時間：2023-10-16 10:33:21
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇土地利用總規劃，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、工作任務
總結評價上一輪規劃的實施情況，開展經濟建設、社會發展與生態保護中土地利用的重大戰略問題研究，分析全縣土地利用現狀和土地開發利用潛力，核定土地利用現狀數據，開展土地利用專項規劃編制工作，提出規劃期間土地利用的目標和原則，按照上級下達的規劃控制指標，確定全縣土地利用結構，科學劃分土地利用區域，合理安排土地利用的產業空間布局；確定重點工程建設項目用地；提出保障規劃實施的政策措施；建立和完善規劃管理信息系統。
規劃修編以年為規劃基期年，2010年為近期目標年，2020年為規劃目標年。規劃范圍為本縣行政管轄范圍內的全部土地。
二、資料收集
收集具有真實性、現實性和權威性的資料，是做好規劃編制工作的前提條件。
(一)基本要求
1．資料應采用政府統計部門和主管部門核準的資料，以確保資料的可靠性。
2．資料數據統一采用國際標準單位，小數點后保留2位小數。
3．收集從年至今能滿足近10年有關分析評價所需資料。
(二)主要內容
1．經濟社會基礎資料
在縣發改局、統計局、國土資源局、建設局、交通局、水利局、林業局、農業局、規劃局、計生委、旅游局等相關部門收集經濟社會發展資料。
2．現狀資料
收集各有關部門行業土地利用、區域劃分、產業空間布局的現狀資料及現狀圖。
3．規劃及專項調查資料
收集人口發展預測、經濟社會發展規劃年年各部門中長期規劃及行業用地、區域劃分、空間布局的規劃資料，尤其注意收集重點項目、重點區域的規劃資料和相關的規劃圖件。
三、分析與預測
(一)資料整理
對收集的資料進行整理匯總，分析資料的真實性、現實性和權威性，對主要的綜合性數據，要形成電子版本，便于參與專項規劃編制的各單位互通信息、數據共享。
(二)用地現狀分析評價
1．分析評價自年以來土地利用的總規模、結構布局、重點項目建設與實施和用地總量增減變化情況。分析效益增量與用地增量之間關系，年均用地增加量等。
2．分析土地利用投資強度、土地利用率、土地節約集約利用水平和土地利用單位面積產量、產能、產值與稅收效益，以及各類型用地單位產值占地面積，并與國內外進行橫向對比分析，對建國以來的歷史數據進行縱向對比分析。
3．從土地利用現狀情況，全面分析土地利用在投資強度、利用率、利用效益和土地生態環境建設等方面存在的主要問題及產生問題的原因。
(三)指標預測
1．分析趨勢
根據規劃區域內的社會、經濟發展和土地利用狀況，預測規劃期內用地的規模及遠景發展趨勢。
2．預測依據
指標預測的依據包括縣國民經濟與社會發展第十一個五年規劃、上級相關規劃目標、相關行業“十一五”規劃、各部門專業性建設項目用地定額標準等。
3．預測原則
規劃指標的預測要依據定額標準進行。采用標準要充分考慮節約和集約利用土地，在同一取值范圍內盡可能取下限值。
行業用地指標預測應充分與其他相關部門行業規劃相協調，避免重復建設項目用地。對多部門共同利用、可能產生重復統計的面積，要提出協調的意見和建議。
4．預測方法
(1)人口預測。人口規模的預測主要有自然增長法和回歸分析法；城鎮人口預測主要有勞動力平衡法和單因素分析法。
(2)用地預測。城鄉居民點建設用地預測主要有總體平衡法、人均定額指標控制法和回歸分析法；獨立工礦用地預測主要有用地定額法；交通、水利用地預測根據其行業標準，采用用地定額指標法；建設用地需求量預測要根據《湖南省國土資源廳關于修訂〈建設用地定額〉指標(試行)的通知》(湘國土資發〔〕26號)的相關規定和行業標準進行。
(3)其他預測方法。指標預測還應進行縱向和橫向對比分析。縱向為對本行業用地的歷史數據進行分析，找出用地變化趨勢規律，測算規劃期間的用地需求；橫向與國內相似縣份進行比較，分析在同等經濟水平下的用地需求量。
5．預測結果可行性分析
要對規劃指標預測結果進行可行性分析，從資金保障、區位條件、資源容量、生態保護等方面進行可行性分析。
四、專題研究與專項規劃
(一)專題研究
1．專題設置
根據工作方案要求，本次總體規劃共設置4個重大問題專題研究：
(1)縣土地利用總體規劃(—2010)實施評價；
(2)縣耕地和基本農田保護研究；
(3)縣城鄉建設用地規模和布局研究；
(4)縣土地利用與生態建設協調發展研究。
以上專題均由湖南師范大學資源與環境科學學院承擔。
2．專題研究內容
專題研究內容根據省國土資源廳和市國土資源局有關文件要求確定。
3．專題研究成果
專題研究成果由專題研究報告、圖件、附表組成。
(二)專項規劃
1．專項規劃及承擔單位
根據縣實際情況，共設置12個專項規劃：
(1)縣開發園區用地規劃，由縣發改局、工業園負責；
(2)縣城鎮建設用地規劃，由縣規劃局負責；
(3)縣城鄉居民點建設用地規劃，由縣規劃局、新村辦負責；
(4)縣交通用地規劃，由縣交通局、公路局負責；
(5)縣水利設施用地規劃，由縣水利局負責；
(6)縣電力行業用地規劃，由水電責任公司和郴電國際分公司負責；
(7)縣耕地及基本農田保護規劃，由縣國土資源局負責；
(8)縣土地開發整理規劃，由縣國土資源局負責；
(9)縣農業用地規劃，由縣農業局、畜牧局負責；
(10)縣林地保護利用規劃，由縣林業局負責；
(11)縣自然保護區規劃，由縣林業局負責；
(12)縣旅游用地規劃，由縣旅游局負責。
2．專項規劃的內容要求
(1)基本要求
各專項規劃主要內容：①明確規劃指導思想、戰略目標和規劃原則；②對用地數量和結構在全縣各鄉鎮進行分解；③結合部門“十一五”規劃的相關內容，確定土地利用區域及空間布局，明確土地用途管制要求；④提出行業節約集約利用土地目標和提高土地產出效率措施；⑤明確本行業用地生態保護及防止水土流失、土地污染的措施和辦法；⑥明確重點項目的數量、各項目的用地面積、結構和空間布局；⑦提出規劃實施的保障措施。
(2)其他要求
①縣城鎮建設用地規劃應分析全縣城鎮體系發展歷史、布局和區域基礎，剖析全縣城鎮用地現狀及存在問題；按照走新型城鎮化道路的要求，確定全縣城鎮體系的等級規模結構和空間分布，預測確定縣城及其他建制鎮和重點集鎮建設用地控制規模，提出城鎮建設用地節約集約利用的主要途徑，制定規劃的實施保障措施。②城鄉居民點建設用地規劃應把握全縣城鎮體系規劃要點，明確城鎮村各級用地總規模，以大比例尺圖件明確縣城及其他建制鎮和重點集鎮建設用地控制規模和空間布局，提出建設新農村用地調整的原則、方針、步驟和優化村莊布局方案。③水利設施用地規劃應對全縣水土流失現狀和演變的趨勢進行分析，對預防整治水土流失的任務做出安排，明確水土保持監管和保護的地區和項目。④土地開發整理規劃應對上輪規劃實施以來土地開發整理工作取得的效果及存在問題進行分析；對耕地后備資源及開發整理潛力進行分析；對各地區實現耕地占補平衡的能力和異地補充平衡提出方案。⑤林地保護利用規劃應提出全縣在規劃期內的生態退耕目標與地區分布，劃分林業用地功能區，提出林業用地各功能區的管制規則；⑥農業用地規劃應提出規劃期內畜牧、水產、園地的用地總規模與地區分布，提出園地、養殖水面、牧草地的重點建設項目用地及區域布局，制定規劃實施的保障措施。
3．專項規劃成果要求
專項規劃成果包括規劃文本、規劃說明、規劃圖件和規劃數據集。
專項規劃文本一般采用章節格式，要求語言精練，表述清楚，依據充分，分析透徹，重點突出，資料準確，數據齊全，方案可行；各專項規劃的基本內容應當有準確的現狀分析，明確的指導思想，合理的規劃目標和指標，有切實可行的結構調整方案、用地布局方案及切實的保障措施。
