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關(guān)鍵詞：礦業(yè)權(quán)；抵押；法律分析
我國的礦業(yè)權(quán)制度在1986年3月19日頒發(fā)的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第3條明確規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請，取得采礦權(quán)”。改革開放后，我國逐漸走向國家所有、分散開采利用模式，并確立了物權(quán)性質(zhì)的礦業(yè)權(quán)，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)兩種權(quán)利。1986年4月12日公布的《中華人民共和國民法通則》中第81條第2款規(guī)定“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖，國家保護(hù)合法的采礦權(quán)”，自此明確了我國采礦權(quán)的主體和其財產(chǎn)屬性。
一、有關(guān)礦業(yè)權(quán)的概念和內(nèi)容
我國的礦業(yè)權(quán)是探礦權(quán)和采礦權(quán)的合稱。
采礦權(quán)的概念在國務(wù)院公布的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》（以下簡稱《實施細(xì)則》）第6條第2款中予以了界定：“采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權(quán)人。”
探礦權(quán)的概念目前通說認(rèn)為[1]，探礦權(quán)是指探礦權(quán)人在依法取得勘查許可證規(guī)定范圍內(nèi)勘察礦產(chǎn)資源的權(quán)利。取得勘查許可證的單位或個人稱為探礦權(quán)人。探礦權(quán)人是礦產(chǎn)資源勘查的出資人，可以是企業(yè)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位。但礦產(chǎn)資源勘查必須是有地質(zhì)勘查資質(zhì)的單位。
二、礦業(yè)權(quán)的取得程序、流轉(zhuǎn)方式及抵押擔(dān)保應(yīng)當(dāng)注意問題的探討
（一）礦業(yè)權(quán)的取得程序
我國已確立了采礦權(quán)的有償取得制度[2]，其中最主要的取得方式就是申請登記方式。申請登記制度就是采礦人向登記管理機(jī)關(guān)提出申請，提交有關(guān)資料，經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)準(zhǔn)予登記后依法繳納采礦權(quán)使用費等價款，辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取采礦許可證。然而，值得注意的是，采礦權(quán)的取得并不意味著對礦區(qū)范圍內(nèi)的土地也享有土地使用權(quán)。礦區(qū)既包含地下部分也包括地表。在法律上，采礦權(quán)的取得同時便獲得地下部分的占有使用權(quán)，但地表的占有使用權(quán)，即我們通常所說的土地使用權(quán)須另行取得。
（二）采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)方式
采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)為采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租和承包等方式。
我國最初并無采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)市場，1986年《礦產(chǎn)資源法》并未以物權(quán)的指導(dǎo)思想規(guī)范采礦權(quán)，對采礦權(quán)仍然實行由國家無償授予并不得流轉(zhuǎn)的制度，致使私營、外商等多種采礦主體出現(xiàn)后，國家對地質(zhì)勘探工作的大量投入?yún)s被各種形式的礦山企業(yè)無償占有，嚴(yán)重侵害了國家利益。隨著土地使用權(quán)有償出讓制度建立后，對于礦產(chǎn)資源利用的物權(quán)化和可流轉(zhuǎn)性提出了挑戰(zhàn)。
修改后的《礦產(chǎn)資源法》第六條規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的兩種情形：一是探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人；二是已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。
此外，根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第3條第2款和第6條，采礦權(quán)可能因下列原因而發(fā)生轉(zhuǎn)讓：（1）企業(yè)兼并導(dǎo)致采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。可以是通過連續(xù)購買股票致持股達(dá)一定比例，從而達(dá)到控制發(fā)股企業(yè)的目的；也可以是通過購買全部資產(chǎn)來收購整個企業(yè)。但轉(zhuǎn)讓過程必須置身于礦管機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，受讓主體的資格必須經(jīng)其批準(zhǔn)，采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓才能成立。（2）企業(yè)破產(chǎn)拍賣導(dǎo)致采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。（3）因企業(yè)的具體需要導(dǎo)致采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓。
（三）礦業(yè)權(quán)抵押的法律依據(jù)分析和辦理礦業(yè)權(quán)抵押業(yè)務(wù)的探討
對銀行來說“資金收回的可能性”是左右銀行放貸與否的砝碼，而抵押物的價值及社會需求度又直接決定了放貸資金能否收回。采礦權(quán)設(shè)置抵押權(quán)后實現(xiàn)抵押權(quán)時確實面臨一個比較特殊的問題，那就是采礦權(quán)受讓人應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件。可以說，此類抵押物的流通性受到一定的限制，并非普遍流通物，也是需要引起銀行重視的問題。
參考文獻(xiàn)：
2009年5月8日，山西省人民政府出臺了《山西省煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》(晉政發(fā)[2009]18號)，該《規(guī)劃》把“加快關(guān)閉小礦和兼并重組，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，推進(jìn)大基地大集團(tuán)建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度”作為一項重要任務(wù)來抓，并制定了具體的兼并重組時間表。自此，山西省全境進(jìn)入國有煤炭企業(yè)兼并私營“小礦”的改革進(jìn)程當(dāng)中。
在此次煤炭企業(yè)重組并購過程中，存在這樣一個有爭議的問題：地方政府能否依其意志要求煤炭企業(yè)重組兼并。
山西省政府發(fā)展研究中心副主任李勁民認(rèn)為：根據(jù)《憲法》的規(guī)定，礦藏等自然資源，都屬于國家所有，國家完全有權(quán)力調(diào)整煤炭資源配置格局，并獲得資源增值收益。
那么《憲法》中關(guān)于煤炭資源屬于國家所有的規(guī)定，能否成為國有煤炭企業(yè)兼并私營煤礦的法律依據(jù)?我們認(rèn)為，問題解決的關(guān)鍵在于正確界定煤炭資源所有權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)利范圍。下面簡要梳理一下我國現(xiàn)行法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定。
一、何謂礦產(chǎn)資源
《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第二條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的，具有利用價值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源。”煤炭資源自然屬于礦產(chǎn)資源。
二、礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸屬
根
據(jù)《憲法》第九條、《物權(quán)法》第四十六條、《礦產(chǎn)資源法》第三條的規(guī)定，礦藏和礦產(chǎn)資源歸國家所有，即全民所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。《煤炭法》第三條還專門針對煤炭資源的所有權(quán)作了規(guī)定：“煤炭資源屬于國家所有。地表或者地下的煤炭資源的國家所有權(quán)，不因其依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”
