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關(guān)鍵詞：土地出讓金；收繳；問題
中圖分類號：F301；F812.43 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）02-0137-03
一、甘肅省土地出讓金收入的基本情況
2006年，為規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理，國務(wù)院辦公廳了《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（[2006]100號）等有關(guān)通知。規(guī)定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。即收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。近年來，甘肅省土地出讓步伐加快，土地出讓收入大幅增長。
（一）土地出讓宗數(shù)、面積不斷擴大，土地出讓收入規(guī)模快速增長
近年來，隨著土地市場的活躍，土地出讓宗數(shù)、面積、收入規(guī)模不斷增加，分別從2007年的2 528宗、6 298.98公頃、29.27億元增長到2013年的3 847宗、19 116.53公頃、266.03億元，增長了52.18%、203.49%、808.88%。土地出讓收入增速從2008年的48.17%震蕩上升至2013年的118.90%。見圖1。
（二）土地交易以出讓方式為主，交易收入主要來源于拍賣和掛牌
土地儲備中心收儲土地并開發(fā)整理后，按政府批準的用地計劃，分期在土地交易中心交易。土地出讓收入包括劃撥收入、出讓收入（協(xié)議、招標、拍賣、掛牌）、租賃收入、其他供地方式收入、變更補繳收入。就甘肅省而言，實際繳納價款以拍賣和掛牌兩種方式為主。2010年、2011年、2012年、2013年僅拍賣和掛牌兩類交易金額就占土地出讓收入總額的89.82%、87.51%、82.32%、84.98%，占比均在80%以上，金額占出讓總額的絕大部分。分開看，拍賣交易方式出讓占比逐年下降，從2010年的47.85%下降到2013年的12.98%，而掛牌交易方式出讓占比逐年上升，從2010年的41.97%上升到2013年的71.99%，到2013年掛牌交易已成為土地出讓中最主要的交易方式。見表1。
二、土地出讓金收繳入庫中存在的問題
（一）地方財政對于土地出讓收入的依存度不斷增強，影響地方財政收入的可持續(xù)發(fā)展
近年來，伴隨著土地市場的活躍，土地出讓收入成為地方財政收入的重要來源，土地出讓收入占地方財政收入的比重有所提高：2007年這一比重僅為12.22%，2013年已提升至27.09%（見表2）。一是地方財政增長對土地依存度的增強，使土地出讓金具有的分配和調(diào)節(jié)功能沒有得到體現(xiàn)。土地資源的稀缺性決定了其是不可能無限期持續(xù)供給，在可預(yù)期的將來所獲得的賣地收入將不能得到持續(xù)保障，影響地方財政收入的可持續(xù)發(fā)展。二是土地出讓金容易引發(fā)地方政府的債務(wù)風(fēng)險。在地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額比例較大，使一些地方財政和金融體系面臨較大考驗。三是土地出讓金是構(gòu)成商品房價格的重要組成部分，土地價格的高漲進而導(dǎo)致商品房價格的不斷攀升，既影響中央對房價的調(diào)控效果，又加劇房地產(chǎn)泡沫的形成，激化社會矛盾，引發(fā)社會不穩(wěn)定。
（二）土地出讓收入多采用專戶匯繳形式，且繳庫時滯較長
《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財[2009]74號）規(guī)定，土地出讓收入原則上采取就地直接繳庫方式，商業(yè)銀行應(yīng)當把收繳的土地出讓收入及時足額劃轉(zhuǎn)地方國庫。市縣財政部門已將土地收入收繳至非稅收入?yún)R繳專戶的，要嚴格執(zhí)行10個工作日劃轉(zhuǎn)地方國庫的規(guī)定，不得超時滯留已收繳的土地出讓收入。但在實際收繳過程中，大多數(shù)土地出讓收入先繳入商業(yè)銀行的財政專戶，由財政部門開具一般繳款書將資金劃轉(zhuǎn)國庫，至于何時劃轉(zhuǎn)、劃轉(zhuǎn)金額多少則由財政部門綜合考慮收入進度和財政庫款情況來控制入庫時間，很多土地出讓收入在財政專戶停留期限較長，有的超過了1個月，甚至更長，嚴重影響了土地出讓金收入入庫進度。同時，開設(shè)的用于核算土地出讓收入的財政專戶數(shù)量較多，而且存在未經(jīng)批準和報備違規(guī)開設(shè)等情況。據(jù)調(diào)查，2013年，嘉峪關(guān)市財政局下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整非稅收入?yún)R繳結(jié)算專戶的通知》（嘉財字[2013]3號），批準開設(shè)非稅收入財政專戶4個，實際開設(shè)非稅收入結(jié)算專戶共6個。其中，在嘉峪關(guān)市建行開設(shè)的62001600108050429602賬戶和在嘉峪關(guān)農(nóng)村合作銀行開設(shè)的660030122000069690賬戶，未經(jīng)批準和報備。天水市本級2011年初土地出讓結(jié)余34 717.70萬元，2011―2013年共征收土地出讓金143 070.15萬元，3年累計入庫154 986.80萬元，至2013年底，天水市非稅收入管理局土地出讓金結(jié)余22 801.05萬元未上繳地方國庫。
（三）土地出讓收入欠繳問題嚴重，未能做到應(yīng)收盡收
一是出讓合同約定或政府承諾分期付款。為了切實推進地方經(jīng)濟發(fā)展，減輕企業(yè)項目落地的資金壓力，在土地供應(yīng)中，按照國家政策規(guī)定，在簽訂合同時，土地出讓金采取分期繳納的方式，造成部分企業(yè)土地出讓金暫緩繳納。例如，崇信縣支庫在2014年底應(yīng)繳納出讓金1 119.65萬元，但實際繳納了 1 104.26萬元，少繳15.39萬元，主要原因是企業(yè)按照合同的約定分期進行繳納。二是土地已供應(yīng)，合同已簽訂，但由于拆遷未完成，在土地出讓條件并不成熟的前提下“帶病”出讓土地，影響競買者（開發(fā)商）對土地的開發(fā)，造成無法供地或因規(guī)劃調(diào)整地塊發(fā)生變更導(dǎo)致欠繳出讓金。三是由于國家宏觀政策調(diào)整、企業(yè)資金緊張、經(jīng)營不善等原因，土地使用權(quán)人無法按照合同約定支付土地出讓金，造成土地出讓金欠繳。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底，甘肅省土地出讓收入合同價款為280.96億元，實際繳庫價款為266.03億元，欠繳14.93億元。
（四）土地出讓制度執(zhí)行力弱，未按規(guī)定收繳違約金
《甘肅省國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（甘肅省人民政府令第42號）第十一條規(guī)定，國有土地使用權(quán)受讓人不按照土地出讓合同和征地協(xié)議等約定時限繳納土地出讓收入的，國土資源部門應(yīng)根據(jù)其欠繳金額按日加收1‰的違約金。《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財綜[2006]68號）第三十四條和《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條也有相關(guān)規(guī)定。而實際情況是，部分地區(qū)國土資源部門并未按規(guī)定收繳違約金，這就為受讓人欠繳土地出讓收入提供了“溫床”。據(jù)調(diào)查：2011―2013年期間，嘉峪關(guān)市國土資源局99宗土地的出讓金未按規(guī)定時間繳納土地出讓金，也未按規(guī)定加收滋生的違約金。
（五）不按規(guī)定上解中央農(nóng)田水利建設(shè)資金，少提“教育資金”
根據(jù)《財政部、教育部關(guān)于從土地出讓收益中計提教育資金有關(guān)事項的通知》（財綜[2011]62號）及《財政部、水利部關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金的有關(guān)事項的通知》（財綜[2011]48號）文件規(guī)定，各級財政應(yīng)統(tǒng)一按照當年實際繳入地方國庫的土地出讓金收入，按照10%的比例計提兩項費用。由于教育資金屬于政府性基金，專款專用，而計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金20%應(yīng)上劃中央，一些地方財政為了資金使用方便和給自己多留資金，盡量少提“兩項費用”或不按規(guī)定上解中央農(nóng)田水利建設(shè)資金。據(jù)調(diào)查，2011―2013年嘉峪關(guān)市少計提“兩項資金”3 253.6萬元（教育資金1 626.3萬元，農(nóng)田水利建設(shè)資金1 626.3萬元），其中影響中央財政統(tǒng)籌的農(nóng)田水利建設(shè)資金226.57萬元。
（六）土地出讓收入管理不透明，監(jiān)管難到位
長期以來由于缺乏必要的監(jiān)管措施和手段，難以發(fā)揮相應(yīng)的職能作用對土地出讓金的收繳、入庫、流向及真實使用情況實施有效地監(jiān)控。地方政府相關(guān)職能部門對土地出讓收支情況一般不作官方的公布，相關(guān)信息不公開、不透明、不對稱，土地出讓收支過程缺乏社會性、公眾性的應(yīng)有監(jiān)管，為某些土地出讓相關(guān)管理部門進行暗箱操作提供可能性。如我國政策明文規(guī)定，任何地區(qū)、部門和單位不得以“招商引資”、“舊城改造”等各種名義減免土地出讓收入。但受拉動地方經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)等利益驅(qū)動，通過土地換項目、先征后返、財政補貼等多種形式變相減免企業(yè)繳納土地出讓金的現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，各地的土地出讓金使用與政府融資平臺有著千絲萬縷的聯(lián)系，部分資金去向的合規(guī)性也值得商榷。
三、相關(guān)對策建議
（一）減少對土地收入的依賴，增強財政收入的可持續(xù)性
建立科學(xué)長遠的土地出讓收支管理機制，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，改革現(xiàn)行對政府政績考核的機制，遏制地方政府偏賴以地生財、以地融資的動機。以土地政策為杠桿，積極培植稅源，利用好各類產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展既符合國家產(chǎn)業(yè)政策又具有地方特色的支柱，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展模式，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和地方經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地利用和財政收入的可持續(xù)發(fā)展。
（二）強化土地出讓收支監(jiān)管，嚴格執(zhí)行責(zé)任追究制度
強化對落實土地出讓收支管理政策的監(jiān)督檢查，切實維護土地出讓收支管理政策的嚴肅性，對于違反規(guī)定拖欠土地出讓收入、越權(quán)減免緩繳或變相減免土地出讓收入等行為，要嚴格依照相關(guān)規(guī)定進行處罰，并依法追究相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任。強化部門之間的聯(lián)動，加大對土地出讓金及滯納金的征收和催繳力度，確保土地出讓金及時足額上繳國庫。
