時間：2023-06-29 09:31:56
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇農村新型投資，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、文獻綜述
國內對于新農村建設投融資的研究較多，但研究角度有所不同。
（一）國際比較、經驗借鑒方面的研究
李光（2004）、張靜和王煜宇（2007）通過對比各國農村投融資體制，發現發達國家的農村建設依賴其強大的財政能力，且相關法制完備，強調政策性模式的引導作用和合作金融模式的主體地位。相反，發展中國家不得不在有限的財政能力約束下，通過政府的強制性制度激勵金融機構的信貸支農。根據國外經驗，完善中國農村投融資體制，必須建立健全相關法律法規體系，促進政策性金融、合作金融和商業金融合理分工，對民間金融加以合理引導，并加強風險預警制度的建設。
（二）從財政支農角度進行的研究
鄧雪蓮、黃衍電（2008）認為，運用財政投融資加快新農村建設是必要的，也是可行的。王青榮（2001）對財政支農存在的問題分析得較為全面，認為財政支農投入少、結構不合理、資金到位率低、地區投入不平衡、重點不突出、投入體制不完善，影響了投資效果。
（三）從農村金融角度進行的研究
樓裕勝（2008）運用灰色關聯分析法分析了浙江省農村金融發展對新農村建設的影響程度，認為農村金融對農村經濟發展有重要影響；但由于在農村吸存多放貸少，所以金融對新農村建設有一定支持作用但影響不大；文中選取的社會主義新農村評價指標有一定參考意義。諶爭勇（2007）認為應創新農村金融服務工具以適應新農村建設。劉新彥（2007）認為，我國農村金融普遍存在金融抑制，現存農村金融組織體系不適應農村建設需要，應加速農村金融體制改革，促進農業投資主體多元化。
（四）新農村建設投融資機制研究
溫濤和王煜宇（2005）通過實證發現我國缺乏穩定的農業資本形成機制，因而導致了資金配置效率低下。王曉霞和李光（2005）認為，農村投融資體系框架應包括財政支農、政策性金融和商業性金融三個層次。羅春玲（2006）認為，用市場機制引導資本投向“三農”是農村投融資體制改革的關鍵。房芹、劉德欽、藺波（2008），向宇、吳振偉（2008），張貞（2011）分別結合云南、四川、福建等省份的實際情況對新農村建設投融資體制問題進行了研究。
以上研究偏重于宏觀數量和理論分析，對全國或某個省的新農村建設投融資現狀、問題、路徑選擇等方面進行了有益的探討。但對微觀區域的特殊性考慮不足、現實指導作用不強，也沒有以區縣級數據為樣本建模做定量分析與實地調研的定性分析相結合進行的研究。筆者嘗試通過建立DEA模型，對比分析各區縣新農村建設投融資績效，并結合實地調研情況找出問題所在，最終提出提高投融資效率的政策建議。
二、DEA模型的建立及指標的選取
（一）研究方法及模型的建立
DEA（Data Envelopment Analysis）即數據包絡分析方，是由著名運籌學家A.Charnes，W.W.Cooper和E.Rhodes于1978年提出的效率評價方法。DEA以決策單元（Decision Making Unit）的投入、產出指標的權重系數為優化變量，借助于數學規劃將決策單元投影到 DEA前沿面上，通過比較決策單元偏離 DEA 前沿面的程度來對相同類型決策單元的相對有效性做出綜合評價，并獲得許多反映決策單元情況的管理信息。
（二）研究指標及數據選取
績效評價指標體系設計的目的，是為新農村建設投融資績效評價提供一套量化的考核標準。根據國內新農村建設績效評價體系的相關研究成果、統計數據的可獲得性以及麗江市新農村建設的特點，本文共篩選出了3個指標作為投入指標體系，6個指標作為綜合評價的產出指標體系。具體指標選取如下：投入變量為財政支農、信貸支農、農民投資，分別以人均財政支出、人均涉農貸款、農村人均自主固定資產投資表示；產出變量為人均農業GDP、人均鄉企增加值、城鎮化率、農民人均純收入、初中鞏固率、新農合險參保率（其中“人均”都是以農業人口作平均），代表了新農村建設在農村經濟發展、社會發展、生活水平、教育程度和醫療保障等方面所取得的成效。由于玉龍縣的貸款數據自2008年起才單獨統計，故本文建模所用數據最早可延伸至2008年。數據源自2008～2011年《麗江統計年鑒》、人民銀行金融統計系統以及市委新農村建設辦公室、財政局、衛生局等相關部門。
三、麗江市五區縣DEA績效對比分析
（一）財政支出效率分析——地區經濟發展水平與財政支出效率成正比
（二）信貸支持效率分析——涉農貸款占比與信貸支持效率成正比
涉農貸款占比的高低反映了金融對“三農”支持力度的大小，2011年末各區縣的涉農貸款占比分別是：永勝縣82.57%、華坪縣71.05%、寧蒗縣60.44%、玉龍縣58.32%、古城區13.83%。與表2.2作對比可發現，除永勝縣外，其余四個區縣的涉農貸款占比排序與信貸支持效率一致，即涉農貸款占比越高，信貸支持效率也越高。而永勝縣雖然涉農貸款占比較高，但由于涉農貸款主要支持了農業產業化及農業龍頭企業，它們投入大、回收期較長、效益顯現慢；再加上永勝縣連續三年遭遇干旱，農作物大面積減產，因此拉低了近幾年的信貸支持效率。
（三）農村自主固定資產投資效率分析——農業縣低投資高效率，旅游區高投資低效率
2008-2011年各區縣人均農村自主固定資產投資的年均數分別是：永勝縣80元/人、華坪縣111元/人、寧蒗縣224元/人、玉龍縣363元/人、古城區462元/人。結合表2.3來看，永勝縣、華坪縣等農業縣投資額較小，效率卻較高，資金得到了較好的利用；而處于旅游區的寧蒗縣、玉龍縣和古城區的投資額較大，效率卻偏低。因為古城區、玉龍縣和寧蒗縣旅游資源豐富，擁有古城、束河、玉龍雪山、拉市海、瀘沽湖等知名景點，游客數量眾多。相比于農業，農民將資金投資于旅游產業開發、旅游配套服務方面回報率更高，所以更愿意投資旅游業。但這些投資金額較大、回收期較長，所以用近年的數據分析產生了“高投資低效率”的結果。從全市來看，在新農村建設中農村個人固定資產投資效率偏低，但效率逐年上升。
（四）綜合效率分析——資源配置不合理，投融資綜合效率呈下降趨勢
技術效率值（CTE）可以分解成純技術效率值（VTE）與規模效率值（SE）的乘積，即CTE= VTE×SE。純技術效率是指在規模報酬不變的情況下，受部門的技術和能力等因素影響的生產效率。規模效率是指受部門的規模因素影響的生產效率，反映了是否在最合適的投資規模下進行經營。
四、存在問題
通過以上實證分析發現，麗江市新農村建設投融資存在效率損失及規模不經濟的現象。結合DEA分析結果和調研中了解的情況，麗江市新農村建設投融資存在的主要問題是：
（一）地方政府的財力與職責失衡，“增長偏好”造成財政支農乏力
“經濟越落后，財政效率越低”的現象正說明了目前麗江市基層財政的狀況。由于經濟發展水平不同，各個政府的財政收入水平差距較大，造成各自提供公共產品和服務的能力不同。而無論經濟是強是弱，各區縣都承擔著新農村建設支出責任，甚至經濟弱縣承擔的責任更大。在有限的資金約束下，地方政府的“增長偏好”驅使其把相對于農業回收期短、見效快、對GDP拉動明顯的工業部門和城市經濟放在優先位置。特別是對于經濟弱縣，在縣鄉財政困難，吃飯財政難以為繼，要飯財政屢見不鮮的情況下，很難優先考慮支持“三農”。此外，目前財政支農渠道多，相關部門職能劃分不明確，應該投入的資金不能及時足額到位，資金投入后的監管也較為松散，投而不管、重復和亂投的現象較為普遍，擠占、挪用財政支農資金現象時有發生，從而影響了財政支農資金的使用效果。
（二）農村資金外流嚴重，金融服務不能滿足新農村建設需求