可見，國家是包括煤炭資源在內(nèi)的一切礦產(chǎn)資源的惟一所有權(quán)人。
三、依法取得的采礦權(quán)受法律保護(hù)
雖然法律規(guī)定礦產(chǎn)資源的所有權(quán)專屬于國家，但并不禁止單位和個人依法對礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘察、開發(fā)和利用。《物權(quán)法》第一百一十八條規(guī)定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。可見，礦產(chǎn)資源上還存在用益物權(quán)，采礦權(quán)就是其中一種。《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第六條規(guī)定：“采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。”
對于單位和個人依法取得的采礦權(quán)等用益物權(quán)，我國法律給予平等的保護(hù)，其他任何單位和個人不得侵犯：
《物權(quán)法》第一百二十條規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利。”
《礦產(chǎn)資源法》第三條第三款規(guī)定：“…國家保護(hù)探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯，保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞。”
《煤炭法》第六條規(guī)定：“國家保護(hù)依法投資開發(fā)煤炭資源的投資者的合法權(quán)益。”第四十六條規(guī)定：“依法取得煤炭生產(chǎn)許可證的煤礦企業(yè)，有權(quán)銷售本企業(yè)生產(chǎn)的煤炭。”
四、結(jié)論
通過對法律法規(guī)的梳理可以看出，國家是煤炭資源的惟一所有權(quán)人，但作為一項用益物權(quán)的采礦權(quán)，可以依法由國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)或個人享有。采礦權(quán)人依法取得采礦許可證后，便享有在特定時限內(nèi)，開采特定區(qū)域內(nèi)的煤礦資源并獲利的權(quán)利。采礦權(quán)人的該項用益物權(quán)受法律保護(hù)，包括政府在內(nèi)的其他任何組織和個人不得隨意侵犯。在國有煤炭企業(yè)收購私營煤礦的過程中，收購方與被收購方是平等的民事主體，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循《合同法》規(guī)定的平等、合同自由以及公平原則。政府部門不能通過行政命令的形式強(qiáng)令大型煤炭企業(yè)兼并、收購合法經(jīng)營的私營煤炭企業(yè)。
[關(guān)鍵詞]礦業(yè)權(quán),探礦權(quán),采礦權(quán),物權(quán)化
一、礦業(yè)權(quán)的由來
礦業(yè)權(quán)這個概念從古羅馬法時就出現(xiàn)了,在當(dāng)時礦產(chǎn)資源被歸為物的范疇,并且羅馬法規(guī)定,礦產(chǎn)資源所有權(quán)屬于國家,但國家可以將有些礦產(chǎn)出租給貴族和私人去開采。在古羅馬時期的某些城市,很多自由人可以從國家或私人所有的礦產(chǎn)中租下某些礦坑,這些小礦主要向國家交納一定數(shù)量的產(chǎn)品,凡愿意開采的開采者,個人可以取得開采出的礦產(chǎn)的一半,另一半要交給國家。西方礦業(yè)權(quán)的概念完善和發(fā)展的鼎盛時期是在二十世紀(jì)六十年代,那時隨著西方國家大多走向了工業(yè)化,礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用也受到了前所未有的重視。
礦業(yè)權(quán)是一個比較復(fù)雜的概念,要弄清它的確切含義,有必要對其進(jìn)行解析,其實礦業(yè)權(quán)是一個權(quán)利束,是由一系列相關(guān)權(quán)利組合而成的。讓我們來看一下西方國家對礦業(yè)權(quán)的理解。澳大利亞將礦產(chǎn)權(quán)分為三類,即探礦權(quán),采礦權(quán)和評價權(quán)。日本礦業(yè)權(quán)制度以許可證制度為主,可分為鉆探權(quán)制度和采掘權(quán)制度,而且規(guī)定取得鉆探權(quán)的企業(yè)在探明勘探區(qū)卻有礦產(chǎn)并適于開采時,享有所探礦床的采掘優(yōu)先權(quán)。綜觀中外學(xué)術(shù)界對礦業(yè)權(quán)概念的解析,我們發(fā)現(xiàn)有些學(xué)者根本部分探礦權(quán)和采礦權(quán),直接設(shè)定一個礦權(quán);有的學(xué)者把探礦權(quán)分為排他性探礦權(quán)和非排他性探礦權(quán),加上采礦權(quán)構(gòu)成三類;還有的在兩類探礦權(quán)和采礦權(quán)的基礎(chǔ)上又加上一個礦產(chǎn)評議權(quán),所以成為四分法。我國是采用了兩分法即把礦業(yè)權(quán)分,即探礦權(quán)與采礦權(quán),因此,我國的礦業(yè)權(quán)亦即探礦權(quán)和采礦權(quán)的合稱。所謂探礦權(quán),是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi),勘查礦產(chǎn)資源并優(yōu)先取得作業(yè)區(qū)礦產(chǎn)資源采礦權(quán)的權(quán)利。取得勘查許可證的單位和個人稱為探礦權(quán)人。所謂采礦權(quán),是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi),開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或個人稱為采礦權(quán)人。
以上我們分析的是礦業(yè)權(quán)內(nèi)部的關(guān)系,下面我們再來看一下礦業(yè)權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利的關(guān)系。首先 分析礦業(yè)權(quán)和礦權(quán)的區(qū)別,有些學(xué)者將這兩個概念等同對待,其實欠妥;礦權(quán)應(yīng)該包括礦產(chǎn)資源所有權(quán),還包括由礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出來的礦業(yè)權(quán)。礦產(chǎn)資源所有權(quán)包括對礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益和處分等權(quán)能,各項權(quán)能構(gòu)成礦產(chǎn)資源所有權(quán)的內(nèi)容。礦產(chǎn)資源所有者代表的是國務(wù)院,即國務(wù)院代表國家行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。它有兩個特點,1、所有權(quán)主題具有統(tǒng)一性和唯一性。2、礦產(chǎn)資源所有權(quán)具有絕對性和排他性。
二、礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系。
法律關(guān)系,是指人類社會生活關(guān)系中,受法律所支配的關(guān)系。礦業(yè)權(quán)在理論界通說被認(rèn)為是民事法律關(guān)系,就是指具體民事主體之間發(fā)生的,符合民法規(guī)定的法權(quán)模式要求的,具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的民事關(guān)系。民事法律關(guān)系主要包括主體、客體、內(nèi)容、變動及原因等。
(一)礦業(yè)權(quán)的主體。
關(guān)于礦業(yè)權(quán)的主體,不同國家有不同的規(guī)定。日本《礦業(yè)法》規(guī)定除非條約有特別約定外,原則上不允許日本國民或日本法人以外的人成為礦業(yè)權(quán)人。美國相關(guān)法律規(guī)定美國公民和表示準(zhǔn)備成為美國公民的外國人均可以進(jìn)行礦區(qū)標(biāo)界,并且保有采礦用地。加拿大的礦業(yè)權(quán)是采用的聯(lián)邦和地方共管的政策,其國家有的省是鼓勵各種各樣的投資者進(jìn)行勘探和開發(fā),當(dāng)然包括外國投資者。俄羅斯是規(guī)定各種所有制形式的法人以及其他國家的公民都可以成為地下資源的使用者。〈法國礦業(yè)法〉規(guī)定國內(nèi)外的一切人均能平等的取得礦業(yè)權(quán),只要具備管理事業(yè)的資格和必要的資力。我國原則上礦業(yè)權(quán)的主體為中國的法人、合伙、個體采礦者,但我國〈礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則〉第七條規(guī)定“ 國家允許外國的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織以及個人依照中華人民共和國有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定,在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產(chǎn)資源”。另外成為礦業(yè)權(quán)的主體還要具備民事行為能力和相應(yīng)的資質(zhì)條件。〈中華人民共和國礦產(chǎn)資源法〉第十五條規(guī)定“ 設(shè)立礦山企業(yè),必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件,并依照法律和國家有關(guān)規(guī)定,由審批機(jī)關(guān)對其礦區(qū)范圍、礦山設(shè)計或者開采方案、生產(chǎn)技術(shù)條件、安全措施和環(huán)境保護(hù)措施等進(jìn)行審查;審查合格的,方予批準(zhǔn)”。我國針對不同的礦業(yè)權(quán)主體還設(shè)定了不同資質(zhì)條件。〈礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則〉第十一條 開辦國有礦山企業(yè),除應(yīng)當(dāng)具備有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件外,并應(yīng)當(dāng)具備下列條件:
(一)有供礦山建設(shè)使用的礦產(chǎn)勘查報告;
(二)有礦山建設(shè)項目的可行性研究報告(含資源利用方案和礦山環(huán)境影響報告);
(三)有確定的礦區(qū)范圍和開采范圍;
(四)有礦山設(shè)計;
(五)有相應(yīng)的生產(chǎn)技術(shù)條件。
國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府,按照國家有關(guān)固定資產(chǎn)投資管理的規(guī)定,對申請開辦的國有礦山企業(yè)根據(jù)前款所列條件審查合格后,方予批準(zhǔn)
第十三條 申請開辦集體所有制礦山企業(yè)或者私營礦山企業(yè),除應(yīng)當(dāng)具備有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件外,并應(yīng)當(dāng)具備下列條件:
(一)有供礦山建設(shè)使用的與開采規(guī)模相適應(yīng)的礦產(chǎn)勘查資料;
(二)有經(jīng)過批準(zhǔn)的無爭議的開采范圍;
(三)有與所建礦山規(guī)模相適應(yīng)的資金、設(shè)備和技術(shù)人員;
(四)有與所建礦山規(guī)模相適應(yīng)的,符合國家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)規(guī)范的可行性研究報告、礦山設(shè)計或者開采方案;
(五)礦長具有礦山生產(chǎn)、安全管理和環(huán)境保護(hù)的基本知識。
第十四條 申請個體采礦應(yīng)當(dāng)具備下列條件:
(一)有經(jīng)過批準(zhǔn)的無爭議的開采范圍;
(二)有與采礦規(guī)模相適應(yīng)的資金、設(shè)備和技術(shù)人員;
(三)有相應(yīng)的礦產(chǎn)勘查資料和經(jīng)批準(zhǔn)的開采方案;
(四)有必要的安全生產(chǎn)條件和環(huán)境保護(hù)措施。
另外我們還應(yīng)該注意,礦業(yè)權(quán)的主體并不是固定的,因為礦業(yè)
權(quán)可以在符合法律規(guī)定的條件下進(jìn)行流轉(zhuǎn),其中之一就是礦業(yè)權(quán)主體的流轉(zhuǎn),包括整個礦業(yè)權(quán)主體的變更和礦業(yè)權(quán)中的采礦權(quán)主體的變更或者是采礦權(quán)主體的變更。
(二)礦產(chǎn)資源的客體。
客體是法律關(guān)系作用的對象,民事法律關(guān)系客體也即民事法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)指向的事物。通說包括物、行為、智力成果和人身利益。對于礦業(yè)權(quán)的客體,很多學(xué)者大都解釋不清,因為它與我國民法上的很多約定俗成的概念和法律體系不相容。還有的學(xué)者認(rèn)為是礦產(chǎn)資源。讓我們仔細(xì)來分析一下,在我國,礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán),所以要分析礦業(yè)權(quán)的客體就要分別分析探礦權(quán)和采礦權(quán)的客體。〈礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則〉中規(guī)定探礦權(quán),是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi),勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。可知探礦權(quán)作業(yè)的范圍是許可證規(guī)定的區(qū)域,不能超出這個區(qū)域,如果確實需要超出,要進(jìn)行變更登記。有人說探礦權(quán)的客體是礦產(chǎn)資源,探礦權(quán)的目的是探明一定的區(qū)域內(nèi)有沒有可采的礦產(chǎn),所以當(dāng)探明許可證范圍內(nèi)沒有礦產(chǎn)資源時,探礦權(quán)的客體是什么呢,沒法回答,所以這種觀點有值得商榷之處。還有人認(rèn)為探礦權(quán)的客體是特定的礦區(qū)或者工作區(qū)的地下土壤和其中賦存的礦產(chǎn)資源。我認(rèn)為此觀點在概念的運用上和語句的表達(dá)上也是值得商榷。因為探礦權(quán)的最終結(jié)果是或者工作區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)礦藏,或者沒有。所以應(yīng)該用一個概括的概念表達(dá)探礦權(quán)的客體,我認(rèn)為采用工作區(qū)的地下構(gòu)成物來表示探礦權(quán)的客體比較恰當(dāng),因為地下構(gòu)成物既有還有礦藏的可能,也包括不含有礦藏的可能。另外讓我們看一下采礦權(quán)的客體,很顯然,采礦權(quán)的客體是礦產(chǎn)資源。把探礦權(quán)的客體和采礦權(quán)的客體合并起來即使礦業(yè)權(quán)的客體。又因為地下構(gòu)成物包括土壤和礦產(chǎn)資源,所以礦業(yè)權(quán)的客體就是工作區(qū)的地下土壤和礦產(chǎn)資源。
礦產(chǎn)資源的種類在人類認(rèn)識自然的過程中也是不斷變化的,所以有必要對其進(jìn)行界定一下。我國《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》把礦產(chǎn)資源分為四大類,即能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)和水氣礦產(chǎn)。明確礦業(yè)權(quán)客體組成部分的礦產(chǎn)資源必須是法定的礦種,既可以確定礦業(yè)權(quán)是否存在以及存在于何種礦產(chǎn)資源之上,又可以劃清土地所有權(quán)人和礦業(yè)權(quán)人各自的權(quán)利義務(wù)和邊界。理論界還存在著一種區(qū)分礦業(yè)權(quán),或者叫縱向礦業(yè)權(quán),具體是指將一個礦區(qū)或者工作區(qū)的沉積層劃分為若干個地層段或者地層區(qū),每個含有(局部的)礦產(chǎn)資源的地層段或者地層區(qū)可以單獨的成為礦業(yè)權(quán)的客體。這種分法有有兩種方式,其一是將一個礦區(qū)或工作區(qū)的沉積層分為淺層和深層,把它們分別出租,使之歸屬于不同的曠野權(quán)人所有;二是把一個礦區(qū)或者工作區(qū)垂直的劃分為多個地層段或者地層區(qū),然后各個地層區(qū)再出租給不同的人。
(三)礦業(yè)權(quán)的內(nèi)容。
礦業(yè)權(quán)的內(nèi)容就是礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系指向的對象。礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán),相應(yīng)的礦業(yè)權(quán)的內(nèi)容就表現(xiàn)為探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)。對此,我國〈礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則〉有明確的規(guī)定,對探礦權(quán)人的權(quán)利主要是勘查權(quán),架設(shè)相關(guān)管線和設(shè)施權(quán),臨時用地權(quán),優(yōu)先采礦權(quán)等。第十六條 探礦權(quán)人享有下列權(quán)利:
(一)按照勘查許可證規(guī)定的區(qū)域、期限、工作對象進(jìn)行勘查;
(二)在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域架設(shè)供電、供水、通訊管線,但是不得影響或者損害原有的供電、供水設(shè)施和通訊管線;
(三)在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域通行;
(四)根據(jù)工程需要臨時使用土地;
(五)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)新發(fā)現(xiàn)礦種的探礦權(quán);
(六)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán);