（三）優(yōu)化土地出讓收繳流程，提高繳庫效率
土地出讓金作為目前主要的財政資金，其繳撥流程應(yīng)遵循“集中、便捷、安全”的原則，改變部分地區(qū)匯總商業(yè)銀行財政匯繳專戶再劃繳國庫的方式，使土地出讓收入直接繳入國庫，從而簡化繳庫流程，杜絕在財政專戶中的時滯、延壓現(xiàn)象，全面清理財政專戶，加強收入繳庫管理，加快土地出讓金收繳入庫的速度。
（四）加強土地出讓金收支管理透明度，接受社會監(jiān)督
地方政府應(yīng)切實增強土地出讓金收支管理透明度和控制機制，定期公開土地出讓金收支情況，并進行政策披露，受社會監(jiān)督，杜絕各種形式的非公開出讓土地造成國家財政資金流失現(xiàn)象的發(fā)生。
（五）建立信息資源共享平臺，提高征管電子化水平
采用現(xiàn)代化的征管手段，建立由規(guī)劃部門、國土、土地儲備機構(gòu)、建設(shè)、房管、財政等部門的部門相互聯(lián)網(wǎng)、信息共享的管理平臺，通過信息共享平臺對土地征收、儲備、報批、供地及出讓收支等環(huán)節(jié)進行全面的監(jiān)測，確保信息對稱，程序規(guī)范，有效防范風(fēng)險。
參考文獻：
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記者獲悉，財政部綜合司與國土資源部財務(wù)司已在全國范圍內(nèi)展開“土地供應(yīng)及收支管理情況”的專題調(diào)研。該調(diào)研除要求各地徹查“2007~2010年度土地收儲、供應(yīng)和土地出讓金收支情況”外，還就若干“當前社會關(guān)注重點問題”向系統(tǒng)內(nèi)部征求意見。
記者獲取的財政部內(nèi)部調(diào)研方案顯示，“土地財政”、“地價與房價關(guān)系”、“被征地農(nóng)民利益保護”等內(nèi)容均在“征求意見”范圍內(nèi)。
其中，個別問題容易讓人們對下一步政策改革產(chǎn)生遐想，如“中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調(diào)節(jié)土地出讓收入分布不均衡問題”，“中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用”。
報數(shù)難題
財政部原計劃以“書面調(diào)研”和“實地調(diào)研”相結(jié)合的方式推進此次調(diào)研。其中“書面調(diào)研”要求各地選擇2-3個有代表性的市縣，填報土地出讓收支數(shù)據(jù)，于2011年4月30日前上報財政部綜合司和國土資源部財務(wù)司各1份。如今，約定的“截稿”時間已過去月余，各地卻鮮有如約上報者。
陜西省國土資源廳財務(wù)處承接此項工作的負責(zé)人告訴記者，20多天前，他們就以省廳的名義下發(fā)文件，要求各地市縣上報近年來土地出讓金收支數(shù)據(jù)。但時至今日，數(shù)字卻始終報不上來。
這位負責(zé)人說，在市縣當?shù)兀安迨帧蓖恋爻鲎尳鹗罩?shù)據(jù)的政府部門眾多，以至于“統(tǒng)計口徑”很難一致，導(dǎo)致土地出讓金透明度極差。
陜西省財政廳相關(guān)負責(zé)人也告訴記者，他們只負責(zé)制定土地出讓金收支管理的相關(guān)政策，具體財務(wù)數(shù)據(jù)也不掌握。建議記者到市縣當?shù)厝チ私馇闆r。
而在市縣當?shù)兀恋爻鲎尳鹨彩且还P糊涂賬。記者在陜西省寶雞市采訪時，從財政、國土、土地收儲中心和公開信息整理4個渠道得出4組截然不同的土地出讓金統(tǒng)計數(shù)字，金額“跳躍”從幾億到幾十億元不等。
在安徽省，一些城市將土地儲備、供應(yīng)及土地出讓金收支視為“保密信息”。安徽省財政廳經(jīng)濟建設(shè)處副處長陳維光說，對于各市縣的土地出讓金財務(wù)數(shù)據(jù)，省級財政部門實際上僅能收到一個“打捆”的信息。
陳維光告訴記者：雖然目前土地出讓金的報表體系已基本建立，但收支信息在國土和財政兩個部門還未能實現(xiàn)共享。“國土系統(tǒng)的土地收儲、審批、利用、耕地保護等多個職能部門的工作環(huán)節(jié)都涉及土地出讓金的使用，但這些信息卻無法和銀行、財政系統(tǒng)及時溝通。”
近年來，在土地出讓收入統(tǒng)計上，一個令外人費解的現(xiàn)象是，財政部和國土資源部公布的全國土地出讓金總額總是對不上。例如，2010年全國土地成交總價款，財政部的全口徑統(tǒng)計是2.7萬億元；但國土資源部內(nèi)部的統(tǒng)計則是2.9萬億元。前后竟相差2000億元。
國土資源部一位不愿具名的高級官員告訴記者，造成這種差別的原因，在于財政系統(tǒng)和國土資源系統(tǒng)對于土地出讓收入的統(tǒng)計方法不一致。財政系統(tǒng)是按照年度計算土地出讓的各項收支，而國土部門則是按照每宗地的具體情況計算土地收益，一宗地塊的成本支出，可能會體現(xiàn)在下一年度的統(tǒng)計中。
據(jù)了解，計量經(jīng)濟學(xué)上有兩種統(tǒng)計方法：一種是按照時間統(tǒng)計，即上述財政部使用的統(tǒng)計方法；另一種是按照橫截面統(tǒng)計，即國土部使用的方法。而在兩種方法之上，目前還有一種最新的計量方法，即“面板”統(tǒng)計法，可以按照時間，對同一塊地的收支情況進行跟蹤統(tǒng)計。
上述國土資源部高級官員告訴記者，這次財政部之所以聯(lián)合國土資源部進行土地出讓收支調(diào)研，必然會觸及兩個部門統(tǒng)計方法不對稱的癥結(jié)問題。
60%成本區(qū)
由于財政和國土兩大系統(tǒng)對土地出讓收入的統(tǒng)計方式存在分歧，導(dǎo)致土地出讓金收支不透明久被詬病。
2010年6月，國家審計署公布的一項抽查結(jié)果顯示，2008年1月至2009年6月，17個省區(qū)市有625.38億元已收繳的非稅收入未按規(guī)定納入政府性基金預(yù)算管理。“非稅收入”中，絕大部分是指土地出讓收入。
自2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（[2006]100號文件）出臺以來，近年來財政部等中央部委幾乎以“每年一道”文件的頻率，反復(fù)要求將地方的土地出讓收入納入基金性預(yù)算監(jiān)管。要求“亮化”土地財政的態(tài)勢，僅在2008年國際金融危機期間略有舒緩。
財政部曾在一份文件中羅列了當前各地土地出讓金管理亂象：土地出讓收支未全額納入地方基金預(yù)算管理；已收繳的土地出讓收入在非稅收入?yún)R繳專戶滯留時間過長；拖欠土地出讓收入、未能做到應(yīng)收盡收；越權(quán)減免緩繳或變相減免土地出讓收入、造成土地出讓收入流失；未按規(guī)定編制土地出讓收支預(yù)算等等。
土地出讓金收支賬本難被看透的背后，是地方政府“土地財政”的日漸龐大。公開數(shù)據(jù)顯示，許多地方的土地出讓收入幾乎與當?shù)刎斦杖胂嗖顭o幾。
以記者調(diào)查的安徽、重慶、陜西為例。2010年，三個省市的土地出讓金占比地方財政收入均超過40%：安徽省2010年地方財政收入1149.4億元，土地出讓總價款約為1000億元；重慶市地方財政收入1991億元，土地出讓金總價款約為900億元；陜西省2010年地方一般預(yù)算收入958億元，土地成交總價款387億元。
國土資源部副部長小蘇此前在接受記者采訪時曾表示：“關(guān)于土地財政，10個人有9個人存在一個大誤解”。小蘇稱：2009年全國土地出讓金總額是1.59萬億元，2010年是2.7萬億元，“這其中，有60%多是拆遷征地的成本。只有三分之一才是地方土地財政的純收益”。
接受記者采訪的國土系統(tǒng)內(nèi)部人士大都認同征地成本占“60%”的說法，認為土地出讓金總額中，只有40%才能算作真實的土地出讓收益。上述國土部不愿具名的高級官員甚至告訴記者，土地出讓“凈收益”僅為總價款的20%。
在記者采訪的陜西省寶雞市，當?shù)刎斦块T正是按40%的比例，從每一宗土地的成交總價款中提出土地凈收益，納入國庫實施基金性預(yù)算管理。余下的60%，則由國土部門、土地收儲中心按照“成本”報賬。這已明顯違反了國務(wù)院2006年第100號文件的規(guī)定，即土地出讓收入必須“及時足額納入國庫”，進行基金性預(yù)算管理。
對于土地出讓金中60%是成本的說法，也有一些業(yè)內(nèi)人士表示懷疑，認為因缺乏有效監(jiān)管，“60%成本區(qū)”往往會成為“藏污納垢”的灰色地帶。一些原本不應(yīng)計入成本項下的費用，也可能會以“60%”為掩體。
但陜西省寶雞市土地整理儲備中心主任郭世軍告訴記者，當前征地過程中，實際發(fā)生的費用遠遠大于理論。“比如說要征老百姓的地，非但要負責(zé)他們的吃喝玩樂，還往往要把他們組織出去參觀考察學(xué)習(xí)，甚至經(jīng)常是在酒桌上談事情，這些都要產(chǎn)生很多額外支出。”
正因如此，土地出讓金中“成本”到底是多少，在財政部門，成了一本算不清楚的“糊涂賬”。而國土部門則憑借“宗地統(tǒng)計法”的優(yōu)勢，對土地出讓的成本和收益情況，掌握得更為清楚。
改革出路
與財政部、國土資源部聯(lián)合調(diào)研土地出讓收入前后呼應(yīng)的，是各界對“加強土地出讓金使用管理”的熱議。
全國政協(xié)委員、民建浙江省副主委盧步東在今年“兩會”發(fā)言中表示，過去5年，全國土地出讓收入高達7萬多億
Depth Observation 深度觀察33
元。“巨額的‘賣地’進賬如何使用值得深思”。
盧步東當時提出的四項具體建議是：對過去5年或10年的土地出讓收益使用情況進行審計；立法規(guī)范土地出讓收益使用途徑；賦予省級政府監(jiān)管職責(zé)；改變“寅吃卯糧”的狀態(tài)，將土地出讓金一次性收取70年改為逐年收取，或建立“土地出讓收益基金”，每筆土地出讓收益按一定比例納入基金，為將來的發(fā)展預(yù)留空間。
實際上，對于改革當前土地出讓金管理制度，業(yè)界已探討多年。
國土資源部法律中心違法線索處理處處長熊志強長期關(guān)注各方評議，將土地出讓金制度總結(jié)為五大弊端：與民爭利；分布不均、拉大中西部財力差距；土地出讓金收支管理不規(guī)范、使用效益欠佳；侵占農(nóng)地、耕地，影響糧食和環(huán)境安全；透支未來、綁架金融。
正是這些對土地出讓金制度的“譏評”，促使近年來改革始終朝著“收緊土地出讓金”的方向發(fā)展。但往往卻事與愿違。
有知情的業(yè)內(nèi)人士告訴記者，最初，相關(guān)法律中規(guī)定土地出讓金只有兩種用途：土地開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但近年來，土地出讓金漸漸被視為“唐僧肉”，新農(nóng)村建設(shè)、保障房建設(shè)、水利建設(shè)、教育投資，等等，都想從土地出讓金中切取一塊。在這位業(yè)內(nèi)人士看來，近年來對土地出讓金的改革方向，已與最初的法律規(guī)定發(fā)生了事實上的沖撞。他建議：“要么研究修改法律，要么適時取消一些過時的行政命令”。
這位業(yè)內(nèi)人士還表示，如果各項投資都要從土地出讓金中出一部分，就會形成一個悖論：“一方面反對地方搞土地財政，一方面卻又在推動土地財政”；同時，過度制約土地出讓金，或許還會對中央、地方的分稅制體系造成傷害。
但主張將土地出讓收入納入現(xiàn)行政策監(jiān)管體系的聲音似乎更大。
財政部財政科學(xué)研究所副所長白景明接受記者專訪時就強調(diào)，當前土地出讓金收支管理不是沒有法度，而是“有法不依”現(xiàn)象嚴重。他認為，此次部委聯(lián)合調(diào)研最現(xiàn)實的著力方向，是要在土地出讓金預(yù)算管理上，把現(xiàn)行的制度貫徹下去；對土地出讓金的使用管理要更加細化，加強監(jiān)管。
法制和正義，究竟該選擇何者？這或許是擺在土地出讓金深層改革的一項艱深課題。
資料
財政部、國土部“土地供應(yīng)及收支管理情況”調(diào)研提綱（部分）