2009～2011年各區縣新增存款用于當地貸款的比例分別是：古城區88.55%、玉龍縣57.62%、永勝縣48.63%、華坪縣64.70%、寧蒗縣57.32%。麗江市特別是農村地區資金外流情況嚴重，金融支持力度不足。隨著金融業的發展和改革的推進，農發行的業務范圍不斷縮小，工農中行等國有商業銀行在農村地區的金融功能弱化，大規模撤銷了鄉鎮一級的網點，金融資源向城區集中。郵儲銀行憑借網點眾多、深入農村的優勢吸收了大量存款，貸款業務卻開展緩慢，2011年末存貸比僅為16.28%。村鎮銀行只在古城區開設了營業網點，且涉農貸款占比偏低，2011年末僅28.27%。農村信用社基層網點最多，是支持“三農”的生力軍。但在激烈的競爭下，逐利本能促使其重點服務對象開始逐步轉向城鎮高收入群體、大中型企業，“脫農”現象日趨明顯。這些金融機構從農村抽取大量資金，再通過的上存制度、同業往來、銀團貸款等安排將資金從高投入、高風險和低盈利的農村地區流向風險較低、利潤較高的城市和其他非農產業，加劇了農村資金供求矛盾。2008～2011年麗江市涉農貸款占比分別為34.56%、35.39%、33.16%、30.55%，總體呈下降趨勢。
（三）農民投資能力有限，制約新農村建設快速推進
麗江市經濟不發達，五個區縣中，永勝縣、寧蒗縣是國家級貧困縣，玉龍縣是省級貧困縣。長期以來的經濟落后導致農業生產條件較差，農民自我積累少、投資能力有限。2008～2011年麗江市農村固定資產投資增速分別是32.67%、29.47%、-6.23%、17.69%，投資增長乏力。按照納克斯的“貧困惡性循環”理論，“農村資源生產率較低農民收入水平較低農民和農村地區的儲蓄能力較低資本短缺農村資源生存率低”，由此進入惡性循環。所以雖然可以預見投資能帶來收益，即隨著旅游業的持續升溫，古城區、玉龍縣和寧蒗縣等旅游區農民的投資將得到回報；永勝縣和華坪縣等農業縣的農民通過建造烤煙房、天麻烘烤房，修建果園的水池，購買農業機械設備、新型種苗等，農業技術效益和規模收益將得到較大提高。但由于資本短缺、投資增長緩慢，使得投資效率偏低、上升速度較慢，極大地制約了新農村建設的快速推進。
（四）財政及信貸支農資金非農化，投入結構不合理
近來年，雖然麗江市財政及信貸支農資金得總量不斷增加，但主要投向了金沙江中游水電開發，臘姑河水庫、文海水庫等水利建設，程海、瀘沽湖水污染防治，古城、雪山景區建設及環境保護等方面。大型水利水電工程、生態環境保護等投資具有很大的社會性，它不僅涉及農業，還惠及全社會。將這些支出列入財政及信貸支農支出，在一定程度上放大了財政及信貸支農的比例，導致支農資金的名義投入大、實際投入小，支農資金呈非農傾向，造成了全市財政支出和信貸支持效率下降。此外，財政資金在農林水利氣象等部門的事業費比例偏高，農業科技三項費用比例偏低，直接用于農業基礎設施建設、農民生產生活條件改善的資金比重偏少。金融機構出于貸款風險及管理成本的考慮，更偏愛風險小、收益高的大型項目，對農戶、個體經營戶、農村小型企業等最需要資金支持的群體投入不足，直接投向農林牧漁業的資金較少。以2011年末為例，全市涉農貸款764613萬元，但其中農林牧漁業貸款僅141912萬元，只占涉農貸款的18.56%。
五、對策建議
經測算，如果消除投融資中的非效率，則可使全市的總投入節約（或總產出提高）近6個百分點。用DEA的松弛變量分析結果（表3.1-3.3）能找到資源運用改善的方向和幅度，再結合存在問題，可以有針對性地提出改進麗江市新農村建設投融資運營效率的建議。
松弛變量即投入或產出值與DEA有效目標值之間的差值，表示投入指標的松弛變量取值，即投入冗余值；表示產出指標的松弛變量取值，即產出不足值。以表3.1中2008年的寧蒗縣為例，人均財政支農支出的冗余值為252元，人均農業GDP、城鎮化率、人均鄉企增加值、農民人均純收入、新農合參保率的產出不足值分別為549元、9.8個百分點、401元、685元、21.5個百分點。說明如果使冗余的財政支農資金得到有效利用，即可在農業GDP、城鎮化率、鄉企增加值、農民人均純收入、新農合參保率等方面得到較大改善。若像表3.1中2009年的玉龍縣，投入冗余值為0，產出不足值非0，則說明財政投入不足且已投入的資金運用不充分，通過加大財政投入力度、提高資金使用效率，可在城鎮化率和農民人均純收入方面有所提高。其他年份和地區的投融資改進方向可參照上述方法進行分析。為節省空間，表中只給出了松弛變量非零的單元。
（一）把握好“三個環節”，提高財政支農資金使用效率
（三）積極引入民間資本，完善農村投融資渠道
（四）建立風險分擔機制，優化農村投融資環境
農業天然的脆弱性以及農民較弱的抗風險能力使得農村投融資的風險較大，進而抑制了對新農村建設的資金供給。為了打消對農業風險的顧慮，應建立農村投融資風險分擔機制，通過多種途徑有效規避、化解投融資風險，優化投融資環境，從而確保農業資金穩定、有效、充分供給。1.政府應扶持建立專業性的農村信用擔保機構，多渠道籌集擔保資金，解決農民和農村中小企業大額貸款擔保難問題，同時分散銀行貸款風險。2.發展農業保險業務，可采取政府扶持、農民互助合作、多方入股以及政策性保險與商業性保險相結合等方式，建立多類型、多層次的農業、農村保險與再保險體系，使農業、農村和農民在遭受災害后能及時得到經濟補償，盡快恢復生產經營，同時金融機構以及其他民間資本供給主體也能得到一定程度的補償。3.加快農村征信體系建設步伐，將更多的農戶信息納入征信系統，為防范農村投融資風險提供支撐平臺；深入開展信用村鎮、信用農戶的評定工作，擴大信用覆蓋面，通過典型引路的示范作用，提高農民的信用意識，促進農村信用環境的根本好轉。
課題組組長：和呈文
一、農村經濟發展現狀和問題
1、土地政策的瓶頸制約。在農業招商引資中，引入的農產品生產或加工企業，需建生產用房，存在國土、規劃等部門辦證難。嚴重限制了村社集體經濟組織引進招商引資工業企業和農產品加工企業。修路和發展村級企業都需要土地資源。
2、固定資產老化，利用率低。一是部分農村集體經濟無收入來源，無力計提固定資產折舊；二是集體資產管理單一，未實行資產量化，未調動村民積極性，現有固定資產未得到有效利用。
3、農村基礎設施條件差。部分種植業生產有特色的村，因道路、渠系等基礎設施太差，道路不通，造成農產品銷售困難，并且很難引進農產品加工、銷售企業或種植大戶，進行農產品規模化生產，有限的財政投入，難以在短時間內改善農村基礎設施現狀，采取“一事一議”農民籌資籌勞辦法來解決當地的道路渠系等，操作難度也很大。基礎設施條件差，成了制約這部分村集體經濟發展的致命點。
4、產權不明，對農業資源浪費較大。一是對土地資產產權不明，雖在2004年全面完善了農村第二輪土地承包關系，農民與集體經濟組織之間有一個較明晰的土地承包經營權，但集體經濟組織能擁有的土地所有權和尚未發包的土地承包經營權以及未流轉的“四荒地”，僅僅只是法律認可的憑據，而不能將其用于貸款抵押，從某種意義上講制約了農村集體經濟的發展。
二、轉變觀念，提成農村生產力水平
要針對制約農村生產力發展的突出問題，抓住關鍵環節，采取綜合措施，加強糧食綜合生產能力建設，加快農業科技進步，加強農村基礎設施建設，加快轉變農業增長方式。
1、要用現代工業的理念謀劃農業發展。用現代工業部門提供的物質技術條件裝備農業，全面實現農業生產機械化，徹底改變以人力為主的農業耕作方式。
2、要加快農業結構調整步伐，提高農村經濟組織化程度。優化糧食生產結構，糧食生產要以增收為目的，要以生產質量高、增加值多的農產品為主，要積極發展糧食產品的深加工，把粗放生產經營模式轉變為集約生產經營模式，提高糧食生產的綜合效益。
3、要優化農業產業結構，大力發展特色農業、畜牧業、林果業、水產業和蔬菜業等，優化農產品品質結構，提高農產品質量安全水平和市場競爭力。優化農業區域布局，為了避免地區之間產業過度雷同，實現規模經營，形成區域整體優勢。
三、加強宣傳力度，提高農民整體素質
要著眼提高農民素質，加強對農民的宣傳、教育和引導。發展農村經濟，當務之急是教育農民、改造農民。
1、提高農民的法律意識。要發揮司法部門的職能作用，定期組織農民學習法律法規。在開展“科普之冬”等培訓活動時，要適當確定一些法律法規的培訓內容，使農民法制觀念和科技素質同步提高。
2、提高農民的科技意識。要充分發揮縣農業技術推廣中心和各鄉鎮事業服務中心的職能作用，興辦科技示范園區、成立科技協會等經驗，大力發展民間科技服務組織，通過專家講座、科技致富典型引帶、專業技術培訓和組織農民參觀典型現場等手段，強化對廣大農民的科技培訓。