(七)自行銷售勘查中按照批準(zhǔn)的工程設(shè)計施工回收的礦產(chǎn)品,但是國務(wù)院規(guī)定由指定單位統(tǒng)一收購的礦產(chǎn)品除外。
探礦權(quán)人也是有義務(wù)的,第十七條 探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù):
關(guān)鍵詞：探礦權(quán)采礦權(quán)；流轉(zhuǎn)；法治經(jīng)濟(jì)；立法建議
中圖分類號：F272
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1673-291X（2012）17-0173-02
引言
探礦權(quán)、采礦權(quán)的合理流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源科學(xué)合理利用的保證。探礦權(quán)、采礦權(quán)的合理流轉(zhuǎn)需要相關(guān)立法符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)“公開、公正、公平”的規(guī)則，而我國現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》、《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律規(guī)章具有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，所以，探討建立一套適合法治經(jīng)濟(jì)的探礦權(quán)、采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)制度具有重要的現(xiàn)實意義。
一、我國現(xiàn)行的探礦權(quán)與采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法存在的問題
由于探礦權(quán)、采礦權(quán)本身的復(fù)雜性，在實際流轉(zhuǎn)過程中，涉及的問題較多。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及后續(xù)相關(guān)法規(guī)只側(cè)重對探礦權(quán)、采礦權(quán)的公權(quán)性質(zhì)給予相當(dāng)?shù)闹匾暫捅Ｗo(hù)，沒有很好地兼顧探礦權(quán)、采礦權(quán)的民事財產(chǎn)權(quán)屬性，進(jìn)而在探礦權(quán)、采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)立法上也烙上了深深的計劃經(jīng)濟(jì)印跡。2007年通過的《中華人民共和國物權(quán)法》在用益物權(quán)的一般規(guī)定中加入了探礦權(quán)和采礦權(quán)，明確了兩權(quán)的法律屬性。因此，以探礦權(quán)、采礦權(quán)的物權(quán)為基礎(chǔ)，建立符合法治經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度迫在眉睫，而我國現(xiàn)行的探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法中沒有全面貫徹這一思想的精髓，產(chǎn)生了一系列問題。
（一）相關(guān)法律法規(guī)對政府職能定位不準(zhǔn)
在《礦產(chǎn)資源法》、《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等法律和法規(guī)中規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓要履行復(fù)雜的行政審批。同一處礦產(chǎn)，在流轉(zhuǎn)過程中要同時涉及地質(zhì)礦產(chǎn)部門、環(huán)保部門和當(dāng)?shù)卣榷鄠€行政部門。政府與礦業(yè)企業(yè)之間具有橫向的、平等的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也有與礦業(yè)權(quán)人之間縱向的、不平等的管理關(guān)系，這兩種關(guān)系往往交織在一起，由于各種原因，政府管理存在有時缺位、有時又越位的現(xiàn)象，影響了礦業(yè)的市場化發(fā)展，在目前礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，往往不完全是價值規(guī)律在起作用，而在某種程度上是行政調(diào)控在直接或間接地起著支配作用，市場運作與行政調(diào)控的和諧環(huán)境尚未形成，明顯地制約著礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)育和成長。政府代表國家作為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人，行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，同時又是探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序制定者和監(jiān)管者，再加上我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性和其他利益關(guān)系，使得政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的礦產(chǎn)資源開發(fā)和相關(guān)權(quán)利流轉(zhuǎn)過程中職能定位不準(zhǔn)。
（二）探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度不合理
現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》第6條第1款規(guī)定：“探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。”確立了探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度。在2000年出臺的《 探礦權(quán)采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》第十六條：“在探礦權(quán)有效期和保留期內(nèi)，探礦權(quán)人有優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源采礦權(quán)的權(quán)利，未經(jīng)探礦權(quán)人的同意，登記管理機(jī)關(guān)不得在該勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)受理他人的礦業(yè)權(quán)申請。”和2003年出臺的《探礦權(quán)、采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》第十條：“有下列情形之一的，主管部門不得以招標(biāo)拍賣掛牌的方式授予：探礦權(quán)人依法申請其勘查區(qū)塊范圍內(nèi)的采礦權(quán)……”又進(jìn)一步明確探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)制度，即“探轉(zhuǎn)采”。
立法上規(guī)定“探轉(zhuǎn)采”制度的大背景是在探礦市場主體為國有企業(yè)的時候，客觀上“探轉(zhuǎn)采”保護(hù)探礦權(quán)人的利益，提高了投資者的積極性，促進(jìn)了探礦市場的發(fā)展。但是近年來這一制度的弊端也十分明顯：一是破壞了市場競爭的公平性；二是滋生了探礦權(quán)出讓市場的行政管理腐敗行為；三是國家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利未能充分體現(xiàn)；四是不利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用。
（三）對集體企業(yè)、個體和外資采礦規(guī)定不合理
現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》第六章和《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第五章中都專設(shè)“集體礦山企業(yè)和個體采礦”一章，造成了它們與國有礦山企業(yè)在法律地位上和法律執(zhí)行中是不平等的。這是經(jīng)濟(jì)成分的不平等在資源管理上的直接體現(xiàn)，有悖于法法治經(jīng)濟(jì)的要求。現(xiàn)代法治經(jīng)濟(jì)以貫徹“平等原則”為特征，當(dāng)然也必須包括對管理對象的平等對待，要處理好國家權(quán)力和公民權(quán)利、關(guān)系。《〈礦產(chǎn)資源法〉實施細(xì)則》第7條規(guī)定：“國家允許外 國的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織以及個人依照中華人民共和國有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產(chǎn)資源。”這僅僅是實施細(xì)則上的規(guī)定，未上升到法律的層次，因此，國外礦業(yè)公則抱怨我國礦業(yè)投資環(huán)境不好，其中比較突出的一個問題就是差別待遇。由此可見，類似的規(guī)定和做法阻礙了我國商業(yè)性礦產(chǎn)勘查融入礦業(yè)全球化的進(jìn)程。
