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關(guān)鍵字：[收稿日期：
基金項目： 貴州省科技廳聯(lián)合基金項目資助（黔科合J字LKT[2012]07號）
作者簡介：盧德彬（1987-），男，布依族，貴州荔波人，助教，碩士，主要從事區(qū)域發(fā)展與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的研究．
]土地復(fù)墾；可持續(xù)發(fā)展；土地利用
中圖分類號：D651.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：
土地開發(fā)復(fù)墾的潛力分析，即評價、測算土地開發(fā)整理潛力的類型、級別、數(shù)量和分布,是編制土地開發(fā)復(fù)墾專項規(guī)劃的基礎(chǔ)。其分析成果的準(zhǔn)確程度直接影響到土地開發(fā)復(fù)墾專項規(guī)劃目標(biāo)的確定、重點區(qū)域及重點項目的定點定位,同時也直接影響到土地開發(fā)復(fù)墾專項規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性[1]。本文從秀山縣土地復(fù)墾開發(fā)的現(xiàn)狀出發(fā)，著重分析土地復(fù)墾開發(fā)的潛力，以及進(jìn)行，為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，探索新增加耕地的方法和對策。
1、秀山縣土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀
據(jù)秀山縣第二次土地調(diào)查和2010年土地利用變更調(diào)查統(tǒng)計，秀山縣的土地總面積為245337.48公頃，2010年末全縣農(nóng)用地總面積224682.27 hm2，占土地總面積的91.23%；建設(shè)用地11808.16公頃，占土地總面積的4.81%，；未利用地9715.47公頃，占土地總面積的3.96%。
2、秀山縣土地復(fù)墾資源調(diào)查
土地復(fù)墾是指在一定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和生態(tài)環(huán)境條件下 ,采取工程措施和生物措施,對生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占及其自然災(zāi)害等破壞造成廢棄的土地進(jìn)行整治, 使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動; 土地復(fù)墾潛力是指對生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占和各種污染、自然災(zāi)害等造成破壞的、廢棄的土地，采取相應(yīng)的整治措施，使其恢復(fù)正常利用和經(jīng)營，可以增加的有效耕地和其它用地面積[2]。
根據(jù)土地復(fù)墾內(nèi)涵，結(jié)合秀山縣復(fù)墾資源現(xiàn)狀，經(jīng)研究確定：秀山縣土地復(fù)墾對象包括農(nóng)村居民點、采礦用地、交通用地；土地復(fù)墾潛力來源于地災(zāi)搬遷避讓、高山移民、生態(tài)移民、村莊整治等原因引發(fā)的農(nóng)村居民點復(fù)墾，廢棄采礦用地復(fù)墾，廢棄交通用地復(fù)墾三部分。
(1) 2010年末，全縣建設(shè)用地總面積為11913.97 hm2，其中農(nóng)村居民點用地面積7855.26 hm2，占65.93%。農(nóng)村居民點用地的主要特點為：第一，人均、戶均農(nóng)村居民點占地面積大，平均每戶占地555.64 m2，人均農(nóng)村居民點占地面積為145.66 m2，大于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188-93)中的120 m2；第二，零星散落分布戶數(shù)多，約有93.87 hm2，占農(nóng)村居民點總面積的1.2%；第三，地災(zāi)隱患處戶數(shù)多，共有5293間房屋處于地災(zāi)地段，面積達(dá)101.20 hm2；第四，高海拔、交通不便區(qū)信息閉塞區(qū)域居民多；第五，農(nóng)村閑置房屋多，孝溪鄉(xiāng)上囤村抽樣調(diào)查顯示房屋閑置率為2%；第六，村莊布局散亂，配套設(shè)施不完備，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局。
(2) 2010年末，全縣采礦用地面積為476.96 hm2，共全縣建設(shè)用地總規(guī)模的4%。秀山縣錳礦資源豐富，錳礦業(yè)發(fā)達(dá)，錳礦開采與錳礦加工為占地面積大，集中在溶溪、膏田等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但隨著錳礦資源的減少甚至枯竭，大量采礦用地將廢棄閑置，造成土地資源的浪費。另外，全縣小型磚瓦窯數(shù)量多，約3000余個，占地約200-250 hm2，主要集中在梅江等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些磚瓦窯規(guī)模小、產(chǎn)量低，且多占用良田，土地資源未得到合理利用。
(3) 2010年末，全縣公路、鐵路用地面積共約1067.53 hm2，占全縣建設(shè)用地總規(guī)模的8.96%。渝湘高速公路、國道319線、國道326線、渝懷鐵路通過秀山，另有省道304線、縣道平貴路、龍石路、秀溶路等干線公路，已初步形成了以秀山縣城為中心向四周輻射的路網(wǎng)主骨架。然而交通建設(shè)的快速發(fā)展也帶來了土地資源浪費的現(xiàn)象，如：公路改道后，原有道路閑置；公路改擴(kuò)建中，廢棄物對公路周圍土地的壓占等。
3、秀山縣土地復(fù)墾潛力分析與評價
3.1 土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和分類體系
世界各國都在認(rèn)真研究確定土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我們近年的調(diào)查，參考國內(nèi)外的有關(guān)研究，針對的實際情況,提出如下復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)[3-6]。
