時(shí)間：2023-07-27 09:28:37
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管案件移送中存在的問題
在全國范圍內(nèi)開展整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序工作中，專項(xiàng)整治活動(dòng)取得了顯著成果，但也暴露了執(zhí)法、司法工作中的不少問題，具體表現(xiàn)為“四多四少”：即對(duì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪案件，實(shí)際發(fā)生多，查處少；行政處理多，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯和查辦職務(wù)犯罪少；判緩刑多，判實(shí)刑少。近年來，盡管經(jīng)濟(jì)違法犯罪案件發(fā)案數(shù)逐年增長(zhǎng)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處的案件也在增加，但移送司法機(jī)關(guān)啟動(dòng)刑事訴訟程序的很少，可見當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管案件移送中尚存在不少問題。主要表現(xiàn)為：
一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)中以罰代刑現(xiàn)象較為嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)犯罪與普通刑事犯罪相比有其特殊性，一般是先由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處再移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)立案多少很大程度上取決于行政機(jī)關(guān)移送多少。實(shí)踐中，有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)因受部門利益驅(qū)使等種種原因，把一些應(yīng)向司法機(jī)關(guān)移送的涉嫌構(gòu)成犯罪的案件不移送或者以行政處罰代替刑事處罰，搞以罰代刑，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)“無米下鍋”。
二是公安機(jī)關(guān)在立案環(huán)節(jié)上把關(guān)不嚴(yán)。雖然行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)把涉嫌犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)，但是一些公安機(jī)關(guān)在某些巨大的阻力面前，不排除其會(huì)在主觀上拖延立案的時(shí)間甚至根本不予立案的問題。其次，即使立了案，當(dāng)案件告破，某些公安機(jī)關(guān)仍可能會(huì)采取“以罰代刑”的處置決定，通過對(duì)犯罪人的罰款來代替或者減輕其應(yīng)受的刑事處理，在刑事訴訟的前置環(huán)節(jié)上阻卻了對(duì)犯罪行為的追訴。
三是案件移送程序不夠完善。雖然早在2001年7月國務(wù)院就出臺(tái)了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，但在具體操作中，仍存在一些漏洞。如行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中認(rèn)為當(dāng)事人涉嫌刑事犯罪，移交公安機(jī)關(guān)處理，公安機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，退回給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有相關(guān)的手續(xù)憑據(jù)。事后一旦發(fā)生問題，容易造成公安機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)互相推卸責(zé)任。
四是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督難以有效開展。根據(jù)我國刑事訴訟法，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪案件是否進(jìn)入刑事程序負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的案件不移送公案機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈?，檢察機(jī)關(guān)有依法監(jiān)督的責(zé)任。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，由于對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處、移送涉嫌犯罪案件的情況不了解，知情渠道不暢通，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)涉罪案件移送和公安機(jī)關(guān)立案往往難以開展有效的監(jiān)督。
二、當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管案件移送現(xiàn)狀的成因分析
如前所述，市場(chǎng)監(jiān)管案件移送存在的諸多問題造成了行政執(zhí)法和刑事司法相脫節(jié)。筆者結(jié)合工作實(shí)踐，將從五個(gè)方面分析其成因。
（一）從執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)方面分析。首先從法律素質(zhì)方面。對(duì)各類破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪的認(rèn)定與處罰，不但需要通曉本部門專業(yè)知識(shí)，而且需要有刑法學(xué)理論作為基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于知識(shí)的專門化，人們往往是顧及一方面而不及其余。這致使行政執(zhí)法人員經(jīng)常注重于行政處罰案件的查處，而意識(shí)不到案件當(dāng)事人已涉嫌構(gòu)成犯罪。其次從道德素質(zhì)方面。某些執(zhí)法人員或循私舞弊故意不移送應(yīng)該移送的涉罪案件，或嫌麻煩不去積極為之，導(dǎo)致應(yīng)該移送的案件沒有移送或者沒有予以偵查立案。
（二）從行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)分析。市場(chǎng)監(jiān)管案件是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)而采取的具體行政行為，市場(chǎng)監(jiān)管案件的雙方當(dāng)事人是行政主體與行政相對(duì)人。在市場(chǎng)監(jiān)管案件中，行政相對(duì)人行使救濟(jì)權(quán)的方式通常是其申請(qǐng)?zhí)崞鹦姓?fù)議或行政訴訟。由于不移送刑事案件的結(jié)果是將刑事責(zé)任降格為行政責(zé)任，明顯對(duì)行政權(quán)相對(duì)人有利，行政相對(duì)人不可能不服行政處罰而啟動(dòng)行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，致使行政處罰的結(jié)果事實(shí)上是終局性的結(jié)果，其他機(jī)關(guān)甚至無從知道案件的發(fā)生。
（三）從行政處罰與刑事處罰的制度銜接方面分析。市場(chǎng)監(jiān)管有關(guān)的規(guī)范性文件對(duì)案件移送的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不具體、統(tǒng)一，加上移送程序銜接不力，事實(shí)上給上述現(xiàn)象的存在留下了制度上的漏洞和可乘之機(jī)。
（四）從市場(chǎng)監(jiān)管移送案件中的執(zhí)法人員違法犯罪被打擊程度和數(shù)量分析。由于行政處罰是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)采取的具體行政行為，處罰結(jié)果僅對(duì)特定對(duì)象產(chǎn)生法律效力，而且以罰代刑往往涉及權(quán)錢交易，暗箱操作，一般公眾無從了解，沒有渠道實(shí)施有效的監(jiān)督、舉報(bào)。加上檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督無法直接介入的具體運(yùn)作模式，打擊力度不夠，導(dǎo)致應(yīng)該追究刑事責(zé)任的案件沒有移送，移送追究刑事責(zé)任的人員沒有被依法追究刑事責(zé)任等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。
（五）從行政執(zhí)法管轄的復(fù)雜性、發(fā)展性分析，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中層出不窮的新情況、新問題，尤其是一些新類型的違法犯罪活動(dòng)，客觀上增加了行政執(zhí)法的工作難度，致使較難把握行政處罰與刑事處罰之間的合理界限，這也是導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管案件移送出現(xiàn)問題的客觀原因之一。
三、解決市場(chǎng)監(jiān)管案件移送問題的對(duì)策
早在2001年4月，國務(wù)院就了《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，要求“加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、查處及時(shí)的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制，對(duì)構(gòu)成犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理”。同年7月，國務(wù)院又實(shí)施了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，確立了行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作機(jī)制的基本框架。后最高人民檢察院又牽頭起草了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，提出加強(qiáng)部門協(xié)作，對(duì)解決市場(chǎng)監(jiān)管案件移送中存在的問題具有指導(dǎo)性和實(shí)踐性意義。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為還需完善以下工作，從而切實(shí)解決當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管案件移送中存在的問題，在行政處罰與刑事追究之間搭建一條“綠色通道”，促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的有效銜接。
1、建立信息交互機(jī)制。在查處破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的案件中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)是否涉嫌犯罪、是否移送司法機(jī)關(guān)處理把握不準(zhǔn)的，可以向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)咨詢。對(duì)于重大、復(fù)雜的涉嫌犯罪案件線索，可召開聯(lián)席會(huì)議，溝通情況，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，協(xié)調(diào)解決疑難問題。對(duì)查處的經(jīng)濟(jì)違法違章案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)定期向檢察、公安機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)。如南京市下關(guān)檢察院與工商分局就于2003年簽訂了“重大案件互相通報(bào)制度”，在充分發(fā)揮各自職能作用的基礎(chǔ)上，做到信息共享、密切合作，取得了較好的效果。
2、完善移送涉罪案件的工作程序。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處違法行為過程中，對(duì)依照法律規(guī)定已涉嫌犯罪，需要追究刑事責(zé)任的案件，應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移送。公安機(jī)關(guān)必須在3日內(nèi)作出立案或不予立案的決定。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)不予立案的決定有異議的，可以提出復(fù)議，也可以建議檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不成立的，公安機(jī)關(guān)必須在15日內(nèi)立案。檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件移送情況要跟蹤監(jiān)督。對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈纳嫦又卮髲?fù)雜案件，可介入偵查，協(xié)助公安機(jī)關(guān)完善、固定證據(jù)，督促公安機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)偵查終結(jié)。另外，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送的涉嫌犯罪案件，如果有關(guān)單位、個(gè)人舉報(bào)或者群眾反映強(qiáng)烈的，檢察機(jī)關(guān)可向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件情況，還可派人員查閱案卷材料，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。版權(quán)所有
一、堅(jiān)持因地制宜，分探索改革經(jīng)驗(yàn)
經(jīng)過多次深入調(diào)研論證，我們選取了商河縣、槐蔭區(qū)、市國土資源局作為先行改革試點(diǎn)單位，分類探索綜合行政執(zhí)法新模式，為全面推開探索經(jīng)驗(yàn)。
一是在商河縣探索實(shí)施跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。將23支執(zhí)法隊(duì)伍整合設(shè)置為“1+6”模式，將環(huán)衛(wèi)、市政、園林等18個(gè)領(lǐng)域的全部或部分執(zhí)法職能進(jìn)行整合，組建綜合行政執(zhí)法局，實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍跨部門綜合執(zhí)法”；將未納入綜合執(zhí)法范圍的市場(chǎng)監(jiān)管、食品藥品等6個(gè)部門內(nèi)部的執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門一支隊(duì)伍執(zhí)法”；綜合行政執(zhí)法局向鎮(zhèn)街及開發(fā)區(qū)派駐13支執(zhí)法中隊(duì)，將90%以上的執(zhí)法力量共140余人下沉到一線，實(shí)行雙重管理、以鎮(zhèn)街管理為主，同時(shí)在鎮(zhèn)街設(shè)立綜合執(zhí)法辦公室，與派駐執(zhí)法中隊(duì)合署辦公，進(jìn)一步強(qiáng)化屬地執(zhí)法責(zé)任。
二是在槐蔭區(qū)探索部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法。在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，整合區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督稽查大隊(duì)、市場(chǎng)監(jiān)管局公平交易局，組建區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，整合農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、水務(wù)等執(zhí)法隊(duì)伍，組建區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)；在文化旅游領(lǐng)域，整合文化市場(chǎng)、旅游執(zhí)法隊(duì)伍，組建區(qū)文化旅游綜合執(zhí)法大隊(duì)。通過整合，全區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍由12支精簡(jiǎn)到8支。