3、增強農民的市場觀念。要引導農民舍得投入，購置必備的通訊和網絡設備，善于通過電話、互聯網等媒體捕捉市場信息。組織農民參加省內外的經貿活動，幫助他們樹立強烈士墓的品牌觀念、自我推銷意識、產品包裝意識，由淺人深地掌握商業談判的方法和技巧，從而在觀念和行動上真正進入市場。
4、增強農民興辦公益事業的責任感。縣鄉人大、組織和民政部門要在深入調研論證的基礎上，完善村民代表議事會管理機制，提高“一事一議”成效，鼓勵農民出資出勞，大力興辦公益事業。
四、對新形勢下農村經濟發展的建議
1、組建加工行業協會。一方面加工可以使農產品增值。另一方面，加工面向市場，可以引導農民以市場需要生產，以銷促產，進而減少生產的盲目性。第三，可以增加就業機會，使勞動力價值得以充分實現。第四，可以充分利用山區資源，減少浪費，而達到增收的目的。
2、充分發揮農村養殖資源優勢，大力發展養殖業。在養殖上要成規模、上檔次的發展，傳統養殖品種(以豬、羊、雞為主)和特色養殖品種。比如說農村的土雞子，土雞蛋很受城市人歡迎。農村市場遼闊，可開發利用資源豐富，政府要示范引導，另外要搞好市場銷售網絡服務，真正做到一村一品。
關鍵詞：農村基礎設施 融資 新型農村社區建設 城鎮化
中圖分類號：F294文獻標識碼： A
本文所要討論的農村基礎設施融資是指政府通過不同方式，在新型農村社區建設過程中把不同渠道的資金導向農村公路及交通設施、電力通訊設施、沼氣秸稈燃氣供應系統、文化體育場所、學校、公園、廣場、水渠、化糞池、垃圾處理場等農村基礎設施領域的行為和過程。[1]
在新型農村社區建設中，農村基礎設施融資具備非排他性及非競爭性、自然壟斷性、受益范圍的區域性和使用的相對低效性、相對較低效的經營性及效益的滯后性等特點。
一、農村基礎設施融資來源分析
（1）財政投資
中央財政投資是農村基礎設施的一個主要的資金來源渠道，是農村基礎設施總投資中可控性最大部分。雖然我國中央財政用于農業基礎設施的資金不斷增加，但財政農村基本建設支出在總的財政支出中所占的比重卻呈下降的趨勢。改革開放以來，中央財政用于農村的基本建設投資占整個基本建設投資的比例比改革開放之前明顯降低。這種現象在新型農村社區建設中有味突出，目前我國中央政府基本沒有撥付什么資金來支持新型農村社區中基礎設施建設。[2]
（2）信貸支持
現階段農業信貸的業務主要由農業銀行、農業發展銀行和農村信用社承擔。由于農村基礎設施建設周期長、回報率低、風險性高等特點，農業銀行、工商銀行等商業銀行出于穩健經營和利潤最大化的內在要求，普遍存在“惜貸”或“慎貸”等現象，要么大幅撤并機構，要么很少發放貸款。
除了商業銀行不愿意介入外，很多投資公司也不愿意介入。因為新型農村社區建設牽涉的范圍太廣、影響太大，再加上本身農村基礎設施的建設周期長、回報率低等特點，投資公司不愿意毛這個風險把大量的資金放在這上面。
（3）民間資本
民進資本是一個潛力無限的資本市場，但是在目前的新型農村社區基礎設施建設之中卻很少見到民間資本的影子。
在新型農村社區基礎設施建設融資中，民間資本的介入也存在產權不清、市場準入門檻高、不公平競爭及融資渠道不暢等問題。[3]
二、農村基礎設施融資模式分析
（1）財政融資模式
此種融資模式主要是依靠國家財政提供資金保證農村基礎設施的建設，但是它目前存在的問題是財政所融資金在國家總財政收入中的比例很少。同時，其融資渠道也不暢通。
（2）市場化融資模式
市場化融資是指充分發揮市場機制在資源配置中的基礎作用，引進各項社會資本參與農業基礎設施建設。市場化融資主要有PPP模式、BOT模式等。如BOT模式是以政府提供基礎設施的建設和經營特許權為合作基礎，國內或國外企業跟政府協商融資、風險、建設等事項后，在規定時間內擁有設施的經營權和收益權，特許經營期滿后再將設施按項目按規定轉移給政府。需要注意的是，市場化的融資模式在新型農村社區基礎設施建設中會受到當地的市場化經濟程度水平、當地是否有完備的法律體系及建設項目的盈利前景等方面的限制。[4]
（3）其他融資模式
包括社區自籌和來自非營利部門和志愿組織的融資。這屬于新型農村社區基礎設施建設中的非主流融資模式，流程也比較復雜，這里就不再多說。
三、農村基礎設施融資對策
（1）加大政府財政支持力度
進一步加大政府對農村基礎設施建設融資的力度，明確各級政府的事權范圍，按照各自的財權合理的分配農村基礎設施的供給責任。首先應增加中央政府對新型農村社區基礎設施建設的資金投入力度，其次，地方政府也應多渠道籌集資金保證新型農村社區的基礎建設資金投入：地方政府在平時應厲行節約，不鋪張浪費，努力創造更多的財政盈余；地方政府還應積極主動地聯系投資公司、金融機構、民間資本等，為其投資新型農村社區基礎設施建設搭橋鋪路等。
（2） 完善農村基礎設施信貸支持體系
在新型農村社區建設的背景下，搭建以“項目吸引、金融支持、政府推動”為內容的農村基礎設施建設外部融資平臺，對于拓寬農村建設的融資渠道，整合社會力量加快農村基礎設施建設，顯得極其重要。因此，構建農村基礎設施金融支持的總體思路是：建立由政策性金融為主，商業性金融、合作金融和民間金融等為補充的農村基礎設施多元金融服務體系。具體可以：首先，發揮政策性金融機構的帶頭作用，進一步完善政策性金融機構功能，強化政策性金融支農作用，使之成為新型農村社區基礎設施融資的主渠道。其次，完善商業銀行的作用，國家也應出臺各種優惠政策激勵商業銀行投資打新型農村社區基礎設施建設上來。再次，發揮農村信用社的主力軍作用，在地方政府落實風險保障措施的前提下，農村信用社應大力支持新型農村社區基礎設施建設，積極介入供水、供電、通訊等基礎設施建設。最后，建立保證貸款的償還機制，建議中央財政安排農村基礎設施專項資金時，按一定比例用于建立還貸準備金，縣、鄉財政也要從預算內安排一定資金，用于建立還貸準備金，以保證新型農村社區基礎設施貸款的及時償還。
（3）調動民間資本參與的積極性
在以財政投入為主的前提下，還要積極探索和發展財政外其他渠道，引導社會資金流入新型農村社區的基礎設施建設，逐步構建起多渠道的融資機制，逐步實現其建設的市場化。鼓勵企業和非政府組織積極參與新型農村社區基礎設施建設的資金供給，將基礎設施建設建立在政府自身變革、市場機制和社會參與的基礎之上。可以從深化產權制度改革、放開市場準入政策及優化民間資本介入新型農村社區基礎設施建設的投資環境等方面入手。[5]
（4）融資模式的創新
財政融資模式和市場化融資模式各有利弊，在新型農村社區基礎設施建設中，應根據當地的情況把財政融資和市場化融資結合起來。從融資模式的內部構成來看，主要是通過財政融資模式和市場融資模式的職能定位和相互協作保障基礎設施融資所需的資金；從外部環境來說，主要是創造有利于推廣市場化融資模式的市場環境和保障農村穩定改革的法制環境；同時積極鼓勵其他渠道資金進入新型農村申社區基礎設施建設領域。
【參考文獻】：
[1]李宏燕.我國農村基礎設施研究[J].農村經濟,2010
[2]甘琳.中國農村基礎設施融資模式研究[J].建筑經濟,2008
[3]徐麗梅.地方政府基礎設施融資模式創新研究[J].社會科學,2009
一、存在的難題
（一）政府職能混亂
鄉鎮政府在新型農村社區建設的過程中，往往獨攬“大權”，忽視了農民在社區建設中的主體地位。鄉鎮政府在資金利用方面也由于一直以來存在著的行政化思想，過多干預市場，對市場經濟沒有明確認識，以及缺乏投資的合理化規劃，造成了社區建設的低效率，未能發揮鄉鎮政府的優勢，極大地浪費了資源。其次，村委會與社區委員會的關系不清，新型農村社區集中多個村的居民，這就使得社區管理和村委會的職能發生沖突。
（二）社區管理利益目標不一
新型農村社區建設的資金大多來源于政府或企業，而這也就使政府或企業掌握了大量的物質資源，而農民也往往因此成為被動的一方。基層政府或投資方往往從自身利益出發，最大化利益，忽略了農村社區的社區管理問題。另外，社區居民想要獲得社區的基本服務和居住體驗，這也就使鄉鎮政府因為資金及意識的差距難以滿足農民所需的利益訴求。同時，外部力量的擠壓侵害了農民利益，降低了農民的社區自我管理能力。新型農村社區建成以前，農民生活在各個村子，受鄉鎮政府的管轄，短期內形成的社區管委會并不能有效兼顧原村利益，常會引發原村村委與社區管委會的利益沖突。