1)接近破壞前的土地適宜性與第一性生產(chǎn)力水平。
2)改造為新環(huán)境下的可墾土地并接近或超出破壞前第一性生產(chǎn)力水平。
根據(jù)秀山縣的資源情況以及國務(wù)院的 《土地復(fù)墾規(guī)定》和國土資源部的《省級土地整理規(guī)劃編制要點》的具體規(guī)定，提出復(fù)墾對象分類系統(tǒng)[7-8]（詳見表 1） 。
3）根據(jù)秀山縣的實際情況，復(fù)墾潛力劃分為三級。即增加耕地系數(shù)>=90%為Ⅰ級；增加耕地系數(shù)50%-90%為Ⅱ級；增加耕地系數(shù)
表1 秀山縣土地復(fù)墾對象分類體系
表2 秀山縣土地復(fù)墾潛力分級指標(biāo)
3.2復(fù)墾潛力分析方法
3.2.1農(nóng)村居民點的復(fù)墾
如前所述，農(nóng)村居民點復(fù)墾的原因有地災(zāi)搬遷避、高山移民、生態(tài)移民等。對于不同原因的農(nóng)村居民點復(fù)墾，本專題采取不同的研究分析方法。
(1) 對于地災(zāi)搬遷避讓、高山移民、生態(tài)移民的復(fù)墾農(nóng)村居民點：采取資料匯總分析與實地調(diào)研相結(jié)合的方法，結(jié)合秀山縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定其復(fù)墾規(guī)模，按照80%的新增耕地率計算新增耕地面積。
(2) 對于村莊整治引起的農(nóng)村居民點復(fù)墾：采取理論測算與實地調(diào)研相結(jié)合的方法，首先基于人均農(nóng)村居民點用地標(biāo)準(zhǔn)，從理論上測算農(nóng)村居民點減少規(guī)模，再用可實現(xiàn)程度對其較正、調(diào)整，最后按80%的新增耕地率計算新增耕地面積。具體步驟方法如下：
A.預(yù)測目標(biāo)年總?cè)丝冢Y(jié)合戶改情況預(yù)測農(nóng)村人口數(shù)量：
目標(biāo)年總?cè)丝冢交谀耆丝跀?shù)×（1+自然增長率）增長年限+(遷入人口數(shù)－遷出人口數(shù))＝基期年人口數(shù)×（1+自然增長率）增長年限+遷移人口
B.測算農(nóng)村居民點減少規(guī)模
減少規(guī)模＝基期年農(nóng)村居民點規(guī)模-目標(biāo)年農(nóng)村居民點總規(guī)模＝基期年農(nóng)村居民點規(guī)模-目標(biāo)年人均用地×目標(biāo)年人口
C.用可實現(xiàn)程度進(jìn)行較正、調(diào)整；計算新增耕地面積。
3.2.2交通用地復(fù)墾
采取資料匯總分析與實地調(diào)研相結(jié)合的方法，結(jié)合《秀山縣交通發(fā)展十二五規(guī)劃》及礦業(yè)相關(guān)規(guī)劃信息確定采礦與交通用地復(fù)墾規(guī)模，按照80%的新增耕地率計算新增耕地面積。
3.2.3采礦用地復(fù)墾
經(jīng)分析，秀山縣采礦用地中可復(fù)墾采礦用地面積約164.71hm2，可復(fù)墾的磚瓦窯面積約200 hm2，鑒于二調(diào)中將小型磚瓦窯用地測成了耕地，本專題不再計算其復(fù)墾潛力。根據(jù)調(diào)查分析，復(fù)墾出的土地80%宜于農(nóng)業(yè)耕作，20%宜于還林；按80%的新增耕地率計算，可新增耕地105.41 hm2。可復(fù)墾的交通用地約4.24 hm2，按80%的新增耕地率計算。
4、結(jié)果分析
4.1農(nóng)村居民點分析結(jié)果
(1) 根據(jù)《2010年秀山縣地質(zhì)災(zāi)害隱患點明細(xì)表》，全縣共有滑坡、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害點190個，散布在全縣29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)，涉及農(nóng)戶1767戶，房屋5293間，面積約101.20 hm2。此部分農(nóng)村居民點可全部復(fù)墾，用于農(nóng)業(yè)耕作。按80%的新增耕地率計算，可新增耕地80.93 hm2。
(2) 根據(jù)實地調(diào)研，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2006-2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，全縣高山移民與生態(tài)移民涉及9500余戶，面積約534.31。此部分農(nóng)村居民點可全部復(fù)墾，根據(jù)調(diào)查分析80%宜于農(nóng)業(yè)耕作，20%宜于還林。按80%的新增耕地率計算，可新增耕地341.98 hm2。
(3) 通過理論測算，結(jié)合2010年秀山縣《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的實施意見》與2011年《秀山土家族苗族自治縣人民政府工作報告》，預(yù)計2020年秀山縣總?cè)丝诩s69.17萬人，其中農(nóng)村人口44.35萬人。根據(jù)國家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93），對秀山縣農(nóng)村居民點用地作如下調(diào)整規(guī)劃：現(xiàn)狀人均居民點用地面積大于150 m2的，2020年減至150 m2 ；小于150 m2但大于120 m2的，減至120 m2；小于120 m2的不作調(diào)整。由此，規(guī)劃目標(biāo)年農(nóng)村居民點總規(guī)模為5742.17hm2，較現(xiàn)在減少2113.09 hm2。由于受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，并非所有農(nóng)村居民點都可得到整治，經(jīng)咨詢最高實現(xiàn)程度約為50%。據(jù)此計算，通過拆舊建新等村莊整治全縣農(nóng)村居民點規(guī)模將減少1056.61hm2。節(jié)約出的這部分土地可用于農(nóng)業(yè)耕作，按80%的新增耕地率計算，可新增耕地845.26 hm2。
4.2采礦與交通用地復(fù)墾潛力分析
采取資料匯總分析與實地調(diào)研相結(jié)合的方法，結(jié)合《秀山縣交通發(fā)展十二五規(guī)劃》及礦業(yè)相關(guān)規(guī)劃信息確定采礦與交通用地復(fù)墾規(guī)模，按照80%的新增耕地率計算新增耕地面積。