三是在市國土資源局探索部門內(nèi)部執(zhí)法職責(zé)整合。將區(qū)級(jí)國土資源執(zhí)法職責(zé)上收至市級(jí)，實(shí)行一個(gè)層級(jí)執(zhí)法。同時(shí)，將其內(nèi)部執(zhí)法職能進(jìn)行整合，統(tǒng)一交由市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了全市國土領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法。
二、堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革
按照深化行政執(zhí)法體制改革的要求，在深入總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，研究制定了全市綜合執(zhí)法體制改革方案，統(tǒng)籌推進(jìn)市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街三級(jí)執(zhí)法體制改革。
一是合理劃分市區(qū)執(zhí)法權(quán)限。著眼于厘清執(zhí)法邊界、減少執(zhí)法層級(jí)，對(duì)區(qū)里沒有行政管理權(quán)限或執(zhí)法任務(wù)較少的規(guī)劃、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利等領(lǐng)域，以市級(jí)執(zhí)法為主；對(duì)屬地監(jiān)管責(zé)任明確、基層發(fā)生頻率高的城市管理、勞動(dòng)保障、文化旅游、市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，以區(qū)級(jí)執(zhí)法為主。
二是精簡(jiǎn)整合執(zhí)法隊(duì)伍。市級(jí)層面，主推部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法改革，交通運(yùn)輸局等19個(gè)部門整合內(nèi)部執(zhí)法資源，實(shí)行一支隊(duì)伍執(zhí)法；市商務(wù)局等14個(gè)部門，不再新設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行一個(gè)處室執(zhí)法。縣區(qū)層面，指導(dǎo)縣區(qū)參照試點(diǎn)改革情況，合理確定符合實(shí)際、行之有效的改革方式，各縣區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍壓縮到8支以內(nèi)，縣域執(zhí)法隊(duì)伍總量減少近60支。
三是統(tǒng)籌完善鎮(zhèn)街執(zhí)法體制。鎮(zhèn)街層面，采取商河做法的縣區(qū)，由縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局向鎮(zhèn)街派駐執(zhí)法中隊(duì)，與鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法辦公室合署辦公，實(shí)行鎮(zhèn)域內(nèi)綜合執(zhí)法；采取槐蔭做法的縣區(qū)，以鎮(zhèn)街現(xiàn)有城市管理機(jī)構(gòu)和人員為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)相關(guān)執(zhí)法力量開展聯(lián)合執(zhí)法。通過體制調(diào)整，充分賦予鎮(zhèn)街綜合管理和執(zhí)法權(quán)限，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉。
三、堅(jiān)持配套改革，最大限度釋放改革紅利
為提高改革實(shí)效，我市從三方面入手，為綜合行政執(zhí)法改革提供堅(jiān)實(shí)的保障。
一是強(qiáng)化網(wǎng)格化管理。按照屬地化、網(wǎng)格化的原則，整合城市管理、社會(huì)治安等網(wǎng)格體系，建立統(tǒng)一的執(zhí)法信息監(jiān)測(cè)預(yù)警、分類處理的綜合管理平臺(tái)，完善村居、鎮(zhèn)街、縣區(qū)三級(jí)網(wǎng)格化管理體制，為執(zhí)法體制改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
二是強(qiáng)化執(zhí)法信息共享。緊緊抓住當(dāng)前正在深入實(shí)施的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革，充分發(fā)揮“12345市民服務(wù)熱線”等為民辦事綜合服務(wù)平臺(tái)的作用，著力打破部門之間的信息孤島，既大大提高執(zhí)法效率，又能發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒的威力。去年，熱線共受理執(zhí)法類問題58.56萬件，及時(shí)移交相關(guān)部門辦理。
定位監(jiān)管職能
加強(qiáng)和完善道路運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管職能，其根本目標(biāo)是創(chuàng)造公平和可預(yù)見的市場(chǎng)法制環(huán)境，形成以行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管體系，建立信用監(jiān)督和失信懲戒相結(jié)合的道路運(yùn)輸市場(chǎng)信用體系。這兩大體系的建設(shè)又是道路運(yùn)輸市場(chǎng)主體再培育再發(fā)展的根本。簡(jiǎn)單地把市場(chǎng)監(jiān)管（運(yùn)政稽查）活動(dòng)看作是查違糾章罰款，變相增加收入，這在認(rèn)識(shí)上是非常錯(cuò)誤的，在實(shí)踐上也是十分有害的。
構(gòu)建考核體系
道路運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管能力評(píng)價(jià)體系至少需要包含工作風(fēng)紀(jì)規(guī)范、學(xué)習(xí)教育、執(zhí)法設(shè)備管理、內(nèi)務(wù)管理、執(zhí)法質(zhì)量、市場(chǎng)滿意度、行政執(zhí)行力等工作績(jī)效指標(biāo)?？陀^公正、公開公平、科學(xué)真實(shí)相結(jié)合，責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合是設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)基本準(zhǔn)則。通過事前確定控制目標(biāo)，以合適的考核分值和考核系數(shù)作為考核控制手段，引導(dǎo)監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)向社會(huì)期望和管理目標(biāo)集中，規(guī)避執(zhí)法人員趨利執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等不規(guī)范執(zhí)法現(xiàn)象。
進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)從運(yùn)管機(jī)構(gòu)自身建設(shè)來講，主要包括四方面，即運(yùn)管執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法能力；是否有健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制；運(yùn)政執(zhí)法目的是否端正，是否存在罰款創(chuàng)收或?qū)⒘P款變成協(xié)會(huì)收費(fèi)；運(yùn)政執(zhí)法裝備是否能滿足需要，是否存在調(diào)取保存證據(jù)困難等問題。
從社會(huì)公眾對(duì)運(yùn)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督及反應(yīng)看，運(yùn)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要是政府職能部門和行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，如政風(fēng)評(píng)議、行風(fēng)監(jiān)督等；其次是非正常的外部執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，如行政相對(duì)人暴力抗拒執(zhí)法及來自各方面各種形式的說情干擾行政執(zhí)法等。每一級(jí)運(yùn)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該定期召開執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范分析評(píng)估會(huì)，及時(shí)了解和掌握?qǐng)?zhí)法過程中遇到的各類問題，分析問題成因，研究解決辦法，提出完善措施，防范運(yùn)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
加強(qiáng)防范控制
一是加強(qiáng)運(yùn)政執(zhí)法人員在市場(chǎng)監(jiān)管中自我保護(hù)意識(shí)和能力教育。邀請(qǐng)政府法制部門、公安機(jī)關(guān)及政府危機(jī)公關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員對(duì)運(yùn)管人員開展運(yùn)政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控知識(shí)培訓(xùn)，提高市場(chǎng)監(jiān)管人員在執(zhí)法中自我保護(hù)能力，特別是要提高在遇有暴力執(zhí)法行為時(shí)的處置能力，做到既能夠嚴(yán)格依法行政，又不至于引發(fā)各種事端。
二是重視和加強(qiáng)執(zhí)法人員的執(zhí)法安全保障。建議借鑒城管、土地等相關(guān)行政執(zhí)法部門的做法，為運(yùn)政執(zhí)法人員購買人身傷害保險(xiǎn)，解除運(yùn)政執(zhí)法人員的后顧之憂；對(duì)因公受到傷害的運(yùn)政執(zhí)法人員，及時(shí)組織救治和慰問。
三是擴(kuò)大執(zhí)法監(jiān)督范圍，確保運(yùn)政執(zhí)法人員在市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)中全面履職不缺位，嚴(yán)守程序不錯(cuò)位，依職履責(zé)不越位。
打造專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍
應(yīng)盡快建立和執(zhí)行監(jiān)管隊(duì)伍輪訓(xùn)保障機(jī)制，從制度上解決隊(duì)伍建設(shè)存在的突出問題和不足，確保市場(chǎng)監(jiān)管人員能在三至五年內(nèi)甚至更短時(shí)間內(nèi)能夠輪訓(xùn)一次。通過理想信念的學(xué)習(xí)解決“為誰監(jiān)管”的問題；通過基本法律知識(shí)、基本專業(yè)知識(shí)、基本執(zhí)法技能的學(xué)習(xí)解決“怎樣監(jiān)管”的問題；通過秉公用權(quán)、廉潔從政的政治思想教育解決“公正監(jiān)管”、“廉潔監(jiān)管”的問題。
加大裝備設(shè)施投入
為保持運(yùn)政執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一形象，應(yīng)按照“統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一顏色、統(tǒng)一標(biāo)志”要求，配備執(zhí)法專用房間、專用車輛、專用設(shè)備、專用信息技術(shù)監(jiān)管平臺(tái)，做到至少每一執(zhí)法隊(duì)（組）能擁有一臺(tái)巡查用車、臺(tái)式計(jì)算機(jī)、數(shù)碼攝像（照相）機(jī)。同時(shí)，應(yīng)加快移動(dòng)執(zhí)法手持式終端、便攜式計(jì)算機(jī)、便攜式打印機(jī)、網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法設(shè)備（電子物證檢驗(yàn)設(shè)備）以及遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)推廣使用，提高運(yùn)管機(jī)構(gòu)規(guī)范化、信息化、數(shù)字化市場(chǎng)監(jiān)管能力。
在逢年過節(jié)時(shí),經(jīng)濟(jì)條件較好的村則采用村老年協(xié)會(huì)出資一點(diǎn),企業(yè)或個(gè)體老板贊助一點(diǎn),村民自愿湊合一點(diǎn)款、物的辦法,請(qǐng)外來的藏族歌手來鄉(xiāng)鎮(zhèn)演出。(四)鄉(xiāng)村網(wǎng)吧、書刊、音像市場(chǎng)嚴(yán)重匱乏且混亂目前S縣的書店集中在縣城,鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今沒有專門的規(guī)范化書店。雖然全縣有72個(gè)村級(jí)農(nóng)家書屋,但與農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活相關(guān)的農(nóng)牧業(yè)科技書籍卻非常有限,根本不能滿足他們的需求。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地?cái)?、游商銷售的書刊、音像制品大部分是非法盜版,如近年來,文化市場(chǎng)行政執(zhí)法部門共收繳、銷毀非法音像制品約0.08萬張(盤)。這些不健康、盜版的文化制品嚴(yán)重侵害了農(nóng)牧民的利益,破壞了鄉(xiāng)村書刊、音像市場(chǎng)經(jīng)營秩序。同時(shí)有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不時(shí)有無證小網(wǎng)吧、電子閱覽室和電子游戲機(jī)的出現(xiàn),這些經(jīng)營戶由于無證經(jīng)營,因此在硬件上不達(dá)標(biāo),管理上不規(guī)范,并且還出現(xiàn)暗中接納未成年人進(jìn)入網(wǎng)吧的現(xiàn)象,在安全方面存在著一定的隱患。(五)鄉(xiāng)村娛樂市場(chǎng)枯燥、蕭條民族地區(qū)鄉(xiāng)村固定的文化市場(chǎng)經(jīng)營場(chǎng)所極少,常見的經(jīng)營形式主要是流動(dòng)攤販利用集市擺點(diǎn)音像制品、圖書雜志且盜版制品占一定比例。同時(shí)也因地廣人稀和經(jīng)濟(jì)落后等,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有一家文化經(jīng)營戶。有些鄉(xiāng)村由于文化生活枯燥無味,形式單一,根本就沒有可娛樂的地方去,因此農(nóng)牧民就只有在家看電視、聊天、喝酒、打牌等。
民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)執(zhí)法管理現(xiàn)狀