1.關(guān)于“土地財政”問題。本地區(qū)是否存在“土地財政”問題。本地區(qū)政府對土地收入的依賴程度。能否將土地出讓收入、房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地抵押貸款歸納為“土地財政”。
2.關(guān)于地價與房價關(guān)系問題。對社會上有關(guān)“地方政府操縱地價、地價推高房價”等觀點的看法。
3.關(guān)于土地出讓收入管理問題。中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調(diào)節(jié)土地出讓收入分布不均衡問題；中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用；若有必要建立土地基金，請說明土地基金應(yīng)如何建立、使用方向及管理方式。
關(guān)鍵詞 房地產(chǎn)市場 土地收儲資金 資產(chǎn)管理 收支預(yù)算
中圖分類號：F127.3(263)
文獻標識碼：A
土地出讓收入是地方財政收入的重要組成部分，是地方政府促進地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。近幾年來，云夢縣財政局根據(jù)財政部和湖北省財政廳關(guān)于加強土地出讓收支管理工作的要求，更新觀念，積極探索，形成了“出讓土地市場運作、出讓收入全征全管、出讓辦證憑票把關(guān)”的管理模式。規(guī)范了國有土地資產(chǎn)管理，在土地供應(yīng)上，做到了征地收購“一個口子進水”、土地儲備“一個龍頭放水”；在資金管理上，實現(xiàn)了收入“一個口徑”，支出“一個漏斗”。使云夢縣國有土地出讓管理工作邁上新臺階。
一、執(zhí)行政策，推進土地出讓收支管理規(guī)范化
(一)建章建制，從制度上求規(guī)范。
為了貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》([2006]100號)和湖北省財政廳等五部門《轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國土資源部、中國人民銀行、監(jiān)察部、審計署關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》(鄂財綜發(fā)[2010]3號)文件精神，結(jié)合云夢縣實際，先后出臺了《縣人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)縣財政局、縣國土資源局關(guān)于進一步規(guī)范國有土地出讓金征收管理意見的通知》(云政辦發(fā)[2007]52號)，明確規(guī)定了土地出讓收入的征收主體、規(guī)范了土地儲備出讓、收入征繳程序、初步建立了土地出讓收支管理制度；《縣人民政府辦公室關(guān)于進一步加強國有土地出讓收支管理的通知》(云政辦發(fā)[2010]27號)，進一步明確了土地出讓收入征管程序、征繳行為、基金預(yù)算、管理職責(zé)等管理規(guī)定，促進了土地出讓收支科學(xué)化、精細化、規(guī)范化管理。
(二)夯實基礎(chǔ)，從管理上求規(guī)范。
一是明確主體，規(guī)范管理程序。為了更好地履行國有土地出讓收入征收主體職能，明確規(guī)定國土部門主要負責(zé)征地、收儲、供應(yīng)，同時將過去由縣國土資源局代征國有土地出讓收入、代開票據(jù)、代管資金的代征土地出讓收入的管理模式，改為由財政部門直接征收。具體程序為：縣國土資源局按土地供應(yīng)方式填寫《云夢縣國有土地出讓收入征收審核表》，經(jīng)財政審核無誤后，財政局專人負責(zé)資金收繳、入庫與填開專用票據(jù)，縣國土資源局憑財政局開出的專用票據(jù)辦理土地出讓手續(xù)。確保國有土地出讓收入全額征收并及時繳入縣金庫或“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”。
二是組建專班，強化市場整頓。2009年，由云夢縣監(jiān)察局牽頭，抽調(diào)縣國土局、縣財政局、縣房管局部分人員，成立了“云夢縣房地產(chǎn)市場專項整治工作辦公室”，并印發(fā)了云房治發(fā)【2009】1號及云房整字【2010】1號文件。文件要求對云夢縣2005年1月1日至2008年8月私自變更、劃撥土地、協(xié)議出讓土地使用權(quán)用地性質(zhì)進行房地產(chǎn)開發(fā)，低于縣城區(qū)基準地價進行協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)，未繳或少繳土地出讓收入；通過以私人名義改建、聯(lián)建、新建的私人住宅及小商品房，未按國家相關(guān)政策規(guī)定辦理建房所需手續(xù)的種種違法違規(guī)現(xiàn)象，都要按規(guī)定進行依法補繳或全額征繳土地出讓收入及相關(guān)所需稅費，并對違法違規(guī)者處以罰金。整治專班的成立，規(guī)范了云夢縣房地產(chǎn)市場秩序，減少了國有資產(chǎn)的流失，整治收繳土地出讓收入431萬元。同時，云夢縣財政局會同國土局按照土地出讓政策規(guī)定，結(jié)合行政許可的要求，及時下達土地出讓收入催繳通知書，部分由縣法院按法律程序收繳，共收歷欠土地出讓收入1465萬元。
三是定期會商，實現(xiàn)信息共享。為了切實保障報表數(shù)據(jù)的準確性和完整性，云夢縣財政局加強部門間的定期會商機制，縣國土資源局和人民銀行云夢縣支行積極配合，按規(guī)定的時間和要求，向湖北省財政廳、省國土資源廳、人民銀行武漢分行及時報送統(tǒng)計報表。除了按規(guī)定報送報表外，云夢縣財政局在日常工作中，加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計工作，準確、及時登記宗地臺帳、及時向領(lǐng)導(dǎo)報送宗地次報表及土地出讓收入征收入庫結(jié)算表，不斷提高報表質(zhì)量。
二、規(guī)范操作，推進土地出讓收支管理精細化
(一)精細化編制土地出讓收支預(yù)算。
土地出讓收支預(yù)算是政府性基金預(yù)算的組成部分。云夢縣財政局從2008年起，按照“以收定支、收支平衡”原則，針對土地出讓收入存在不確定性、不均衡性的特征，在確定土地出讓收支預(yù)算的編制口徑、編制方法、編制時間和編制程序的基礎(chǔ)上，結(jié)合年度土地利用計劃和土地供應(yīng)計劃確定的土地供應(yīng)規(guī)模、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)時間和控制基準地價等條件，編制了土地出讓基金預(yù)算。2010年預(yù)計土地出讓收入17330萬元，其中：國有土地總價款13930萬元、補繳的土地價款1400萬元、劃撥土地收入2000萬元；支出計劃為17330萬元，其中：征地和拆遷補償支出4366萬元、土地開發(fā)支出4193萬元、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)專項支出100萬元、土地出讓業(yè)務(wù)支出347萬元、廉租房支出210萬元、其他土地使用權(quán)出讓支出989萬元、土地利用規(guī)劃修編50萬元、全國土地第二次大調(diào)查100萬元、基本農(nóng)田執(zhí)法管理及違法處理10萬元、城市建設(shè)支出5930萬元、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出1020萬元、上解上級支出15萬元。
(二)規(guī)范土地出讓收入征繳行為，確保土地出讓收入及時足額繳入國庫。
一是實行徹底的“收支兩條線”管理。根據(jù)土地出讓招投標確認書、《云夢縣國有土地出讓收入征收審核表》，縣財政局將土地出讓收入及時足額繳入縣金庫或“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”；2010年，共計出讓土地44宗，出讓面積516.516畝，實現(xiàn)土地出讓收入18472.09萬元，超出基金預(yù)算收入6.6％，入庫資金17405萬元。其中：對縣政府儲備土地，主要用于住宅、商業(yè)、城區(qū)工業(yè)企業(yè)的土地，以招標、拍賣的方式出讓土地17宗，出讓面積410.946畝，征收土地出讓收入10438.69萬元，入庫資金8756.2997萬元；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)用地和個人私房轉(zhuǎn)讓，以掛牌、協(xié)議的方式出讓土地27宗，出讓面積105.57畝，征收土地出讓收入8033.4萬元，入庫資金4649萬元。對已結(jié)清32宗土地，開具土地出讓收入專用票據(jù)，并辦理用地手續(xù)，對12宗未繳清土地出讓收入的，只開往來收款收據(jù)，不辦理用地手續(xù)。
支出按年初基金預(yù)算，實行“收支分離”，統(tǒng)一由云夢縣城司代表縣政府進行支出管理。2010年，累計支出12382.2萬元。其中：征地拆遷補償支出2819.1萬元、土地開發(fā)支出3913.4萬元、稅金支出600萬元、城市建設(shè)支出4817.6萬元、土地業(yè)務(wù)費支出102.6萬元、全國土地第二次大調(diào)查100萬元、上解上級支出39萬
元，占基金預(yù)算支出的72％。對未列入土地出讓收支預(yù)算的各類項目，包括土地征收項目，一律不得通過土地出讓收入安排支出，嚴格按基金預(yù)算實行“收支兩條線”管理。
二是以票管收，規(guī)范征繳行為。每宗土地通過招拍掛方式出讓的，應(yīng)繳納不低于起拍價80％的出讓保證金。中標后，中標人分批繳納土地出讓總價款的，云夢縣財政局每次只開具往來收款收據(jù)，待土地出讓總價款結(jié)清后，再一次性開具土地出讓收入專用票據(jù)，才能到國土部門辦理《土地使用權(quán)證》。否則，不得辦證。其目的，一是為了遏制土地使用者長期拖欠土地出讓收入；二是規(guī)范了辦理《土地使用權(quán)證》程序，遏制了分批辦證的行為。
三是嚴格執(zhí)行土地招拍掛出讓制度。按照《湖北省招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)管理辦法》規(guī)定，凡應(yīng)通過招標、拍賣或掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地，云夢縣財政局對出讓全過程做到事前參與，做好宗地核算，嚴格控制成本支出等相關(guān)工作，并遵循公開、公平、公正的原則。
三、轉(zhuǎn)變觀念，切實加強對土地出讓市場的監(jiān)管
國有土地既是國家的重要資源，也是政府管理的國有資產(chǎn)。加強土地資產(chǎn)管理，嚴格保護耕地，推進土地節(jié)約集約利用，是地方各級政府落實科學(xué)發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。
(一)規(guī)范出讓程序，強化土地交易行為的監(jiān)管。
嚴格按照《云夢縣土地收購儲備管理辦法》(云政發(fā)[2007]9號)文件規(guī)定，規(guī)范云夢縣國有土地使用權(quán)出讓行為。逐步形成了由縣土地儲備中心對城區(qū)范圍的國有土地依法實行“五統(tǒng)一”管理，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收購、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一管理，高度壟斷城市建設(shè)用地一級市場。縣國土資源局建立規(guī)范的土地交易市場，國有土地使用權(quán)的出讓必須通過招標、拍賣、掛牌等形式公開交易。強化了土地收儲的管理職能，減少了協(xié)議出讓土地的局面。
一、加強收入管理