經(jīng)分析，秀山縣采礦用地中可復(fù)墾采礦用地面積約164.71hm2，可復(fù)墾的磚瓦窯面積約200 hm2，鑒于二調(diào)中將小型磚瓦窯用地測成了耕地，本專題不再計算其復(fù)墾潛力。根據(jù)調(diào)查分析，復(fù)墾出的土地80%宜于農(nóng)業(yè)耕作，20%宜于還林；按80%的新增耕地率計算，可新增耕地105.41 hm2。可復(fù)墾的交通用地約4.24 hm2，按80%的新增耕地率計算，可新增耕地3.40 hm2。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)采礦與交通用地得墾潛力及新增耕地面積見表4-2。
4.3建設(shè)用地綜合復(fù)墾潛力評價
通過上述分析，全縣可復(fù)墾建設(shè)用地規(guī)模為1861.07 hm2，其中復(fù)墾農(nóng)村居民點面積1692.12 hm2，其他建設(shè)用地復(fù)墾面積為168.95 hm2，全縣共可新增耕地1376.98 hm2。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地復(fù)墾規(guī)模及新增耕地面積及新增耕地率見表4-1。
表4-3各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地復(fù)墾潛力一覽表
單位：hm2；%
根據(jù)新增耕地面積，將全縣32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級三個潛力區(qū)，各潛力區(qū)所包括的鄉(xiāng)鎮(zhèn)名及新增耕地面積詳見表4-2。
表4-4秀山縣建設(shè)用地復(fù)墾潛力分級表
面積單位：hm2
5、結(jié)語
在耕地后備資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)行了待開發(fā)復(fù)墾土地資源數(shù)量、質(zhì)量、分布的調(diào)查，對可開發(fā)復(fù)墾土地進(jìn)行適宜用途評價，明確土地開發(fā)復(fù)墾后的利用方向，用潛力系數(shù)對開發(fā)復(fù)墾土地進(jìn)行潛力級別劃分，明確土地開發(fā)復(fù)墾的空間布局和數(shù)量分布，有助于各級部門對土地開發(fā)復(fù)墾進(jìn)行宏觀決策，為合理利用土地資源、科學(xué)制定土地開發(fā)復(fù)墾專項規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。
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關(guān)鍵詞：土地復(fù)墾；法律法規(guī)；土地復(fù)墾條例；新變化
土地復(fù)墾是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，生產(chǎn)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境破壞的必然產(chǎn)物。它涉及生態(tài)、環(huán)境、法學(xué)等多門學(xué)科，而且土地復(fù)墾的過程也是恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的過程[1]。由于土地復(fù)墾工作的綜合性特點，復(fù)墾過程需要多方向同時治理，以達(dá)到綜合治理的效果。因此建立健全的土地復(fù)墾法律法規(guī)制度體系顯得尤為重要。20世紀(jì)70年代后期，世界各國相繼制定了專門的土地復(fù)墾法律法規(guī)和政策，對土地復(fù)墾規(guī)劃內(nèi)容、驗收標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)墾資金來源、各政府部門的職責(zé)及復(fù)墾技術(shù)作了詳細(xì)的規(guī)劃[2]。由于其完整的規(guī)劃體系及嚴(yán)格的執(zhí)行制度使得大多數(shù)發(fā)達(dá)國家土地復(fù)墾率達(dá)到50%～80%左右[3]。我國土地復(fù)墾工作起步相對較晚，為了加強(qiáng)土地復(fù)墾工作的開展，國務(wù)院于1988年制定了《土地復(fù)墾規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》），由于相關(guān)規(guī)定的不健全，使得我國平均土地復(fù)墾率低于20%，有的地方甚至不足10%，這些都與我國“建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會”的目標(biāo)相背離。
1 我國《土地復(fù)墾條例》新的變化
近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展，建設(shè)占用耕地需求不斷增大，然而實踐過程中經(jīng)濟(jì)建設(shè)損毀和環(huán)境破壞土地嚴(yán)重，為了使土地復(fù)墾工作順利進(jìn)行必須加大資金投入、明確復(fù)墾義務(wù)人和加強(qiáng)公眾參與力度，于是原有的《土地復(fù)墾規(guī)定》必須加以修改[4]。經(jīng)過多年的論證分析，2011年3月5日，正式頒布實施了《土地復(fù)墾條例》，遵循原《規(guī)定》合理部分的同時，修改和增加了相應(yīng)的條例，使其更能夠符合現(xiàn)今中國的土地發(fā)展?fàn)顩r，并在2012年12月11日國土資源部第4次部務(wù)會議審議通過了《土地復(fù)墾條例實施辦法》，明確了詳細(xì)的實施細(xì)則。首先對《土地復(fù)墾條例》新的變化作如下總結(jié)：
1.1 定義的變更 《土地復(fù)墾條例》第2條對土地復(fù)墾的概念進(jìn)行了重新的定義：本條例所稱土地復(fù)墾，是指對生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地以及自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)或者恢復(fù)生態(tài)的活動[5]。相對與《規(guī)定》中的定義而言，增加了歷史遺留地和自然災(zāi)害損毀地的整治，同時要達(dá)到恢復(fù)土地的生態(tài)活動能力的目標(biāo)。增加了復(fù)墾土地的類型，擴(kuò)大了復(fù)墾土地的面積，由簡單的強(qiáng)調(diào)破壞土地的恢復(fù)上升到生態(tài)修復(fù)，在原有的經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上增加了土地復(fù)墾工作的社會效益和生態(tài)效益。增加土地復(fù)墾范圍的同時提升了復(fù)墾的宗旨。