鄉(xiāng)村文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量薄弱、身份尷尬民族地區(qū)文化稽查力量比較薄弱,盡管各級(jí)黨委、政府越來越重視文化市場(chǎng)發(fā)展,但文化市場(chǎng)行政力量仍然薄弱,執(zhí)法人員身份尷尬,主要表現(xiàn)在隊(duì)伍編制性質(zhì)混雜,目前沒有專門管理鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)的文化稽查專職工作人員和專門的文化稽查辦公室,S縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只有4個(gè)鎮(zhèn)配備了專職工作人員5名,而在職的也只有2人,更重要的是鄉(xiāng)村文化站工作人員性質(zhì)均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè),不具備行政執(zhí)法的主體資格,其執(zhí)法職權(quán)來自縣文化行政部門的委托,屬委托執(zhí)法,而目前5名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員無一人持有文化市場(chǎng)執(zhí)法證件。鄉(xiāng)村文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)薄弱的力量、尷尬的身份對(duì)鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)行政執(zhí)法的力度和效果大打折扣,影響了民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管工作的更好開展。鄉(xiāng)村文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺2008年以來,為加強(qiáng)文化市場(chǎng)監(jiān)管力度,B州新聞出版局每年劃撥給S縣文化執(zhí)法經(jīng)費(fèi)2萬元,用于縣文化市場(chǎng)日常監(jiān)督檢查。而該縣幅員近8000平方公里,17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),捉襟見肘的辦公經(jīng)費(fèi)顯然不能滿足鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)執(zhí)法之需,嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)的治理整頓及大案要案查處等專項(xiàng)工作的順利開展。同時(shí)也因辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,就連縣文化監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍至今都還未配備文化稽查專用車輛,未統(tǒng)一著裝,沒有配備或配全攝像機(jī)、照相機(jī)等必需的辦案取證工具等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站就可想而知了。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站監(jiān)管缺位由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站仍屬事業(yè)性質(zhì),無執(zhí)法權(quán),發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為只能向上級(jí)相關(guān)部門反映,而當(dāng)上級(jí)執(zhí)法部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行檢查時(shí)又不要求文化站配合,從而導(dǎo)致一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站對(duì)違法經(jīng)營者缺乏威懾力和權(quán)威性,如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)吧經(jīng)營者根本就不把文化站放在眼里,當(dāng)一陣風(fēng)式的綜合執(zhí)法(縣文化、公安、工商、城管組成)檢查后,他們會(huì)毫無顧忌的在文化站眼皮下違法經(jīng)營,接納未成年人。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站也缺乏監(jiān)管的主動(dòng)性,甚至文化站工作人員分不清自己的職責(zé)是什么,應(yīng)該做什么,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站幾乎對(duì)網(wǎng)吧不管不問,從而導(dǎo)致監(jiān)管缺位。(四)現(xiàn)行鄉(xiāng)村文化執(zhí)法監(jiān)管方式弊多利少民族地區(qū)現(xiàn)行鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管方式大部分為縣級(jí)包攬,這種方式筆者認(rèn)為弊多利少。首先,這種管理方式?jīng)]有發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)屬地管理和前沿陣地的作用;其次,縣級(jí)包攬?jiān)斐闪巳粘１O(jiān)督管理工作鞭長(zhǎng)莫及,難以“到位”,有遠(yuǎn)水解不了近渴之感;最后,由于縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作上的“脫節(jié)”,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村文化市場(chǎng)的監(jiān)督管理工作處于無人問津的地步。據(jù)調(diào)查,現(xiàn)S縣農(nóng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管工作可簡(jiǎn)要概括為兩個(gè)字即等和靠。所謂等,就是等縣級(jí)文化市場(chǎng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的巡查;等當(dāng)?shù)赜腥伺e報(bào)以后有關(guān)職能部門的督查;等專項(xiàng)整治行動(dòng)時(shí)的聯(lián)合檢查。所謂靠,就是靠派出所偶爾進(jìn)行巡查;靠舉報(bào)時(shí)偶爾的督查;靠專項(xiàng)整治行動(dòng)時(shí)偶爾的配合檢查。由于缺乏對(duì)經(jīng)營業(yè)主的宣傳教育,日常又很少進(jìn)行監(jiān)督檢查,因此,農(nóng)村文化市場(chǎng)基本上是處于放任自流的管理難、執(zhí)法難、取締難的局面。而導(dǎo)致上述現(xiàn)象的主要原因,筆者認(rèn)為是未賦予鄉(xiāng)村文化執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬地管理的職責(zé)。(五)鄉(xiāng)村文化行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)有待提高民族地區(qū)受歷史、文化、地理、體制等因素的影響,鄉(xiāng)村文化行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)還不盡如人意,不能完全適應(yīng)當(dāng)前文化市場(chǎng)監(jiān)管工作的需要。目前鄉(xiāng)村文化行政執(zhí)法人員中真正從政法、信息網(wǎng)絡(luò)、行政管理等相關(guān)專業(yè)科班出身的幾乎沒有,絕大部分則是“半路出家”從事文化市場(chǎng)監(jiān)管工作的,無論在知識(shí)結(jié)構(gòu)、文化水平還是業(yè)務(wù)能力等方面都參差不齊。民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化行政執(zhí)法人員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀直接影響到了執(zhí)法工作的質(zhì)量和效率。
民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管模式的設(shè)想
強(qiáng)化對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)少數(shù)民族文化是中華文化的重要組成部分,是中華民族的共有精神財(cái)富。[2]近年來,“在少數(shù)民族文化事業(yè)取得巨大進(jìn)步的同時(shí),也必須充分認(rèn)識(shí)存在的一些亟待解決的突出困難和特殊問題。文化基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)落后,公共文化服務(wù)體系比較薄弱,文化機(jī)構(gòu)不夠健全,人才相對(duì)缺乏,文化產(chǎn)品和服務(wù)供給能力不強(qiáng),文化遺產(chǎn)損毀、流失、失傳等現(xiàn)象比較突出,境外敵對(duì)勢(shì)力加緊進(jìn)行文化滲透等。”[2]加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè),是全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求,是樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容,是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、滿足廣大農(nóng)民群眾多層次多方面精神文化需求的有效途徑,對(duì)于提高黨的執(zhí)政能力和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ),促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展,具有重大意義。[3]為此,各級(jí)黨委、政府應(yīng)首先從思想上進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)民族鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)的繁榮發(fā)展與監(jiān)管重要性的認(rèn)識(shí),將鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)管理作為文化工作的重中之重列入各級(jí)黨委和政府的重要議事日程,同時(shí)將鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安綜合治理考核。其次,在借鑒成功經(jīng)驗(yàn)和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上,結(jié)合民族鄉(xiāng)村特有的民族文化及牧民定居工程等優(yōu)勢(shì),各級(jí)黨委、政府應(yīng)將鄉(xiāng)村文化建設(shè)和監(jiān)管納入到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中,并據(jù)此制定出切實(shí)可行的民族鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)施意見,同時(shí)將執(zhí)行情況作為各級(jí)政府綜合治理重要考核目標(biāo)和干部晉升考核指標(biāo)。(二)建立科學(xué)、合理的民族鄉(xiāng)村文化管理體系民族鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)點(diǎn)多面廣,情況較非民族鄉(xiāng)村復(fù)雜,如果仍然采取縣級(jí)包攬的形式實(shí)施管理,將很難取得良好的監(jiān)管成效,同時(shí)也難達(dá)到繁榮民族鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)的目標(biāo)。為此,建立科學(xué)、合理的市場(chǎng)監(jiān)管體系則成為當(dāng)務(wù)之急。云南省玉溪市提出的“將管理重心下移,建設(shè)城鄉(xiāng)一體化管理網(wǎng)絡(luò),確立‘縣為主體、鄉(xiāng)為重點(diǎn)、村為延伸,文化主管、部門共管、社會(huì)監(jiān)管’的管理體制?！盵4]值得借鑒加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍和市場(chǎng)經(jīng)營人員的素質(zhì)建設(shè)人才是第一資源,基于目前民族地區(qū)文化執(zhí)法力量薄弱且高素質(zhì)人才難引進(jìn)、難留住的現(xiàn)實(shí),一方面應(yīng)通過多渠道、多方式充實(shí)縣級(jí)文化市場(chǎng)行政執(zhí)法隊(duì)伍并充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站監(jiān)管作用。另一方面,應(yīng)嚴(yán)格按照文化部《關(guān)于開展全國文化市場(chǎng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)年活動(dòng)的通知》要求①,擴(kuò)大培訓(xùn)范圍和強(qiáng)化培訓(xùn)內(nèi)容,建立縣、鄉(xiāng)一體化培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。民族地區(qū)各級(jí)黨委、政府應(yīng)加大文化執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)學(xué)習(xí)經(jīng)費(fèi)的投入,讓縣、鄉(xiāng)文化執(zhí)法人員都有學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)。在學(xué)習(xí)內(nèi)容上,首先應(yīng)進(jìn)行執(zhí)法資格培訓(xùn),這是執(zhí)法前提;其次再進(jìn)行經(jīng)常性的執(zhí)法、辦公系統(tǒng)、案卷規(guī)范、信息上報(bào)等業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn),從而努力提高其執(zhí)法水平和實(shí)際工作能力;最后,培養(yǎng)“服務(wù)”理念,繁榮鄉(xiāng)村文化市場(chǎng),需要執(zhí)法者轉(zhuǎn)變“吆三喝四”的惟上式粗暴管理方式,變“監(jiān)管者”為“服務(wù)者”,變“重管理”為“重服務(wù)”,營造和諧、文明的文化市場(chǎng)執(zhí)法氛圍,樹立良好的執(zhí)法形象。通過內(nèi)容豐富、方式多樣的全面培養(yǎng),“達(dá)到《文化市場(chǎng)行政執(zhí)法管理辦法》關(guān)于文化執(zhí)法人員的標(biāo)準(zhǔn)”②,真正“建設(shè)一支政治過硬、業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)正派、形象良好的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍”[5]。在加大文化執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法素質(zhì)培訓(xùn)的同時(shí),不能忽略對(duì)鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)從業(yè)人員自覺守法經(jīng)營的宣傳和培訓(xùn)。民族地區(qū)文化經(jīng)營從業(yè)者普遍文化素養(yǎng)較低,縣、鄉(xiāng)兩級(jí)文化部門可積極配合,除了通過媒體、發(fā)放宣傳冊(cè)等方式傳播守法經(jīng)營的法律、法規(guī)及國家政策外,更切實(shí)的辦法是應(yīng)每年組織從業(yè)人員系統(tǒng)學(xué)習(xí),真正從思想上強(qiáng)化其法律意識(shí)和自律意識(shí)。只有得到了他們的認(rèn)同、理解,配合,民族鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)的監(jiān)管才能文明、和諧,民族文化市場(chǎng)也才能更加的繁榮。完善文化市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制完善的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制是確保執(zhí)法效果的保障,為此應(yīng)在完善規(guī)制、明確職責(zé)、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等方面建立長(zhǎng)效機(jī)制。1.完善規(guī)制制度是用來規(guī)范、約束和調(diào)節(jié)人們的社會(huì)行為及其相互關(guān)系的重要規(guī)則,加強(qiáng)制度建設(shè)是做好文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法工作的重要保障。[6]民族地區(qū)在不違背國家強(qiáng)制性規(guī)范的情況下,從有利于民族文化繁榮的角度制定諸如執(zhí)法責(zé)任制、稽查工作制、過錯(cuò)追究制、執(zhí)法考評(píng)制等綜合執(zhí)法制度,同時(shí)積極完善業(yè)務(wù)工作、人員管理等辦事行為規(guī)范。