（三）地方政府的政績發展理念
新型農村社區的建設已推廣開來，也已取得一定的成績。但在實際運行的過程中，還存在著某些地方政府因為政績的考量而急于建設新型農村社區，在未對實際情況進行考察和規劃調查下，盲目開展新型農村社區的建設，造成了土地的極大浪費，也就使新建社區出現大面積空房，侵害了農民的利益。另外，鄉鎮政府對建設項目的疏于監督造成了社區建設的質量層次不齊直接帶來了二次建設的問題。
新時期，鄉鎮政府存在的固有的管理思想已不能適應新型農村社區建設的需要，必須轉變政府職能，促進新農村建設和新型城鎮化發展。
二、對策
（一）明確鄉鎮政府職能定位
現階段，農民已搬入新型農村社區，但農民作為社區居民其參與程度與自治程度一直存在問題。鄉鎮政府要保障農民居民的權利，加強基層民主建設，推進社區自治，推動居民的參與意識。鄉鎮政府應及時轉變職能，加強適應統籌發展和新型農村社區發展的需要，強化社會管理和公共服務。轉變管理思想，向服務農民的治理理念轉變，明確鄉鎮政府的職能定位。同時，優化政府公共服務績效管理，健全相應評估體系，建立嚴格的公共服務問責制。由居民民主選舉社區管委會，對社區事務進行自主管理。鄉鎮政府應為社區發展提供資金，促進新型農村社區的快速發展，制定相關規章制度保證社區的規范化運行，監督社區的運作。逐步取消原村的管理體制，讓社區自治成為新型農村社區管理的主體。加強村委會和社區管委會的合作，明確各自的職責權限，更好地服務于村民。
（二）“以民為本”的價值取向
鄉鎮政府應從農民的自身利益出發，征求民眾的意見，從行政化轉向社會化、民主化的管理。新型農村社區建設的主體是農民，必須尊重農民的意愿和權利，加強與農民的溝通。整合社會資源，引導政府公共服務向農村社區延伸，促進多元主體的投資，鼓勵村民自我供給公共服務，對互助型的社區機制給予一定的財政支持，建立長效的社區投資機制。充分調動村民的積極性，采取多種形式，動員社會資金的投入，依靠自身力量解決社區建設資金。鄉鎮政府通過整合利用原村的資源，建立農村社區服務中心，承擔村民的公共服務。
關鍵詞：新型農村社區；質量評估；指標體系；實證研究
中圖分類號：F321.4
文獻標識碼：A
文章編號：1007―7685（2014）04―0060―06
新型農村社區是新型城鎮化建設的重要組成部分。新型農村社區的新內涵體現在集約經營、土地流轉、農村公共服務等方面，新型農村社區更加注重質量，強調高效、包容、可持續，按照這些標準衡量新型農村社區的建設水平，對于促進新型農村社區發展，進而推進新型城鎮化建設具有積極的引導作用。
一、建立新型農村社區評估體系的原則
（一）科學性與可操作性相結合原則
指標體系的設計既要揭示新型農村社區的本質特征，又要反映高效、包容、可持續的內在要求，科學、客觀和準確地衡量城鎮化的實際水平。因此，一方面要考慮體系的完整性，另一方面，要考慮指標的代表性。¨。新型農村社區指標體系是多維的指標體系，指標體系內部的各指標應相互銜接、邊界清楚，指標體系的層次劃分清晰、合理，各指標權重也要分配得當。同時，在選擇指標時要考慮新型農村社區相關數據的可獲得性和長期支撐的可操作性。
（二）完備性與關鍵性相結合原則
新型農村社區的概念包含內容豐富，應是政府、農民、企業通力合作的結果。所以，構建新型農村社區評估指標體系必須盡可能涉及各方面，通過各項指標間的相互配合系統展現新型農村社區的全貌。雖然影響因素很多，并不是每個因素都決定其發展水平和質量。因此，選擇的指標不是越多越好，必須是最關鍵、最具代表性、說服力和解釋力的指標，否則會影響對整體的判斷和全局的把握。
（三）穩定性與非均衡性相結合原則
新型農村社區指標體系不僅能夠反映新型農村社區建設的實際狀況與水平，更重要的能夠用該指標體系預測其發展趨勢。所以，評估指標體系選取的指標應在一定時期內保持相對穩定性，并且所選取的指標是可以按時間序列排序的指標，以便預測演變趨勢進行縱向比較。另外，還需注意指標的橫向比較，給予不同指標不同的權重。對于遇到的諸如價值評判、資源環境估價等問題，無論是在指標設計還是數值估算等方面還存在一定的試驗性成分，需進一步完善。
（四）可比性與動態性相結合原則
新型農村社區評估指標體系中的指標內容包括定性指標和定量指標，設計時應盡量考慮指標量化的難易程度，盡可能選取可以量化的指標，而且要注意指標的口徑范圍和核算方法的縱向可比和橫向可比性原則，即在對同一事物不同時期的評價中應注意縱向可比，而對同一時期不同事物之間的評價應注意橫向可比。同時，兼顧反映新型農村社區發展的階段性，根據指標的動態變化，對新型農村社區建設的過程進行監測，從而衡量新型農村社區的真實水平及發展態勢。
（五）主觀性與客觀性相結合原則
新型農村社區的核心是以人為本，而不是簡單的農村人口比例增加和面積擴張，并且要在產業支撐、人居環境、社會保障和生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的升級。這就要求新型農村社區評估指標體系的設計中，不僅注重一系列客觀指標的設置，更要體現以人為本的主體性原則，強調農民的主體地位，關注農民的感受和多樣化需求。所以，評估指標的選取及指標體系的建立，應注重客觀指標和主觀指標的合理結合。客觀指標反映客觀事物，主觀指標反映人們對客觀事物的評價、感受和滿意程度。而且，我國新型農村社區沒有可借鑒的經驗，更沒有成熟的發展模式，在實踐中，應更加偏重對主體的感觀指標進行分析，不僅是對新型農村社區成果的評估，更是對未來新型農村社區的發展提供智力支持和經驗參考。
（六）普遍性與特殊性相結合原則
新型農村社區評估指標體系為我國各式各樣的農村社區發展模式提供一個統一、全面、科學的評價參考，經過對指標的計量統計分析，總結出普遍性的模式，用于指導和規范未來的實踐。但這并不代表要通過評估指標體系標準化新型農村社區建設過程，應建立在各地區因地制宜的發展上，結合地區特色探索新型農村社區發展道路。
二、新型農村社區質量評估指標體系的框架與內涵
依據上述指標設計原則，結合新型農村社區的實際情況，在高效、包容、可持續基礎上，充分考慮指標的代表性、數據的可獲取性和計算的可操作性。
一級指標：根據新型農村社區的本質屬性，把指標體系分為高效性、包容性、可持續性三類。其中高效性是新型農村社區的驅動力，包容性是新型農村社區的平衡力，可持續性是新型農村社區的耐久力。
二級指標：從目標導向著手，把高效性分為經濟高效和水平提高兩個子目標，包容性分為城鄉統籌、社會和諧和管理有序三個子目標，可持續性分為功能完善、環境友好和資源節約三個子目標。
三級指標：考慮指標的代表l生、數據的可得性和計算的可操作性，選取41個指標，全面系統地對新型農村社區進行定量描述，構成指標體系（見表1）。
（一）新型農村社區的高效性
新型農村社區的高效性是新型農村社區的驅動力，可以確保制度轉化為制度資本，制度資本的積累促進產業結構的優化和發展方式的轉變，為經濟發展提供宏觀環境條件，促進新型農村社區建設。
經濟高效，反映與新型農村社區城鎮化發展密切相關的經濟發展實力、產業結構優化、產業創新能力等方面內容。由5個指標構成：1.社區人均GDP增長率：（當期社區GDP/社區人口一基期社區GDP/社區人口）/基期社區GDP/社區人口；2.人均地方財政收入增長率：（當期地方財政收入/當地人口一基期地方財政收.A/當地人口）/基期地方財政收A./當地人口；3.第二、三產業增加值占GDP比重：二（三）產業增加值/GDP；4.民營企業建設用地產出率：地區GDP/企業用地面積；5.高新技術產業增長率：（當期高新技術產業產值一基期高新技術產業產值）/基期高新技術產業產值。
水平提高，能直接體現新型農村社區發展水平和速度，反映制度資本促進農村社區集聚發展水平，是新型農村社區高效性的重要指標。由7個指標構成：1.社區固定資產投資完成額占GDP比重：社區固定資產投資完成額/社區GDP；2.人均地方財政投入水平：地方財政投入到新型農村社區建設資金額/社區人口；3.人均金融機構資金投入水平：金融機構對新型社區建設的投資額/社區人口；4.第三產業從業人員比重：第三產業企業人員數/全部從業人員；5.民營企業投資規模水平：民營企業對新型農村社區建設的投資額；6.民營企業對當地村民的友好程度；7.企業所屬行業。