二、探礦權(quán)與采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法修改對策
（一）明確政府職責(zé)及其與企業(yè)和市場的關(guān)系
法治經(jīng)濟(jì)需要立法明確政府、企業(yè)和市場三方責(zé)權(quán)，用法律來規(guī)范市場行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造公開、公平、公正的市場環(huán)境。具體到探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法，筆者認(rèn)為，政府職能主要體現(xiàn)在制定相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范流轉(zhuǎn)市場秩序等方面，在探礦權(quán)、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)立法中應(yīng)以“調(diào)控一級（出讓）市場，監(jiān)管二級（轉(zhuǎn)讓）市場”思路規(guī)定政府的職責(zé)。
第一，調(diào)控一級（出讓）市場。根據(jù)國家的需要對探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓采取宏觀調(diào)控，控制市場中各類礦產(chǎn)的供應(yīng)量，保持合理的供需平衡，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會。針對我國一級（出讓）市場建設(shè)，有學(xué)者提出建立探礦權(quán)分類出讓管理體系：（1）針對不同礦產(chǎn)實際情況，對探礦權(quán)出讓管理政策進(jìn)行細(xì)分。根據(jù)礦產(chǎn)的稀有程度和重要程度可以對探礦權(quán)、采礦權(quán)采取行政許可、找掛牌等不同的出讓方式。（2）根據(jù)不同區(qū)域情況，對探礦權(quán)出讓管理政策進(jìn)行細(xì)分。根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)情況和環(huán)境情況，國家也應(yīng)該有不同的探礦權(quán)出讓政策。（3）建立國家規(guī)劃礦區(qū)管理制度。按編制好的探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)置方案，根據(jù)市場需求，有計劃地向市場投放探礦權(quán)。
第二，監(jiān)管二級（轉(zhuǎn)讓）市場。探礦權(quán)、采礦權(quán)通過一級市場出讓之后，在轉(zhuǎn)讓市場中應(yīng)該允許其自由流通，政府部門不應(yīng)再過多的參與具體的轉(zhuǎn)讓案例，應(yīng)以裁判員的角色來參與轉(zhuǎn)讓市場，立法規(guī)定具體的轉(zhuǎn)讓方式，打擊違法行為，維護(hù)市場秩序。
（二）取消“探轉(zhuǎn)采”，理順探礦權(quán)和采礦權(quán)的關(guān)系
針對“探轉(zhuǎn)采”立法的缺陷，有學(xué)者提出改“探轉(zhuǎn)采”為探礦權(quán)人收益權(quán)：探礦權(quán)人通過資金、技術(shù)、設(shè)備和人力的投入，對批準(zhǔn)的勘查區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源賦存狀況進(jìn)行勘探，編制勘查報告后評估確認(rèn)形成的資源信息權(quán)，屬知識產(chǎn)權(quán)范疇，以采礦權(quán)價款形式體現(xiàn)。
借鑒改“探轉(zhuǎn)采”為探礦權(quán)人收益權(quán)思路，筆者認(rèn)為，可以采取如下辦法：在一級（出讓）市場中把探礦權(quán)和采礦權(quán)分開出讓，以招拍掛為主，行政審批為輔，通過市場來配置探礦權(quán)、采礦權(quán)。在招拍掛的時候，改“探轉(zhuǎn)采”為探礦權(quán)人在同等條件下優(yōu)先獲得自己所在勘查作業(yè)區(qū)能的采礦權(quán)。如果探礦權(quán)人沒能獲得自己所在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)的采礦權(quán)，則應(yīng)對其探礦權(quán)形成的探礦資料進(jìn)行評估，在轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的時候一并轉(zhuǎn)讓，并收取相應(yīng)的價款。如果探礦權(quán)人在同等條件下優(yōu)先獲得了自己所在作業(yè)區(qū)內(nèi)的采礦權(quán)，則探礦權(quán)的投入本息應(yīng)抵扣應(yīng)繳納的采礦權(quán)價款。國家應(yīng)嚴(yán)格控制探邊采和臨時采礦這兩種行為。此舉有利于建立“公開、公正、公平”的礦業(yè)權(quán)市場體系，有效遏制礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的行敗行為，實現(xiàn)國家隊礦產(chǎn)資源在利用中所產(chǎn)生的超額利潤的收益權(quán)，使國家能夠按照礦產(chǎn)資源的規(guī)劃有秩序的供給，維護(hù)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用。
（三）消除差別，重視集體企業(yè)、個體和外資企業(yè)
據(jù)統(tǒng)計，我國集體企業(yè)、個體在短短十幾年間，已經(jīng)完成了從異軍突起到占據(jù)半壁江山的跨越，成為我國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在探礦權(quán)、采礦權(quán)有償出讓改革和探礦權(quán)、采礦權(quán)市場建設(shè)中也占有重要的地位。那么在探礦權(quán)、采礦權(quán)有償出讓立法中，亟需取消目前法律中按身份區(qū)別給予公有制經(jīng)濟(jì)主體和非公有制主體不同的市場準(zhǔn)入條件的規(guī)定，消除不同所有制類型的采礦權(quán)人實際存在的差別待遇。對于外資企業(yè)，作為WTO的成員國，應(yīng)按照世界貿(mào)易組織“市場開放、統(tǒng)一規(guī)則、自由競爭、優(yōu)勝劣汰”的要求，盡早結(jié)束立法方面內(nèi)外有別的雙軌制模式，逐步實行國民待遇，為外資進(jìn)入我國探礦權(quán)采礦權(quán)市場創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。同時，為避免外資對某些戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的控制，可以設(shè)定一些礦產(chǎn)資源目錄限制外資進(jìn)入。
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地礦業(yè)管理工作滯后的現(xiàn)象是地礦業(yè)秩序混亂的原因之一，其管理工作滯后主要表現(xiàn)在以下兩方面：其一，國家對地礦業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控作用未得到充分發(fā)揮。目前我國關(guān)于地礦業(yè)的制約法規(guī)、對礦產(chǎn)資源保護(hù)有關(guān)條例不夠健全，法律法規(guī)上存在很大漏洞，導(dǎo)致國家利益與個人利益的沖突難以得到有效解決，造成地礦業(yè)秩序混亂。其二，礦業(yè)開發(fā)監(jiān)督管理工作不力。我國目前許多地方的地礦企業(yè)開發(fā)監(jiān)督管理制度難以得到健全，礦業(yè)監(jiān)督管理工作僅處于采礦登記發(fā)證、調(diào)處采礦糾紛的階段，后期地礦企業(yè)的運行并沒有得到有效監(jiān)督，造成地礦資源難以得到有效保護(hù)。
加強(qiáng)地礦行政管理的建議
目前，我國地礦業(yè)由于宣傳力度不夠、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動、執(zhí)法力度不夠和管理工作滯后等原因，出現(xiàn)秩序混亂，對礦產(chǎn)資源的保護(hù)不到位，難以保障地礦業(yè)有效運行，要使這些問題得到解決，就應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進(jìn)行改革。我國目前對礦產(chǎn)資源進(jìn)行保護(hù)的有關(guān)法規(guī)是《礦產(chǎn)資源法》，地礦企業(yè)要使企業(yè)得到長遠(yuǎn)發(fā)展，就必須利用該法律，通過對該法律的宣傳，使人們樹立正確的礦產(chǎn)資源意識，從而促使地礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。加大宣傳力度主要從以下三方面進(jìn)行：其一，讓廣大群眾、干部樹立礦產(chǎn)資源歸國家所有的正確觀念，只有人們深刻認(rèn)識到礦產(chǎn)資源歸國家所有，單位和個人沒有權(quán)力擅自開采礦產(chǎn)資源，這樣礦產(chǎn)資源不會被人們亂開濫采，使得地礦業(yè)得到持續(xù)發(fā)展。其二，增強(qiáng)人們的守法意識。目前地礦業(yè)秩序混亂、礦產(chǎn)資源難以得到有效保護(hù)的原因之一是廣大干部、群眾以及探、采礦者的守法意識不強(qiáng)。在地礦業(yè)行政管理過程中，要增強(qiáng)人們的守法意識，自覺合法開采，并及時繳納有關(guān)稅、費，使地礦企業(yè)得以有序長遠(yuǎn)的發(fā)展。其三，提高全民的礦產(chǎn)資源憂患意識。礦產(chǎn)資源屬于不可再生資源，對礦產(chǎn)資源的浪費是違法的。我國人民長久以來抱有中國是一個"地大物博"的國家的觀念，對資源的保護(hù)難以落實到位。加大宣傳力度，使全民的憂患意識得到樹立，才能保障礦產(chǎn)資源得到有效利用。