通過完善規(guī)制,不僅約束了鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)的執(zhí)法者,避免了“以權(quán)代法”、“以情代法”等不良行為,同時(shí)也約束了從營者,根本上杜絕他們“找關(guān)系”、“走后門”,以此推進(jìn)民族鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管工作的制度化、規(guī)范化和有序化。2.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)制,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理責(zé)任,發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站作用自2004年實(shí)行文化市場(chǎng)行政管理體制調(diào)整以后,各級(jí)政府均撤消了社會(huì)文化管理委員會(huì),在省、市(州)、縣級(jí)設(shè)立了文化市場(chǎng)“掃黃打非”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并由各級(jí)黨委副書記任組長(zhǎng),宣傳部長(zhǎng)、政府分管文衛(wèi)的副職任副組長(zhǎng)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于撤消了社會(huì)文化管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)小組以后,鄉(xiāng)級(jí)黨委、政府就未再建立文化市場(chǎng)管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,也就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有明確的領(lǐng)導(dǎo),沒有明確的組織機(jī)制和明確的編制人員的情況,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管工作“缺位”的現(xiàn)象。為此,筆者認(rèn)為在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)成立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府分管領(lǐng)導(dǎo)、文化站站長(zhǎng)、文化專員等組成的鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組,同時(shí)積極與派出所、工商所等部門加強(qiáng)聯(lián)系,將鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)綜合治理的范疇,使執(zhí)法“手臂”向下延伸,切實(shí)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站成為民族鄉(xiāng)村文化市場(chǎng)管理的前沿陣地。3.健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制針對(duì)民族鄉(xiāng)村文化執(zhí)法力量嚴(yán)重薄弱的狀況、可充分利用群眾力量,發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。云南玉溪的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。他們針對(duì)農(nóng)村文化市場(chǎng)構(gòu)建了“多一雙眼睛看市場(chǎng),兩條腿協(xié)調(diào)并進(jìn)管市場(chǎng)”的工作格局即在44個(gè)社區(qū)組建了文化市場(chǎng)“五老義務(wù)監(jiān)督員隊(duì)伍”,在農(nóng)村,義務(wù)監(jiān)督員發(fā)揮了重要作用,已成為文化市場(chǎng)行政執(zhí)法工作中一支不可缺少的重要補(bǔ)充力量,與此同時(shí),引導(dǎo)組建好行業(yè)協(xié)會(huì),充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自我管理和監(jiān)督作用,從而確保了農(nóng)村文化市場(chǎng)的健康發(fā)展
2011年12月19日文化部出臺(tái)了《文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法》，這是我國第一部專門針對(duì)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法工作進(jìn)行專門管理和規(guī)范的部門規(guī)章，首次確認(rèn)了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的委托執(zhí)法模式，解決了執(zhí)法合規(guī)性問題。同時(shí)各地也初步形成了一套較為完善的執(zhí)法制度，進(jìn)一步推進(jìn)了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。但在文化市場(chǎng)執(zhí)法過程中，如何完善綜合治理的工作機(jī)制，尤其是如何發(fā)揮和延伸檢察職能，進(jìn)一步創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)管理，確保文化市場(chǎng)和諧發(fā)展還值得深入研究。
一、文化市場(chǎng)綜合治理中存在的問題
文化市場(chǎng)行政管理涉及到新聞出版、廣播影視、文化、工商、公安等諸多部門，當(dāng)違法行為比較嚴(yán)重構(gòu)成犯罪時(shí)又會(huì)進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域，因此，在文化市場(chǎng)領(lǐng)域多頭管理、效率低下等問題比較突出。為了解決文化市場(chǎng)領(lǐng)域的各種問題，在文化市場(chǎng)領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)一綜合執(zhí)法，創(chuàng)新監(jiān)管體制，整合執(zhí)法資源，勢(shì)在必行。雖然綜合治理工作成效顯著，但是畢竟對(duì)文化市場(chǎng)的管理尚處于摸索階段，重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象還很多見，監(jiān)管執(zhí)法工作還缺乏系統(tǒng)性，仍未擺脫文化市場(chǎng)推著監(jiān)管執(zhí)法走的狀況，文化市場(chǎng)監(jiān)管亂象叢生表現(xiàn)如下。
1.以罰代管、交叉執(zhí)法，將罰款作為創(chuàng)收的手段
罰款是《行政處罰法》賦予行政執(zhí)法部門的權(quán)力。一些行政管理部門，為了彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)的不足，也為了提高工作人員的積極性而發(fā)放適當(dāng)?shù)霓k案津貼、獎(jiǎng)金之類，通常給文化市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員下達(dá)一定“創(chuàng)收”指標(biāo)。這種錯(cuò)誤的執(zhí)法理念與行政執(zhí)法的根本目的背道而馳，監(jiān)管執(zhí)法的目的是為了規(guī)范和凈化市場(chǎng)秩序，打擊非法經(jīng)營行為，保護(hù)合法經(jīng)營行為。但是，在部門利益的驅(qū)動(dòng)下，行政執(zhí)法權(quán)成為了部門創(chuàng)收的手段。通過執(zhí)法來增加單位和個(gè)人收入，其本質(zhì)是將公權(quán)淪為為部門和個(gè)人謀利益的工具。
2.多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法和執(zhí)法缺位等問題突出
對(duì)于目前的文化市場(chǎng)經(jīng)營單位，文化、工商、公安部門都可以根據(jù)不同內(nèi)容罰款，在部門利益的驅(qū)動(dòng)下，各部門的執(zhí)法人員頻頻出動(dòng)，在一定程度上影響了文化市場(chǎng)的正常經(jīng)營，往往造成市場(chǎng)還未繁榮，經(jīng)營者的積極性已經(jīng)喪失的局面。而且，監(jiān)管執(zhí)法一旦與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，有了一定的創(chuàng)收指標(biāo)，就會(huì)導(dǎo)致一些執(zhí)法人員以罰代管，只要收了罰款就對(duì)違法行為睜一只眼閉一只眼。這不僅縱容了違法行為，更易導(dǎo)致公共執(zhí)法權(quán)力的異化，影響文化市場(chǎng)正常的監(jiān)管執(zhí)法體系建設(shè)，影響了投資者對(duì)文化市場(chǎng)的信心，更不利于文化市場(chǎng)的健康和諧發(fā)展。
3.行業(yè)自律機(jī)制不規(guī)范
目前文化市場(chǎng)畢竟處于體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些行業(yè)協(xié)會(huì)成立時(shí)間較短，組織機(jī)構(gòu)尚未完善，其在業(yè)內(nèi)自律管理方面發(fā)揮的作用還較為有限，當(dāng)經(jīng)濟(jì)秩序混亂、存在惡性競(jìng)爭(zhēng)時(shí)還必須通過政府的制約措施來規(guī)范。而文化市場(chǎng)千變?nèi)f化，行政機(jī)關(guān)也不可能完全了解文化市場(chǎng)的運(yùn)作情況，這就容易造成管理上的脫節(jié)，給文化市場(chǎng)帶來風(fēng)險(xiǎn)和隱患。行業(yè)協(xié)會(huì)的成員均是獨(dú)立的個(gè)體經(jīng)營者，各自以追求自己的利益最大化為最終目標(biāo)，而行業(yè)協(xié)會(huì)只能以行規(guī)、輿論、仲裁等作為調(diào)節(jié)手段，缺少必要的監(jiān)督制約。
二、文化執(zhí)法部門開展綜合治理工作機(jī)制的建議
1.樹立文化市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)理念
監(jiān)管執(zhí)法從本質(zhì)上講屬于服務(wù)性質(zhì)，即監(jiān)管執(zhí)法不是阻礙發(fā)展，而是為市場(chǎng)更快地發(fā)展提供更高層次的服務(wù)。對(duì)于尚處于摸索階段的文化市場(chǎng)來說，監(jiān)管的方式主要應(yīng)以正向激勵(lì)為主，應(yīng)以“輔導(dǎo)和理順”為主，而非單純的“罰款、停業(yè)整頓與吊銷證照”。樹立執(zhí)法服務(wù)理念，注重執(zhí)法實(shí)效，除直接懲戒相關(guān)責(zé)任者外，更重要的是加強(qiáng)對(duì)文化市場(chǎng)的監(jiān)管，找出問題原因，運(yùn)用法律手段進(jìn)行約束與規(guī)范。徹底摒棄“先發(fā)展，后規(guī)范”的錯(cuò)誤理念，徹底破除文化市場(chǎng)“一放就亂，一管就死”的尷尬局面。
2.構(gòu)建文化市場(chǎng)準(zhǔn)入過濾網(wǎng)
相關(guān)部門要嚴(yán)格按照國家各項(xiàng)法律法規(guī)要求，做好文化市場(chǎng)領(lǐng)域的各項(xiàng)審批工作，從源頭入手，從經(jīng)營者的素質(zhì)、經(jīng)營的內(nèi)容和場(chǎng)所等多方面進(jìn)行審查，做好文化市場(chǎng)準(zhǔn)入前期指導(dǎo)，把好入門關(guān)。將審批工作與監(jiān)督工作有效結(jié)合起來，做到兩者不偏不廢，確保不具有準(zhǔn)入資格的主體不能進(jìn)入文化市場(chǎng)；對(duì)已經(jīng)進(jìn)入文化市場(chǎng)的主體定期進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)進(jìn)行非法經(jīng)營行為的要堅(jiān)決予以查處，并剝奪其市場(chǎng)主體資格。
3.合理設(shè)置監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)
將執(zhí)法重點(diǎn)下移，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)文化市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)一定的權(quán)限，做到上下聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)村文化市場(chǎng)管理力度。堅(jiān)持并實(shí)行“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、守土有責(zé)”的原則，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化市場(chǎng)管理小組，并明確具體負(fù)責(zé)人，有條件的地方還可以建立專兼職文化市場(chǎng)協(xié)管員隊(duì)伍。明確界定文化市場(chǎng)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限，做到部門互動(dòng)，形成齊抓共管的格局。要進(jìn)一步明確文化市場(chǎng)管理各部門的工作任務(wù)、職權(quán)范圍，避免執(zhí)法中的職責(zé)重疊，杜絕“有好處都管，無好處都不管”現(xiàn)象。
4.督促行業(yè)誠信自律
監(jiān)管執(zhí)法部門要綜合運(yùn)用多種方式加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)經(jīng)營者法制觀念，使他們自覺接受文化市場(chǎng)監(jiān)管部門的依法監(jiān)管，在實(shí)際經(jīng)營中把依法經(jīng)營與有德經(jīng)營有機(jī)結(jié)合起來，做到規(guī)范經(jīng)營，自律經(jīng)營。文化部門要不斷建立健全各種行業(yè)協(xié)會(huì)，并加強(qiáng)指導(dǎo)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，制訂行業(yè)規(guī)范，強(qiáng)化行業(yè)自律，并且要不斷加強(qiáng)文化執(zhí)法部門與行業(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)動(dòng)工作。文化市場(chǎng)行政管理部門要積極參與到行業(yè)協(xié)會(huì)中去，積極組織開展活動(dòng)，做協(xié)會(huì)的有力后盾，克服協(xié)會(huì)固有的局限性，把協(xié)會(huì)引導(dǎo)到一種既規(guī)范又活躍的道路上來。要對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施有效的管理和監(jiān)督，防止等不正當(dāng)行為的發(fā)生，維護(hù)協(xié)會(huì)運(yùn)行的正常秩序，促進(jìn)文化市場(chǎng)和諧發(fā)展。
三、檢察機(jī)關(guān)開展文化市場(chǎng)綜合治理工作機(jī)制的建議
完善文化市場(chǎng)出路還需要延伸檢察監(jiān)督職能，完善檢察監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是法律規(guī)定的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，無論是在法律地位，還是在人員配置上都具有對(duì)文化市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，賦予檢察機(jī)關(guān)文化市場(chǎng)綜合治理的主體地位，既可以制衡執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限，又可以理順文化市場(chǎng)的規(guī)制體系。因此，只有進(jìn)一步延伸檢察監(jiān)督職能，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于文化市場(chǎng)行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)，將檢察機(jī)關(guān)列入文化市場(chǎng)綜合治理的主體之一，才能破解文化市場(chǎng)治理的種種難題。