（二）新型農村社區的包容性
新型農村社區的包容性是新型農村社區的平衡力，通過經濟增長最大限度地為人們創造發展機會，提倡機會平等，確保人們能得到社會保障，根本目的是讓經濟發展成果惠及所有人群，在公平機會與共享增長中促進社會和諧，實現經濟社會協調發展。
城鄉統籌，是新型農村社區的核心內容，是順利推進新型農村社區的重要環節，反映新型農村社區建設包容性的重要指標。由3個指標構成：1.市區居民與農村社區居民消費差距：市區居民消費水平一新型農村社區居民消費水平；2.市區居民與農村社區居民收入差距：市區居民收入水平一新型農村社區居民收入水平；3.市區和農村社區恩格爾系數差距：市區居民恩格爾系數一新型農村社區居民恩格爾系數。
社會和諧，是新型農村社區建設的社會保障。主要反映社會服務、保障水平和社會文明程度的重要指標。由9個指標構成：1.社區居民對農民用地賠償情況的滿意度；2.社區住房入住率：新型農村社區入住戶數/原來戶數；3.社區就業人數占總人數比率：社區就業人口/社區總人口；4.社區居民對當前生活水平的感受；5.社區道德風尚水平：反映社會文明程度；6.養老保險參保率：參加養老保險人數/社區總人口；7.醫療保險覆蓋率：醫療保險人數/社區總人口；8.高中教育毛入學率：接受過高中教育人數/社區總人口；9.高等學校學生人數：接受高等教育人數。
管理有序，城鎮管理水平和制度創新程度是反映新型農村社區建設包容性的重要內容。由3個指標構成：1.規劃管理執法情況；2.綜合環境整治情況；3.公用設施投資情況。
（三）新型農村社區的可持續性
新型農村社區的可持續性是新型農村社區的耐久力，提高質量和效益是新型農村社區的關鍵，新型農村社區建設應集約高效、環境友好，應對土地、水源、能源等資源進行保護性地利用。
功能完善，是提升新型農村社區綜合競爭力的重要基礎，是反映新型農村社區承載能力的重要指標。由5個指標構成：1.社區居民人均道路面積：社區道路總面積/社區建設用地面積；2.社區用水普及率：社區內用水人口/社區總人口；3.社區燃氣普及率：社區內用氣人口/社區總人口；4.社區互聯網普及率：年末互聯網寬帶用戶數/社區總人口；5.人均住房面積：社區住房建筑總面積/社區總人口。
環境友好，是社區健康發展的標志，是居民生存和發展的基礎。加強環境污染治理、保護生態環境、實現人與自然和諧發展，是新型農村社區可持續發展的重要保障。由5個指標構成：1.環保投入占投入比重：環境保護投入額/社區總投資額；2.社區生活垃圾處理率：社區生活垃圾無害化處理的重量/社區生活垃圾產生總重量；3.社區污水處理率：社區污水處理總且/社區污水排放總量；4.社區空氣質量優良天數：社區空氣質量達到優良的天數/年總天數；5.社區人均綠地面積：社區綠地面積/社區總人口。
資源節約，是新型農村社區可持續發展的基礎條件，是新型農村社區發展的基礎和保障。由4個指標構成：1.社區規劃合理程度；2.土地節約率：節約土地面積/社區總面積；3.資源環境效率；4.新建筑節能標準實施率：已經實施節能標準的新建民用建筑竣工面積/新建民用建筑竣工總面積。
三、新型農村社區的評估實證
新型農村社區指標體系的構建不僅是一項重要工作，而且是一個系統工程。在量化新型農村社區的各項內容時，可采用實地訪談和問卷調研的數據，但由于數據的限制，無法對全國大多數農村社區做系統評估和分析。本文選取河南省73個新型農村社區，通過調查問卷的形式對其發展情況進行調查，獲得551份問卷。根據已獲得的數據，在對數據進行標準化處理后，用因子分析對數據進行分析，獲得因子分析方差貢獻率（見表2）。
其中：x1表示收入來源；x2表示社區居民月收入；x3表示社區居民適應程度；X4表示社區居民生活富足程度；x5表示社區環境；X6表示社區治安環境；X7表示社區鄰里和諧程度；x8表示社區道德風氣；X9表示社區福利水平；XIO表示社區生活壓力；x11表示社區居民家庭幸福指數。
因子載荷是公共因子與指標變量之問的相關關系，載荷越大，說明公共因子與指標變量之間的關系越密切。在確定公共因子個數時，先選擇與原變量數目相等的因子個數，其因子計算結果如表3所示。取初始特征矩陣大于1的因子為公共因子。經過總方差分解，可以明顯看出有四個因子特征值大于1，它們的方差貢獻率分別為29.894%、23.645%、15.195%、9.701%，累計貢獻率為78.435%，基本能夠包括全部信息。
結合各因子的方差貢獻率可以算出各因子得分，進而得出一部分新型農村社區的綜合排名（見表4）。
四、基本結論與政策建議
本文通過新型農村社區的問卷調查和訪談調查，運用因子分析法構建新型農村社區質量評估指標體系，得到四個基本結論。
第一，新型農村社區的高效性、包容性與可持續性是其本質特征，是新型農村社區區別于傳統農村的重要標志。
第二，新型農村社區的高效性是其發展的驅動力，新型農村社區的包容性是其發展的平衡力，新型農村社區的可持續性是其發展的耐久力，這是新型農村社區的重要推動力量。
第三，新型農村社區的質量評估指標體系是對其現有工作進行考核與評估，并糾正目前一些新型農村社區的不足和缺陷；更重要的是，質量評估指標體系還是未來新型農村社區發展的重要指引方向。
第四，通過訪談調查和問卷調查，發現新型農村社區普遍質量不高，而且參差不齊，必須引起高度重視。
因此，本文提出三條建議。
第一，新型農村社區是自上而下政策推動的結果，也是自下而上市場推動的結果，因此，必須通過新型農村社區質量評估體系評估各類農村社區的效果，并對存在的問題進行糾正。
一、我國新型農村養老保險發展現狀
從新型農村社會養老保險制度推行以來，到2015 年末城鄉居民基本養老保險參保人數達到50472 萬人，比上年末增加365萬，其中農村養老保險覆蓋率已達到80%以上。2016 年下半年，我國農村參保人數增加，參保率逐年提高，農村社會養老基金有較多盈余，新型農村社會養老保險體系建立。然而各地實施新型農村養老保險制度以來，由于經濟水平和消費習慣的差異，在時間和地域上呈現不同特點。時間上，開展先期試點的地區，無模式可借鑒下，結合自身優劣勢取得較好效果，如北京、青島、東莞等。地域上，東部經濟條件較好的地區，政府的惠民政策和廣泛宣傳下，農民參保積極性和參保率相對較高，部分地區甚至實現全民參保;而經濟條件較差的地區參保率較低，農民對政策信任度不高。
二、新型農村養老保險制度實施中存在的主要問題
(一)立法缺失，政策受阻
立法問題是全面推進我國農村社會養老體系建設中首要解決的問題，立法能夠保證制度的穩定推行性和可持續發展。我國農村社會養老保險發展多年來，由于缺乏權威性的社會養老保障法律法規，法律監督和實施機制薄弱，造成各地政府實施新型農村社會養老保險制度時差異化和碎片化，農村養老保障體系失衡。《社會保險法》雖已明確規定建立和完善新型農村社會養老保險制度，但框架性的規定并未涉及分擔比例、養老金替代率等針對性條款，加大了地方實施新型農村養老保險制度的難度。得不到強有力的法律保障，政府與農民之間權利義務關系不明晰，缺乏一種持久而穩定的契約關系，對新老保的安全性和回報率難以估計，農民對參保普遍持有懷疑和抵制態度。如果將農村養老保險制度從政策層面提高到法律層面，細化資金籌集方式、養老金管理、發放和監管等具體規則，各地區實施政策的思路將統一明確，對政府的權威性和農民信任感提升將大有裨益。
(二)觀念守舊，參保意愿低
受早期自給自足的自然經濟模式的影響，家庭養老、養兒防老等傳統觀念根深蒂固，較低的教育水平、艱苦的生活環境決定了農民更加注重眼前利益，缺乏參保和長期繳費的意愿。再加之政府宣傳工作不到位，農民對養老保險制度無法準確解讀，存在諸多誤解，致使農村居民對新型養老保險制度期望值偏低。而新型農村養老保險采取多繳多貼，不繳不貼的差別式參保標準，雖然有利于調動農民參保積極性和養老金的籌集，但對制度認識不清、經濟水平低的農村家庭而言，大都選擇不參保或按繳費最低檔參保，既無法享受社會保險帶來的福利，也無法滿足未來基本生活需求。
(三)資金籌措難，財政壓力大