《礦產(chǎn)資源法》頒布實施以后，雖然陸續(xù)出臺了一些與之配套的礦業(yè)法規(guī)，但還未形成一個完整的體系。尤其是《礦產(chǎn)資源法》（修正案)頒布實施后，亟待加快與之配套的法規(guī)、規(guī)定的補(bǔ)充修改、制定步伐，否則，容易因法律、法規(guī)修正前后的時間差，引起礦業(yè)秩序新的混亂。新建立或修正的礦業(yè)法規(guī)，要盡可能周到、具可操作性。當(dāng)前亟待補(bǔ)充修改的是《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》及三個《暫行辦法》。建議在補(bǔ)充修改時，詳盡規(guī)定各類不同經(jīng)濟(jì)成分的礦山企業(yè)辦礦必備的資質(zhì)條件，增加地（市)、縣地礦行政管理部門參預(yù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃分配、采礦權(quán)流轉(zhuǎn)及礦產(chǎn)品選冶加工、銷售管理方面的權(quán)力、職責(zé)等內(nèi)容。其次要加強(qiáng)地礦政策的調(diào)研，并根據(jù)礦業(yè)法律法規(guī)執(zhí)行過程中遇到的問題，及時補(bǔ)充完善礦業(yè)法律法規(guī)，調(diào)整礦業(yè)政策，使之適應(yīng)礦業(yè)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
破壞性采礦罪，是指違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源，造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的行為。
（一）客體要件
本罪侵犯的客體是國家對礦產(chǎn)資源的管理制度。礦產(chǎn)資源屬于不可再生的資源，采取破壞性開采的辦法，使礦產(chǎn)資源遭受毀滅，是對國家礦產(chǎn)資源管理制度的侵犯。
國家對礦產(chǎn)資源的管理活動主要包括：（1）對全國有礦產(chǎn)資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局；（2）對采礦權(quán)主體進(jìn)行資格審查，授予采礦權(quán)、頒發(fā)采礦許可證，依法保護(hù)正當(dāng)?shù)牟傻V權(quán)；（3）對采礦單位或者個人進(jìn)行全面的技術(shù)監(jiān)督，保證采礦活動的科學(xué)性和計劃性，防止破壞礦產(chǎn)資源。凡違反上述及其他有關(guān)礦產(chǎn)資源保護(hù)的法律制度以及管理活動，均視為對礦產(chǎn)資源管理制度的侵犯。
本罪的對象是礦產(chǎn)資源，是指在地質(zhì)活動過程中形成的、蘊(yùn)藏于地殼之中的、能為人們用于生產(chǎn)和生活的各種礦物質(zhì)的總稱。其中包括各種呈固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)的金屬、非金屬礦產(chǎn)、燃料礦產(chǎn)和地下熱能等。
（二）客觀要件
本罪在客觀方面表現(xiàn)為違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源，造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的行為。所謂違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，是指違反《礦產(chǎn)資源法》、《礦業(yè)暫行條例》、《礦主資源保護(hù)試行條例》、《群眾報礦獎勵辦法》、《礦山安全條例》、《礦山安全監(jiān)察條例》、《礦產(chǎn)資源勘查登記管理哲行辦法》、《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《放射性礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》、《放射性礦山企業(yè)采礦登記發(fā)證實施細(xì)則》、《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》、《中華人民共和國煤炭法》和《國務(wù)院關(guān)于對黃金礦產(chǎn)實行保護(hù)性開采的通知》等等。這些有關(guān)礦產(chǎn)資源保護(hù)的法律規(guī)定。采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源，是指違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，使用不合理的開采順序、開采方法和選礦工藝，致使礦產(chǎn)資源的開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率達(dá)不到設(shè)計要求。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第29條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須采取合理的開采順序、開采方法和選礦工藝。礦山企業(yè)的開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率應(yīng)當(dāng)達(dá)到設(shè)計要求，”第30條規(guī)定，“在開采主要礦產(chǎn)的同時，對具有工業(yè)價值的共生和伴生礦產(chǎn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃，綜合開采，綜合利用，防止浪費；對暫時不能綜合開采或者必須同時采出而暫時還不能綜合利用的礦主以及含有有用組分的尾礦，應(yīng)當(dāng)采取有效的保護(hù)措施，防止損失破壞。”
綜合開采，綜合利用，防止浪費，是要求在地質(zhì)工作和采礦過程等各個環(huán)節(jié)中，避免“單打一”和只顧眼前利益、局部利益的現(xiàn)象。只顧眼前利益和局部利益，采富礦棄貧礦，采大礦棄小礦，采厚礦棄薄礦，采易采礦丟難采礦，會對礦產(chǎn)資源造成嚴(yán)重浪費和破壞。
所謂“合理的開采順序”，是指保證回采作業(yè)安全，資源合理回收和采礦效益好的開采順序。“合理的開采方法”，是指生產(chǎn)安全、采礦強(qiáng)度高、礦產(chǎn)損失和貧化率低，礦產(chǎn)資源利用率好及經(jīng)濟(jì)效益高的開采方法。“選礦工藝”，是指用物理或化學(xué)方法，將礦物原料中的有用成分、無用礦物或有害礦物分開，或?qū)⒍喾N有用成分分離開的工藝過程。如果開采順序、開采方法和選礦工藝不當(dāng)，將造成礦產(chǎn)資源的浪費和損失。
這些單一的、欠綜合的和不符合開采程序的開采方法不僅給礦產(chǎn)資源造成了浪費。也對礦產(chǎn)資源造成了嚴(yán)重的破壞。如果未按上述操作規(guī)程和保護(hù)性采礦的規(guī)定精神開采礦物質(zhì)的，則視為破壞性采礦行為。但該行為構(gòu)成犯罪，還需要具有造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的結(jié)果。至于“嚴(yán)重破壞的結(jié)果”的標(biāo)準(zhǔn)，法律則沒有明確的規(guī)定，實踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為人破壞性開采的方法，礦床的大小、礦種的特性等等來綜合衡量。
（三）主體要件
本罪主體為一般主體。凡達(dá)到刑事責(zé)任年齡、具備刑事責(zé)任能力的人均可成為本罪主體。單位亦可成為本罪主體。
（四）主觀要件
本罪在主觀方面表現(xiàn)為故意，過失不能構(gòu)成本罪。這種故意具體是指行為人明知其行為會造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的結(jié)果而仍然實施，最終導(dǎo)致亥種結(jié)果發(fā)生的心理態(tài)度。
二、認(rèn)定
區(qū)分破壞性采礦罪與故意毀壞財物罪的界限故意毀壞財物罪，是指故意毀壞或損壞公私財物，數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的行為。根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源》第39條至第41條的規(guī)定，對于未經(jīng)許可擅自采礦的；超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦等行為，又拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的；以及破壞采礦、勘查設(shè)施的，依照《刑法》第156條的規(guī)定定故意毀壞財物罪，對直接責(zé)任人員或者破壞采礦、勘查設(shè)施的人追究刑事責(zé)任。即按故意毀壞財物罪定罪。破壞性采礦罪與故意毀壞財物罪的相似之處在于它們在客體上都侵犯了財物的所有權(quán)，主觀上都出于故意。但兩罪之間卻存在著本質(zhì)的差別：（1）客體要件不同。破壞性采礦罪主要侵犯的國家保護(hù)礦產(chǎn)資源的管理制度；而故意毀壞財物罪侵犯的則是公私財物的所有權(quán)。（2）客觀要件不同。破壞性采礦罪在客觀上表現(xiàn)為違反礦產(chǎn)資源保護(hù)法的規(guī)定，實施采礦行為，從而造成礦產(chǎn)資源破壞，但這種行為并沒有改變礦產(chǎn)資源的性質(zhì)，只是在某種程度上造成巨大浪費現(xiàn)象，降低或減少其利用率和回收率，從而造成對整體礦產(chǎn)資源的破壞，但礦產(chǎn)資源本身仍具有其原有價值和使用價值；而故意毀壞財物罪在客觀上則表現(xiàn)為毀壞行為，即毀滅、損壞，其結(jié)果是使公私財物的使用價值或價值部分或全部喪失。（3）主體要件不同。破壞性采礦罪的主體既可以是自然人，也可以是單位；而故意毀壞財物罪的犯罪主體只能由自然人構(gòu)成。