專項規劃說明一般采用章節格式，內容包括規劃編制的工作過程、規劃采用基礎數據的來源、規劃中重大問題的解決辦法、規劃用地指標的預測方法和依據、規劃目標確定的依據、上級規劃落實情況、土地用途管制規則確定的原則與依據和與其他規劃協調的情況等內容。
規劃圖件一般應包括行業土地利用現狀圖件和行業土地利用規劃圖，必要時可補充相關專題圖件。規劃圖件編制應達到行業技術規范標準并符合土地利用專項規劃圖件的要求。
規劃數據集主要由行業發展現狀數據、相關基礎數據、規劃成果數據等構成。
五、總體規劃大綱編制
(一)編制要求
1．綜合專題研究的成果。將前期工作階段中重大問題的研究結論進行匯總和綜合，作為編制規劃大綱的基礎和依據，在此基礎上結合縣經濟社會發展的趨勢，形成全縣土地利用戰略的總體思路。
2．匯總專項規劃的初步成果。主要是對各行業、各部門的用地需求進行協調平衡，形成土地利用規劃初步方案。
3．初步落實上級土地利用總體規劃的控制指標。根據郴州市規劃要求，對分配到我縣的各項指標進行分解并具體落實。
4．落實全縣經濟社會發展主要目標，特別是需要在土地利用方面實施的約束性、預期性目標。
5．初步劃分土地利用的功能和用途區域。以各專項規劃的要求為基礎，以保障全縣經濟社會發展規劃目標為原則，開展區域劃分工作。
規劃大綱初步方案要采用多方案篩選和比較，按國民經濟社會發展目標要求進行取舍。
鄉鎮規劃大綱在縣級規劃大綱和控制指標指導下，結合各鄉鎮具體情況，參照以上方法編制。
(二)大綱文本內容
規劃大綱格式要求為篇章式結構。要求用詞精煉，重點突出，文字規范，措辭準確，有理有據。內容應包括：1．引言，主要介紹規劃大綱的內容；2．總則，主要包括規劃指導思想、規劃原則、規劃依據、規劃期限和范圍；3．對上輪土地利用總體規劃的實施評價結論；4．土地利用現狀及潛力分析；5．土地利用戰略；6．規劃方針、主要目標、主要控制指標和本輪規劃與上輪規劃的銜接等；7．土地利用結構與布局，重點簡述規劃對土地利用結構的調整和對土地利用布局的安排；8．規劃分區和空間管制；9．規劃方案的可行性、效益和環境影響評價；10．規劃實施的保障措施和機制創新。
(三)大綱說明編制要求
規劃大綱說明應明確規劃編制的指導思想、目標、原則及重點；總結規劃大綱編制的流程；說明規劃大綱編制的技術路線；對基礎數據的采用進行說明；列出主要規劃指標的預測方法和依據；說明規劃分區的方法和依據；分析規劃大綱編制過程中重大問題的解決方法；說明規劃大綱編制階段完成的主要規劃成果。
(四)規劃大綱成果
包括規劃大綱文本、說明、圖件三部分。規劃大綱圖件中要有專題研究與專項規劃的現狀圖、分析預測圖，專項規劃的規劃設想及示意圖，總體規劃圖。
六、規劃協調與平衡
(一)協調的原則
1．以保障全面建設小康社會目標與經濟社會發展目標的用地需求為準則；
2．落實上級土地利用總體規劃中分配給我縣的約束性指標；
3．堅持《土地管理法》規定的土地利用總體規劃編制原則。
(二)協調的內容
1．土地利用現狀數據。統一采用國土資源部門確定的土地利用分類、總面積、結構等標準。
2．人口與經濟發展主要指標。現狀數據應采用統計部門的法定數據，規劃數據應主要采用發改委確定的各項指標，其他有關數據應采用專業部門的權威數據。
3．專項規劃用地指標。專項用地規劃指標的協調以上級土地利用總體規劃下達給我縣的約束性指標及有關用地定額標準為基礎進行協調。
4．空間布局的協調。依據我縣國民經濟發展規劃和有關發展戰略，對全縣范圍的用地空間布局進行協調。
(三)綜合平衡
以全縣國土總面積和上級下達給我縣土地利用的約束性規劃指標為依據，以確保我縣社會經濟健康快速發展為準則進行綜合平衡。
各項規劃指標應分解落實到鄉鎮，并作為編制鄉鎮土地利用總體規劃的基本依據。
(四)協調平衡的方法
主要是召開專家、領導、部門和鄉鎮負責人參加的咨詢會議，協調部門之間和鄉鎮之間規劃出現的問題，形成處理意見和建議報縣規劃領導小組審定。
七、用地布局與重點項目
(一)產業用地布局與用地分區相結合。各專項規劃根據本行業用地分區的要求，凡涉及“分區”和“區域保護”等方面內容的，應編制分區規劃圖，并在規劃中對不同區域用地提出相應的管制規則和用地措施。
(二)用地空間布局與相關規劃相協調。各專項規劃進行產業用地分區時，應考慮相關規劃的分區，避免造成沖突。如在基本農田保護規劃中劃入基本農田保護區的地域不能再設置為建設用地區。
(三)應突出重點項目和重點工程。各專項規劃應以重點項目表的形式進行匯總，表中應體現重點項目的投資額度、用地規模(特別是占用農用地和耕地的數量)、用地選址、用地時序和占用耕地的補充及占用基本農田的補劃等內容。
重點項目安排應符合“十一五”規劃，符合產業發展規劃，投資應達到一定的額度要求，符合國家產業政策；項目選址應符合相關限制性規劃的要求，要與土地利用總體規劃相銜接；凡是在城鎮規劃圈內的重點項目用地，不列入重點項目表，主要統計獨立選址的重點用地項目，以避免與城鎮規劃用地相沖突，造成用地的重復計算。總體規劃應根據我縣經濟社會發展的趨勢篩選各專項規劃中的重點項目，合理安排重點項目用地。
八、總體規劃成果
(一)總體規劃成果組成
縣級總體規劃成果由主件和附件兩部分組成。主件包括總體規劃文本、總體規劃編制說明、數據集和規劃圖件；附件包括專項規劃、專題研究報告及其他相關成果。
鄉級規劃成果由總體規劃文本、總體規劃說明、規劃圖件構成。
(二)總體規劃文本
總體規劃文本應采用條文格式，做到內容全面、重點突出、思路正確、結構嚴謹、語言精煉、措辭規范。文本內容應達到以下要求：
1．最大限度的滿足經濟社會發展對土地的需求。在指標控制下，確保建設用地布局合理。對不同條件下各鄉鎮的土地利用指標進行分類控制，提出與之相應的用地要求。
2．促進土地資源的節約集約利用。明確土地集約節約利用的現狀指標和規劃指標，明確規劃期內土地節約集約利用潛力和規劃目標。
3．實行嚴格的耕地保護政策。明確對耕地的保護，特別是對基本農田的保護，合理確定耕地保有量和基本農田的保護面積，并把耕地和基本農田保護指標分解到各鄉鎮，制定合理的耕地和基本農田保護措施。
4．實行嚴格的土地用途管制。制定土地用途管理規劃政策。實行用地區域性重點控制，建制鎮建設用地規模逐個控制，集鎮和村莊建設用地規模總量控制，對基本農田、各類園區、各類保護區等要按區域進行用地規劃控制。
5．實行用地指標控制。耕地占補平衡、新增建設用地、耕地開發、土地復墾、土地整理等指標要分解落實到鄉鎮。
6．落實用地項目。確定重點建設項目布局、用地規模及耕地占補平衡方案。
(三)總體規劃文本說明
“說明”是針對總體規劃文本的說明，一般采用章節式結構。在對上一輪規劃實施情況及存在問題、規劃修編的必要性、規劃的指導思想和原則、編制規劃的工作過程、基礎資料的來源、指標分析、方案的形成、規劃方案論證修改、協調與平衡、公示與聽證的過程、成果圖件的編制方法等進行說明的同時，應著重對規劃主要內容的說明。
規劃主要內容的說明，一般包括：土地利用現狀；人口分析預測；規劃期間土地供需狀況；規劃目標確定的依據和指標落實的情況、反饋協調情況；各類用地結構與布局調整指標確定的方法和依據；土地用途分區及其管制規則、管制用途確定的方法和依據；土地整理、復墾、開發安排的依據；生態建設和環境保護用地安排的依據；規劃供選方案的論證和評價；與其它相關規劃的協調情況；擬定規劃實施措施的依據。
(四)總體規劃圖件