政府的財政補貼是養老保險金的主要來源之一，新型農村養老保險對政府財政補貼提出了更高的要求。中央財政和地方財政在農村養老保險資金的籌措方面分別扮演者不同的角色。中央財政補貼注入基礎養老金,但卻不能夠確立基礎養老金的來源保障機制和確保基金的保值升值，地方政府的資金投入才是關乎新農保可持續發展的關鍵。對經濟發達的地區而言，地方政府財政有充足的資金投入到農村養老保險事業中。而區域發展和城鄉發展不平衡，就使得中西部欠發達地區政府面對巨額財政補貼時難以為繼。隨著新農保制度的覆蓋率逐漸攀升，欠發達地區的財政壓力將會繼續加大。因此，如何緩解中西部欠發達地區的財政壓力，確保新型農村養老保險制度的良性運行，需要調整中央政府和地方政府之間財政關系，實行有差別的財政補貼。
(四)制度銜接不暢，協調性差
新型農村社會養老保險并非獨立存在的社會養老保障制度，而是眾多養老保障體系之一，這就要求在推進新農保的過程中要注重于與其他保障制度的銜接與轉化。城市經濟快速發展，大量農村勞動力流入城市，臨時性和流動性的就業模式和各地區差異化的社會養老保險制度，使得有效保障農民工的養老保險權益成為難題。廣大農民工在城鎮繳納的保費如何轉入新農保、參保繳費年限、個人賬戶的積累轉入后如何計算以及統籌基金如何轉移都沒有明確規定。與此同時，新農保與其他制度之間，如新農保制度與土地政策、計劃生育政策、農村五保供養、社會優撫、最低生活保障等制度的銜接問題也無據可循。
(五)基金管理混亂，保值增值困難
現階段新型農村養老保險制度在農村人口中的覆蓋率已頗具規模，養老金賬戶的數額也越來越多，如何管理好如此規模的養老金顯得尤為重要。目前，新農保的個人賬戶資金管理缺乏創新，模式老化，基金的保值增值面臨挑戰。地方政府管理水平不一，管理設施落后，專業化的管理投資人才欠缺，加之社會監管的缺失，信息不夠透明，使得養老保險金的安全性和收益率都難以保障。將養老保險金存入銀行或用于購買國債，雖安全性較高，但增值率低。股票和債券市場等高回報率的金融市場的不穩定性，以及持續升溫的通貨膨脹，加劇著養老保險金的貶值風險。碎片化的基金管理，單一的管理投資渠道，致使資金無法集中起來再投資，用于擴大再生產，加大了養老保險基金的保值增值難度。
三、完善新型農村養老保險制度的基本措施
(一)制定法律法規，保證政策推進
立法先行是國外社會保障體系首選路徑，國外政府不斷完善相關政策法規，使得養老保險的收效明顯。要想使新型農村社會養老保險走上正規化的發展道路，必須加快制定和完善相關法律法規。系統化的農村養老保障體系和細致的農村養老保險規則缺一不可，這對維護農民的基本養老權益，實現新型農村養老保障制度有章可循、有法可依有著重要意義。立法時要遵循公平和效率原則、權利與義務一致原則、城鄉差異原則、參保自愿原則等，重點突出養老金管理制度、資金來源、支付標準、制度銜接、養老金監督管理和問責等方面內容的規則制定，使得新型農村養老保險制度能在法律框架下平穩有序運行。
(二)加強政策宣傳，提高參保意識
要想提高農民參加養老保險的積極性，首先要改變傳統養老觀念，促成由養兒防老到社會養老、自我養老的觀念轉變，減少農村養老對土地的依賴，積極向農民宣傳新的養老模式，形成以社會養老為主，多種傳統養老方式為輔的現代養老體系。各級政府部門特別是基層政府部門要利用多種形式廣泛宣傳新型農村社會養老保險制度，解釋農民理解政策時疑難點，提高農民自我保障意識，積極引導農民參加養老保險。同時要重點對基礎養老金的構成、繳費與補貼比例、養老金領取的數額等農民關注的熱點問題加以解讀和宣傳。特別是要在廣大青年農民里加大宣傳，在年輕階層中樹立新的養老觀念。
(三)完善籌集制度，加強扶持力度
農村養老保險制度良性運行的前提是資金籌集，因此，資金籌集是我國養老保險制度建立的核心。政府要在政策和資金補貼方面加大扶持力度。東部地區養老金由省、市、縣三級政府按比例出資共同解決，可以適當降低補貼標準;對西部地區和經濟實力較弱地區，要加大財政支持，提高補貼標準，由中央財政與地方政府共同承擔養老金;對沒有繳納能力的農民，政府依財政能力幫其全額繳納。科學的補貼政策和合理的財政分配方式都有利于農村養老事業的健康發展，政府財政分配要多向農村傾斜，改善農村生產生活設施，提高農民生活水平。
(四)推進銜接機制建設，保障農民養老能力
現階段，城鎮養老保險和新型農村社會養老保險的二元格局，需要通過建立城鄉統一的社會養老保險制度來打破。這一制度的建立，關鍵要先推進城鄉養老保障銜接機制建設。首先，對于已參加城鎮養老保險的農民工，基本養老保險關系可隨本人轉移，農民返鄉后，可將其城鎮養老保險社會統籌和個人賬戶分別按照比例換算后，納入到新型農村養老保險體系。其次，不同參保對象要有一些特殊的政策優惠，對失地農民，可將失地面積轉化成相應養老保險費投入個人賬戶，同時政府要給予這部分群眾更大的補貼力度。對于農村五保、社會優撫和低保對象，可由地方財政或中央財政代替其繳費的方式提高其養老保障能力。
2006年12月20日,中國銀監會下發了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策,更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出,按照商業可持續原則,在農村地區建立村鎮銀行、農村資金互助社和貸款公司等新型農村金融機構;要求各地積極引導包括境內外銀行資本、產業資本和民間資本在內的各類資本投入到農村金融體系的建設中,并決定在吉林、四川、青海、甘肅、內蒙古、湖北6省(自治區)的農村地區進行試點。2007年1月22日,中國銀監會又出臺了“三項規定”:即《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》和《貸款公司管理暫行規定》。2007年10月12日,經國務院批準,中國銀監會決定將新型農村金融機構的試點由原來的6省(自治區)擴大到全國31個省(市、自治區)。截至2008年底,全國已有105家新型農村金融機構獲準開業,其中,村鎮銀行89家,農村資金互助社10家,貸款公司6家;105家新型農村金融機構共吸納股金40.4億元,吸收存款42.8億元,貸款余額27.9億元,累計貸款39.7億元,96.8%的貸款投向農村小企業和農戶。數據表明,新型農村金融機構拓寬了農民、農業和農村的融資渠道,有利于“三農”問題的解決。
二、我國新型農村金融機構制度安排的特點
(一)服務于當地農民、農業和農村經濟發展
村鎮銀行定位于經中國銀監會有關機構批準,由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資,在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。農村資金互助社定位于經中國銀監會有關機構批準,由鄉(鎮)、行政村農民和農村小企業自愿入股組成的,為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互銀行業金融機構。貸款公司定位于經中國銀監會有關機構批準,由境內商業銀行或農村合作銀行在農村地區設立的專門為縣域農民、農業和農村經濟發展提供貸款服務的非銀行業金融機構。新型農村金融機構的資金不能用于“三農”以外的其他領域,服務對象限制在縣級行政區,或鄉(鎮)和行政村一級的社區,不準許跨區經營,村鎮銀行不能發放異地貸款。
(二)注冊資本金較低
在縣(市)設立的村鎮銀行,注冊資本不低于300萬元人民幣;在鄉(鎮)設立的村鎮銀行,注冊資本不低于100萬元人民幣。農村資金互助社的注冊資本:在鄉(鎮)設立的農村資金互助社,注冊資本不低于30萬元人民幣,在行政村設立的農村資金互助社,注冊資本不低于10萬元人民幣。貸款公司的注冊資本不低于50萬元人民幣。
(三)股東持股比例一定