（一）收入范圍。中心城區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款。具體包括：以招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的總成交價款（不含代收代繳的稅費）；依法利用原劃撥土地進行經(jīng)營性建設(shè)應(yīng)當補繳的土地價款；處置抵押劃撥國有土地使用權(quán)應(yīng)當補繳的土地價款；轉(zhuǎn)讓房改房、經(jīng)濟適用住房按照規(guī)定應(yīng)當補繳的土地價款；改變出讓國有土地使用權(quán)土地用途、容積率等土地使用條件應(yīng)當補繳的土地價款，以及其他和國有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的收入等。
國土資源管理部門依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入;出租劃撥土地上的房屋應(yīng)當上繳的土地收益；土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)，依法向政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用（不含征地管理費），一并納入土地出讓收入管理。按照規(guī)定依法向國有土地使用權(quán)受讓人收取的定金、保證金和預(yù)付款，在國有土地使用權(quán)出讓合同（以下簡稱土地出讓合同）生效后可以抵作土地價款。劃撥土地的預(yù)付款也按照上述要求管理。
（二）管理職責(zé)。土地出讓收入是政府性基金收入，收支應(yīng)全額納入本級政府基金預(yù)算管理。收入全部繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”，經(jīng)清算后及時繳入國庫或財政專戶，支出通過本級政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行“收支兩條線”管理。市國土資源局、市財政局要按照職責(zé)分工，相互配合，做好土地出讓收支管理工作。市國土資源局依法對中心城區(qū)內(nèi)的土地資源實行集中管理，負責(zé)對中心城區(qū)的土地資源進行詳查，依據(jù)規(guī)劃部門提供的控制性詳細規(guī)劃及規(guī)劃設(shè)計條件，會同規(guī)劃部門擬定中心城區(qū)土地收儲和出讓計劃；對收儲土地進行整理和出讓；負責(zé)土地出讓收入的執(zhí)收工作，按土地出讓宗地建立基礎(chǔ)臺賬。市財政局負責(zé)中心城區(qū)國有土地出讓收支管理工作，編制國有土地出讓收支預(yù)算，填報土地出讓收支統(tǒng)計表。
（三）征繳、清算程序。
1、土地出讓保證金的繳退。凡國有土地使用權(quán)實行網(wǎng)上掛牌出讓的，由市國土資源局會同市財政局按照網(wǎng)上掛牌出讓的有關(guān)規(guī)定，在指定銀行開設(shè)網(wǎng)銀保證金專用賬戶，專門用于保證金繳納。參與網(wǎng)上掛牌出讓的競買人將保證金繳入網(wǎng)銀保證金專用賬戶，競得人支付的保證金，應(yīng)在國有土地使用權(quán)出讓合同生效后抵作宗地出讓價款，并在掛牌出讓結(jié)束后三個工作日內(nèi)繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”；未競得人支付的保證金及時予以退還，不計利息。網(wǎng)銀保證金專用賬戶僅用于網(wǎng)上掛牌出讓，平時一般無余額。以其他方式出讓國有土地使用權(quán)其保證金繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”。競得人支付的保證金在出讓合同生效后，抵作宗地出讓價款；未競得人支付的保證金在3個工作日內(nèi)予以退還。
2、土地出讓收入的繳款。市國土資源局根據(jù)土地出讓合同和劃撥用地批準文件，開具“**市非稅收入繳款通知書”，由國有土地使用權(quán)受讓人在規(guī)定時間內(nèi)到非稅收入銀行繳納土地出讓收入。各非稅收入銀行收到受讓人繳款后，向繳款人開具“**省非稅收入一般繳款書”，并及時將土地出讓收入劃轉(zhuǎn)到“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”。
3、土地出讓收入的匯繳清算。實行招拍掛的土地出讓收入繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”后，由市國土資源局依據(jù)國家相關(guān)政策，編制《土地出讓收入清算單》，送市財政局審核。屬代收代繳的稅費等往來資金在“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”直接劃轉(zhuǎn)；土地出讓收入全額繳入國庫專戶或金庫，納入基金預(yù)算管理。
二、明確支出管理范圍
土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、支工支出、城市建設(shè)支出、國有土地收益基金支出、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出以及其他支出等。
（一）征地和拆遷補償支出。包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費。
（二）土地開發(fā)支出。主要是指因出讓土地涉及的需要進行的相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，以及相關(guān)財務(wù)費用等支出。
（三）支農(nóng)支出。包括用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。按照省財政廳、國土資源廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國土資源部<用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法>的通知》規(guī)定，土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例，按土地出讓平均純收益的15%計提。
（四）支工支出。新建、擴建工業(yè)項目所繳納的土地出讓收入，在扣除成本性支出及計提專用資金后的余額，全部作為財源發(fā)展專項資金，用于項目區(qū)內(nèi)征地、拆遷補償支出、土地開發(fā)支出和項目投資獎勵支出等。
（五）城市建設(shè)支出。一是從土地凈收益中按不低于20%的比例安排；二是從新建的城市道路兩側(cè)各200米的土地出讓凈收益中，按50%比例安排；三是從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合服務(wù)費（南城區(qū)8.5平方公里內(nèi)的行政事業(yè)單位劃撥用地，按從每平方米100元的標準收取）中安排。主要用于償還因城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的債務(wù)及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。
（六）國有土地收益基金支出。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》文件精神，從土地凈收益中按10%計提。主要用于土地收購儲備及整理等相關(guān)費用支出。
（七）城鎮(zhèn)廉租住房保障支出。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的規(guī)定，從土地出讓收入中扣除成本費用后按10%計提，主要用于解決城市低收入家庭住房困難問題。
（八）補貼掇刀區(qū)城建支出。對掇刀區(qū)20**年以前城市建設(shè)形成的歷史欠賬，由市財政局進行清理、鎖定，確定補貼基數(shù)，在每年的土地收益中予以安排。《**市人民政府關(guān)于印發(fā)**市城區(qū)土地收益征收管理試行辦法》文件中有關(guān)市、區(qū)分成比例的規(guī)定停止執(zhí)行。
（九）其他支出。包括土地使用權(quán)出讓業(yè)務(wù)費、繳納新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費以及支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費用、規(guī)劃部門編制控制性詳細規(guī)劃所需費用及相關(guān)政策允許在土地收益中列支的其它支出等。
三、建立、健全預(yù)決算制度
編制年度土地出讓收支預(yù)算要堅持“以收定支、收支平衡”的原則。土地出讓收入預(yù)算按照上年土地出讓收入情況、年度土地供應(yīng)計劃、地價水平等因素編制；土地出讓支出預(yù)算根據(jù)預(yù)計年度土地出讓收入情況，按照年度土地征收計劃以及規(guī)定的用途、支出范圍和支出標準等因素編制。每年年度末，各相關(guān)部門應(yīng)當嚴格按照財政部門規(guī)定編制土地出讓收支決算，并分別納入政府性基金收支決算，報財政部門審核匯總后，編入市綜合財政預(yù)算，向市人民政府報告。
第一條為加強國有土地使用權(quán)出讓收支管理，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[20*]31號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（[20*]100號）和《財政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)〈國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法〉的通知》（財綜[20*]68號）等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市具體情況，制定本辦法。
第二條本辦法所稱國有土地使用權(quán)出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的土地價款。包括政府向國有土地使用權(quán)受讓人收取的政府土地收益和政府儲備機構(gòu)收購及儲備土地的前期成本等收入。具體內(nèi)容如下：
（一）以招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的政府收益和政府儲備機構(gòu)收購及儲備土地的前期成本（不含代收代繳的稅費）。
（二）轉(zhuǎn)讓劃撥國有土地使用權(quán)或依法利用原劃撥土地進行經(jīng)營性建設(shè)應(yīng)當補繳的土地價款。
（三）處置抵押劃撥國有土地使用權(quán)應(yīng)當補繳的土地價款。
（四）轉(zhuǎn)讓房改房以及購買、轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房（含按經(jīng)濟適用住房管理的住房）按照規(guī)定應(yīng)當補繳的土地價款。
（五）改變出讓國有土地使用權(quán)土地用途、容積率等土地使用條件應(yīng)當補繳的土地價款。
（六）土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)，依法向市、區(qū)（縣）人民政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用。
（七）市國土資源局依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入。
（八）出租劃撥土地上的房屋應(yīng)當上繳的土地收益。
（九）其他和國有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的收入等。
按照規(guī)定依法向國有土地使用權(quán)受讓人收取的定金、保證金和預(yù)付款，在國有土地使用權(quán)出讓合同（以下簡稱土地出讓合同）生效后可以抵作土地價款。劃撥土地的預(yù)付款也按照上述要求管理。
第三條有關(guān)部門職責(zé)