1.走訪調(diào)研掌握文化執(zhí)法一線信息
當(dāng)前，文化市場(chǎng)的行政執(zhí)法與刑事司法之間存在信息溝通不暢，有案不移、有案難移、以罰代刑等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了文化市場(chǎng)的管理秩序。為有效整合執(zhí)法信息資源，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的職責(zé)作用，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期走訪群眾、開展調(diào)研，搜集信息，及時(shí)掌握文化市場(chǎng)的執(zhí)法動(dòng)態(tài)。在走訪群眾過程中，檢察人員要做到深入、全面了解受訪者的真實(shí)情況，尊重受訪者，同時(shí)對(duì)受訪者提供的信息進(jìn)行核實(shí)。在開展調(diào)研時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重調(diào)研方法：內(nèi)部與外部調(diào)研并舉，綜合處理信息與篩選調(diào)研課題相結(jié)合，注重理論研究與實(shí)證分析并重。在調(diào)研完成之后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題及解決對(duì)策為制訂政策制度和領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)，同時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法機(jī)關(guān)及其他人員的不法行為進(jìn)行預(yù)警、監(jiān)督或者處置，從而有效其在文化市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)的法律監(jiān)督作用。
2.參加行政部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)會(huì)
檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，主動(dòng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，有利于確保行政執(zhí)法的合理性與合法性。檢察機(jī)關(guān)可以通過參加行政部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)會(huì)，進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。文化市場(chǎng)的行政執(zhí)法主體往往牽涉文化管理部門、工商部門、公安部門等多個(gè)行政主體，多部門聯(lián)合執(zhí)法、集中辦案，有利于全面打擊擾亂文化市場(chǎng)管理秩序的行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極參加行政部門召開的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)會(huì)議，及時(shí)告知各個(gè)相關(guān)職能部門何種行為構(gòu)成犯罪，構(gòu)成犯罪所要求達(dá)到的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和法律標(biāo)準(zhǔn)，以及違法犯罪證據(jù)的收集和保存、移送案件和相關(guān)證據(jù)的程序等事項(xiàng)，并就相關(guān)疑難爭(zhēng)議案件展開討論，以期共同尋求解決方案，切實(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督作用。
3.介入行政部門聯(lián)合專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)
在文化市場(chǎng)綜合治理工作中，檢察機(jī)關(guān)還可以介入行政部門聯(lián)合專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)派員參與一些疑難案件執(zhí)法方案的討論，尤其是涉嫌犯罪的案件，有利于把握案件的總體方向。必要時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還可以派員參加相關(guān)行政部門組成的聯(lián)合專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，掌握行政執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)的最新信息和動(dòng)態(tài)，對(duì)行政執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件，必須依法移送相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的介入權(quán)有限度要求，行政執(zhí)法權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)之間畢竟有著一定的界限，檢察機(jī)關(guān)介入行政執(zhí)法活動(dòng)，更多的是對(duì)行政執(zhí)法的環(huán)節(jié)和程序進(jìn)行監(jiān)督，尤其是涉嫌犯罪的案件是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的重點(diǎn)，因此檢察監(jiān)督權(quán)的行使不得干涉行政執(zhí)法人員的正常執(zhí)法活動(dòng)，以保證行政執(zhí)法活動(dòng)的順利開展。
4.制發(fā)檢察建議書和檢察意見書
檢察建議書和檢察意見書是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的兩種重要非訴訟法律文書。合理有效地發(fā)揮這兩種文書的作用，不僅能夠保證文化行政執(zhí)法的規(guī)范化，而且能夠體現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。
一是充分發(fā)揮檢察建議書的作用，建議文化市場(chǎng)管理部門和被管理單位建立完善相關(guān)制度。檢察建議書是針對(duì)社會(huì)治安和綜合管理問題，向有關(guān)單位提出建議所制作和使用的檢察工作文書。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中，要善于運(yùn)用檢察建議。在對(duì)文化市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，必須結(jié)合文化市場(chǎng)領(lǐng)域違法犯罪案件的特點(diǎn)，有針對(duì)性地提出檢察建議。建議文化市場(chǎng)管理職能部門推進(jìn)文化市場(chǎng)管理規(guī)范化，促進(jìn)文化市場(chǎng)管理職能部門推進(jìn)文化市場(chǎng)管理規(guī)范化，使管理人員依法認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，加強(qiáng)對(duì)干部、職工的教育，預(yù)防職務(wù)犯罪發(fā)生。另外，還必須做好檢察建議書落實(shí)跟蹤回訪工作。
二是制發(fā)建議追究責(zé)任的檢察意見書。檢察意見書是檢察機(jī)關(guān)在辦案中認(rèn)為應(yīng)對(duì)不人給予行政處罰、行政處分或者沒收違法所得，向有關(guān)主管部門提出檢察意見所制作和使用的檢察法律文書，它是檢察機(jī)關(guān)使被不人受到行政制裁，吸取教訓(xùn)的重要方式。檢察意見書必須先由辦案人員結(jié)合案件情況和實(shí)際需要，依照格式要求和內(nèi)容要素規(guī)范制作，由部門負(fù)責(zé)人或主訴、主辦檢察官審核后，報(bào)分管檢察長(zhǎng)審批簽發(fā)。檢察意見書除送達(dá)接受意見的有關(guān)單位外，應(yīng)同時(shí)將副本抄送報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案。必要時(shí)還可以抄送接受意見相關(guān)單位的上級(jí)主管機(jī)關(guān)，以便上級(jí)督促落實(shí)整改，同時(shí)要建立和執(zhí)行登記制度，以保證檢察意見書的質(zhì)量及嚴(yán)肅性。
檢察建議書或檢察意見書發(fā)出后，承辦人應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解和掌握檢察建議或檢察意見的采納落實(shí)情況。對(duì)檢察建議或檢察意見置之不理且超過一定時(shí)間不落實(shí)或拒不接受檢察建議或檢察意見的，應(yīng)向其上級(jí)主管部門或主管機(jī)關(guān)反映。如果接受單位對(duì)檢察建議或檢察意見中的事實(shí)、建議、意見提出異議時(shí)，發(fā)出檢察建議或檢察意見的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)對(duì)有關(guān)問題重新核實(shí)。如果檢察長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)本院或上級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議或意見不當(dāng)時(shí)，應(yīng)責(zé)令撤銷，并及時(shí)通知有關(guān)單位。
5.賦予檢察機(jī)關(guān)建議處分權(quán)
目前對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的效果不理想，一個(gè)重要的原因就是監(jiān)督主體缺乏必要的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)也同樣面對(duì)這樣一個(gè)問題。對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為只有建議權(quán)沒有處罰權(quán)，并且缺乏對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必要的調(diào)查取證權(quán)。監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是權(quán)力制約權(quán)力，如果監(jiān)督對(duì)象擁有的權(quán)力大于或者等于監(jiān)督主體的權(quán)力，必然導(dǎo)致監(jiān)督不力的結(jié)果。我們認(rèn)為為強(qiáng)化監(jiān)督效果，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)建議處分權(quán)，對(duì)文化執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員不接受監(jiān)督或者怠于履行相關(guān)工作職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求其限期履行或者作出合理解釋，若其在限期內(nèi)不履行職責(zé)或者不給予解釋的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求其主管領(lǐng)導(dǎo)或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。
基金項(xiàng)目：本研究受到海南省教育廳研究生創(chuàng)新課題（編號(hào)：Hys2012-33）支持。
【摘要】旅游市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。然而，由于體制機(jī)制等原因，我國旅游市場(chǎng)監(jiān)管存在著諸多問題。《旅游法》的出臺(tái)，為解決旅游市場(chǎng)監(jiān)管中存在的問題提供了法律基礎(chǔ)。針對(duì)存在的問題，結(jié)合海南省旅游監(jiān)管具體實(shí)踐，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)旅游市場(chǎng)的行政指導(dǎo)，重視旅游監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，理順監(jiān)管體制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，制定科學(xué)合理的市場(chǎng)監(jiān)管溝通標(biāo)準(zhǔn)等。
【關(guān)鍵詞】旅游；旅游市場(chǎng)；監(jiān)管；海南
作為我國旅游業(yè)發(fā)展的典型代表，海南國際旅游島發(fā)展自上升為國家戰(zhàn)略以來，海南在旅游質(zhì)量提升、市場(chǎng)監(jiān)管、旅游管理體制改革等方面走在了全國前列，具有典型示范帶動(dòng)作用。時(shí)值《旅游法》出臺(tái)之際，本文立足《旅游法》，以海南旅游市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐為切入點(diǎn)，分析其存在的問題，提出相應(yīng)的解決辦法。
一、海南旅游市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)踐
（一）完善旅游法規(guī)
加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管，重在依法依規(guī)。在行政監(jiān)管和法律規(guī)制上，近年來，海南省結(jié)合實(shí)際先后制定了《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》、《海南省旅游景區(qū)景點(diǎn)管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游價(jià)格管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅館業(yè)管理規(guī)定》和《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路旅游客運(yùn)管理若干規(guī)定》等7部旅游法規(guī)，內(nèi)容涉及旅行社、酒店、景區(qū)、旅游交通、旅游商品、導(dǎo)游管理、旅游開發(fā)規(guī)劃等方面，基本涵蓋了“食、住、行、游、購、娛”等旅游要素，在全國率先基本建立了一個(gè)比較完整的旅游法規(guī)體系，為我國旅游行政執(zhí)法提供了有力的法制保障。
（二）組建綜合性的旅游行政部門
2009年，海南省旅游發(fā)展委員會(huì)率先在全國掛牌成立，為省政府組成部門。旅游發(fā)展委員會(huì)的成立，順應(yīng)了我國旅游發(fā)展的形勢(shì)，改善了旅游行政管理體制，提高了旅游工作效率，有利于及時(shí)解決旅游市場(chǎng)糾紛，加強(qiáng)對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)管。2010年7月，海南省旅游規(guī)劃委員會(huì)正式開始運(yùn)作，作為海南國際旅游島建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整合14個(gè)主要廳局的資源，其主要職責(zé)是審查旅游規(guī)劃和重大旅游項(xiàng)目規(guī)劃，統(tǒng)籌全省重要旅游資源開發(fā)，推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
（三）行業(yè)協(xié)會(huì)布局完善