包括縣及各鄉鎮土地利用現狀圖()、縣及各鄉鎮土地利用總體規劃圖(2006—2020)、縣重點建設項目布局圖(2006—2020)、縣及各鄉鎮土地利用分區圖(2006—2020)。
1．土地利用現狀圖
現狀圖應準確反映土地利用現狀的分類、面積和分布范圍，其它內容應適當綜合，各地類的現狀面積應為經過核定的年10月31日止的數據。成圖制作中，按比例尺調整的技術要求進行各要素的綜合處理。
2．土地利用總體規劃圖
規劃類圖件包括土地利用總體規劃圖、重點建設項目布局圖、土地利用分區圖等。應主要反映各類土地利用區，重點項目，城鎮、集鎮、交通、水域、水利工程等用地規劃的位置、面積及范圍。要定性、定量、定位、定序地反映規劃期內不同時段的土地利用信息。要以核定后的現狀圖為工作底圖，將土地利用分區、基本農田保護區、重點建設項目、重點土地開發整理項目的位置和范圍等主要規劃內容準確地標示在圖面上。成圖制作中，以保證定位準確為原則，增、減底圖地物信息，同時按圖面信息負載能力，附以標準詳細的文字注記。
(五)總體規劃成果的公示
總體規劃成果形成后應組織專家咨詢委員會進行審查，對主要規劃指標的方案實行聽證、公示制度，廣泛征求社會各界意見。技術單位根據公示期間收集的意見，經過篩選整理后，選擇合理的意見修改完善成果。
九、規劃數據庫建設
規劃數據庫建設是信息化建設的重要工程之一，是實現規劃信息化管理的基礎，是土地利用總體規劃重要成果內容。本輪規劃要求建立覆蓋全縣的1:1萬土地利用總體規劃數據庫。
(一)成果內容
1．圖件成果：土地利用總體規劃圖(縣、鄉圖及國際標準分幅圖)、城鎮規模控制圖、基本農田保護圖及其它專題圖件。
2．數據成果：含數據庫體、標準分幅數據、指標數據。
3．表格成果：各類指標表及通過數據庫輸出的成果表格。
4．文字成果：技術設計書、技術報告、工作報告、自檢報告。
5．部分建庫中間成果：作業情況記錄等。
(二)數據庫建設成果要求
數據成果：文件命名、屬性結構符合國家和省相關標準規范要求；關鍵字段值不為空且字段數據正確、內容齊全；要素采集誤差和接邊誤差符合精度要求，無圖形錯誤和矢量化丟漏現象；要素分層正確；圖形拓樸關系正確；數據庫運行正常，查詢、統計、分析結果正確；圖形、屬性不重不漏，數量齊全。
圖件成果：符合國家及省里相關標準規范要求，圖內要素描述正確，圖外整飾規范。
表格成果：表格種類齊全，格式規范，內容正確。
一、準確的基礎數據是修編土地利用總體規劃的基礎
土地利用總體規劃基礎數據包括基期年土地利用現狀數據，上一輪規劃的基礎數據、規劃數據以及到目前為止現狀數據，基本農田劃定、調整、變化數據，人口、國民經濟、財政收入、糧食產量等基礎性資料數據，各重點城鎮建設區、工業區、旅游景區、農村宅基地集中區等非農業建設用地數據、土地開發整理規劃、實施等數據。因此，準確的土地利用利用現狀、翔實的基本農田保護地塊登記、完善的基礎性資料、科學各類用地預測、合理的土地開發整理規劃等基礎數據是土地利用總體規劃修編的基礎。
二、專題研究是科學修編土地利用總體規劃的保障
土地利用總體規劃修編前的專題研究，主要包括對上一輪土地利用總體規劃實施評價、新一輪規劃建設用地需求量預測及土地供需平衡分析、耕地和基本農田保護研究、土地節約和集約利用研究、城鄉用地結構和布局優化研究、區域土地利用研究、土地利用與生態環境建設研究、土地利用規劃管理保障制度研究、耕地后備資源潛力調查分析、風景旅游區土地利用規劃、實施金土地工程，新增耕地數量，提高耕地質量分析、實施工業強縣，鄉鎮工業集中區布局用地分析等多個方面，具體內容含①總結上一輪規劃經驗教訓，闡述土地利用總體規劃修編的必要性；②預測基于糧食生產能力的耕地需求量，估算耕地的可供給量，確定耕地和基本農田的保護目標，根據農用地分等定級成果、耕地數量、地形地貌、坡度等因素確定基本農田分布與規模；③摸清區域建設用地的利用現狀，進行建設用地的基本形勢分析，集約利用潛力的預測，新增建設用地的區域統籌安排，提出節約集約利用土地的措施和對策；④預測總人口規模以及城、鄉人口結構，預測城鄉建設用地總規模和城、鎮、村及工礦用地規模，分析城、鄉居民點內部挖潛和循環利用的潛力，提出挖潛措施，估算合理的新增建設用地及占用耕地規模，根據耕地占補原則和資金投入分析，提出規劃期內城鄉居民點用地整理和復墾的規模，制定相應的保障措施，研究優化城鄉用地布局的思路與辦法，提出保障規劃方案實施、促進土地節約與集約利用的政策、制度、措施或機制建議，提出建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策措施或建議，按照統籌區域發展的要求，開展土地利用綜合分區研究提出區域土地利用調控措施；⑤分析縣城區內不同區域的現有開發密度、功能定位和發展方向，分析縣城區內基礎設施合理發展規模、布局和用地規模，提出落實國家和省級區域發展戰略的土地利用調控指標及措施，提出分區的土地利用調控指標及管制措施；⑥土地利用總體規劃戰略環境影響評價、調查土地生態環境問題、分析土地利用對生態環境的影響、提出環境友好型的土地利用模式建議、進行土地生態環境保護和建設分區，確定管制規劃、提出重點區域的土地利用調控指標建議、提出生態改善目標及生態建設用地安排建議；⑦完善規劃實施體系、法律保障、行政保障、經濟保障、社會保障、技術保障；⑧分析土地開發整理復墾現狀、問題，分析土地開發整理復墾的潛力，提出規劃期間土地開發整理復墾方案，制定實現土地開發整理復墾的具體措施。因此，只有著力搞好土地利用總體規劃修編前的專題研究，才能科學地編制新一輪總體規劃。
三、明確市、縣、鄉鎮三級行政區域土地利用總體規劃定位和內涵是修編成功的關健
把握市、縣、鄉鎮行政區域土地利用總體規劃定位和內涵是搞好土地利用總體規劃修編的關健。市級土地利用總體規劃屬于過渡層次的中觀性、政策性規劃。其基本內容應當是在上級規劃的控制下，提出各類土地供應的總量控制指標和確定本行政區域內的土地開發、利用、整治、保護的重點區域和重點工程，重點解決好市域內城鎮體系規劃、城市總體規劃、骨干性基礎設施規劃、產業布局規劃、生態環境建設規劃等各類規劃用地規模和布局的協調與控制問題。而縣級土地利用總體規劃屬于管理型規劃，在各級規劃之間主導性地擔負著承上啟下的協調和落實功能。原創文秘材料，盡在文秘站網網。其基本內容應當是落實上級規劃的各項主要控制性指標；重點在于定性、定量、定位、定序，在土地開發、利用、整治、保護的層面上確定各類用地的類型、規模、范圍和時序；核心內容是土地用途分區，包括基本農田保護區、一般農地區、園地區、林地區、城鎮建設用地區、村鎮建設用地區、工礦建設用地區、村鎮建設控制區、土地開發整理區、風景旅游生態環境保護區等。鄉鎮級土地利用總體規劃屬于實施性的微觀控制性規劃。重點應當是在縣級規劃的各類土地用途分區和用地規模的控制下，詳細確定各個地塊的規劃土地用途，其詳細程度應當達到控制性詳細規劃的深度，規劃成果的側重點應當放在規劃圖件和控制性規劃設計原則的編制上，以滿足土地用途管制和其他各項土地利用活動管理的需要。
四、適度的數據庫與系統是嚴格按照土地利用總體規劃實施的核心
【關鍵詞】 土地利用總體規劃 誤差源分析 質量控制
土地利用總體規劃是指在一定規劃區域內，根據當地自然和社會經濟條件以及國民經濟發展的要求，協調土地總供給與總需求，確定或調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施。它是城鄉建設規劃、土地管理的重要依據，科學制定并嚴格實施土地利用總體規劃，對于保護耕地、合理利用土地、促進社會經濟可持續發展具有十分重要的意義。