市財政局會同市國土資源局、市建設(shè)管理委員會制定我市土地出讓收支管理政策，指導(dǎo)區(qū)（縣）財政局、市國土資源局區(qū)（縣）分局以及區(qū)（縣）房屋管理部門做好土地出讓收支管理工作。
市財政局負責(zé)土地出讓收入的征收管理工作，市、區(qū)（縣）財政局具體負責(zé)土地出讓收支預(yù)決算管理工作。
市國土資源局、區(qū)（縣）房屋管理部門具體負責(zé)土地出讓收入征收工作。
中國人民銀行營業(yè)管理部市、區(qū)（縣）支庫負責(zé)辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付等各項業(yè)務(wù)，及時向財政部門提供相關(guān)報表和資料。
第四條土地出讓收支全額納入市、區(qū)（縣）政府基金預(yù)算管理。收入收繳按照非稅收入管理制度改革有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，全部繳入市、區(qū)（縣）國庫；支出一律通過市、區(qū)（縣）政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，按照政府收支分類科目進行核算。
第二章征收管理
第五條土地出讓收入管理方式及收繳程序
（一）土地出讓收入管理方式
我市土地出讓收入實施非稅收入管理，全市土地出讓收入繳入市級國庫，其中：遠郊區(qū)（縣）土地出讓收入扣除應(yīng)繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費后采取調(diào)庫的方式，分別劃轉(zhuǎn)各遠郊區(qū)（縣）級國庫。
（二）收繳程序
1、城八區(qū)、*經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、遠郊區(qū)（縣）繳納的土地出讓收入由市國土資源局根據(jù)土地出讓合同或劃撥用地批準文件，開具繳款通知書和《*市非稅收入一般繳款書》，由國有土地使用權(quán)受讓人依法繳納土地出讓收入。國有土地使用權(quán)受讓人應(yīng)按照繳款通知書的要求，在規(guī)定的時間內(nèi)將應(yīng)繳納的土地出讓收入繳入市財政局非稅收入專戶。
2、轉(zhuǎn)讓房改房以及購買、轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房（含按經(jīng)濟適用住房管理的住房）按照規(guī)定應(yīng)當補繳的土地價款，由市國土資源局和各區(qū)（縣）房屋管理部門按現(xiàn)行的管理體制屬地征收。市國土資源局和各區(qū)（縣）房屋管理部門開具《*市非稅收入一般繳款書》，由出賣人或買受人按照有關(guān)要求，在規(guī)定的時間內(nèi)繳入市財政局非稅收入專戶。
3、市財政局將繳入非稅收入專戶的土地出讓收入定期繳入市級國庫，并將遠郊區(qū)（縣）的土地出讓收入扣除應(yīng)繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費后采取調(diào)庫的方式，分別劃轉(zhuǎn)各遠郊區(qū)（縣）級國庫。
第六條市財政局從繳入市級國庫的招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的政府收益和政府儲備機構(gòu)收購及儲備土地的前期成本中，按照市政府確定的比例或定額，計提國有土地收益基金。各遠郊區(qū)（縣）結(jié)合實際情況參照執(zhí)行，并將提取的比例或定額報市財政局和市國土資源局備案。國有土地收益基金主要用于土地收購儲備。
市財政局和遠郊區(qū)（縣）財政局計提的國有土地收益基金，使用“預(yù)算收入更正通知書”分別從市級國庫和遠郊區(qū)（縣）級國庫“政府性基金收入”“土地出讓總價款”（103014601）科目劃入“國有土地收益基金收入”（1030147）科目。
第七條從招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所確定的政府收益和政府儲備機構(gòu)收購及儲備土地的前期成本中計提用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金。
（一）計提標準
按照《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈財政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金使用管理辦法〉的通知》（京財經(jīng)二[20*]855號）執(zhí)行。
（二）計提程序
1、市國土資源局按季提供各區(qū)（縣）及*經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的土地出讓面積、土地出讓平均純收益征收標準（對應(yīng)所在地征收等別）和應(yīng)提取的金額。并于季度末當月的20日之前將全市的提取金額（含電子版）送市財政局；對12月21日—30日全市的提取金額（含電子版）于12月30日送市財政局；12月31日全市提取金額轉(zhuǎn)入下年度辦理。
2、市與各遠郊區(qū)（縣）財政局根據(jù)市國土資源局按季提供的土地出讓面積、土地出讓平均純收益征收標準（對應(yīng)所在地征收等別），提取用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金。
（三）計提手續(xù)
市財政局和遠郊區(qū)（縣）財政局使用“預(yù)算收入更正通知書”分別從市級國庫和遠郊區(qū)（縣）級國庫“政府性基金收入”“土地出讓總價款”科目（103014601）劃入“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入”科目（1030148）。
第三章使用管理
第八條土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。
第九條征地、拆遷補償和土地開發(fā)支出。主要指政府收購及儲備土地的前期成本等。
征地和拆遷補償支出包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，按照有關(guān)標準執(zhí)行。
土地開發(fā)支出包括前期土地開發(fā)性支出以及財政部門規(guī)定的與前期土地開發(fā)相關(guān)的費用等，含因出讓土地涉及的需要進行的相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，以及相關(guān)需要支付的銀行貸款本息等支出，按照財政部門核定的預(yù)算安排。
土地前期開發(fā)要積極引入市場機制、嚴格控制支出、通過政府采購招投標方式選擇評估、拆遷、工程施工、監(jiān)理等單位，努力降低開發(fā)成本。
第十條支農(nóng)支出。包括用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。
（一）保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出和補助被征地農(nóng)民社會保障支出，應(yīng)嚴格按照《*市建設(shè)征地補償安置辦法》（*市人民政府令第148號）執(zhí)行。
（二）用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出。按照《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈財政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金使用管理辦法〉的通知》（京財經(jīng)二[20*]855號）的有關(guān)規(guī)定，以及財政部門核定的預(yù)算執(zhí)行。
（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。從土地出讓收入中安排用于農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目支出，按照市、區(qū)（縣）政府規(guī)定，以及財政部門核定的預(yù)算執(zhí)行。
第十一條城市建設(shè)支出。含完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。具體包括：城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。
第十二條其他支出。包括繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費、國有土地收益基金支出、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費用以及土地出讓業(yè)務(wù)費等。
（一）繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費。按照《*市財政局*市國土資源局中國人民銀行營業(yè)管理部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)財政部等部門調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的補充通知》（京財經(jīng)二[20*]823號）執(zhí)行。
（二）國有土地收益基金支出。從國有土地收益基金收入中安排用于土地收購儲備的支出，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及前期土地開發(fā)支出，按照市、區(qū)（縣）政府批準的收購?fù)恋匮a償方案、拆遷補償方案以及財政部門核定的預(yù)算執(zhí)行。
（三）城鎮(zhèn)廉租住房保障支出。按照《關(guān)于印發(fā)〈*市關(guān)于落實城鎮(zhèn)廉租住房保障資金實施意見的通知〉的通知》（京財經(jīng)二[20*]3070號）規(guī)定以及財政部門核定的預(yù)算安排。
（四）支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費用支出。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，從破產(chǎn)或改制國有企業(yè)土地出讓收入中，統(tǒng)籌安排用于支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費用支出。
（五）土地出讓業(yè)務(wù)費。包括出讓土地需要支付的土地勘測費、評估費、公告費、場地租金、招拍掛費和評標費用等，按照財政部門核定的預(yù)算安排。
（六）其他支出。市政府規(guī)定的其他支出。
第十三條土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保障費用納入征地補償安置費，切實保障被征地農(nóng)民的合法利益。在出讓城市國有土地使用權(quán)過程中，涉及的拆遷補償費要嚴格按照我市有關(guān)規(guī)定支付，有效保障被拆遷居民、搬遷企業(yè)及其職工的合法利益。
土地出讓收入的使用要重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件和居住環(huán)境，努力提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平。
城市建設(shè)支出和其他支出要嚴格按照批準的預(yù)算執(zhí)行。編制政府采購預(yù)算的，應(yīng)嚴格按照政府采購的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第四章收支科目管理