“發(fā)達(dá)國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治政府建設(shè)的實(shí)踐證明，一個(gè)合理的社會(huì)管理系統(tǒng)總是由精干且富有效率的政府和發(fā)達(dá)的社會(huì)組織構(gòu)成，并總是由行政監(jiān)管與自治管理實(shí)現(xiàn)分工合作來構(gòu)成社會(huì)治理體系，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高效運(yùn)行需要法治政府的行政監(jiān)管與社會(huì)組織的自治管理共同發(fā)揮作用，二者缺一不可?！盵1]海南充分認(rèn)識(shí)到行業(yè)協(xié)會(huì)在促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展中的重要作用，加快培育和發(fā)展旅游行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織，積極推進(jìn)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)。目前，在省旅游協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)上，成立了 七個(gè)專業(yè)分會(huì)：旅游景區(qū)分會(huì)、旅游飯店分會(huì)、旅行社分會(huì)、旅游教育分會(huì)、溫泉分會(huì)、商務(wù)旅游分會(huì)、旅游團(tuán)隊(duì)購物分會(huì)等，發(fā)揮各級(jí)各類旅游行業(yè)協(xié)會(huì)在聯(lián)系行業(yè)、溝通政府、調(diào)研政策、引導(dǎo)自律等方面的重要作用，為旅游市場(chǎng)監(jiān)管增添了一支重要力量。
（四）探索建立旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)
為提高旅游行政工作效率，優(yōu)化旅游市場(chǎng)環(huán)境，健全旅游市場(chǎng)監(jiān)管體系，海南省按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制衡又相互協(xié)調(diào)的原則，積極推進(jìn)旅游行政執(zhí)法體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，省政府專門成立了海南省旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室，由省旅游委、省公安廳、省交通廳、省工商局、省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局及省物價(jià)局組成， 探索建立“綜合執(zhí)法、相互取證、歸屬處罰”的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，改變過去的多頭執(zhí)法方式，整合了旅游執(zhí)法力量。降低了行政執(zhí)法成本，增強(qiáng)了行政執(zhí)法效率。各市縣也成立了假日旅游協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，加強(qiáng)成員單位間的密切協(xié)作，上下聯(lián)動(dòng)，在產(chǎn)品供給、信息服務(wù)、宣傳引導(dǎo)、應(yīng)急值班等方面采取有效措施，提高人性化服務(wù)程度，增強(qiáng)游客滿意度。
二、海南旅游市場(chǎng)存在的問題及原因分析
（一）旅游市場(chǎng)經(jīng)營主體混亂
近年來，隨著我國旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，由于旅游市場(chǎng)經(jīng)營主體良莠不齊，滋生出很多問題：一是無照經(jīng)營長(zhǎng)期存在，“黑社”、“黑車”、“黑店”、“黑導(dǎo)”等不規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)營行為屢禁不止，坑騙、欺詐游客的行為屢禁不止，嚴(yán)重影響了正常的旅游市場(chǎng)秩序；二是部分企業(yè)通過虛假旅游廣告、散布不實(shí)信息，超范圍經(jīng)營旅游及相關(guān)業(yè)務(wù)；三是掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重。部分取得經(jīng)營資質(zhì)的旅行通過掛靠承包的方式非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營許可并從中獲取掛靠費(fèi)，致使企業(yè)管理不到位，嚴(yán)重干擾旅游市場(chǎng)秩序；四是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象普遍存在?！傲阖?fù)團(tuán)費(fèi)”模式嚴(yán)重侵害了旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益，這種惡性的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)正逐漸成為常態(tài)，并已經(jīng)由侵蝕旅行社業(yè)運(yùn)行機(jī)制向整個(gè)旅游行業(yè)滲透，嚴(yán)重?cái)_亂了旅游市場(chǎng)秩序。
（二）旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體力量薄弱分散
雖然海南成立了旅游發(fā)展委員會(huì)，具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃旅游市場(chǎng)的職能，但是旅游監(jiān)管力量薄弱，旅游監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，無論是從規(guī)模、數(shù)量上講，還是從素質(zhì)、能力上看，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足旅游業(yè)快速增長(zhǎng)的需要。目前，海南省旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所為正處級(jí)事業(yè)單位，人員編制有限，各市縣旅游質(zhì)監(jiān)所也普遍存在人員短缺、辦公經(jīng)費(fèi)不足等問題。這與旅游質(zhì)監(jiān)所“受理并協(xié)調(diào)處理各類旅游質(zhì)量投訴案件，查處各類違規(guī)操作或違法經(jīng)營案件，依法對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)”的職能極不協(xié)調(diào)。
（三）旅游市場(chǎng)監(jiān)管多頭執(zhí)法
近年來，雖然海南出臺(tái)了一系列的地方性旅游管理?xiàng)l例、規(guī)劃、辦法等，但賦予各級(jí)旅游管理部門的監(jiān)管職能十分有限，旅游監(jiān)管的手段也較少。旅游監(jiān)管法定授權(quán)的不足和統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則的缺位，致使旅游部門“大市場(chǎng)職責(zé)”與“小市場(chǎng)權(quán)限”的矛盾日益突出。由于旅游市場(chǎng)監(jiān)管涉及到旅游、物價(jià)、交通、衛(wèi)生、公安、工商、質(zhì)檢等多個(gè)部門，導(dǎo)致政出多門，多頭執(zhí)法，既不利于監(jiān)管效率的提高，又浪費(fèi)了大量人力、物力、財(cái)力。比如，住建部門負(fù)責(zé)國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)徽志使用的管理工作，財(cái)政部門負(fù)責(zé)旅游發(fā)展基金的征收使用管理，發(fā)改部門負(fù)責(zé)旅游景點(diǎn)門票價(jià)格的管理工作。有些景點(diǎn)、公園也不都屬旅游部門管，而是分屬宗教局、園林局、規(guī)劃局等單位管轄。
雖然海南省在省政府層面設(shè)立了旅游綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多部門聯(lián)合執(zhí)法，但是，作為新興朝陽產(chǎn)業(yè)，旅游監(jiān)管就像是一個(gè)“香餑餑”，“在進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管的過程中，各傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門針對(duì)固有市場(chǎng)的管理已經(jīng)形成比較完善的法律法規(guī)體系和力量較強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍，旅游部門作為‘后來者’的身份和相對(duì)弱勢(shì)的地位，難以引起相關(guān)部門足夠的重視，致使由旅游部門牽頭的聯(lián)合執(zhí)法效果欠佳?！盵2] 多頭執(zhí)法的存在，就產(chǎn)生了職權(quán)交叉地帶，使得責(zé)任不清和相互推諉等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些領(lǐng)域甚至存在監(jiān)管真空。
（四）行業(yè)協(xié)會(huì)作用未能充分發(fā)揮
雖然海南在旅游行業(yè)普遍建立了行業(yè)協(xié)會(huì)，但是，一方面，旅游協(xié)會(huì)或是專門分會(huì)都是采取“官辦”方式，經(jīng)過政府批準(zhǔn)成立，工作人員由政府派，經(jīng)費(fèi)由政府劃撥，在組織運(yùn)營上不獨(dú)立，行政色彩濃厚，獨(dú)立性不強(qiáng)；由于存在天然的隔閡，官辦協(xié)會(huì)按部就班地代表政府來開展工作，其在維護(hù)行業(yè)利益、規(guī)范引導(dǎo)經(jīng)營者、溝通內(nèi)外，抑或經(jīng)常性地保持聯(lián)系都不容易，因此，部分行業(yè)組織很難得到下游企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營者和導(dǎo)游的認(rèn)可，工作狀況和運(yùn)行效果不太理想。另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏監(jiān)管市場(chǎng)的職權(quán)，對(duì)行業(yè)管理乏力。行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)準(zhǔn)入、行業(yè)處罰、行業(yè)退出等方面沒有發(fā)言權(quán)。這就造成“政府監(jiān)管不到位、行業(yè)監(jiān)管沒地位”的局面，使得一些真正可以通過行業(yè)內(nèi)部解決的問題，不能得到及時(shí)解決或有政府出面解決，這樣既造成了行政資源的浪費(fèi)，也不利于旅游行業(yè)的健康發(fā)展。
三、加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管的建議
（一）充分運(yùn)用行政指導(dǎo)
行政指導(dǎo)是行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定而在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)作出的，旨在引導(dǎo)行政相對(duì)人心甘情愿地作出一定的行為或不作出任何行為，通過非強(qiáng)制性的手段來有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目標(biāo)的行為。作為“柔性執(zhí)法”方式，行政指導(dǎo)可以切合大眾心理和社會(huì)需求，發(fā)揮旅游行政相對(duì)人的積極性，促進(jìn)公眾積極參與到旅游市場(chǎng)秩序的維護(hù)中，盡量減少影響旅游市場(chǎng)秩序的矛盾產(chǎn)生。
因此，各級(jí)旅游行政監(jiān)管部門可以通過行政指導(dǎo)的方式加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)企業(yè)依法、誠信經(jīng)營。通過建立健全旅游信息制度、安全提示制度、快速維權(quán)投訴制度、旅游價(jià)格指導(dǎo)制度等，為中外游客提供全面、準(zhǔn)確、實(shí)用的旅游服務(wù)信息；通過建立違法前行為告知制度，勸導(dǎo)旅游經(jīng)營者合法經(jīng)營；協(xié)調(diào)各級(jí)旅游協(xié)會(huì)組織制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和幫助旅游經(jīng)營者轉(zhuǎn)變觀念、提高服務(wù)水平，進(jìn)而營造“人人懂法、人人守法”的良好氛圍?！爸挥姓ㄟ^建立公正權(quán)威的旅游產(chǎn)品信息系統(tǒng)、強(qiáng)化旅游服務(wù)供應(yīng)商披露真實(shí)信息的義務(wù)或者通過采取告知、指點(diǎn)等行政指導(dǎo)形式來改善這種情況，才能方便旅游者獲取關(guān)于旅游產(chǎn)品的正確信息，才能進(jìn)一步有效的遏制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，保證旅游市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)?！盵3]
（二）加強(qiáng)旅游監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)
“一方面，隨著旅游業(yè)的發(fā)展特別是旅游消費(fèi)大眾化和日常生活化，我國旅游市場(chǎng)呈現(xiàn)日益廣泛和深入的特點(diǎn)，點(diǎn)多面廣，快速擴(kuò)張；另一方面，旅游是一種享受型、發(fā)展型消費(fèi)，旅游產(chǎn)品又具有綜合性、多樣性等特征，人民群眾對(duì)旅游產(chǎn)品和服務(wù)的期望值高?！盵4]因此，加強(qiáng)旅游服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)秩序監(jiān)督檢查就顯得尤為重要。而旅游監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍無疑是影響旅游市場(chǎng)監(jiān)管水平的重要因素。因此，海南應(yīng)該抓住國家出臺(tái)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的有利時(shí)機(jī)，將市縣旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)存在，以滿足旅游執(zhí)法檢查工作的需要。同時(shí)、在機(jī)構(gòu)編制上，盡量向旅游監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)傾斜，在經(jīng)費(fèi)劃撥上，努力保證旅游監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的落實(shí)和充足。
（三）加快推進(jìn)旅游監(jiān)管體制改革
由于行政權(quán)力的稀缺性和附帶利益性，具有傳統(tǒng)管理權(quán)限的執(zhí)法部門不可能真正放權(quán)，再加上多頭執(zhí)法所形成的權(quán)責(zé)不明，這就容易造成“有利益搶著管，沒利益不想管”的困局，政府協(xié)調(diào)下的聯(lián)合執(zhí)法也就容易走形式、走過場(chǎng)。最重要的是，海南旅游聯(lián)合執(zhí)法只在旅游高峰期和節(jié)假日進(jìn)行，沒有形成旅游綜合執(zhí)法監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。因此，我國應(yīng)考慮“建立一套級(jí)別高、權(quán)威大、職能強(qiáng)的旅游管理機(jī)構(gòu)，對(duì)旅游六要素進(jìn)行宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)，對(duì)旅游資源進(jìn)行大規(guī)模、深層次的開發(fā)或整合，推動(dòng)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大型旅游企業(yè)集團(tuán)的組建，”[5]發(fā)展“大旅游”，打造“大產(chǎn)業(yè)”、推進(jìn)“大管理”。探索旅游綜合執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制，在成立省級(jí)旅游發(fā)展委員會(huì)的基礎(chǔ)上，各市縣也應(yīng)盡快組建旅游發(fā)展委員會(huì)和旅游規(guī)劃委員會(huì)，為當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障和制度保障，組建高效快捷的旅游綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，最大限度地減少多頭執(zhí)法。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，提高旅游行政主管部門的位階，將旅游行政主管部門定位為政府組成部門，將旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)定位為公務(wù)員單位，努力提高旅游行政執(zhí)法部門的權(quán)威。