主要表現(xiàn)在：
1、礦產(chǎn)資源有關(guān)配套的法規(guī)不完善，操作性不強(qiáng)。《礦產(chǎn)資源法》頒布實施以來，尤其是xx“三個辦法”出臺以后有關(guān)礦產(chǎn)資源方面的法律法規(guī)不斷完善使執(zhí)法監(jiān)察工作有法可依。在實際工作中，我們依照上述法律法規(guī)和《吉林省礦產(chǎn)資源勘查開采管理條例》來查處和辦理礦產(chǎn)資源違法行為案件。在查處無證采礦的案件中，常常遇到這種情況，一個人無證采礦剛剛開采三天就被發(fā)現(xiàn)；而另一個人同樣無證采礦已經(jīng)干了三個月，在處罰時應(yīng)按照《省條例》四十五條規(guī)定除沒收采出礦產(chǎn)品和違法所得外可以并處8萬元以下罰款。由于法規(guī)規(guī)定的比較籠統(tǒng)，所以操作起來不太好把握，同樣性質(zhì)的無證開采在處罰時當(dāng)然對造成損失大的要加重處罰，但對造成損失少的或沒造成損失的又該處罰多少呢？所以很難把握，往往給人造成執(zhí)法監(jiān)察工作隨意性大，罰款可多可少，缺乏嚴(yán)肅性。
2、目前存在的一個普遍問題就是采礦權(quán)非法轉(zhuǎn)讓問題。xx“三個辦法”已經(jīng)明確規(guī)定了采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理辦法，但是一些采礦權(quán)人，尤其是一些私營礦山的業(yè)主受到利益的驅(qū)使，無視法律規(guī)定非法買賣礦山，非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，從中牟利。目前相配套的地方性法規(guī)還不完善，在依法辦理轉(zhuǎn)讓方面還存在著一定的難度。在實際工作中我們也曾遇到過這種情況。有的礦山老板將礦山賣掉后，帶著錢跑到外地去了。在查處過程根本找不到賣方當(dāng)事人，而《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第四十二條，第三項和xx《探礦權(quán)采礦轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十四條的規(guī)定違法行為人是賣方，所以對買方的處理只能是吊銷采礦許可證，而原發(fā)證機(jī)關(guān)又是上級機(jī)關(guān)，所有這樣的案件在處理上很難操作和辦理。
3、在我們實際工作中經(jīng)常會遇到一些法律法規(guī)所不允許的違法行為，而這些法律、法規(guī)對這種行為沒有規(guī)定法律責(zé)任，所以在執(zhí)法監(jiān)察工作中，對這些違法行為不能處罰。例如《吉林省礦產(chǎn)資源勘查開采管理條例》第四十條規(guī)定：任何單位和個人不得為非法采礦者提供勘查資料，電力和火工材料。對于這些助紂為虐的行為，法律沒有規(guī)定如何處罰，只能是批評教育，所以造成你說你的，我的，起不到真正教育作用。也給執(zhí)法監(jiān)察工作帶來難度。
4、機(jī)構(gòu)改革后，磐石市地礦局仍單設(shè)，但屬于事業(yè)單位。由此，執(zhí)法人員沒有公務(wù)員身份，雖有政府授權(quán)，但發(fā)生訴訟就可能有敗訴的可能。
對礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察工作的建議：
（一）建立一支高素質(zhì)嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察的隊伍。
礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察是礦產(chǎn)資源管理工作中一項非常重要的工作，對保護(hù)礦產(chǎn)資源，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的推動作用，所以建立一支高素質(zhì)具有執(zhí)法資格的執(zhí)法監(jiān)察隊伍是做好礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察工作的關(guān)鍵。同時要加強(qiáng)基層執(zhí)法監(jiān)察人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，建立必要的信息網(wǎng)絡(luò)、探索礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察工作中經(jīng)驗。使礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍真正成為礦產(chǎn)資源衛(wèi)士。
（二）盡快出臺一些有操作性的法規(guī)。
礦產(chǎn)資源法律法規(guī)是我們執(zhí)法監(jiān)察工作的依據(jù)，所以建立完善科學(xué)的礦產(chǎn)資源法律體系，對我們執(zhí)法監(jiān)察工作起到積極的推動作用。多年來的工作實踐證明、法律法規(guī)制定的越詳細(xì)、下面工作起來就越容易操作，效果就越好，如果有些法規(guī)規(guī)定的很籠統(tǒng)，在執(zhí)行起來就很難，由于每個人的理解不同，執(zhí)行起來就避免不了出現(xiàn)偏差和錯誤，造成不必要麻煩，給執(zhí)法監(jiān)察工作帶來困難。一些地方性法規(guī)制定要從地方的實際出發(fā)，制定出切合實際行之有效的規(guī)定，使礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察工作真正起到保護(hù)礦產(chǎn)資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。
（三）礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察工作的行政處罰權(quán)的授予，要以實際工作出發(fā)。目前，現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)對各級礦產(chǎn)資源行政主管部門的行政處罰權(quán)限作了明確的規(guī)定。對礦產(chǎn)資源的管理起到了積極的推動作用，但在實際工作中也出現(xiàn)一些問題，例如，目前采取破壞性開采方法開采礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象時有發(fā)生，縣級執(zhí)法監(jiān)察部門遇到這類案件時在處理上難度很大，按照《吉林省礦產(chǎn)資源勘查開采管理條例》第五十條規(guī)定，采取破性開采方法開采礦產(chǎn)資源的，應(yīng)由省人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門處8萬元以下罰款；由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷采礦許可證。這樣作為縣級礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)關(guān)，對此類案件無權(quán)作出處罰決定，然而采取破壞性開采的違法行為還帶有普遍性，省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門也不可能對這些案件一一處理，但又不能不處理，所以就會造成行政處罰的違法和越權(quán)，給工作帶來不必要的麻煩。所以各級礦產(chǎn)資源行政主管部門的行政處罰權(quán)限的授予要根據(jù)工作的實際合理地授權(quán)，這樣才能保證對違法行為及時準(zhǔn)確地作出處理。
【關(guān)鍵詞】現(xiàn)狀；原因；礦產(chǎn)資源共同監(jiān)管；對策
一、目前構(gòu)建礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制的概況
為了整治礦產(chǎn)資源開采開發(fā)秩序，有效遏制礦產(chǎn)資源違法違規(guī)行為發(fā)生，保護(hù)好社會生態(tài)環(huán)境，消除礦山安全生產(chǎn)隱患，2012年渝水區(qū)制定下發(fā)了《渝水區(qū)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理工作的意見》（渝府發(fā)[2012]2號），明確了區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和國土、安監(jiān)、環(huán)保、公安、林業(yè)、電力、監(jiān)察等相關(guān)職能部門各自的職責(zé)，初步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制。