第十四條我市國有土地使用權(quán)出讓收支科目的管理執(zhí)行《財政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)〈國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法〉的通知》（財綜[20*]68號）中對《20*年政府收支分類科目》調(diào)整的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合我市實際情況增設(shè)部分目級收入科目和部分項級支出科目。
對《20*年政府收支分類科目》附錄二基金預(yù)算收支科目具體調(diào)整情況請詳見本辦法的附件1。
為了準確反映我市各級政府土地出讓收支狀況，本辦法僅對調(diào)整后政府收支科目的正確使用做出說明。
第十五條刪除了《20*年政府收支分類科目》收入分類103類“非稅收入”項下01款“政府性基金收入”32項“國有土地使用權(quán)出讓金收入”及目級科目。
第十六條在《20*年政府收支分類科目》103類“非稅收入”01款“政府性基金收入”科目中，分別設(shè)立了下列科目：
（一）設(shè)立了46項“國有土地使用權(quán)出讓金收入”科目。
對01目“土地出讓總價款”，做出了如下說明：反映以招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的政府土地收益和政府儲備機構(gòu)收購及儲備土地的前期成本，扣除財政部門已經(jīng)劃轉(zhuǎn)的國有土地收益基金和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金后的余額。
對02目“補繳的土地價款”，做出了如下說明：反映劃撥國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或依法利用原劃撥土地進行經(jīng)營性建設(shè)應(yīng)當補繳的土地價款、處置抵押劃撥國有土地使用權(quán)應(yīng)當補繳的土地價款、轉(zhuǎn)讓房改房以及購買、轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房（含按照經(jīng)濟適用住房管理的住房）按照規(guī)定應(yīng)當補繳的土地價款以及出讓國有土地使用權(quán)改變土地用途和容積率等土地使用條件應(yīng)當補繳的土地價款。
對03目“劃撥土地收入”，做出了如下說明：反映土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)，依法向市、區(qū)（縣）人民政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用。
我市新設(shè)立95目“區(qū)縣土地出讓總價款調(diào)庫”，并做出了如下說明：市級專用科目，反映市級國庫劃轉(zhuǎn)遠郊區(qū)（縣）以招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的政府土地收益和政府儲備機構(gòu)收購及儲備土地的前期成本。
我市新設(shè)立96目“區(qū)縣補繳的土地價款調(diào)庫”，并做出了如下說明：市級專用科目，反映市級國庫劃轉(zhuǎn)遠郊區(qū)（縣）補繳的土地價款。
我市新設(shè)立97目“區(qū)縣劃撥土地收入調(diào)庫”，并做出了如下說明：市級專用科目，反映市級國庫劃轉(zhuǎn)遠郊區(qū)（縣）劃撥土地收入。
我市新設(shè)立98目“區(qū)縣其他土地出讓金收入調(diào)庫”，并做出了如下說明：市級專用科目，反映市級國庫劃轉(zhuǎn)遠郊區(qū)（縣）其他土地出讓金收入。
對99目“其他土地出讓金收入”，做出了如下說明：反映市國土資源局依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入、出租劃撥土地上的房屋應(yīng)當上繳的土地收益等其他土地出讓收入。
（二）設(shè)立了47項“國有土地收益基金收入”，其科目說明為：反映從招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的政府土地收益和政府儲備機構(gòu)收購及儲備土地的前期成本中按照規(guī)定計提的國有土地收益基金。
（三）設(shè)立了48項“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入”，其科目說明為：反映從招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的政府土地收益和政府儲備機構(gòu)收購及儲備土地的前期成本中按照規(guī)定比例計提的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金。
第十七條對《20*年政府收支分類科目》支出功能分類212類“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”08款“國有土地使用權(quán)出讓金支出”科目已進行了下列調(diào)整：
（一）01項“前期土地開發(fā)支出”已經(jīng)修改為“征地和拆遷補償支出”，并對科目說明進行了調(diào)整為：反映地方人民政府在征地過程中支付的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費支出。
（二）02項“土地出讓業(yè)務(wù)費用”，已經(jīng)修改為“土地開發(fā)支出”，并對科目說明進行了調(diào)整為：反映地方人民政府用于前期土地開發(fā)性支出以及與前期土地開發(fā)相關(guān)的費用等支出。
（三）03項“城市建設(shè)支出”科目說明已經(jīng)修改為：反映土地出讓收入用于完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。
（四）04項“土地開發(fā)支出”，已經(jīng)修改為“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出”，科目說明已經(jīng)調(diào)整為：反映土地出讓收入用于農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。
（五）05項“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出”，已經(jīng)修改為“補助被征地農(nóng)民支出”，科目說明已經(jīng)調(diào)整為：反映土地出讓收入用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出以及保持被征地農(nóng)民原有生活水平支出。
（六）06項“土地出讓業(yè)務(wù)支出”，科目說明已經(jīng)調(diào)整為：反映土地出讓收入用于土地出讓業(yè)務(wù)費用的開支。
（七）保留了07項“廉租住房支出”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用于城鎮(zhèn)廉租住房保障的支出。
（八）我市新設(shè)立了94項“破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用于破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費的支出。
（九）我市新設(shè)立了95項“舊城區(qū)解危排險專項資金”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用于舊城區(qū)解危排險專項資金的支出。
（十）我市新設(shè)立了96項“繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費”，科目說明為：反映從土地出讓收入中繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費的支出。
（十一）我市新設(shè)立了97項“污染擾民企業(yè)搬遷資金”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用于污染擾民企業(yè)搬遷的支出。
（十二）我市新設(shè)立了98項“綠化隔離地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施支出”，科目說明為：反映從土地出讓收入中安排用于綠化隔離地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的支出。
（十三）99項“其他土地使用權(quán)出讓金支出”，科目說明已經(jīng)修改為：反映從土地出讓收入中安排的其他支出。
第十八條在212類“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”中設(shè)立了10款“國有土地收益基金支出”，其科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用于土地收購儲備等支出。
01項“征地和拆遷補償支出”的科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用于收購儲備土地需要支付的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費支出。
02項“土地開發(fā)支出”的科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用于收購儲備土地需要支付的前期土地開發(fā)性支出以及與前期土地開發(fā)相關(guān)的費用等支出。
99項“其他支出”的科目說明為：反映從國有土地收益基金收入中安排用于其他支出。
第十九條在212類“城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”中設(shè)立了11款“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金支出”，科目說明為：反映從農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入中安排用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的支出。
第二十條在《20*年政府收支分類科目》支出經(jīng)濟分類科目310類“其他資本性支出”中增設(shè)了下列科目:
（一）09款“土地補償”，其科目說明為:反映地方人民政府在征地和收購?fù)恋剡^程中支付的土地補償費。
（二）10款“安置補助”，其科目說明為:反映地方人民政府在征地和收購?fù)恋剡^程中支付的安置補助費。
（三）11款“地上附著物和青苗補償”，其科目說明為:反映地方人民政府在征地和收購?fù)恋剡^程中支付的地上附著物和青苗補償費。
（四）12款“拆遷補償”，其科目說明為:反映地方人民政府在征地和收購?fù)恋剡^程中支付的拆遷補償費。
第二十一條按照財綜[20*]68號文件的規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓金支出、國有土地收益基金支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金支出應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途分別填列支出經(jīng)濟類相關(guān)各款。
第五章預(yù)決算管理
第二十二條建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算管理制度。有關(guān)部門要嚴格按照部門預(yù)算管理的規(guī)定編制下一年度土地出讓收支預(yù)算，并分別納入政府性基金收支預(yù)算，報經(jīng)財政部門按規(guī)定程序批準后執(zhí)行。土地出讓收入資金的撥付，按照財政國庫管理制度有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（一）土地出讓收支預(yù)算編制
