居民意見,讓他們意識到自己的價值,引導居民為社區發展貢獻自己的智慧,來把共同生活的環境建設的更好。居委會盡量根據不同層次居民的不同需求,開展能夠調動他們積極性的活動,增進居民之間的溝通交流,同時增加居民們對社區的歸屬感。
(二)居委會完善工作制度,為居民辦實事
居委會工作人員招聘重視其知識技能,使工作人員隊伍專業化,同時要選擇對社區工作有熱情有想法的工作人員。工作人員各司其職,各項工作有專人負責,而不是身兼數職。適當增加工作報酬,調動隊伍的工作積極性,明確社區和社區組織的定位?；鶎咏M織充分行使自己的權利,管理社區,街道行使自己的監督職能,而不是管理職能。建立多元社區管理的主體,打破政府作為惟一主體的局面,引入競爭機制,共同建設社區。
將居委會的基層工作做到位,深入到居民中間,真正理解居民的需求,為社區居民做實事。改革考核社區工作人員的機制,使他們能夠放開包袱工作,用真才實干贏得肯定。同時公正的評判能夠調動工作積極性。
(三)進一步推進體制改革,完善監管制度
理順政府與社區基層組織的關系,居民掌握自,決定和自己利益相關的事項,共同參與社區發展。社區內各組織各部門相互協調,依法規范自己的活動,提高社區經濟、政治、社會生活質量。社區開辟自己的經濟來源或者預留專門的活動經費,使活動開展更有保障。
引入第三方力量,完善監管機制,使居民能夠狀告有門,不至于再吃閉門羹。同時有效的監管對基層組織也是激勵作用,使他們能夠依法規范自己的言行,為居民服務。
(四)完善社區相關法律體系
對已有法律進行修改,使其符合現階段社會發展需要。增強對社區立法的重視,增加高層次法律的數量,從宏觀上把握社區建設。社區基層組織結合自身實際情況,制定相關規定、規章,建立多層次的法律體系。樹立社區法制新觀念,使社區建設各項工作逐步踏上法制軌道,得到法律保障,真正做到有法可依、依法建設
六、結語
社區法制建設作為一個系統工程,需要黨和政府、居委會、物業管理企業、業主委員會、社區居民乃至全社會的通力配合才能實現。因此社區法制建設僅僅依靠居委會已不能適應社區規模化、復雜化發展的需要,迫切需要新的力量加入,以共同建設社區。
由于中國的社區法制建設尚處于開端,社會轉型使得法制滯后性更加突出,調整城市社區建設的法律規范必然處于一種不完備的狀態。
加強社區法制建設的根本目標在于將社區建設納人依法治理軌道,為城市基層管理體制改革,擴大基層民主,實行居民自治,強化社區功能,不斷提高人民群眾的生活質量和文明程度,鞏固國家政權的組織基礎和群眾基礎,維護社會政治穩定,促進城市經濟和社會的協調發展,提供有力法律保障。
注釋
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