1 影響土地利用總體規劃質量誤差源
土地利用總體規劃[1]是指在各級行政區域內，根據土地資源特點和社會經濟發展要求，對今后一段時期內（通常為15年）土地利用的總安排。影響其質量誤差源[2]包括：空間參考系（大地基準、高程基準、地圖投影和行政區范圍）；數據完整性（目錄及文件規范性、數據格式正確性、數據有效性、元數據、圖層完整性）；空間圖形數據（點、線、面層內拓撲關系、線面拓撲關系、數據拼接、碎片多邊形、碎線檢查）；表格數據（表格完整性、表格數據結構一致性、表格數據代碼一致性、表格數值范圍符合性、表格字段必填性、表內邏輯一致性、表間邏輯一致性）；規劃內容（空間數據與非空間數據一致性、規劃成果間一致性）。
2 項目實例
2.1 項目概況
寧德市位于福建省東北沿海，北緯26°17′-27°14′，東經118°32′-120°52′，土地總面積1.35萬平方公里，直接相鄰的海域面積4.46萬平方公里。現轄蕉城區、霞浦縣、古田縣、壽寧縣、屏南縣、周寧縣、柘榮縣、福安市和福鼎市9縣（市、區），124個鄉、鎮、街道辦事處，2269個村（居）委員會。轄區人口320多萬人，其中畬族人口17萬人，占全省畬族人口的1/2，全國的1/4，是全國最大的畬族聚居區。海外僑胞和港、澳、臺同胞近30萬人。
全面落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“在保護中開發、在開發中保護”的總方針，全面落實以人為本、全面協調可持續的科學發展觀，落實最嚴格的土地管理制度和“五個統籌”，堅持保護、保障、挖潛和集約利用的原則，改變傳統的土地利用模式，以嚴格保護耕地、基本農田和土地生態環境為前提，嚴格控制建設用地為重點，節約和集約利用土地為核心，合理配置土地資源，優化土地利用結構，統籌安排各業用地，處理好建設和保護的關系，為全面建設小康社會、落實新農村建設的戰略決策和充分發揮城鎮各項職能提供用地保障，更好地為海峽西岸經濟區建設服務，實現寧德市經濟社會全面、協調、可持續發展。
2.2 項目驗收質量情況
基礎資料收集全面、客觀、準確；調查核實實事求是，重點項目實地勘查、核實率達100%；報告編寫嚴格按照《土地利用總體規劃編制規程》的要求；數據庫建設嚴格按照《土地利用規劃數據庫標準》要求；項目質檢合格率達98%。結果是：寧德市土地利用總體規劃修編成果通過驗收，并達到優秀。
3 誤差分析與控制措施
3.1 空間參考系質量控制措施
參與土地規劃的依據圖件，均應進行數據空間參考系統一，平面坐標系統采用“1980西安坐標系”，高程系統采用“1985國家高程基準”，投影采用高斯-克呂格投影，分帶符合《標準》[3]要求，縣級及縣級以上行政區范圍是否與第二次全國土地調查使用的行政區范圍一致。
3.2 基本數據完整性質量控制措施
基本數據質量檢查包括基礎資料的收集和實地勘查核實兩部分：把握基礎資料收集的權威性、準確性、完整性、實用性和現勢性，是開展規劃修編工作的基礎。
（1）在基礎資料的收集中，應從實際出發，做到資料收集與當地實際情況相結合；采集、補測的數據和圖斑精度要求高，其誤差應不影響建庫要求；外業調查收集的資料要包括專題研究和專項規劃所需的資料，其資料一定要內容全面、數據準確。
（2）核實數據與實地勘查過程中，應對土地利用活動要素和規劃重點項目要素，在土地利用更新調查圖上，結合基本農田保護區分布圖、地質災害防治規劃圖、生態公益林分布圖、自然保護區分布圖和遙感影像數據等基礎圖件，做到100%的調查分析，并形成分析報告；對規劃新增建設用地區、基本農田補劃區、重點建設項目應100%重點實地勘查、核實；對土地利用專項規劃區（土地整理、復墾、開發）、生態環境建設區（生態退耕、廢棄礦山生態修復，自然保護區）劃定做到90%以上勘查、核實；對準備劃為基本農田保護區的優質果園進行勘查、核實；對于土地利用活動要素和規劃新增建設項目進行實地勘查、核實，并將其作業量定量化，作為規劃修編質量控制和質檢工作的重點。
3.3 數據庫建設質量控制
在數據庫建設過程中，在現有資料基礎上，保證圖形和屬性數據的正確性、完整性、一致性。為保證數據質量，在建庫過程中采取100%檢查，并逐個數據、逐項內容進行檢查。并對每項內容，不同的操作人進行三次檢查，發現問題及時更正，直到數據質量附合《標準》要求。數據庫建設質量控制內容包括：
3.3.1 空間數據質量控制
空間數據質量控制主要是對規劃圖上的內容進行質量檢查，要分別對所有圖層進行逐項檢查，檢查的重點是：數據庫屬性表是否完備，是否有遺漏或冗余的表，具有邏輯關系的表是否有關鍵字段聯接等；數據庫屬性結構是否規范，是否有遺漏或冗余的字段，關鍵字段的標識是否正確等；數據庫內容是否完備，關鍵字段的內容是否唯一、是否有空值，一般字段內容為空值是否合理，字段內容與其邏輯值域是否一致等；圖層是否有遺漏或冗余，圖層的名稱、代碼是否規范，圖層要素和要素類型的劃分是否正確；檢查每個圖層屬性數據的正確性，圖層之間邏輯關系的一致性與完備性，各圖層之間相互重疊的點、線、面是否能保持基本一致，作到不扭結、不交叉、無縫隙等；檢查每個圖層的拓撲關系的正確性，是否有冗余的多邊形碎片，孤立的點、線要素是否合理，懸掛的線要素是否合理，圖層中需要表達的內容是否有遺漏或冗余，圖層中各要素與對應的屬性項的表達是否一致等；檢查行政區劃和土地用途分區圖層是否做到完全剖分，即做到全域覆蓋，不重不漏；檢查注記的正確性，抽查30%的注記，檢查其正確性；檢查圖廓修飾是否規范，圖面設計是否合理；檢查空間坐標系表示是否規范。
3.3.2 規劃指標數據質量控制
是指檢查數據結構的是否與本數據庫規范一致，并對照規劃文本檢查與規劃實施相關內容的完整性和正確性。
3.3.3 規劃資料文檔控制
規劃資料文檔控制主要是對照審批后的總體規劃文本及規劃指標等檢查規劃數據庫所要求的總體規劃文本、編制說明、規劃指標等資料文檔是否齊全，內容是否正確；并檢查元數據采集表及入庫數據內容是否合乎要求。
3.3.4 數據質量監控指標控制
上述內容的檢查總錯誤率小于1.0%，其中，圖元（包括點、線、面、注釋）錯誤率小于0.5%，屬性（包括文字、代碼、ID號對應，記錄個數等）錯誤率小于0.5%，凡錯誤率大于這兩個值的，或發生圖層缺失、指標缺失、文檔缺失以及未提交正確的元數據采集表和入庫數據的，一律不予通過。
4 規劃圖件編制質量控制
需進行100%的圖面檢查，質檢內容包括：圖面內容、規劃要素表示是否齊全合理；用途分區是否準確，界線、符號及各要素表示是否恰當，地類圖斑是否完整，有無遺漏；新增建設區位置和范圍表示是否明確、是否完整；鄰幅間接邊、規劃圖間接邊是否準確、無遺漏；土地整理、復墾、開發項目（區）界線是否明確；新增建設項目注記有無遺漏，檢查所有注記的字體、字高、及顏色表示是否符合有關要求；圖廓整飾是否標準、規范；通過目視進行圖面各要素檢查，結合上機查看，把錯誤的位置圈劃之后，把錯誤緣由記錄在圖紙上，并根據ISO質量保障體系要求，詳細填寫各級質量檢查記錄表，作為供作業員修改更正的依據。
5 結論與建議
通過本項目的實踐，論述了土地利用總體規劃質量的控制。為控制土地利用總體規劃提供了一套較系統的作業參考與借鑒。
（1）規劃修編的指導思想應符合土地管理法等法律、法規的要求，全面落實科學發展觀，以嚴格保護耕地為前提，以嚴格控制建設用地為重點，以節約集約用地為核心；
（2）首先要有可靠的空間基礎數據，并且要保證有高質量的數學基礎；
（3）保證用于土地總體規劃的空間基礎數據的現勢性；
（4）建庫所采用的硬件、軟件應符合《標準》要求。
參考文獻：