1.2 強(qiáng)化了土地復(fù)墾責(zé)任主體 《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，按照“誰損毀、誰復(fù)墾”的原則，生產(chǎn)建設(shè)損毀土地的土地復(fù)墾義務(wù)責(zé)任人由造成破壞的單位或者個人承擔(dān)。同時復(fù)墾義務(wù)人需要按照相關(guān)規(guī)定編制土地復(fù)墾方案，落實復(fù)墾費用、實施土地復(fù)墾工程和投資預(yù)算、報告有關(guān)情況，并對不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的單位和個人給于處罰，同時對在土地復(fù)墾工作做出突出貢獻(xiàn)的單位和個人，由縣級以上人民政府給于表彰或者獎勵。《條例》中對歷史遺留廢棄地和自然災(zāi)害毀損地能夠復(fù)墾的，首次提出了由縣級以上地方人民政府組織復(fù)墾，有效明確了這部分損毀土地的責(zé)任主體。
1.3 加強(qiáng)了土地復(fù)墾監(jiān)督管理體制 《土地復(fù)墾條例》把土地復(fù)墾方案作為申請工礦用地或建設(shè)用的必要程序，同時也是監(jiān)督復(fù)墾義務(wù)人履行復(fù)墾義務(wù)的重要依據(jù)和手段。規(guī)定中指出，在申請建設(shè)用地等使用權(quán)前必須編制土地復(fù)墾方案，未按要求編制土地復(fù)墾方案或者方案不符合要求時，不得頒發(fā)采礦用地許可證或不得批準(zhǔn)建設(shè)用地。對于土地復(fù)墾工程建設(shè)費用應(yīng)設(shè)置專項土地復(fù)墾資金，并將其列入建設(shè)項目總投資，資金的使用要按照土地復(fù)墾方案規(guī)劃中提取。同時相關(guān)主管部門應(yīng)督促復(fù)墾目標(biāo)在規(guī)定的時間保質(zhì)保量的完成，如土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾或者復(fù)墾質(zhì)量不達(dá)標(biāo)經(jīng)整改仍不符合要求的，應(yīng)繳納土地復(fù)墾費，由國土資源主管部門代為組織復(fù)墾。使監(jiān)督管理部門起到應(yīng)有的作用。
1.4 支持土地復(fù)墾科研創(chuàng)新，明確法律責(zé)任 國家鼓勵并且支持與土地復(fù)墾相關(guān)的科學(xué)研究和技術(shù)推廣，特別是對于歷史遺留和自然損毀地，其土地復(fù)墾義務(wù)人不明確，應(yīng)按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵利益主體投資和政府的資金投入等多種籌集資金的渠道。這樣既落實了土地復(fù)墾義務(wù)，又激勵了社會投資主體及地方政府的參與，同時使土地權(quán)利人獲取應(yīng)有的利益。《條例》中首次規(guī)定了國家監(jiān)管人員不履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，對不按規(guī)定編制土地復(fù)墾方案、繳納復(fù)墾費用、非法使用復(fù)墾資金等根據(jù)情況不同給予不同形式的懲罰，重者追究刑事責(zé)任。
2 《土地復(fù)墾條例》存在的不足
通過以上分析可知，現(xiàn)《條例》相對以前的《法規(guī)》，從基本概念到資金管理形式、公眾參與的鼓勵方式、政府的監(jiān)督機(jī)制及相關(guān)的法律責(zé)任上都更有針對性、更全面完善。這對于現(xiàn)今我國土地復(fù)墾現(xiàn)狀有很大的作用，對相關(guān)法律體系的完善更加明確，為了保證土地復(fù)墾的有效實施所頒布的《土地復(fù)墾條例實施辦法》也明確細(xì)化了生產(chǎn)建設(shè)活動損毀土地和歷史遺留地與自然災(zāi)害損毀地的土地復(fù)墾方案的目標(biāo)、任務(wù)、生產(chǎn)建設(shè)過程中應(yīng)遵循的原則、土地復(fù)墾專項規(guī)劃的內(nèi)容、復(fù)墾驗收原則、土地復(fù)墾激勵措施及監(jiān)督管理辦法等。對于落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策提供了有效的依據(jù)和重要的指導(dǎo)。但是相對我國土地復(fù)墾工作的復(fù)雜、長期性，《條例》并未從根本上改變我國土地復(fù)墾法律體系的現(xiàn)狀，現(xiàn)存的很多實際問題也需要解決。
2.1 我國土地復(fù)墾法律體系不完善 雖然現(xiàn)行的很多法律法規(guī)中都相應(yīng)的對土地復(fù)墾有初步的定義，如《中華人民共和國土地管理法》的第四十一條、四十二條、七十四條和七十五條規(guī)定對破壞土地應(yīng)進(jìn)行復(fù)墾，對不履行義務(wù)者給于處罰；《中華人民共和國土地管理法實施條例》的第十八條、二十八條、四十一條和四十四條作出了同上類似的規(guī)定；《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》的第十七條和三十一條對采礦權(quán)人應(yīng)履行的義務(wù)作出了詳細(xì)描述；《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國防洪法》對損毀的土地資源的恢復(fù)、治理辦法、資金籌措方式等都有不同形式的規(guī)定；還有比較廣泛的地方性規(guī)章或規(guī)定都為土地復(fù)墾工作提供了相應(yīng)的依據(jù)。但是，在這么多不同形式的法規(guī)中，除《土地復(fù)墾條例》比較全局性的針對土地復(fù)墾項目制定外，并沒有專門的土地復(fù)墾法律，不同的損毀土地復(fù)墾只是零星的出現(xiàn)在其他相關(guān)的法律、法規(guī)中。這些法規(guī)對土地復(fù)墾的規(guī)定相對比較簡單，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的增大，用地需求的緊缺，使得現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)不能在較高層次解決土地復(fù)墾問題。地方性的規(guī)章沒有深入實踐，未能依據(jù)不同地區(qū)地質(zhì)、地形條件、采礦用地規(guī)模等出臺相應(yīng)的復(fù)墾規(guī)章。這些都說明我國土地復(fù)墾法律體系的不完善性。