（四）充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用
在現(xiàn)代社會(huì)，人類的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)需要，大部分是通過社會(huì)組織來滿足的。建立在社會(huì)分工基礎(chǔ)上的專業(yè)化社會(huì)組織，通過其整合和協(xié)調(diào)功能，一方面可以使組織成員的活動(dòng)由無序狀態(tài)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，另一方面，又可以把分散的個(gè)體粘合為一個(gè)新的強(qiáng)大的集體，把有限的個(gè)體力量變?yōu)閺?qiáng)大的集體合力。新出臺(tái)的《中華人民共和國旅游法》中明確規(guī)定，要充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用，促進(jìn)旅游市場(chǎng)健康發(fā)展。因此，一方面，海南可以按照先行先試的原則，放寬行業(yè)組織成立的標(biāo)準(zhǔn)，用足用活政策、資金來鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)社會(huì)廣泛參與，淡化行業(yè)組織官方色彩，充分賦予其自，實(shí)行自收自支；政府只需對(duì)行業(yè)組織進(jìn)行宏觀管理和指導(dǎo)，發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用，鼓勵(lì)各級(jí)各類旅游協(xié)會(huì)建立健全各項(xiàng)自律性規(guī)范，積極推動(dòng)行業(yè)誠信建設(shè)，不斷提高旅游行業(yè)自律水平，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
另一方面，要賦予行業(yè)組織一定的管理權(quán)、處罰權(quán)。在行業(yè)準(zhǔn)入和退出方面給予其較大的自由權(quán)限，政府只需扮演裁判者的角色。鼓勵(lì)旅游經(jīng)營者、導(dǎo)游等涉旅方通過行業(yè)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)品牌。通過行業(yè)協(xié)會(huì)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，使旅游經(jīng)營者牢固樹立依法、誠信經(jīng)營的思想，鼓勵(lì)更多的旅游經(jīng)營者在認(rèn)真落實(shí)相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，建立自身旅游標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，促進(jìn)服務(wù)品質(zhì)的提升，共同維護(hù)市場(chǎng)秩序。
四、結(jié)束語
《旅游法》的出臺(tái)，對(duì)于保證旅游業(yè)的健康發(fā)展，改善旅游業(yè)中市場(chǎng)秩序失范等問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在旅游市場(chǎng)監(jiān)管中，旅游監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)、旅游市場(chǎng)監(jiān)管體制、行業(yè)協(xié)會(huì)組織等因素對(duì)旅游市場(chǎng)發(fā)展影響較大，國外旅游業(yè)發(fā)達(dá)國家在這方面都有較為成熟的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我國應(yīng)立足新出臺(tái)的《旅游法》，完善相關(guān)監(jiān)管制度，注重對(duì)旅游市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步理順市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制，提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平，真正放開對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的管制，發(fā)揮其自主性優(yōu)勢(shì)；唯此，方能解決目前我國旅游業(yè)存在的突出問題，迎來旅游業(yè)的規(guī)范發(fā)展、持續(xù)繁榮。
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一、加強(qiáng)工商行政管理能力建設(shè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求經(jīng)濟(jì)全球化，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起與信息技術(shù)的應(yīng)用，使當(dāng)今社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)生翻天覆地的變化。這些不斷變化的態(tài)勢(shì)給工商行政管理產(chǎn)生重要影響，考驗(yàn)著工商行政管理能力。
(一)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)的變化給工商行政管理機(jī)關(guān)制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷行為帶來挑戰(zhàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)發(fā)生重要的變化?，F(xiàn)代企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主體從單個(gè)企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)盟、企業(yè)網(wǎng)鏈、簇群、網(wǎng)絡(luò)組織、合作區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)方式從以前你死我活的零和競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向合作互贏的合作中的競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)爭(zhēng)中的合作的互動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)手段由過去低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，壟斷競(jìng)爭(zhēng)變?yōu)槠放啤?biāo)準(zhǔn)、技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)代企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)主體、方式、手段的變化，將會(huì)給我國現(xiàn)行的競(jìng)爭(zhēng)政策產(chǎn)生重要影響。認(rèn)識(shí)和把握新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為和方式，分清正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，將給工商行政管理機(jī)關(guān)制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和反壟斷帶來新的挑戰(zhàn)。
(二)政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)重組給工商行政管理的挑戰(zhàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展客觀要求政府職能的轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)重組。就現(xiàn)行行政執(zhí)法體制而言弊病日漸突出，一方面執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立，另一方面，執(zhí)法力量分散、難以形成有效的執(zhí)法體系。1996年頒布實(shí)施的《行政處罰法》提出了“同類權(quán)限”集中管轄的基本原則，意在實(shí)現(xiàn)多頭執(zhí)法向統(tǒng)一執(zhí)法的跨越，以期達(dá)到行政執(zhí)法的法定化、規(guī)范化、統(tǒng)一化、專業(yè)化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越是走向成熟，越需要“同類權(quán)限集中管轄”。在職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)重組中，工商行政管理能否在行政執(zhí)法法權(quán)集中相對(duì)統(tǒng)一中居主導(dǎo)地位，這無疑是對(duì)工商行政管理的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
(三)行政許可的統(tǒng)一行使給工商行政管理的挑戰(zhàn)。為解決行政效率低下，多頭許可弊端，許多政府紛紛建立了便民服務(wù)中心，一站式審批中心、一門式審批協(xié)調(diào)中心等審批性機(jī)構(gòu)。這一改革的根本缺陷在于中心本身無實(shí)質(zhì)性審批權(quán)和人員的管理權(quán)，至多是原部門與中心雙重管理。有學(xué)者建議借鑒德國行政許可經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行一個(gè)部門許可的制度。我國政府現(xiàn)有職能配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行一個(gè)部門許可還存在體制障礙。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與成熟，授予一個(gè)部門擁有較寬泛的管理權(quán)限、所具有的職能范圍覆蓋目前多個(gè)職能部門成為可能。將同級(jí)政府關(guān)聯(lián)密切的職能集中歸一個(gè)大部門統(tǒng)一行使它已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)國家的中央政府和地方政府普遍采用。工商行政管理機(jī)關(guān)能否擁有寬泛的管理權(quán)限成為統(tǒng)一行使許可權(quán)的大部門，這將是對(duì)工商行政管理能力的極大考驗(yàn)。(四)電子政務(wù)給工商行政管理帶來的挑戰(zhàn)。電子政務(wù)要求數(shù)字化、程序化。電子政務(wù)使政府工作由事務(wù)性(體力)為主向智力性(腦力)為主轉(zhuǎn)變。利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)再造“集成化、模塊化”工作流程，把行政程序制成軟盤放在網(wǎng)絡(luò)上，每一個(gè)體按程序辦公。要求管理人員必須具有綜合業(yè)務(wù)的處理能力。采用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，讓公民直接在網(wǎng)上申請(qǐng)、申請(qǐng)告知，發(fā)放工商執(zhí)照、年檢等，需要管理人員熟悉、掌握、運(yùn)用機(jī)算網(wǎng)絡(luò)的業(yè)務(wù)能力?？傊?，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新情況、新問題、新技術(shù)、新創(chuàng)新，都給工商行政管理能力帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)。迅速加強(qiáng)工商行政管理能力建設(shè)是刻不容緩的重要任務(wù)。
二、加強(qiáng)工商行政管理能力建設(shè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的保障加強(qiáng)工商行政能力建設(shè)，履行其市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的保障。加強(qiáng)工商行政管理能力建設(shè)主要是提高對(duì)市場(chǎng)主體行為的認(rèn)識(shí)判斷能力，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的把握能力，對(duì)市場(chǎng)主體違法行為處理能力。目前，工商行政管理能力建設(shè)應(yīng)在以下幾個(gè)方面的加強(qiáng)。
(一)堅(jiān)持第一要?jiǎng)?wù)，提高把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的能力。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，提高國家的綜合實(shí)力是我國的第一要?jiǎng)?wù)，不論世界風(fēng)云如何變幻，聚精會(huì)神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展是當(dāng)前的大局。前蘇聯(lián)、東歐給我們留下的教訓(xùn)是十分深刻的。經(jīng)濟(jì)落后，綜合國力不強(qiáng)就會(huì)被動(dòng)挨打。市場(chǎng)監(jiān)管與行政執(zhí)法都是為經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展服務(wù)的。不論查處商標(biāo)侵權(quán)還是查處虛假廣告，不論是制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為還是打擊制售假冒偽劣商品行為，不論是打擊商業(yè)欺詐行為還是提高合同履約率，都是為了保障公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)秩序，保障經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。我們的監(jiān)管執(zhí)法要站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局來審視。我們的每一個(gè)具體的市場(chǎng)監(jiān)管行為、執(zhí)法行為。都要牢牢把握服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)中心，盡心盡力盡職盡責(zé)為各類市場(chǎng)主體提供高效便捷的服務(wù)。改革注冊(cè)登記管理制度，實(shí)施一審一核制，做好并聯(lián)審批，將個(gè)體工商戶核準(zhǔn)權(quán)下放到工商所，實(shí)施滾動(dòng)年檢，屬地年檢。深人企業(yè)，問需解難，開展咨詢服務(wù)活動(dòng)，窗口部門實(shí)行一口清、一次清。發(fā)揮商標(biāo)管理職能，推動(dòng)名牌戰(zhàn)略的實(shí)施，引導(dǎo)企業(yè)積極止絲注冊(cè).，合法使用，自覺維護(hù)。發(fā)揮合同管理職能，引導(dǎo)企業(yè)誠信興企，誠信創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)企業(yè)信用體系建設(shè)。在市場(chǎng)監(jiān)管中，出現(xiàn)法律尚無明確規(guī)定的事要堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，妥善處理政策把關(guān)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系?？傊?，工商行政管理的每一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)工作都要牢牢把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，提高架馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。