[1]王萬茂，王群.土地利用規劃[M].北京：北京師范大學出版社，2010：3-25.
[2]標準制定者.測繪案例分析[M].北京：測繪出版社，2009：153-158.
通遼市是自治區沙漠化土地面積分布較廣、程度較重、危害較大的地區。由于干旱、多大風等特點，加之過度開發利用，導致植被退化、土地沙化，昔日的疏林草原逐漸退化為風沙活動頻繁的沙漠化土地。通遼市的沙漠化土地已達2.72萬平方公里，占通遼市總土地面積的45.5%。潛在沙漠化土地面積0.38萬平方公里。全市有36個貧困蘇木鄉鎮分布在沙區，沙化土地集中分布在老哈河兩岸和西遼河南岸與養畜牧河以北地區，其中，以奈曼旗、科爾沁左翼后期、庫倫旗最為嚴重。全市土壤鹽漬化面積0.27萬公頃，占通遼市土地總面積的4.46%。主要分布在科爾沁左翼中旗、科爾沁左翼后旗、奈曼旗等地區。根據調查及遙感影像分析，全市退化草場面積達0.39萬平方公里。草場退化嚴重的庫倫旗草場退化占草場面積的56.02%，科爾沁左翼中旗草場退化占草場面積的28.01%，扎魯特旗草場退化面積也達10.30%。草場退化導致草群變矮、覆蓋率下降、不良牧草比重增加，自然生產力下降。
二、土地利用及空間布局對環境影響的預測與評價
（一）農用地與建設用地布局
西遼河平原、教來河沖擊平原、老哈河沿岸地區、新開河沿岸地區等通遼市主要糧食生產區，作為耕地和基本農田保護的重點區域，對于保障通遼市糧食安全、促進優質耕地資源可持續利用具有積極意義。同時，對科爾沁沙地等地區，因生態環境建設和治理的需要，適度安排生態退耕面積，有利于全區生態環境的修復和平衡。
在確定園地、林地和牧草地布局時，考慮了耕地特別是基本農田保護、“三北”防護林、重點沙區防沙治沙、林業生態治理等工程用地布局，也考慮了通遼市草原生態建設重大工程的任務安排，支持國土整治、草地生態系統恢復重建等工程的實施。特別是其他土地資源作為農用地開發利用，綜合分析其潛力及實現的條件與可能性，加強開發評估與論證，避免盲目開發對生態環境造成新的破壞。
建設用地布局緊密結合全市優化城鄉建設用地結構與布局，創新土地利用模式，提高節約集約用地水平和促進城鄉環境形成的目標要求，把土地生態環境保護放到首要的位置考慮，在實施土地利用總體規劃時，加強對其負面影響的控制。
（二）區域土地利用方向
1.科爾沁沙地綜合治理區
抓好科爾沁沙地綜合治理、水土保持治理、退耕還林、國家天然草原退牧還草、三北防護林四期、綠色通道、村屯綠化等生態工程，抓好高效生態農業、科爾沁沙地生態產業，實現“三生結合、三效統一”，建設綠色生態經濟屏障。
2.莫力廟等水庫水源供給區
抓好莫力廟水庫等水源地供水工程。實施安全飲水工程，完成70萬人飲水安全，重點解決氟砷病區改水問題。盡早實施 “引烏濟通”工程，積極籌劃和爭取建設跨流域的“引淖濟遼”工程。規劃用好地表水，合理開采地下水，水資源匱乏及有條件地區，要適當發展集雨工程。全市水庫蓄水總能力達到15.7億立方米，遼河干流堤防全面達標，防洪標準提高到50—100年一遇，遼河、霍林河等重要支流防洪標準提高到20年一遇，通遼市城市防洪標準提高到100年一遇，工業用水循環利用率達到50%，農牧業灌溉用水有效利用率達到50%，生活節水器具使用率達到50%。
3.通遼市環境污染區
加強環境污染綜合防治，推進城鄉環境綜合治理步伐。加強環境基礎設施建設，提高環保監管能力，加大執法力度，嚴格執行建設項目“三同時”制度和環評制度。加強環境保護宣傳教育，提高全民環保意識。切實轉變經濟增長方式，做好節能、節水、節材和節約用地工作。加快推行清潔生產，構筑循環經濟產業鏈。實施工業污染全面達標工程和污染物排放許可證制度，加大對污染企業的治理力度，重點抓好發電廠脫硫和工業點源治理工程、危險廢物及醫療垃圾處理工程。推廣清潔能源，發展集中供熱，提高重點城鎮集中供熱率，加快發展環保產業，建立污水、垃圾處理市場化機制，有效控制噪聲、污水、垃圾污染，改善城市大氣環境質量。大氣環境質量達到國家二級標準，工業“三廢”處理率達到自治區平均水平，工業固體廢棄物綜合利用率達到50%以上，全市污水集中處理率達到70%以上，垃圾無害化處理率達到80%以上，集中式飲用水源地水質達標率市區達到95%以上、旗縣市所在地達到90%以上，各主要河流和流經城市段河流水質達標。
4.通遼市農牧草場保護區
建立健全草牧場動態監測體系，草牧場保護區內動態監測體系應與土地變更調查結合進行，并根據需要，充實有關動態監測內容。建立草牧場的用地補償制度。利用草牧場從事農牧業生產的單位和個人，應注意保持和培肥地力，用養結合，嚴防地力下降。實行占用農田與開發、復墾掛鉤政策。國家能源、交通、水利等重要建設項目選址確實無法避開草牧場保護區，需要占用保護區草牧場的，在取得土地管理部門核發的《占用基本農田草牧場規劃許可證》后依照《中華人民共和國土地管理法》規定的審批程序和審批權限報批。
5.通遼中部坨沼牧區
保障基礎設施和生態移民搬遷的建設用地需求，保障油氣和礦產資源開發、出境和跨區鐵路、公路的建設用地，逐步提高基礎設施用地比重。嚴格生態用地的用途管制，重點加強農牧交錯帶、典型草原區土地生態建設和保護、積極開展草原沙化的防治和沙地的綜合治理工作。這些措施有利于解決該區域土地沙化、草場退化、森林草場植被破壞嚴重、草原生態環境惡化、生態多樣性面臨威脅、濕地質量下降、礦山環境惡化等生態環境問題。
三、不良環境影響的減緩措施
關鍵詞：土地利用總體規劃城市總體規劃矛盾協調
概括地說，土地利用總體規劃與城市總體規劃（下文簡稱“兩規”）是宏觀上安排城市各類土地的使用結構與城市建設用地具體部署的兩個重要規劃。當前我國正處于快速城鎮化的發展時期，各項建設正加速進行，伴隨著近年來耕地面積的急劇減少，土地利用總體規劃的重要性越加凸顯。而土地利用總體規劃與城市規劃的協調一直存在問題，導致兩者在實際的應用中矛盾不斷，下面對“兩規”的矛盾進行簡單分析以及就如何協調提出粗淺建議。
一、 認識“兩規”
（一）“兩規”的關系
從土地利用總體規劃和城市總體規劃的任務和內容不難看出，“兩規”都是將土地作為主要規劃對象，核心內容都是土地資源的合理開發、利用和保護，在實現土地資源的可持續利用和城市的可持續發展這，根本目標上是一致的。
綜合來看，“兩規”的側重點不同，城市總體規劃是一種區域性、綜合性規劃，是以城市建設和經濟發展為出發點和歸宿的；相對而言土地利用總體規劃是一種專業性規劃，是以合理安排現有的土地資源，確保土地資源的永續利用為目的[3]。
但是從“兩規”的空間范圍來看，而土地利用總體規劃的規劃范圍是整個行政轄區內的全部土地，城市規劃區則只是整個行政轄區范圍中的一部分，稱為中心城區或城市中心區，其規劃范圍比土地利用總體規劃小。從這個角度來看，城市總體規劃是土地利用總體規劃的一個局部，兩者是點和面關系，是局部與整體的關系[4]。
從規劃的內容看，兩者各成體系，而土地利用總體規劃在內容上更全面、更具體地體現了一個地區土地資源的合理利用與配置、土地利用結構的綜合調整與優化、土地利用的宏觀調控與微觀管理機制；城市總體規劃更綜合的體現了對城市的各項建設的安排，和各種資源的綜合配置。
兩者在城鎮和村鎮發展用地的規模、方向和范圍等方面又必須進行充分協調。
綜上所述，兩項規劃是一定區域內土地利用的局部和整體的關系，在用地上兩項規劃相互聯系、相互指導而又互相制約。
脫離了土地利用規劃，不了解土地的供給趨勢，城市規劃難以實施；同樣土地利用總體規劃也必須與城市總體規劃和城鎮體系規劃相結合，不了解區域城市、城鎮、大型設施的發展和布局，土地利用總體規劃也難以編制和充分實施。