2.2 專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)缺乏 土地復(fù)墾是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，因此需要有專門的管理機(jī)構(gòu)來執(zhí)行此項工作，但我國到目前為止并未設(shè)置此類型的專業(yè)機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作基本都是由國土資源管理機(jī)關(guān)的耕地保護(hù)部門負(fù)責(zé)。由于土地復(fù)墾涉及的學(xué)科較多、領(lǐng)域比較廣，使得單一部門開展工作時相對比較困難，一是缺乏專業(yè)性和技術(shù)指導(dǎo)，二是與其他相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制較弱，最終導(dǎo)致土地復(fù)墾工作開展存在一定的滯后性和低效性。
2.3 土地復(fù)墾法規(guī)缺乏針對性 我國土地面積較大，地形比較復(fù)雜。而政府并未針對不同地區(qū)出臺不同性質(zhì)的土地復(fù)墾法規(guī)，如西北地區(qū)水資源短缺，氣候惡劣；礦山開采地區(qū)荒漠化嚴(yán)重，存在一定的地質(zhì)災(zāi)害等，這些都沒有很好的土地復(fù)墾技術(shù)支持，這與我國在土地復(fù)墾科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新方面的不足有關(guān)，這些都使現(xiàn)存的土地復(fù)墾法律法規(guī)顯得很“脆弱”。
2.4 公眾參與形式缺乏多樣性 雖然《土地復(fù)墾條例》中規(guī)定了鼓勵和引導(dǎo)公眾參與，但是具體的參與形式、程序并未明確規(guī)定，使得公眾并未參與決策過程、參與功能并不明顯，缺乏群眾基礎(chǔ)。
3 結(jié)束語
面對目前我國嚴(yán)重的人地矛盾問題的嚴(yán)重性，土地復(fù)墾是解決用地不足的有效手段，同時對保護(hù)土地也有很大的促進(jìn)作用，因此建立健全的土地復(fù)墾法律、法規(guī)體系，加大土地復(fù)墾工作的資金投入，研究先進(jìn)的復(fù)墾技術(shù)，加強(qiáng)政府的管理機(jī)制，鼓勵公眾的參與力度變得尤為重要。
近年來，雖然我國已形成一些比較成熟的復(fù)墾方法和技術(shù)，但由于土地復(fù)墾工作起步相對較晚，各項管理機(jī)制、法律法規(guī)不健全，并且待復(fù)墾面積大，復(fù)墾資金投入不足，加之公眾認(rèn)識度不高，使得土地復(fù)墾率一直較低。為了緩解這種矛盾，近兩年國土資源部和地方政府不斷補充和完善土地復(fù)墾的政策法規(guī)，但由于損毀土地類型較復(fù)雜，歷史遺留問題較多，并且復(fù)墾技術(shù)理論研究又落后于實踐工作，至今仍然未形成一套完整、適合的土地復(fù)墾體系來指導(dǎo)土地復(fù)墾工作。要健全科學(xué)使用的土地復(fù)墾法律、法規(guī)。就要適應(yīng)土地復(fù)墾工作范疇的擴(kuò)展和工作要求的提高，加強(qiáng)管理技術(shù)體系，優(yōu)化和補充復(fù)墾技術(shù)研究，加大公眾參與力度，完善資金來源與使用程序，細(xì)化不同區(qū)域不同類型的復(fù)墾方法，投入土地復(fù)墾工作科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新。只有這樣才能有效的改善我國土地復(fù)墾的現(xiàn)狀。
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關(guān)鍵詞：土地復(fù)墾；政策法規(guī)；對比分析
0 引 言
耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)和保障，我國作為世界第一人口大國，人均耕地僅為0.1hm2，不足世界平均水平的一半。然而，為滿足經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地和能源的適應(yīng)性、需求性開發(fā)利用對土地帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。土地保護(hù)面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，使人們認(rèn)識到土地復(fù)墾對于恢復(fù)土地資源、保障耕地紅線、解決人地矛盾和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的重要性。
20世紀(jì)70年代以來，國內(nèi)外豐富的土地復(fù)墾實踐經(jīng)驗表明，土地復(fù)墾事業(yè)是一項政策性強(qiáng)、涉及范圍廣的綜合性任務(wù)。本研究通過闡述我國土地復(fù)墾政策的發(fā)展過程，分析不同時期政策轉(zhuǎn)變的條件，來簡介我國土地復(fù)墾政策的特點及發(fā)展。并通過與國外已有土地復(fù)墾政策對比，探討目前我國復(fù)墾政策的不足，并基于國內(nèi)外成功的土地復(fù)墾實踐經(jīng)驗，探討我國現(xiàn)有土地復(fù)墾政策的發(fā)展方向。
1 土地復(fù)墾的定義
隨著土地復(fù)墾法律法規(guī)的不斷更新和完善，土地復(fù)墾的定義也隨之改變，涵蓋范圍越來越廣，定義越來越清晰：1988年頒布的《土地復(fù)墾規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）定義土地復(fù)墾是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動；而2011年頒布的《土地復(fù)墾條例》（以下簡稱《條例》）對土地復(fù)墾進(jìn)行了重新定義和范圍界定，即除了生產(chǎn)建設(shè)過程中損毀的土地外，還包括自然災(zāi)害損毀的土地。
2 我國土地復(fù)墾發(fā)展的關(guān)鍵政策法規(guī)