村鎮銀行應由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資,其最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構。最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%,單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過股本總額的10%,單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及關聯方持股比例也不得超過股本總額的10%。對于貸款公司,制度規定應由境內商業銀行或農村合作銀行全額出資。貸款公司不得吸收公眾存款,其營運資金為實收資本和向投資人的借款。
(四)治理機構設置靈活
“三項規定”提出,新型農村金融機構的治理機構應具有靈活性和有效性。不同形式的金融機構可以根據自身的實際情況建立不同的治理架構,不必拘泥于固定的“三會”形式,應注重組織制度的有效性和股東的真正到位。
(五)監管指標明確
對村鎮銀行的監管指標:資本充足率大于8%、不良資產率低于5%時,適當減少現場檢查的頻率和范圍;資本充足率高于4%、低于8%時,督促其制訂切實可行的資本補充計劃,限期提高資本充足率,加大非現場監管及現場檢查力度,適時采取限制其資產增長速度、固定資產購置、分配紅利和其他收入、增設分支機構、開辦新業務等措施。對農村資金互助社的監管指標:資本充足率大于8%、不良資產率在5%以下時,允許向其他銀行業金融機構融入資金,適當降低現場檢查頻率;資本充足率低于8%、大于2%時,禁止其向其他銀行業金融機構融入資金,限制其發放貸款,加大現場檢查力度;資本充足率低于2%時,責令限期增擴股金、清收不良貸款、降低資產規模,限期內未達到規定的,要求其自行解散或予以撤銷;對單一社員的貸款總額不得超過資本凈額的15%;對單一農村小企業社員及其關聯企業社員、單一農民社員及其在同一戶口簿上的其他社員貸款總額不得超過資本凈額的20%;對前十大戶貸款總額不得超過資本凈額的50%;資產損失準備充足率不得低于100%。對貸款公司的監管指標:資本充足率大于8%,不良貸款率在5%以下時,適當減少檢查頻率;資本充足率低于8%、大于4%,或不良貸款率在5%以上時,加大非現場監管力度,督促限期補充資本、改善資產質量;資本充足率降至4%以下,或不良貸款率高于15%時,責令其調整高級管理人員、停辦所有業務、限期重組。限期內不能實現有效重組、資本充足率降至2%以下時,責令投資人適時接管或由銀行業監督管理機構予以撤銷;對同一借款人的貸款余額不得超過資本凈額的10%;對單一集團企業客戶的授信余額不得超過資本凈額的15%。資產損失準備充足率不低于100%。
三、我國新型農村金融機構制度安排的缺陷
(一)準入門檻過低
新型農村金融機構的制度安排是低注冊資本,即低準入門檻。低準入門檻有利于新型農村金融機構的設立,但準入門檻過低,將會使新型農村金融機構出現“先天不足”——資金不足,進而抵御經營風險的能力較弱。而且,新型農村金融機構的貸款方式以信用貸款為主,信貸資產的風險系數較大,同時還要應對自然災害、動物瘟疫等不可抗力導致的違約風險。因此,應完善新型農村金融機構的制度安排,適當提高準入門檻。
(二)限制資本投入
新型農村金融機構的制度安排限制了資本的投入,所以在其運行過程中,極易出現資金不足的問題。如,村鎮銀行各類股東的持股比例制度安排,限制了具有較強資金實力的單個自然人、單一非銀行類金融機構和單一非金融機構企業法人向
村鎮銀行投入資本;農村資金互助社各類股東的持股比例制度安排,也限制了具有較強資金實力的單個農民或單個農村小企業向農村資金互助社投入資本;貸款公司的營運資金為實收資本和向投資人的借款。貸款公司“只貸不存”的制度安排,也使其資金實力受到限制。因此,應完善新型農村金融機構的制度安排,鼓勵資本投入。
(三)忽視債權人權益保護
新型農村金融機構的主要任務是為農民、農業和農村提供貸款,而貸款制度的安排,又不要求貸款人提供擔保品。所以,如果新型農村金融機構發生支付危機或破產倒閉,不僅難以償還存款人的存款本金和利息,損害存款人的權益,而且投資人也難以收回投入的資本,損害投資人的權益。因此,應完善新型農村金融機構的制度安排,加強債權人的權益保護。
(四)監管指標不合適
新型農村金融機構的監管指標,主要是資本充足率和不良資產率。不良資產率監管指標是不合適的,它可能會影響新型農村金融機構發揮作用。因為新型農村金融機構的任務是為“三農”提供金融服務,尤其是貸款服務,而服務對象又是風險較大和不確定的對象,所以新型農村金融機構的不良資產率有時可能會較高。如果嚴格按照制度規定的不良資產率來衡量,則新型農村金融機構就可能難以充分發揮應有的作用。因此,應完善新型農村金融機構的制度安排,調整監管指標。
四、完善我國新型農村金融機構制度安的對策
目前,我國新型農村金融機構制度安排的法規,主要是中國銀監會的《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》和《貸款公司管理暫行規定》。因此,完善我國新型農村金融機構制度安排,主要是結合新型農村金融機構的特點,修改完善這三部法規,維護新型農村金融機構的正當權益,促進新型農村金融機構的發展,實現為農民、農業和農村經濟發展服務的目的。
(一)適當提高準入門檻
適當提高準入門檻,既不會太影響新型農村金融機構的設立,又可較好地解決新型農村金融機構的資金不足問題,增強其抵御經營風險的能力。進一步來說,就是適當提高注冊資本最低限額。這樣,新型農村金融機構才能滿足當地農民、農業和農村經濟發展的資金需要。
(二)鼓勵資本投入
新型農村金融機構的制度安排,限制了有關股東的資本投入,可能會出現資金不足的問題,所以,應完善制度安排。第一,完善村鎮銀行各類股東的持股比例制度安排,提高單個自然人股東及關聯方持股比例,提高單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及關聯方持股比例。第二,完善農村資金互助社各類股東的持股比例制度安排,使實力較強的單個農民或單個農村小企業可以自由向資金互助社投入資本。同時,允許吸收非社員存款,并擴大資金互助社的社員范圍,使金融機構也可以向其投入資本。第三,完善貸款公司營運資金來源制度安排,使其既可以吸收股東資本和向投資人借款,也可以適當吸納公眾存款和向其他銀行業金融機構融入資金,提高資金實力。
(三)保護債權人權益
新型農村金融機構的制度安排,必須保護股東和存款人的合法權益。在制度安排上,要保證存款本金和利息的支付;實行審貸分離;對借款人的借款用途、償還能力、還款方式等進行嚴格審查,要求借款人提供擔保;對保證人的償還能力、抵押物、質物的權屬和價值以及實現抵押權、質權的可行性進行嚴格審查;借款人到期不歸還擔保貸款的,要依法要求保證人歸還;經審查、評估,確認借款人資信良好,確能償還貸款的,允許不提供擔保。
2006年12月20日，中國銀監會下發了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出，按照商業可持續原則，在農村地區建立村鎮銀行、農村資金互助社和貸款公司等新型農村金融機構;要求各地積極引導包括境內外銀行資本、產業資本和民間資本在內的各類資本投入到農村金融體系的建設中，并決定在吉林、四川、青海、甘肅、內蒙古、湖北6省(自治區)的農村地區進行試點。2007年1月22日，中國銀監會又出臺了“三項規定”：即《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》和《貸款公司管理暫行規定》。2007年10月12日，經國務院批準，中國銀監會決定將新型農村金融機構的試點由原來的6省(自治區)擴大到全國31個省(市、自治區)。截至2008年底，全國已有105家新型農村金融機構獲準開業，其中，村鎮銀行89家，農村資金互助社10家，貸款公司6家;105家新型農村金融機構共吸納股金40.4億元，吸收存款42.8億元，貸款余額27.9億元，累計貸款39.7億元，96.8%的貸款投向農村小企業和農戶。數據表明，新型農村金融機構拓寬了農民、農業和農村的融資渠道，有利于“三農”問題的解決。
二、我國新型農村金融機構制度安排的特點
(一)服務于當地農民、農業和農村經濟發展