（二）協調“兩規”的意義
《城鄉規劃法》和《土地管理法》中均規定，城市總體規劃應當和土地利用總體規劃相銜接；兩者相銜接的重要性不言而喻。
從前面的分析可以看出，二者的編制都是以國民經濟和社會發展計劃以及各部門的發展規劃為依據，而從其基本作用看，城市規劃指導城市建設，土地利用總體規劃指導土地利用，但城市建設離不開土地，土地利用也不能脫離城市建設。兩項規劃在根本目標上的一致，以及兩者在規劃空間上的統一、編制內容上的重疊和管理對象上的交叉，客觀要求這兩個規劃在實際工作中必須進行銜接和協調[5]。
在實施過程中，城市規劃最終要落實到土地開發和利用上，規劃的核心是土地利用，如何使土地有度開發和有效利用與規劃管理密不可分。
在新一輪的土地利用總體規劃中，建設部也下文，要求各地建設部門加強城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調，強調城市總體規劃中建設用地規模、范圍應與土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模、范圍一致。
因此，協調好城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系，也即協調好城市經濟建設與持續發展的關系[5]。
二、 “兩規”之間存在的矛盾
從目前城市規劃和土地利用總體規劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節甚至沖突的情況，給規劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。甚至導致土地資源沒有依照規劃得到合理開發、利用和有效保護。
兩項規劃存在的最為主要矛盾表現在以下四個方面：
（一）“兩規”編制的行政主管部門不同
當前，許多城市的土地利用管理由兩個不同的部門負責，國土資源部門管理土地利用總體規劃，建設規劃部門負責城市規劃。
雖然國務院對兩個部門的職責作了明確分工，但在實際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個部門從各自的利益出發，在用地功能布局、用地規模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規劃出現相互不一致、脫節甚至沖突的情況，規劃的編制和實施也存在“兩張皮”現象，給實際工作帶來很大影響[5]。
（二）“兩規”成熟程度不同，導致土地利用總體規劃權威性不高
在中國，城市規劃在長期的規劃實踐中，吸收和借鑒了國外優秀的城市規劃理論與方法，規劃編制水平有了較大幅度的提高，規劃編制較為成熟，規劃的科學性與可操作性也較強。相比之下，土地利用規劃在中國實施不久，20世紀80年代土地利用總體規劃編制工作才起步，但未得到深人貫徹，直至96年才得以全面展開。由于土地利用總體規劃滯后，而且沒有相應的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已經頒布的城鎮規劃藍圖來辦理用地手續。即使已經有了土地利用總體規劃的城市，隨意突破和修改土地利用規劃的現象時有發生，不少城市甚至“攤大餅”式膨脹擴展。同時，由于規劃本身很少與用地計劃、用地管理等緊密聯系起來，而且還存在著“重編制，輕實施”的傾向，因而在城市土地利用管理中，一直難于體現土地利用總體規劃的權威性與約束力[6]。
（三）“兩規”編制所依據的基礎資料和統計方法不一致
土地利用總體規劃依據的是土地詳查資料及土地利用變更調查的成果,信息是應用遙感技術、實地調查、核實、糾正等等過程而形成的；而城市總體規劃依實地調查資料存在一定差異。
此外，兩個部門統計口徑不一致也是造成基礎數據不一致的原因之一。如：城市規劃部門在統計城市建設用地時，往往將已劃入城市總體規劃區，但還沒有建設的郊區或部分農村也計入城市現狀用地；土地部門則以實際成為城市建設用地或已辦理了建設用地手續的用地作為現狀城市建設用地，所以城市規劃統計的城市建設用地面積大于土地利用詳查及變更調查數據。
土地利用總體規劃的人口現狀數據來自于統計局公布的統計數據和公安局、計生委的調查數據；城鎮人口指城鎮建成區的常住人口,在暫住人口較多的城市，城鎮人口也包括暫住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市總體規劃中的城市人口，目前依然統計口徑不一。
兩者在人口統計口徑上不一致，所預測的城市規模自然難以銜接。
（四）“兩規”編制所依據的用地分類不統一
城市規劃用地分類采用的是1991年開始施行的《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)和2007年施行的《鎮規劃標準》GB50188-2007,兩者均為強制性國家標準,具有權威性和法律效力。
2002年以后土地利用總體規劃采用的是《土地分類》。它是在1984年制訂的《土地利用現狀調查技術規程》和1989年制訂的《城鎮地籍調查規程》的基礎上修改、歸并而成。但無論是新、老標準的制定都沒有考慮與城市規劃標準的銜接問題,與城市規劃標準存在明顯差異,造成了“兩規”協調上的巨大困難,這也是規劃指標和用地范圍無法統一的重要原因。
三、 “兩規”協調的思路與建議
為促使兩項規劃順利而有效地實施，發揮其應有的作用，對二者矛盾的協調，提出如下建議：
（一）“兩規”編制部門密切配合、協調
為了搞好土地利用總體規劃和城鎮總體規劃的協調與銜接，土地管理部門和城市建設部門需要密切配合，對于各自的編制和修訂情況，雙方不但要互相聯系，互通情況，而且要互相提供必要的資料信息，如出現新情況和新問題時，要及時通知對方，采取措施進行協調，爭取把問題和矛盾都能在編制過程中處理解決。
現實允許的情況下可以在某些級別上合并國土資源管理部門和城市規劃部門，使兩個規劃出自一個規劃管理系統應該不失為一個精兵簡政的舉措。在這一點上，深圳市、湛江市取得了先進的經驗，兩市均成立規劃與土地資源管理局，統一編制城市規劃和土地利用規劃。這樣不但可以節約成本，提高效率，而且可以擺正土地利用總體規劃的位置，增強規劃的權威性[6]。
（二）技術規范上相互銜接
目前城市規劃用地分類正在重新修訂中，土地利用總體規劃的用地分類也正在修編中，這兩門規劃在用地分類上有著各自的特點與要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特別是建成區周邊的非建設用地，應當考慮相互間的銜接與對應。
城市規劃區、城市市區范圍與土總規中相應的用地如何對應，應當加以明確。統一城市人口的統計口徑，否則城市規模上無法銜接。
（三）重視城鎮體系規劃
省一級的城鎮體系規劃是單獨編制的，市級的城鎮體系規劃則往往是城市總體規劃的一部分。從編制好土地利用總體規劃的角度考慮，科學、合理的城鎮體系規劃對于編制土地利用總體規劃有著重要的指導意義。
在城鎮體系規劃中確定的重點發展城鎮群地區、城鎮密集地區、城鎮發展軸的主要地段,應當留有比較充足的城鎮發展備用地,在這些地區一般不安排基本農田。在耕地占用指標的分配上要向中心城市、重點城鎮傾斜[5]。
（四）完善相關規劃與法律體系
與兩大規劃有關的規劃主要有區域規劃、國土規劃、土地利用開發整理規劃和農業區劃。其中，區域規劃是對一定區域范圍內的經濟社會發展和總體建設，包括土地利用、城鎮建設、基礎設施和公共服務設施布局、環境保護等方面做出的總體部署；國土規劃是從宏觀角度對全國或地區國土資源的綜合開發利用進行的長遠性和戰略性的籌劃。