20世紀(jì)50年代開始至今，我國土地復(fù)墾事業(yè)經(jīng)歷了零散——有組織有計劃——較健全法規(guī)監(jiān)管的過程，標(biāo)志我國土地復(fù)墾事業(yè)發(fā)展的最明顯標(biāo)記即為同一時期相協(xié)調(diào)的土地復(fù)墾政策法規(guī)：1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》的頒布，標(biāo)志著我國土地復(fù)墾事業(yè)告別無組織、零散階段，步入有組織和計劃的復(fù)墾階段，但法律性和約束性較弱；1998年《土地管理法》的第4次修訂，在法律層面上明確了土地復(fù)墾的定義及復(fù)墾的強(qiáng)制性，標(biāo)志著土地復(fù)墾初步步入法律層面；之后國家相關(guān)部門頒布的有關(guān)土地復(fù)墾方面的政策法規(guī)，主要是圍繞明確復(fù)墾對象、確定復(fù)墾責(zé)任人及受益人、提高土地復(fù)墾的監(jiān)管力度等方面，細(xì)化和明確了土地復(fù)墾工作，加快了我國土地復(fù)墾前進(jìn)的步伐，但土地復(fù)墾的管理趨于渙散，急需具有法律效力、專門性質(zhì)的政策法規(guī)；時隔23年，2011年《土地復(fù)墾條例》的頒布，明確了土地復(fù)墾的內(nèi)涵、原則、責(zé)任、激勵措施和法律責(zé)任，標(biāo)志著我國土地復(fù)墾事業(yè)進(jìn)入有法可依、有法必依階段；為了加強(qiáng)《條例》的實施力度，2013年國土資源部頒布了《土地復(fù)墾條例實施方法》，強(qiáng)化了《條例》的具體實施方法，保證了土地復(fù)墾的有效實施。
3 我國目前土地復(fù)墾政策法規(guī)
目前我國土地復(fù)墾工作遵循的是2011年國務(wù)院頒布的《條例》、2013年1月開始實行的《條例實施方法》和其他一些土地復(fù)墾方案編制、工作監(jiān)管方面的政策法規(guī)。這些法規(guī)的日漸健全，標(biāo)志著我國土地復(fù)墾進(jìn)入制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和法制化階段：
（1）法律依據(jù)為《中華人民共和國土地管理法》，有法可依，有法必依；
（2）土地復(fù)墾定義是對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動；
（3）土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、綜合治理等原則，并且復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)；
（4）明確土地復(fù)墾監(jiān)管部門，分級監(jiān)管區(qū)域土地復(fù)墾工作；
（5）遵守土地復(fù)墾國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)編制土地復(fù)墾方案；
（6）鼓勵和支持土地復(fù)墾科學(xué)研究，推廣復(fù)墾技術(shù)，激勵單位和個人進(jìn)行土地復(fù)墾工作。
（7）土地復(fù)墾方案和具體實施都要按照國家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行驗收。
3.1 生產(chǎn)建設(shè)活動損毀土地復(fù)墾政策
（1）復(fù)墾對象：采礦造成的挖損、塌陷、壓占等損毀的土地，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他生產(chǎn)建設(shè)臨時占用所損毀的土地；
（2）復(fù)墾責(zé)任主體：遵循“誰損毀、誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或個人負(fù)責(zé)復(fù)墾；
（3）按照相關(guān)規(guī)定編制復(fù)墾方案，報送、審批；
（4）按照復(fù)墾方案進(jìn)行土地復(fù)墾，履行復(fù)墾責(zé)任人的義務(wù)，并定期匯報土地復(fù)墾進(jìn)度，接受有關(guān)部門的檢查和監(jiān)督。
3.2 歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾政策
（1）復(fù)墾對象：由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動損毀土地，自然災(zāi)害損毀土地；
（2）復(fù)墾責(zé)任主體：縣級以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾；
（3）縣級以上人民政府國土資源主管部門對損毀土地進(jìn)行調(diào)查評價、土地復(fù)墾專項規(guī)劃、上報審批、組織實施；
（4）損毀土地復(fù)墾按照項目實施管理，安排專項資金、編制土地復(fù)墾設(shè)計書、上報審查、公開招標(biāo)、監(jiān)督施工、評價驗收；
（5）可以按照“誰投資、誰受益”的原則，吸引社會投資復(fù)墾，并政府部門給予相關(guān)扶持和鼓勵。
4 土地復(fù)墾政策法規(guī)對比分析
我國土地復(fù)墾事業(yè)發(fā)展的最主要的兩個轉(zhuǎn)折點即1988年《規(guī)定》和2011年《條例》的頒布和實施。本文從兩法規(guī)頒布背景、目的、意義、基本原則及法律責(zé)任等方面對兩法規(guī)進(jìn)行對比分析得（見表1）：
（1）《條例》所規(guī)定的復(fù)墾對象更全面，范圍更廣泛，跨越時間比較長，既包括人為損毀土地，也包括自然災(zāi)害損毀土地，而《規(guī)定》所定復(fù)墾土地僅人為損毀土地；
（2）《條例》把恢復(fù)農(nóng)業(yè)作為優(yōu)先，注重保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的重要性；
（3）《條例》應(yīng)用專門章節(jié)進(jìn)行法律責(zé)任論述，把土地復(fù)墾推向了法律的高度，注重復(fù)墾活動的監(jiān)督和管理，并設(shè)定了比較詳細(xì)的處罰條例，可操作性強(qiáng)。
5 我國土地復(fù)墾政策法規(guī)存在的差距
5.1 政策法規(guī)存在的差異
（1）《規(guī)定》的出臺雖然讓土地復(fù)墾走向系統(tǒng)化和組織化，但法律效力較弱，約束性和實踐性較差；《條例》的出臺又彌補了我國土地復(fù)墾事業(yè)的法律層面，但就我國法律系統(tǒng)來講，《條例》屬行政范疇，且條文相對原則性，真正法律效力較弱；