(二)推進(jìn)依法行政，提高市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法能力。工商行政管理就是依據(jù)法律對(duì)工商企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。依法行政，一方面要依據(jù)法律規(guī)定對(duì)市場(chǎng)主體的違法行為進(jìn)行查處，以保障公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。有法必依，違法必究是工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)遵循的原則，在打擊違法行為上要專項(xiàng)治理與日常監(jiān)管相結(jié)合。針對(duì)市場(chǎng)中存在的突出問題要集中清理、嚴(yán)厲打擊。在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法行為要發(fā)現(xiàn)一起查處一起。要把市場(chǎng)長(zhǎng)效監(jiān)管與應(yīng)急處置相結(jié)合。長(zhǎng)效監(jiān)管要在市場(chǎng)建立商品準(zhǔn)人制度，有組織、有計(jì)劃、分層次地開展商品質(zhì)量抽查。建立與公安、技監(jiān)等單位聯(lián)合打假機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法合力。總之要依照法律法規(guī)規(guī)定打擊各種經(jīng)濟(jì)違法行為。不能姑息迂就違法行為主體，該查處的查處，該移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的予以移送。另一方面要合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。工商行政管理要依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政管理并遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私不歧視。要嚴(yán)格遵守法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。要嚴(yán)格遵守法定時(shí)限，高效便民。違法不當(dāng)行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任、行政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。要加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督，復(fù)議監(jiān)督、案件核審，執(zhí)法責(zé)任制等措施規(guī)范工商行政管理行為。總之，在推進(jìn)依法行政中，提高工商行政市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法水平。
(三)掌握科技知識(shí)，提高運(yùn)用科技手段實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法能力。信息技術(shù)正改變我們的生活，也從根本上改變著我們的社會(huì)。信息枝術(shù)應(yīng)用不僅改變著政府的行政管理而且改變著市場(chǎng)主體交易行為和交易方式。電子政府與電子商務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。計(jì)算機(jī)技術(shù)，通信技術(shù)已成為發(fā)達(dá)國家政府管理，企業(yè)商務(wù)活動(dòng)的重要工具。信息技術(shù)的應(yīng)用使政府行政管理受到直接的影響。工商行政管理部門近幾年加強(qiáng)了計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，以互聯(lián)網(wǎng)為支撐的經(jīng)濟(jì)戶口”管理，消費(fèi)者投訴、申訴、案件協(xié)查互動(dòng)等取得初步成效。工商行政管理部門在此基礎(chǔ)上要進(jìn)一步加強(qiáng)12315網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，使案件協(xié)查，申訴、投訴受理，網(wǎng)上申請(qǐng)辦照、網(wǎng)上年檢等一體化、程序化，各項(xiàng)監(jiān)管執(zhí)法工作綜合互動(dòng)，提高工商行政管理效能。
(四)加強(qiáng)日常監(jiān)管，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置能力。市場(chǎng)活動(dòng)紛紜繁雜，市場(chǎng)活動(dòng)呈現(xiàn)多樣性。市場(chǎng)主體追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，在市場(chǎng)活動(dòng)中，導(dǎo)致生命財(cái)產(chǎn)受到直接的重大的損害的突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生。如前兩年發(fā)生的禽流感、假酒案件就是證明。工商行政管理部門要加強(qiáng)巡查，在日常監(jiān)管中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)易于發(fā)生損害生命財(cái)產(chǎn)的領(lǐng)域，部位應(yīng)重要商品有所掌握，及時(shí)判斷，把可能發(fā)生的突發(fā)事件消來在萌芽之中。要制訂突發(fā)事件處置預(yù)案，一旦發(fā)生突發(fā)事件，根據(jù)預(yù)案緊急妥善處置，縮小突發(fā)事件的影響范圍。
三、加強(qiáng)工商行政管理能力建設(shè)的根本是要加強(qiáng)工商行政管理的基礎(chǔ)建設(shè)工商行政管理的基礎(chǔ)建設(shè)包括人的綜合素質(zhì)的提高，信息技術(shù)應(yīng)用的硬、軟件建設(shè)，工商行政管理體制、機(jī)制、方式的改革創(chuàng)新等。
(一)提高工商行政管理人員的綜合素質(zhì)是加強(qiáng)工商行政管理能力建設(shè)的根本。行政管理活動(dòng)的主體是人，人的綜合素質(zhì)的高低決定工商行政管理的能力與效率。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，政府管理面臨職能轉(zhuǎn)變。知識(shí)管理將逐步取代傳統(tǒng)的手工管理、粗放型管理。工商行政管理隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起與信息技術(shù)應(yīng)用也將逐步改變傳統(tǒng)的管理方式，代以新的管理方式。因此，加強(qiáng)工商行政管理人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以提高綜合素質(zhì)至關(guān)重要。教育培訓(xùn)中，在對(duì)象上要全員參與，制訂不同類型不同年齡段的培訓(xùn)計(jì)劃，把終身教育的觀念貫穿始終。同志指出:“我們正處在知識(shí)創(chuàng)新的時(shí)代，終身學(xué)習(xí)的時(shí)代，不懂得和不熟悉的東西很多，即便是過去懂得和熟悉的知識(shí)也有一個(gè)不斷更新的問題。面對(duì)這種新形勢(shì)，全黨同志要有學(xué)習(xí)的緊迫感，抓緊學(xué)習(xí)，刻苦學(xué)習(xí)，善于重新學(xué)習(xí)。”“要廣泛學(xué)習(xí)法律、科學(xué)、文化、社會(huì)歷史等方面的知識(shí)，學(xué)習(xí)現(xiàn)代建設(shè)所需要的一切知識(shí)，用人類創(chuàng)造的優(yōu)秀文明成果充實(shí)自己，提高自己?！痹诮逃嘤?xùn)的內(nèi)容上，要學(xué)習(xí)公共管理，經(jīng)濟(jì)學(xué)、法律、行政管理等知識(shí)。加強(qiáng)對(duì)信息枝術(shù)運(yùn)用能力的培養(yǎng)。利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推行網(wǎng)上辦公，把科學(xué)的行政程序制成軟盤、放到網(wǎng)絡(luò)上，以此來規(guī)范每一個(gè)體工作人員的行政行為。實(shí)現(xiàn)“集成化、一體化”工作規(guī)式。采用計(jì)算網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、讓公民直接在網(wǎng)上申請(qǐng)，告知辦照、收費(fèi)、執(zhí)法依據(jù)等。要求管理人員必須具有綜合業(yè)務(wù)處理能力。因此，要把信用技術(shù)的運(yùn)用作為提高工商行政管理能力的重要工作來抓。
[關(guān)鍵詞]文化市場(chǎng)監(jiān)管 文化變遷 相對(duì)集中處罰
一、文化市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的必要性
文化的發(fā)展對(duì)文化的傳承提出了更高的要求，口耳相傳的文化傳承方式受時(shí)間和空間的限制，更受人類自身記憶的影響無法承載更大的信息量，導(dǎo)致許多重要的資料無法保存下來。相比之下，把信息記錄在客觀事物上是比較穩(wěn)妥的途徑。因此，繩結(jié)這種最原始的信息記錄方式出現(xiàn)了，這也是文化物化的文化最初表現(xiàn)?！拔锘笔且粋€(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，是指凝結(jié)或體現(xiàn)在物體上的抽象物質(zhì)，如物化勞動(dòng)。物化的物品雖然不是文化的實(shí)質(zhì)載體，但它承載寓意深刻的文化，也構(gòu)成了了文化傳承的一種主要方式——媒介傳播（物化的文化產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)流通也是媒介傳播的一種表現(xiàn)）。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)文化傳承的一個(gè)重要功能——文化變遷。
文化變遷就是指文化模式的改變。文化模式是構(gòu)成一種特質(zhì)文化穩(wěn)定的要素和結(jié)構(gòu)關(guān)系。但是，一種文化模式不論多么穩(wěn)定，也總是要發(fā)生變化的，局部的微小的變化不會(huì)引起模式的變化，但更加強(qiáng)大的異質(zhì)文化的沖擊則可能打破一種文化模式。變遷的文化，必定是對(duì)于原有文化來說是新的文化，而新文化的實(shí)質(zhì)即高文明的文化。社會(huì)文明朝向高境界的趨向，成為人們放棄原來文化模式追求高級(jí)文明的先決條件。所以，文化變遷的基本要求是新質(zhì)文化的介入。
新質(zhì)文化對(duì)舊文化的沖擊構(gòu)成文化變遷的主要原因。新文化對(duì)舊文化沖擊必然帶來一定的震蕩。如果一個(gè)民族的文化改變，那么對(duì)于生活其中的個(gè)體來講，就是價(jià)值倫理道德觀等精神層面的改變甚至是反轉(zhuǎn)，如中新文化對(duì)儒家傳統(tǒng)道德價(jià)值的顛覆。若新文化的沖擊會(huì)危及到統(tǒng)治政權(quán)的穩(wěn)定，則既有政權(quán)必然加入到對(duì)新質(zhì)文化的阻抗中。如清末革命思想的傳播遭到當(dāng)局的暴力壓制。若是現(xiàn)存政權(quán)不能容忍社會(huì)文化的一點(diǎn)震蕩，異質(zhì)文化也會(huì)遭到壓制。作為統(tǒng)治者，以限制文化的傳播的方式來抑制文化的變遷是比較有效的手段，因此，對(duì)文化市場(chǎng)的監(jiān)管受到不同時(shí)代不同政權(quán)的共同重視。
但在我國，社會(huì)主義下的文化市場(chǎng)監(jiān)管是不同于其它任何時(shí)代的，是中國特色的社會(huì)主義文化建設(shè)的一部分，是以促進(jìn)社會(huì)主義先進(jìn)文化發(fā)展為最終目的的。黨在十五大報(bào)告中提出：“建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的文化，就是以為指導(dǎo)，以培育有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的公民為目標(biāo)，發(fā)展面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的，民族的科學(xué)的大眾的社會(huì)主義文化。”在“三個(gè)代表”重要思想中，同志把黨要成為“中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向的忠實(shí)代表”作為黨的性質(zhì)及先進(jìn)性提了出來，強(qiáng)調(diào)黨的理論、路線、綱領(lǐng)、方針、政策和各項(xiàng)工作，必須努力體現(xiàn)民族的科學(xué)的大眾的社會(huì)主義文化的要求，促進(jìn)全民族思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)的不斷提高。因此，加強(qiáng)文化市場(chǎng)監(jiān)管制度建設(shè)是促進(jìn)文化市場(chǎng)繁榮發(fā)展，加快中國特色社會(huì)主義文化建設(shè)的重要手段。
二、文化市場(chǎng)監(jiān)管的有效制度——文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)
文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)就是相對(duì)集中行政處罰制度在文化市場(chǎng)監(jiān)管中的運(yùn)用。相對(duì)集中行政處罰權(quán)就是指將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使；行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再行使。
從法理學(xué)角度來看，相對(duì)集中行政處罰制度是效率與公正結(jié)合的結(jié)果。行政執(zhí)法中的效率原則要求行政過程在程序上簡(jiǎn)易、及時(shí)、靈活及有一定的自由裁量權(quán)，以最少的行政投入獲得最大的行政效益，但這就可能影響到行政行為的民主與公平；公正原則要求行政執(zhí)法過程應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)密的程序，盡一切力量保證個(gè)案的公平，則行政行為效率就可能因此大打折扣。實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度從法理意義上說就是在公正與效率的關(guān)系上尋求二者最佳平衡點(diǎn)。從行政法理論角度來看，相對(duì)集中行政處罰是權(quán)力的分離與制衡理論在行政法中的實(shí)踐。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，具有法定行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)仍然是集強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)等多項(xiàng)權(quán)力于一身。行政機(jī)關(guān)集中了如此多的權(quán)力，必然為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造了可乘之機(jī)。因此，從權(quán)力分離的角度看，把行政處罰權(quán)與行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、審批權(quán)等權(quán)力分離開來，采取相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度顯然很有必要。
1996年施行的《行政處罰法》第十六條是我國第一次以法律形式確認(rèn)行政處罰權(quán)的集中行使。2002年國務(wù)院在以上試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上作出了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)[2002]17號(hào))指出：“需要在城市管理領(lǐng)域以外地其他行政管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照行政處罰法第十六條的規(guī)定，也可以決定在有條件的地方開展這項(xiàng)工作?！边@一規(guī)定使我國相對(duì)集中行政處罰權(quán)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，即由試點(diǎn)推行到全面推行，由城市管理領(lǐng)域推行到文化市場(chǎng)管理等領(lǐng)域。
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