當前，由于種種原因，國土規劃和區域規劃開展得還不夠，應加強行政區域國土規劃和區域規劃的編制工作，建立起在區域規劃與國土規劃統領、指導下的城市總體規劃和土地利用總體規劃完善統一的規劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規劃到實施，形成一個完整的國土規劃體系。促進在兩種規劃編制思路上的協調，從全局和統一城鄉協調發展的角度進行規劃的編制。
進一步修改現行的《城鄉規劃法》和《土地管理法》，針對其中不適應新時期土地利用要求以及造成兩種規劃編制方法和程序不一致的環節，如建設用地控制指標的確定等；另外，建議制定國土規劃法，以強化和保障城市國土規劃和區域規劃的編制，從而進一步統領、指導和協調城市總體規劃和土地利用總體規劃的編制和實施工作[3]。
參考文獻：
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[4] 蕭昌東.“兩規”關系探討[J].城市規劃匯刊,1998,(01).
市規劃和國土資源局：
根據《國土資源部關于加強市縣鄉級土地利用總體規劃成果核查工作的通知》（國土資發〔〕8號）《國土資源、部辦公廳關于印發市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見的通知》(國土資廳發〔〕51號)等文件要求，我局對《土地利用總體規劃（—2020年）（以下簡稱《規》劃》）成果進行了認真自查，重點對規劃基數、上級規劃指標落實、規劃圖數一致及規劃數據庫等進行自查，現將具體情況報告如下：
一、規劃基數，轄區土地總面積329661公頃，其中農用地270180公頃，建設用地36084公頃，未利用地23397公頃。農用地中耕地213958公頃，園地860公頃，林地35530公頃，牧草地59公頃，其他農用地19773公頃；建設用地中城鄉建設用地29627公頃，交通水利及其他建設用地6457公頃。土地總面積及各類用地面積與市核定的土地利用現狀數據一致。
二、上級規劃指標落實情況
（一）耕地保護指標至2020年，全市耕地保有量不低于187170公頃。規劃安排補充耕地5984公頃，超過或等于市級規劃下達的補充耕地任務5984公頃；規劃控制耕地減少面積3209公頃；低于或等于市級規劃下達的耕地減少控制規模3209公頃。文本中安排的土地開發增加耕地3804公頃，復墾增加耕地94公頃，整理增加耕地2086公頃，耕地增加之和與規劃確定的補充耕地指標一致；文本中安排新增建設占用耕地1304公頃，農業結構調整允許減少耕地1769公頃，災毀減少耕地控制在136公頃，耕地減少之和小于或等于上級下達的耕地減少量，與規劃確定的增加耕地指標一致。規劃中確定全市基本農田保護面積174450公頃，超過或等于市級規劃下達的基本農田保護任務和機動指標之和。
（二）建設用地調控指標到2020年，全市建設用地總規模控制在38741公頃以內，其中城鄉建設用地規模控制在31377公頃以內，城鎮工礦用地規模控制在6697公頃以內，交通水利及其他建設用地規模控制在7364公頃以內；規劃期間，安排新增建設用地3100公頃，其中新增建設占用農用地2656公頃，新增建設占用耕地1304公頃，其中新增城鄉建設用地共計2188公頃，新增交通水利及其他建設用地共計912公頃。至2020年，人均城鎮工礦面積控制在162平方米以內。批注[w1]:1758.97《規劃》中上述用地安排嚴格落實了市級規劃確定的各項建設用地指標。
（三）中心城區規劃中心城區規劃《規劃》加強中心城區用地的空間管制，確定的中心城區規劃控制范圍內建設用地6160公頃，其中，中心城區城鄉建設用地擴展邊界總用地規模6160公頃，包括允許建設區3988公頃，含現狀建設用地3130公頃和規劃新增建設用地858公頃，有條件建設區2172公頃，綠心綠帶等其他用地0公頃；中心城區規劃城鄉建設用地擴展邊界之外的用地規模4631公頃，其中限制建設區4631公頃，禁止建設區0公頃。規劃到2020年，中心城區人口達到30萬人。包括現狀人口14萬人，規劃新增人口16萬人。現狀人均建設用地224平方米，規劃2020年人均建設用地205平方米。經審查，《規劃》安排的中心城區新增建設用地規模與《規劃》分解下達給中心城區新增用地占用的鄉鎮新增建設用地規模相匹配，2020年中心城區人均建設用地標準的確定，符合《城鎮規劃人均建設用地指標》的要求。
三、規劃圖數一致性檢查情況依據《國土資源部辦公廳關于印發土地利用總體規劃數據質量檢查細則的通知》（國土資廳發〔21〕號）要求，我局分別對《規劃》文本確定的基本農田保護區等各類土地用途分區和中心城區控制范圍內現狀城鎮用地面積、允許建中批注[w2]:全市總面積300平方，心城區100平方，占全市三分之一，是否過大？批注[w3]:控制范圍與城鄉用地擴展邊界總用地規模一致？設區（新增建設用地規模）、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區等面積進行了檢查，經查，文本與附圖中涉及各類土地用途分區面積一致。綜上認為，《規劃》確定的規劃基數、土地利用主要調控指標符合國家和省有關規定，規劃文本與圖件中涉及的給類用地規劃控制規模一致。特此報告。
根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，在我國土地利用總體規劃按照下列原則編制：
（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；
（二）提高土地利用率；
（三）統籌安排各類、各區域用地；
（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；
（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。
Abstract： This research thinks that the executive organizations and staff of the overall plan are the executive bodies of policy. The influence factors of promoting the execution of the overall plan for land utilization are analyzed from the executive mentality， executive ability， profit distribution， ethical anomie and other aspects. Five suggestions of building the good executive mentality inside， constructing the good executive ability outside， establishing the team mechanism of clear responsibilities and collaborative communication， perfecting the monitoring system of executive planning and regulating the balance relationship of interests are put forward.