（2）美國擁有專門的土地復(fù)墾監(jiān)管部門，執(zhí)行土地復(fù)墾法和監(jiān)管全國的土地復(fù)墾活動；而中國雖有土地復(fù)墾專屬法規(guī)，卻沒有專門的監(jiān)管部門，而是由國土資源管理機(jī)關(guān)的耕地保護(hù)部門管理復(fù)墾工作，然而土地復(fù)墾工作涉及土、礦、農(nóng)、林及環(huán)境等多個方面，致使土地復(fù)墾工作效率低、監(jiān)管力度大；
（3）雖然《條例》規(guī)定歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地由縣級以上人民政府組織進(jìn)行復(fù)墾，但是經(jīng)費的來源和分配沒有清楚注明；美國設(shè)立了專門的“復(fù)墾基金”，其來源包括企業(yè)征收費用、復(fù)墾余款、社會各界捐款和其他款項，并由內(nèi)政部部長管理和分配等；
（4）雖然《條例》第9條明確指出，國家鼓勵和支持土地復(fù)墾科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，推廣先進(jìn)的土地復(fù)墾技術(shù)，國家也對土地復(fù)墾的科技創(chuàng)新提供了一定的便捷，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，土地復(fù)墾事業(yè)是一項艱巨而又造福于未來的重大科研項目，需要國家提供更多方面的支持。
5.2 政策法規(guī)建議
基于我國現(xiàn)有土地復(fù)墾政策法規(guī)存在的缺陷，本文提出幾點建議：
（1）建立專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)，遵循《規(guī)定》要求，按照《辦法》實施對土地復(fù)墾工作進(jìn)行監(jiān)督和管理，并在各個管轄區(qū)域設(shè)立分機(jī)構(gòu)，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高土地復(fù)墾工作的監(jiān)管力度和工作效率；
（2）建立專門的土地復(fù)墾基金，并且由專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管，之外要發(fā)揮《條例》的激勵作用，按照“誰復(fù)墾、誰受益”的原則吸引社會投資、捐款，作為歷史遺留和自然災(zāi)害等損毀土地的復(fù)墾資金來源；
（3）建立健全生產(chǎn)建設(shè)單位復(fù)墾資金計算標(biāo)準(zhǔn)及保證制度，并做好相關(guān)的監(jiān)督管理；
（4）加強(qiáng)土地復(fù)墾工作的監(jiān)管力度，嚴(yán)格按照《條例》實施土地復(fù)墾工作，對違反《條例》規(guī)定或不積極組織復(fù)墾工作的企事業(yè)單位或個人按照《條例》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，追究刑事責(zé)任；
（5）建立具體的土地復(fù)墾科技創(chuàng)新保障措施：充足的研究資金，專業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，專門的研究機(jī)構(gòu)等。
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一、法律法規(guī)有關(guān)探礦采礦使用土地的規(guī)定
1.現(xiàn)行法律法規(guī)對探礦使用土地的規(guī)定主要有：
1.1《土地管理法》第五十七條：“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。”土地管理法實施條例第二十八條：“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。”
1.2國務(wù)院《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》第十六條第一款：“探礦權(quán)人享有下列權(quán)利……（四）根據(jù)工程需要臨時使用土地。”第十七條：“探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)……（七）遵守有關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于勞動安全、土地、復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。”第二十一條：“探礦權(quán)人取得臨時使用土地權(quán)后，在勘查過程中給他人造成財產(chǎn)損害的，按照下列規(guī)定給予補償……。”
1.3福建省人大常委會通過的《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十五條：“有下列情形之一的，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)向市、縣人民政府土地行政主管部門申領(lǐng)臨時用地許可證明，并按規(guī)定支付臨時用地補償費：……（二）地質(zhì)勘查工作場地。”
2.現(xiàn)行法律法規(guī)對采礦使用土地的規(guī)定主要有：
2.1《礦產(chǎn)資源法》第三十二條第二款：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”
2.2土地管理法第三十六條第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。”第四十二條：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。”
2.3福建省人大常委會通過的《福建省礦產(chǎn)資源條例》第四十四條：“采礦權(quán)人開辦、停辦、關(guān)閉礦山，應(yīng)按規(guī)定做好勞動安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)工作。”
此外，水土保持法、環(huán)境保護(hù)法、國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)對探礦采礦用地特別是采礦用地也作了規(guī)定。
二、探礦采礦使用土地存在的主要問題