二、產(chǎn)生礦產(chǎn)資源違法的主要原因
近年來，雖然區(qū)政府和國土資源部門采取了多種措施嚴(yán)厲打擊非法采礦違法行為，也取得了一定的成效。但是礦產(chǎn)違法違規(guī)現(xiàn)象仍然存在并不時反彈，主要原因有以下幾點：一是一些地方干部群眾對“礦產(chǎn)資源國家所有”的觀念還比較淡薄，認(rèn)為山和地既然屬于集體所有，那么其礦產(chǎn)資源也屬于他們集體所有，他們可以自由買賣或私自開采；二是一些違法采礦者明知違法但受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，私自跟當(dāng)?shù)卮褰M或者承包經(jīng)營（山）地的村民簽訂租賃協(xié)議，付點租金就去非法無證開采礦產(chǎn)資源；三是就現(xiàn)有的法律和政策來講，對礦產(chǎn)資源非法開采者的行政執(zhí)法手段不夠強(qiáng)硬，對他們一般只處以沒收礦產(chǎn)品和行政罰款，沒有刑事處罰，他們大多存在僥幸心理，被查獲大不了罰點款而已；四是以前執(zhí)法部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法監(jiān)管都是以單兵作戰(zhàn)為主，執(zhí)法力量有限，執(zhí)法力度不夠，很難對非法采礦者形成較大的威懾力，致使違法者與執(zhí)法者形成了一種周旋的游擊戰(zhàn)狀態(tài)。
三、打擊礦產(chǎn)資源違法的主要措施和做法
（一）建立長效管理的組織機(jī)構(gòu)。區(qū)政府成立以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，各相關(guān)單位為成員的渝水區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)整頓領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)全區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的組織、指導(dǎo)、督查、協(xié)調(diào)、服務(wù)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)開發(fā)經(jīng)營組、整治整合組、協(xié)調(diào)組、項目組、稅費征收組等工作組，分解細(xì)化各項工作任務(wù)，明確責(zé)任和時限，實行任務(wù)包干制和責(zé)任追究制。領(lǐng)導(dǎo)小組原則上一個月召開一次工作例會，研究部署各項工作，督辦各項工作任務(wù)的落實。領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)常召開相關(guān)職能部門聯(lián)席會議，及時研究解決實際工作中碰到的困難和問題。
（二）建立嚴(yán)厲打擊非法采礦的聯(lián)動機(jī)制。結(jié)合實際，突出重點，充分發(fā)揮區(qū)委區(qū)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和屬地管轄的責(zé)任主體作用，建立政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與、責(zé)任落實的嚴(yán)打機(jī)制，在區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照政府組織、屬地管理、各司其職、各負(fù)其責(zé)的原則，各職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）通力配合，全社會參與，對各種礦產(chǎn)資源違法違規(guī)行為始終保持高壓打擊態(tài)勢。各職能部門作為共同責(zé)任主體，逐步建立起強(qiáng)而有力的打擊非法采礦行為的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，共同遏制礦產(chǎn)資源違法違規(guī)行為，堅決維護(hù)礦產(chǎn)資源開發(fā)良好秩序。
（三）建立健全執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任追究制度。為確保完成打擊非法采礦和管理資源的各項任務(wù)，全區(qū)建立了礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任制，制定了工作方案，建立健全了工作責(zé)任制和責(zé)任追究制度，在礦產(chǎn)資源違法查處工作中，各相關(guān)職能部門及其工作人員，依照法律法規(guī)履行各自職責(zé)及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，對工作推進(jìn)不力、配合協(xié)調(diào)不到位的單位和人個，嚴(yán)格追究其責(zé)任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）是礦產(chǎn)資源保護(hù)的第一責(zé)任主體，村委是礦產(chǎn)資源保護(hù)的第二責(zé)任主體，村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內(nèi)違法采礦行為未發(fā)現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)后未在24小時內(nèi)向上一級匯報的，對相關(guān)責(zé)任人實施問責(zé)；對在礦產(chǎn)資源保護(hù)工作中失職瀆職的鎮(zhèn)村干部，須責(zé)任追究。
四、打擊礦產(chǎn)資源違法的對策與建議
在打擊礦產(chǎn)資源違法的實踐中，渝水區(qū)已經(jīng)初步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同”的常態(tài)化工作機(jī)制，創(chuàng)造了黨委政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動的良好工作格局，進(jìn)一步發(fā)揮了“公眾參與、上下聯(lián)動”的社會效應(yīng)，形成打擊礦產(chǎn)資源違法的良好社會氛圍，對此我們提出如下對策與建議：
（一）充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的廣泛宣傳作用。針對一些干部、大多數(shù)群眾對礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的意識不強(qiáng)，通過廣播電視、報刊雜志等新聞媒體的大力宣傳，利用4.22地球日、12.4法制宣傳日等其它形式的專門宣傳，使大多數(shù)干部群眾有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的法制意識增強(qiáng)，讓全社會形成知法、懂法、守法的良好氛圍。
（二）充分發(fā)揮群眾打擊礦產(chǎn)資源違法的廣泛參與作用。切實重視違法舉報工作，設(shè)立并公開舉報電話，暢通舉報渠道，對舉報人絕對保密，保護(hù)舉報人，給予舉報人一定獎勵。因為受人力物力的限制，要及時發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源違法線索，群眾的舉報作用非同小可，群眾是我們無處不在的“偵察兵”。
（三）充分發(fā)揮國土資源巡查網(wǎng)絡(luò)動態(tài)巡查的中堅作用。充分應(yīng)用遍布全區(qū)的巡查網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)國土資源專業(yè)執(zhí)法隊伍的巡查職能和日常動態(tài)巡查，切實發(fā)揮基層國土資源監(jiān)察信息員的日常巡查作用，確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每周不少于2次以上集中巡查，對礦產(chǎn)資源違法頻發(fā)地區(qū)實行重點巡查，達(dá)到對轄區(qū)礦山資源實行有效監(jiān)管。
（四）充分發(fā)揮國土部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管的保障作用。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)堅守屬地管理的職責(zé)，作為打擊礦產(chǎn)資源違法的監(jiān)管主體，掌握當(dāng)?shù)氐那闆r熟，得到的信息靈，作戰(zhàn)反應(yīng)快；國土資源部門作為政府的職能部門，是執(zhí)法主體，掌握了完備的法律武器，使用一整套的法律程序，具有法律的威懾力，實行聯(lián)合執(zhí)法，充分發(fā)揮兩者各自優(yōu)勢，形成統(tǒng)一的合力，能夠達(dá)到更好的執(zhí)法監(jiān)管效果。
另外，要使礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制真正落到實處，要充分發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村組的日常監(jiān)管作用，為推動他們對該項工作的積極主動性，建議縣（區(qū)）人民政府將礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府年度工作目標(biāo)考評體系。