關鍵詞： 執行主體;土地利用總體規劃;執行力;提升
Key words： executive body;overall plan for land utilization;execution;promotion
0 引言
作為指導土地管理的綱領性政策，土地利用總體規劃是從宏觀角度調控土地用途，規劃城鄉建設布局的重要依據，具有對國民經濟各業各類用地規模的總量宏觀控制和合理布局的“龍頭”作用[1]。至今我國已開展了三輪國土全覆蓋的土地利用總體規劃編制，然而，通過對每一輪土地利用總體規劃實施評價后，存在一個普遍性問題，即規劃遠離現實，規劃最初的目標在具體實踐中不能最大化地落實，存在明顯的不足[2]。
本研究從執行主體視角，對土地利用總體規劃執行主體進行了內涵界定與功能確定，剖析了影響土地利用總體規劃執行力提升的因素，最后總結歸納了提升規劃執行力的對策建議，以期為土地利用總體規劃執行力的提升提供理論借鑒意義。
1 土地利用總體規劃執行主體
目前，國內學者對土地利用總體規劃這一國家政策的執行主體的界定并未有過多的探討，在土地利用總體規劃實施的這個過程中，涉及到很多主體，企業與社會人員是政策作用的對象，是執行主體在執行和實施政策過程中發生影響與作用的承受著，是土地利用總體規劃這個政策運行過程中的一部分。
2 提升土地利用總體規劃執行力的影響因素
土地利用總體規劃執行力的提升是在多因素綜合作用下的結果，其中執行主體是影響政策執行力效能的主導因素。目前，我國現行土地利用總體規劃執行制度模式仍不完善，不能可持續發展（見圖1）。
2.1 執行心態因素 土地利用總體規劃是國家對土地利用的政策，具體目標執行要落實到各級人民政府、以國土部門為主的相關單位的工作人員上。從內部影響方面分析，執行主體的心態是發揮主觀能動性、創造性的動力源泉，是決定執行主體在執行活動中力量大小和效率高低的關鍵因素。執行心態可以分為執行態度、執行激情、執行信念。
2.2 執行能力因素 土地利用總體規劃的核心是實現土地利用結構的優化，即土地在各用地部門間的合理分配，包括數量結構和空間結構。①政策認知能力。土地利用總體規劃是一項時效性、執行力非常強的國家政策，其發展是一個動態變化的過程。如何把握土地政策的發展方向、準確理解土地政策的含義對于執行主體是一項必備的能力。②溝通協作能力。土地利用總體規劃的執行是一個復雜的過程，受土地多樣性和多用途性、涉及相關部門的眾多性，決定了土地利用規劃的多目標性，執行方式決策的多樣性。土地利用總體規劃執行主體的溝通協作能力包括兩方面：一是執行主體內部縱橫向關系的溝通協調，增強國土系統的協作力、整合力;二是執行主體內外部、縱橫向的人際關系之間的溝通協調，增強國土系統的凝聚力、驅動力。③組織實施能力。土地利用規劃的作用群體主要是農村集體組織，如“土地整治”、“增減掛”、“高標準基本農田建設”、“征地補償”等具體工作無不與農戶打交道，對于國家重大項目以及受眾群體，執行主體的組織實施能力顯得尤為重要，是提升執行力的關鍵之處。
2.3 利益分配因素 土地利用規劃按照國家、省、市、縣、鄉的等級可以劃分不同層次規劃，各個層次的規劃其執行主體的組成也不一樣。
2.4 倫理失范因素 在執行土地利用規劃過程中，如果執行主體對各種土地利用事務、土地利用現象、土地利用關系、土地利用行為進行評價后表現出的態度和觀點出現了負面的變化，則可能直接導致倫理失范，從而引起偏差發生。
3 土地利用總體規劃執行力提升的對策建議
3.1 內塑良好執行心態 土地利用總體規劃執行力的提升首先要塑造執行主體良好的執行心態，這是最關鍵的途徑。首先，用正面思想教育方法，端正執行主體的態度。其次，建立完善的激勵機制與合理的獎勵機制，激發執行主體的激情，包括物質激勵、精神激勵、職業發展激勵三方面;最后，用實際行動落實土地利用總體規劃，培養執行主體堅定的信念。
3.2 外修過硬執行能力 土地利用總體規劃是對我國土地資源開發、利用、治理保護進行統籌安排的戰略性部署和宏觀調控，對實現我國可持續發展具有重要的意義。在具體執行過程中，執行組織不僅要解決如何最大利益化調整土地利用結構和布局、保護耕地等難題，還要充分協調與發改、建設、農業、林業、水利、交通等相關部門的關系，而執行主體具有過硬的執行能力是保障土地利用總體規劃能順利執行的必要條件。
3.3 建立職責分明、溝通協作的團隊機制 從各行政縱向關系來看，各級土地利用規劃執行均要以全國總規的執行動因和標準為依據，明確各級具體任務與目標，加強各級規劃間的溝通協作，將任務逐級具體化、措施技術化，實際操作執行任務，最終落實到具體地方上;首先應明確執行主體成員的崗位分工，其次，要加強執行主體間的溝通和協作，保障規劃執行日常事務的有序推進。通過溝通，可以共享基礎數據與規劃信息，形成高度的團隊意識，創造輕松的工作氛圍。
3.4 完善規劃執行的監控制度 為了保障土地利用總體規劃執行力提升和落到實處，關鍵是要建立一套完整的執法監控制度，對執行主體的行為進行引導、監督、協調。首先，建立健全公眾參與、社會輿論征求制度，加強第三方監督力度。其次，建立層級監督制度，實現系統內部相互監督。從執行主體在執行土地利用總體規劃有關活動與行為監督入手，控制主體“越軌行為”，達到相互監控，提高執行績效、糾正執行行為偏差的效果。
3.5 規范執行主體的利益平衡關系 土地利用總體規劃是關乎全局發展的綱領性政策，涉及到各個階層乃至全國所有公民的共同利益。權衡各主體的發展意愿，實現各主體利益平衡，對于規劃執行力的提升具有非常重要的意義。第一，協調上下級政府之間的利益平衡。第二，協調政府與公眾之間的利益平衡。第三，協調政府與企業間的利益平衡。政府與企業既有合作，又有矛盾。因此，政府應堅持耕地總量不增加、生態環境與經濟同步發展的原則選擇性地對企業供地，對于無法實現規劃目標的企業嚴禁供地，而對符合條件的企業給予一定經濟和政策優惠。
參考文獻：
[1]曾遼廣.對土地利用總體規劃存在問題及其對策的探討――以《惠東縣土地利用總體規劃（2010-2020年）》為例[J].特區經濟，2013，12：188-190.