編制年度土地出讓收支預(yù)算要堅持“以收定支、收支平衡”的原則。土地出讓收入預(yù)算按照上年土地出讓收入情況、年度土地供應(yīng)計劃、地價水平等因素編制；土地出讓支出預(yù)算根據(jù)預(yù)計年度土地出讓收入情況，按照年度土地征收計劃以及規(guī)定的用途、支出范圍和支出標準等因素編制。其中：屬于政府采購范圍的，應(yīng)當按照規(guī)定編制政府采購預(yù)算，并嚴格按照政府采購的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
1、收入預(yù)算的編制
市國土資源局編制全市以及城八區(qū)、*經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)及各遠郊區(qū)（縣）下年度的土地出讓收入計劃、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費計劃、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金的提取計劃、國有土地收益基金提取計劃。并按照部門預(yù)算報送時間將土地出讓收入等上述計劃報送市財政局，同時將土地出讓收入計劃分別通知*經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局和各遠郊區(qū)（縣）財政局。
市財政局根據(jù)市國土資源局提供土地出讓收入等計劃，編制土地出讓收入預(yù)算。
市財政局根據(jù)市國土資源局提供的城八區(qū)當年1-3季度土地出讓項目簽訂的合同價款，按照返還城八區(qū)的比例，于10月底之前向城八區(qū)財政局提供下一年度政府性基金補助收入計劃。城八區(qū)財政局據(jù)此編制土地出讓收入預(yù)算。
*經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和遠郊區(qū)（縣）財政局根據(jù)市國土資源局提供的土地出讓收入等計劃，編制土地出讓收入預(yù)算。
2、支出預(yù)算的編制
財政部門根據(jù)土地出讓收入情況，按照國土、發(fā)改、建設(shè)等有關(guān)部門提供資金需求情況和項目管理要求，編制各項支出預(yù)算。
（二）土地出讓收支決算編制
每年年度終了，各有關(guān)部門應(yīng)當嚴格按照財政部門的規(guī)定編制土地出讓收支決算，并分別納入政府性基金收支決算，報財政部門審核匯總后，向同級人民政府報告。上報時間按照決算編制要求的時間報送。
第二十三條國土資源管理部門與財政部門、房屋管理部門要加強協(xié)作，建立國有土地出讓、儲備及收支信息共享制度。國土資源管理部門應(yīng)當將年度土地供應(yīng)計劃、年度土地儲備計劃以及簽訂的國有土地出讓合同中有關(guān)土地出讓總價款、約定的繳款時間、繳款通知書等相關(guān)資料及時抄送財政部門。
第二十四條財政部門、國土資源管理部門、房屋管理部門要與市區(qū)（縣）國庫建立土地出讓收入定期對賬制度，確保有關(guān)數(shù)據(jù)的準確無誤。
第二十五條財政部門要會同國土資源管理部門、房屋管理部門、人民銀行機構(gòu)建立健全年度土地出讓收支統(tǒng)計報表以及分季收支統(tǒng)計明細報表體系，統(tǒng)一土地出讓收支統(tǒng)計口徑，確保土地出讓收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)及時、準確、真實，為加強土地出讓收支管理提供準確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
第六章以前年度土地出讓收入專戶結(jié)余資金處理
第二十六條使用以前年度土地出讓收入專戶結(jié)余資金時，通過調(diào)入資金的方式，調(diào)入基金預(yù)算。其中：
（一）用于本級支出時，在土地出讓收入相關(guān)的政府收支分類科目中反映。
（二）市財政局用于城八區(qū)支出時，直接通過“政府性基金補助支出”安排到城八區(qū)，城八區(qū)財政局通過“政府性基金補助收入”列入基金補助收入。
（三）市財政局用于遠郊區(qū)縣支出時，仍通過土地出讓收入專戶撥付到遠郊區(qū)（縣）土地出讓收入專戶。遠郊區(qū)（縣）使用時，也通過調(diào)入資金的方式，調(diào)入基金預(yù)算，并在土地出讓相關(guān)的政府收支分類科目中反映。
（四）此文下發(fā)之前已發(fā)生的以前年度土地出讓收入支出應(yīng)補辦預(yù)算指標下達手續(xù)，并進行相應(yīng)的賬務(wù)處理。
第七章監(jiān)督檢查
1.出讓行為不規(guī)范。主要表現(xiàn)在:一是土地出讓形式混亂。二是先占用后辦手續(xù)現(xiàn)象嚴重。三是土地出讓多頭管理。
2.征繳不力,欠繳嚴重。主要表現(xiàn)在:一是部分國有企業(yè)在改制、破產(chǎn)過程中,原劃撥土地改變了用途,應(yīng)補交的土地出讓金不按規(guī)定上繳。二是部分企業(yè)在取得土地使用權(quán)后不講誠信、久拖不繳。三是征收機關(guān)手段不硬、措施不力。
3.多家供地、挪用土地出讓金。一段時間內(nèi),我縣除國土部門可以供地外,其他如縣城東區(qū)指揮部、西區(qū)指揮部等單位均可供地。多家供地,必然形成多頭管理,特別是指揮部為了保證招商引資、城市建設(shè)項目的完成,截留、挪用土地出讓出金的現(xiàn)象時有發(fā)生。
4.土地儲備機構(gòu)形同虛設(shè)。我縣雖然成立了土地儲備中心,但土地儲備資金無來源,應(yīng)當進入儲備中心的土地不進入。土地儲備中心的職能被指揮部瓜分殆盡,中心人員成了指揮部的打工仔。
二、關(guān)于土地出讓金征管的幾點思考
1.明確征管責(zé)權(quán)。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》([2006]100號)“土地出讓收入由財政部門負責(zé)征收管理,可由國土資源管理部門負責(zé)具體征收”之規(guī)定:國土部門主要是嚴把土地出讓政策關(guān),負責(zé)土地價格評估、招拍掛、出讓收入征收等工作;財政部門主要是嚴把土地出讓資金關(guān),負責(zé)土地出讓收入的征收、管理、使用等工作。在日常管理工作中,財政和國土部門應(yīng)相互支持、相互配合,真正使土地出讓收入征管工作分工明確、權(quán)責(zé)分明、有條不紊,做到事事有人管、人人有其責(zé)。
2.強化土地統(tǒng)一監(jiān)管。要建立土地出讓收入征管新秩序,防止國有土地資產(chǎn)流失,就必須嚴格按照《土地管理法》的規(guī)定,由國土部門統(tǒng)一負責(zé)土地的管理和監(jiān)督工作,進一步壟斷土地一級市場,截斷多家供地的源頭。
3.建立土地儲備制度。首先,要加強土地儲備機構(gòu),進一步明確土地儲備中心的職責(zé),充分發(fā)揮其職能作用。其次,加大對土地儲備資金的投入。第三,土地儲備只能由土地儲備中心進行,其他單位不得從事此項業(yè)務(wù)。
4.加強土地出讓金管理。第一,國土資源管理部門應(yīng)當督促土地使用者嚴格履行土地出讓合同,確保將應(yīng)繳的土地出讓收入及時足額繳入國庫。第二,財政部門根據(jù)國務(wù)院的文件精神,一是將土地出讓收支全額納入基金預(yù)算管理。二是在國庫中設(shè)立專賬,專門核算土地出讓收入和支出情況。三是建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算管理制度。
關(guān)鍵詞:土地儲備土地出讓收入土地儲備資金融資
目前，國務(wù)院、財政部對土地出讓收入實行了嚴格的收支二條線管理，但有些地方政府未按照[2006]100號、財綜[2006]68號文件建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算管理制度，對土地儲備資金的撥款歷年沒有下達明確的預(yù)算金額或指標，也沒有明確的土地出讓收入分配政策，土地儲備機構(gòu)（以下簡稱土儲機構(gòu)）只能按實際撥入的土地儲備資金確認“財政撥款收入”。有些地方財政部門返還土地出讓收入往往時間滯后，土儲機構(gòu)通過賬面確認的“財政撥款收入”不能真正展示土儲機構(gòu)的還款能力，且無法確認未返還部分尚有多少能形成儲備資金，即土地全成本核算在土儲機構(gòu)，而對應(yīng)的土地出讓收入作為土儲機構(gòu)貸款的主要還款來源在財政部門核算，在上繳財政前，卻不屬于土儲機構(gòu)的土地儲備資金。土儲機構(gòu)設(shè)置土地儲備資金賬套進行核算時，為了向銀行展示其整體的還款能力，主要有以下兩種處理方法：其一是預(yù)測財政應(yīng)返還額度，其二是將“土地出讓收入”全額確認收入。
一、預(yù)測財政應(yīng)返還額度
土儲機構(gòu)在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易成交確認后，按一定方式（如：前期成本+土地出讓收入×1%+土地出讓收入×5%）確認“財政撥款收入”，同時掛列“財政應(yīng)返還額度”科目借方，待實際收到財政部門撥付的預(yù)算資金后，沖減“財政應(yīng)返還額度”。由于部分地方財政部門未安排上述預(yù)算資金，實際返還的金額也遠遠小于土儲機構(gòu)確認的金額，且往往時間滯后，導(dǎo)致土儲機構(gòu)虛列“財政撥款收入”。
上述做法不符合《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財綜[2006]68號) “第四條土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的‘收支兩條線’管理。”及《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》第4001號科目 財政撥款收入“一、本科目核算當期財政部門撥付的土地儲備資金。……三、財政撥款收入的主要賬務(wù)處理如下：（一）土地儲備機構(gòu)收到財政部門撥付的土地儲備資金時，借記‘銀行存款’等科目，貸記本科目。采用財政直接支付的方式支付收儲支出時，借記‘收儲項目’、‘待攤支出’等科目，貸記本科目。”和第1004科目 財政應(yīng)返還額度“一、本科目核算實行國庫集中支付的土地儲備資金年終應(yīng)收財政下年度返還的資金額度。”的規(guī)定。
二、全額確認土地出讓收入
土儲機構(gòu)按下列方式進行會計核算：
A、收到競買保證金
借：銀行存款
貸：其他應(yīng)付款―競買保證金
B、簽訂成交確定書
借：應(yīng)收賬款―XX開發(fā)商
貸：主營業(yè)務(wù)收入
C、成交后上繳競買保證金入國庫
借：利潤分配―上繳財政專戶款①
貸：銀行存款
D、同時：
借：其他應(yīng)付款―競買保證金
貸：應(yīng)收賬款―XX開發(fā)商
E、開發(fā)商上繳國庫剩余地價款項，將繳款書交收儲中心
借：利潤分配―上繳財政專戶款②
貸：應(yīng)收賬款―XX開發(fā)商
F、收到財政撥款：
借：銀行存款
貸：財政撥款收入
月末：
G、將收到的地價款視為利潤全額上繳財政：
借：主營業(yè)務(wù)收入
貸：利潤分配―應(yīng)繳財政專戶款③=①+②
H、將財政撥款視為上級返回利潤
借：財政撥款收入
貸：利潤分配―儲備資金④
I、結(jié)轉(zhuǎn)交付項目成本
借：利潤分配―儲備資金⑤
貸：交付項目支出
上述辦法的好處為：
（1）有效地避免了無依據(jù)確認“財政應(yīng)返還額度”、“財政撥款收入”的問題，使賬面資產(chǎn)水平更真實合理；
（2）向銀行辦理貸款時，要以“土地出讓收入”作為主要還款來源，因此從土地出讓收入、開發(fā)成本全貌反映土地相關(guān)收支水平（包括土地出讓收入由財政進行的最終分配，即不返還部分視為利潤上繳），能更好地適應(yīng)貸款融資的要求。
但是此種做法仍有不妥之處，主要為：
（1）仍然與《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》相抵觸，《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》主要精神就是土地儲備資金實行專款專用、分賬核算，實行預(yù)決算管理。