村鎮銀行定位于經中國銀監會有關機構批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。農村資金互助社定位于經中國銀監會有關機構批準，由鄉(鎮)、行政村農民和農村小企業自愿入股組成的，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互銀行業金融機構。貸款公司定位于經中國銀監會有關機構批準，由境內商業銀行或農村合作銀行在農村地區設立的專門為縣域農民、農業和農村經濟發展提供貸款服務的非銀行業金融機構。新型農村金融機構的資金不能用于“三農”以外的其他領域，服務對象限制在縣級行政區，或鄉(鎮)和行政村一級的社區，不準許跨區經營，村鎮銀行不能發放異地貸款。
(二)注冊資本金較低
在縣(市)設立的村鎮銀行，注冊資本不低于300萬元人民幣;在鄉(鎮)設立的村鎮銀行，注冊資本不低于100萬元人民幣。農村資金互助社的注冊資本：在鄉(鎮)設立的農村資金互助社，注冊資本不低于30萬元人民幣，在行政村設立的農村資金互助社，注冊資本不低于10萬元人民幣。貸款公司的注冊資本不低于50萬元人民幣。
(三)股東持股比例一定
村鎮銀行應由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，其最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構。最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過股本總額的10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及關聯方持股比例也不得超過股本總額的10%。對于貸款公司，制度規定應由境內商業銀行或農村合作銀行全額出資。貸款公司不得吸收公眾存款，其營運資金為實收資本和向投資人的借款。
(四)治理機構設置靈活
“三項規定”提出，新型農村金融機構的治理機構應具有靈活性和有效性。不同形式的金融機構可以根據自身的實際情況建立不同的治理架構，不必拘泥于固定的“三會”形式，應注重組織制度的有效性和股東的真正到位。
(五)監管指標明確
對村鎮銀行的監管指標：資本充足率大于8%、不良資產率低于5%時，適當減少現場檢查的頻率和范圍;資本充足率高于4%、低于8%時，督促其制訂切實可行的資本補充計劃，限期提高資本充足率，加大非現場監管及現場檢查力度，適時采取限制其資產增長速度、固定資產購置、分配紅利和其他收入、增設分支機構、開辦新業務等措施。對農村資金互助社的監管指標：資本充足率大于8%、不良資產率在5%以下時，允許向其他銀行業金融機構融入資金，適當降低現場檢查頻率;資本充足率低于8%、大于2%時，禁止其向其他銀行業金融機構融入資金，限制其發放貸款，加大現場檢查力度;資本充足率低于2%時，責令限期增擴股金、清收不良貸款、降低資產規模，限期內未達到規定的，要求其自行解散或予以撤銷;對單一社員的貸款總額不得超過資本凈額的15%;對單一農村小企業社員及其關聯企業社員、單一農民社員及其在同一戶口簿上的其他社員貸款總額不得超過資本凈額的20%;對前十大戶貸款總額不得超過資本凈額的50%;資產損失準備充足率不得低于100%。對貸款公司的監管指標：資本充足率大于8%，不良貸款率在5%以下時，適當減少檢查頻率;資本充足率低于8%、大于4%，或不良貸款率在5%以上時，加大非現場監管力度，督促限期補充資本、改善資產質量;資本充足率降至4%以下，或不良貸款率高于15%時，責令其調整高級管理人員、停辦所有業務、限期重組。限期內不能實現有效重組、資本充足率降至2%以下時，責令投資人適時接管或由銀行業監督管理機構予以撤銷;對同一借款人的貸款余額不得超過資本凈額的10%;對單一集團企業客戶的授信余額不得超過資本凈額的15%。資產損失準備充足率不低于100%。
三、我國新型農村金融機構制度安排的缺陷
(一)準入門檻過低
新型農村金融機構的制度安排是低注冊資本，即低準入門檻。低準入門檻有利于新型農村金融機構的設立，但準入門檻過低，將會使新型農村金融機構出現“先天不足”——資金不足，進而抵御經營風險的能力較弱。而且，新型農村金融機構的貸款方式以信用貸款為主，信貸資產的風險系數較大，同時還要應對自然災害、動物瘟疫等不可抗力導致的違約風險。因此，應完善新型農村金融機構的制度安排，適當提高準入門檻。
(二)限制資本投入
新型農村金融機構的制度安排限制了資本的投入，所以在其運行過程中，極易出現資金不足的問題。如，村鎮銀行各類股東的持股比例制度安排，限制了具有較強資金實力的單個自然人、單一非銀行類金融機構和單一非金融機構企業法人向村鎮銀行投入資本;農村資金互助社各類股東的持股比例制度安排，也限制了具有較強資金實力的單個農民或單個農村小企業向農村資金互助社投入資本;貸款公司的營運資金為實收資本和向投資人的借款。貸款公司“只貸不存”的制度安排，也使其資金實力受到限制。因此，應完善新型農村金融機構的制度安排，鼓勵資本投入。
(三)忽視債權人權益保護
新型農村金融機構的主要任務是為農民、農業和農村提供貸款，而貸款制度的安排，又不要求貸款人提供擔保品。所以，如果新型農村金融機構發生支付危機或破產倒閉，不僅難以償還存款人的存款本金和利息，損害存款人的權益，而且投資人也難以收回投入的資本，損害投資人的權益。因此，應完善新型農村金融機構的制度安排，加強債權人的權益保護。
(四)監管指標不合適
新型農村金融機構的監管指標，主要是資本充足率和不良資產率。不良資產率監管指標是不合適的，它可能會影響新型農村金融機構發揮作用。因為新型農村金融機構的任務是為“三農”提供金融服務，尤其是貸款服務，而服務對象又是風險較大和不確定的對象，所以新型農村金融機構的不良資產率有時可能會較高。如果嚴格按照制度規定的不良資產率來衡量，則新型農村金融機構就可能難以充分發揮應有的作用。因此，應完善新型農村金融機構的制度安排，調整監管指標。
四、完善我國新型農村金融機構制度安的對策
目前，我國新型農村金融機構制度安排的法規，主要是中國銀監會的《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》和《貸款公司管理暫行規定》。因此，完善我國新型農村金融機構制度安排，主要是結合新型農村金融機構的特點，修改完善這三部法規，維護新型農村金融機構的正當權益，促進新型農村金融機構的發展，實現為農民、農業和農村經濟發展服務的目的。
(一)適當提高準入門檻
適當提高準入門檻，既不會太影響新型農村金融機構的設立，又可較好地解決新型農村金融機構的資金不足問題，增強其抵御經營風險的能力。進一步來說，就是適當提高注冊資本最低限額。這樣，新型農村金融機構才能滿足當地農民、農業和農村經濟發展的資金需要。
(二)鼓勵資本投入
新型農村金融機構的制度安排，限制了有關股東的資本投入，可能會出現資金不足的問題，所以，應完善制度安排。第一，完善村鎮銀行各類股東的持股比例制度安排，提高單個自然人股東及關聯方持股比例，提高單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及關聯方持股比例。第二，完善農村資金互助社各類股東的持股比例制度安排，使實力較強的單個農民或單個農村小企業可以自由向資金互助社投入資本。同時，允許吸收非社員存款，并擴大資金互助社的社員范圍，使金融機構也可以向其投入資本。第三，完善貸款公司營運資金來源制度安排，使其既可以吸收股東資本和向投資人借款，也可以適當吸納公眾存款和向其他銀行業金融機構融入資金，提高資金實力。
(三)保護債權人權益
新型農村金融機構的制度安排，必須保護股東和存款人的合法權益。在制度安排上，要保證存款本金和利息的支付;實行審貸分離;對借款人的借款用途、償還能力、還款方式等進行嚴格審查，要求借款人提供擔保;對保證人的償還能力、抵押物、質物的權屬和價值以及實現抵押權、質權的可行性進行嚴格審查;借款人到期不歸還擔保貸款的，要依法要求保證人歸還;經審查、評估，確認借款人資信良好，確能償還貸款的，允許不提供擔保。