（2）根據(jù)國有土地使用權(quán)出讓收支管理的相關(guān)規(guī)定，市財政部門負責(zé)土地出讓收入的管理，土儲機構(gòu)為執(zhí)收單位，因此，土地出讓收入的核算主體應(yīng)為市財政部門，如土儲機構(gòu)也將其納入核算范圍，則會存在“會計主體”不明的問題。
另外，對于應(yīng)繳未繳的“土地出讓收入”，實質(zhì)為負債性質(zhì)，但上述核算方法賬面上反映為“未分配利潤”，無法以負債形式反映。
三、我們的觀點
(一)區(qū)分土地儲備資金收入、土地出讓金收入，正確核算土地儲備資金的收入
土儲機構(gòu)應(yīng)向市財政部門申請，早日完善“土地出讓收支預(yù)算”，明確土地出讓收入的分配政策（建議參考銀發(fā)[2003]121號文“對土地儲備機構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u估價值的70％，貸款期限最長不得超過2年。”的要求制訂分配政策），落實每年取得的土地出讓收入中能有多少額度返還土儲機構(gòu)，即能真正成為土地儲備資金的額度（明確預(yù)算額度）。年末按財政部門最終預(yù)算確認“財政撥款收入”，年終時如確有應(yīng)收財政下年度返還的資金額度，按該額度確認“財政應(yīng)返還額度”余額，如與“財政應(yīng)返還額度”賬面已計列余額有差異，應(yīng)將該差異原渠道沖回。
平時不使用“財政應(yīng)返還額度”科目，在收到財政部門撥付的土地儲備資金時，借記“銀行存款”等科目，貸記“財政撥款收入”；財政直接支付的方式支付收儲支出時，借記‘收儲項目’、‘待攤支出’等科目，貸記“財政撥款收入”。年底只有當財政部門在預(yù)算內(nèi)安排土地儲備資金尚有余額時，收儲中心才能將其作為土地儲備資金來源，使用“財政應(yīng)返還額度”科目確認“財政撥款收入”。
(二)分賬核算
依據(jù)《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》第五條“土地儲備資金來源于下列渠道：(一)財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構(gòu)的征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費用；(二)財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金;(三)土地儲備機構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機構(gòu)貸款;(四)經(jīng)財政部門批準可用于土地儲備的其他資金;(五)上述資金產(chǎn)生的利息收入。”的規(guī)定，地價款（土地出讓金）和競買保證金（退回競買人、或抵頂?shù)貎r款）在上繳財政前，不是土地儲備資金，因此土地市場交易過程中收到的競買保證金、土地出讓金收入的執(zhí)收、土地出租收益應(yīng)該與土地儲備資金的收支實行分賬核算。
土儲機構(gòu)可在事業(yè)經(jīng)費賬套（或單獨設(shè)賬套）核算上述代收代繳款項。在宗地掛牌成交確認時，按成交價全款列賬，即：借記“應(yīng)收賬款”，貸記“應(yīng)交財政專戶款”；中標單位上繳財政地價款時，土儲機構(gòu)依據(jù)銀行回單列賬，借記“應(yīng)交財政專戶款”，貸記“應(yīng)收賬款”；收竟買保證金時,借記“銀行存款”，貸記“其他應(yīng)付款”；成交后保證金抵地價款時，借記“其他應(yīng)付款”，貸記“應(yīng)收賬款”，同時，借記“應(yīng)交財政專戶款”，貸記“銀行存款”。
(三)報表轉(zhuǎn)換
在土地出讓收支預(yù)決算管理制度未能健全之前，可以通過轉(zhuǎn)換會計主體的形式來總體反映土儲項目貸款的還款水平，即土地出讓收入水平。土儲機構(gòu)作為市政府的一個事業(yè)單位，負責(zé)土地一級市場的開發(fā)、整理和儲備工作，其貸款行為也是政府融資的一部分，其還款來源主要是“土地出讓收入”，鑒于土地出讓收入的管理在財政部門，而土儲項目的成本在土儲機構(gòu)，利用存量土地融資作為政府融資的一部分，可由二個部門聯(lián)合進行。即土儲機構(gòu)嚴格按《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》、《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》的要求進行核算，專款專用、分帳核算；向銀行貸款時，可由財政部門出具一份關(guān)于“土地出讓收入”的收支報表。在此報表中，用于非土地儲備的資金，按照相關(guān)性和重要性原則，可統(tǒng)一歸屬于上繳財政項目。
由于宗地掛牌出讓時，土儲機構(gòu)與競買人簽訂成交合同，因此“土地出讓收入”收支報表可由土儲機構(gòu)代編。土儲機構(gòu)代編“土地出讓收入”收支報表時，可利用核算代收代繳地價款、競買保證金的賬套。
“應(yīng)交財政專戶款”貸方年累數(shù)為“土地出讓收入”收支報表的收入數(shù)，明細項目宗地號與應(yīng)收賬款開發(fā)商一一對應(yīng)。
“應(yīng)交財政專戶款”借方年累數(shù)為“土地出讓收入”收支報表的支出數(shù)，如果該支出數(shù)大于土地儲備資金報表的收入數(shù)，表示地方財政部門將實際收到的地價款一部分作土地儲備資金安排預(yù)算下達給土儲機構(gòu)，其他的地價款作其他用途安排預(yù)算支出。
“土地出讓收入”收支報表經(jīng)財政部門確認（或報備案）后，與土儲機構(gòu)的土地儲備資金報表進行合并。
土地出讓金的征收管理
第二條土地出讓金是指政府出讓國有土地使用權(quán)而向土地受讓人收取的國有土地有償使用費（即地價款）。土地出讓金是國家財政性資金，必須全額上繳市財政，實行收支兩條線管理。
第三條市財政局是土地出讓金管理的主管機關(guān)，市國土資源局是土地出讓金的代征機關(guān)。
第四條市國土資源局必須按出讓合同約定的繳款時間和金額向土地受讓人開具省財政廳印制的“省行政事業(yè)性收費專用繳款書”，土地受讓人直接將資金繳入市級財政專戶。
市國土資源局依法負責(zé)土地出讓金的催繳工作，保證土地出讓金按時足額繳入市級財政專戶。
第五條市國土資源局應(yīng)及時向市財政局報送每宗出讓土地的出讓收入、征地成本、應(yīng)提稅費和出讓收益的分解清單。市財政局對出讓清單審核后，及時確認出讓土地收益并將有關(guān)征地成本撥付到相關(guān)賬戶。
第六條市財政局可按繳入金庫土地出讓金總額的2%提取土地出讓業(yè)務(wù)費，作為土地出讓專項資金，列入國土資源部門預(yù)算收入，由財政監(jiān)管使用。
第七條市財政可在收儲土地的出讓收益中提取8%的土地儲備資金，專項用于政府對土地收儲資金的積聚和運作，任何部門和單位不得移作他用。
土地出讓收益的使用管理
第八條土地出讓收益是指土地出讓收入扣除征地成本、應(yīng)提稅費后的余額。土地出讓收益分市級收益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)收益。
第九條鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）財政根據(jù)市政府有關(guān)國有土地收益分配政策取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地收益，并負責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地收益的使用管理，按規(guī)定向市財政上報所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地出讓收益預(yù)決算。
第十條市級各管委會、指揮部開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地出讓收益均為市級土地收益，列入年度市級土地出讓收支預(yù)算。
市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、振東新區(qū)管委會根據(jù)市政府有關(guān)國有土地收益分配政策取得市級土地收益的切塊資金，用于區(qū)域內(nèi)的項目建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套。
第十一條市發(fā)展計劃局會同市國土資源局于每年10月底前提出下一年度全市國有土地出讓計劃的初步意見，并預(yù)測下一年度土地出讓金收入和收益情況。
第十二條市財政局根據(jù)市政府批準的土地出讓計劃、項目建設(shè)計劃和市國土資源局預(yù)測的土地出讓收入及收益情況，編制市級土地出讓收支預(yù)算，匯總編制全市土地出讓收支預(yù)算。
第十三條市財政局編制的全市土地出讓收支預(yù)算以及土地出讓的調(diào)整預(yù)算，經(jīng)市政府同意后，報市人大常委會審批。市財政局根據(jù)市人大常委會批復(fù)的收支預(yù)算，在一個月內(nèi)及時批復(fù)給收入組織單位和項目建設(shè)單位的主管部門。
第十四條各項目建設(shè)單位應(yīng)自覺按政府批準的土地出讓收支預(yù)算執(zhí)行。根據(jù)工程進度向財政部門辦理資金撥付手續(xù)。市財政局要逐步轉(zhuǎn)變資金撥付方式，向國庫集中支付轉(zhuǎn)變。撥付的建設(shè)經(jīng)費能夠直接支付的，直接撥付到項目施工單位。
第十五條市財政局要嚴格按預(yù)算管理的要求，對于有預(yù)算安排的項目支出，將根據(jù)出讓收益收支相匹配的原則，及時將資金撥付到位。對于無預(yù)算安排的項目支出，不得支付。
第十六條在預(yù)算執(zhí)行過程中，土地出讓收益達不到年初收入預(yù)算數(shù)，或土地出讓支出預(yù)算的調(diào)整超過年初收入預(yù)算的，必須調(diào)整土地出讓收入預(yù)算。收入預(yù)算的調(diào)增，需兼顧土地供應(yīng)量；收入預(yù)算的調(diào)減，要相應(yīng)調(diào)減支出預(yù)算。
根據(jù)項目建設(shè)的實際情況，確需調(diào)整支出預(yù)算的，由項目使用單位的主管部門向市財政局提出申請，按下列權(quán)限報批：
當年新增建設(shè)項目需市政府常務(wù)會議討論批準。
原定項目資金超過預(yù)算或新增建設(shè)項目需追加預(yù)算指標的，資金額度在1000萬元以下（含1000萬元）的，報市長審批；資金額度在1000萬元以上的，報市政府常務(wù)會議討論批準。
全年調(diào)整金額增加數(shù)超過全年預(yù)算10%，以及單個項目追加投資3000萬元以上（含3000萬元）的，需報市人大常委會審批。
第十七條市財政局必須建立土地出讓預(yù)算周轉(zhuǎn)金，用于調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額，以保證及時用款。預(yù)算周轉(zhuǎn)金每年按土地出讓收益預(yù)算的5%來設(shè)置和補充，其總額達到年度土地出讓支出預(yù)算的30%后不再提取。
第十八條年度結(jié)束后，項目建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)當年收支執(zhí)行結(jié)果，向市財政局報送建設(shè)項目年度收支決算，市財政局經(jīng)審核匯編成市級土地出讓年度收支決算。
附則
第十九條市財政、審計、監(jiān)察、國土資源部門要加強對土地出讓金征收使用的管理、監(jiān)督、檢查，對違反財政、財務(wù)制度，土地出讓金不繳市財政的，要按照《國務(wù)院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》及《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》給予單位和主要負責(zé)人相應(yīng)的處罰。