由于法律法規(guī)還不夠完善和管理體制、思想觀念等方面的原因，探礦采礦使用土地存在的問題相當(dāng)突出，這些問題主要有：
1.探礦權(quán)人沒有辦理臨時用地審批手續(xù)
土地管理法及其實施條例、礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律法規(guī)對地質(zhì)勘查必須取得臨時用地手續(xù)，都作了明確的規(guī)定。
2.探礦權(quán)采礦權(quán)的取得與土地使用權(quán)的取得存在沖突
取得探礦權(quán)采礦權(quán)不當(dāng)然取得相關(guān)土地的使用權(quán)，同樣取得土地使用權(quán)也不當(dāng)然取得相關(guān)土地使用權(quán)范圍內(nèi)的探礦權(quán)采礦權(quán)。
3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式不夠明確
由于歷史的原因，我國現(xiàn)在大部分礦業(yè)用地特別是國有礦山企業(yè)用地都是以劃撥方式取得的。隨著《土地管理法》、國土資源部《劃撥用地目錄》的出臺，對新增的礦業(yè)用地，凡不符合劃撥取得條件的，均應(yīng)以出讓方式取得，對于原來屬于農(nóng)民集體所有的，國家征收后，礦權(quán)人以出讓方式取得礦業(yè)用地使用權(quán)。就我省而言，絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源儲量不大，礦山企業(yè)規(guī)模不大，而且礦山企業(yè)是以營利為目的的，所以新辦礦山需以有償方式取得土地使用權(quán)。但是如何取得，現(xiàn)行法律法規(guī)并不十分明確、具體。
4.探礦采礦用地在使用和管理上不協(xié)調(diào)
一是使用年限問題。一般勘查許可證有效期最長為3年，石油、天然氣勘查許可證有效期最為7年；采礦許可證有效期按照礦山建設(shè)規(guī)模的不同，最長有效期分別為30年、20年、10年；臨時使用土地期限一般不超過二年，工業(yè)用地最長年限為50年。二是管理側(cè)重點上的問題。三是閉礦后土地復(fù)墾責(zé)任得不到落實。四是礦山環(huán)境整治不到位。礦山環(huán)境涉及地質(zhì)構(gòu)造、土地表層，涉及土地能否得到重新利用。
三、探礦采礦非法使用土地的法律責(zé)任
對勘查、開采礦產(chǎn)資源非法使用土地的，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了法律責(zé)任。這些規(guī)定主要有：
第一：刑法第三百四十二條：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”
第二：土地管理法第七十四條：“違反本法規(guī)定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的……由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”第七十六條：“未經(jīng)批準(zhǔn)……非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地……可以并處罰款……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”
土地管理法實施條例第四十條：“依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。”第四十二條：“依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平米30元以下。”
《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十三條：“違反本條例規(guī)定，占用基本農(nóng)田……挖砂、采石、取土……破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”
《土地復(fù)墾規(guī)定》第二十條：“對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個人，……處以每畝每年200元至1000元的罰款。”
第三：《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第五十三條第二款：“未經(jīng)批準(zhǔn)臨時使用土地或者在臨時用地修建永久性建筑物的，由縣級以上土地行政主管部門責(zé)令限期改正，恢復(fù)土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地論處。”此外，水土保持法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)對開采礦產(chǎn)資源造成水土流失，不進(jìn)行治理及破壞環(huán)境的行為也規(guī)定了法律責(zé)任。
四、做好探礦采礦用地管理的若干看法
1.科學(xué)界定探礦采礦用地的性質(zhì)
根據(jù)國土資源部有關(guān)規(guī)章的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地中的工礦用地，工礦用地屬于工業(yè)用地中的一種。從探礦采礦使用土地特別是采礦使用土地的最終結(jié)果看，礦山總會關(guān)閉，礦產(chǎn)資源采空后，礦山用地有可能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，也有可能成為農(nóng)用地，還有可能成為生態(tài)用地，礦山無法永久性用地。由于用地性質(zhì)不同，導(dǎo)致用地期限、審批手續(xù)等用地制度的不同，既不利于節(jié)約和合理利用土地資源，又不利于降低礦業(yè)成本，所以要準(zhǔn)確界定礦業(yè)用地性質(zhì)，并建立與之相適應(yīng)的、科學(xué)的用地制度。
2.規(guī)范探礦采礦使用土地的法律法規(guī)要互相銜接
不僅礦產(chǎn)資源法及其實施細(xì)則、土地管理法及其實施條例需要相互銜接，《土地復(fù)墾規(guī)定》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《福建省礦產(chǎn)資源條例》等法規(guī)都需要相互銜接。
一要明確前置條件，把取得土地使用權(quán)作為取得探礦權(quán)采礦權(quán)的前置條件，明確程序。
二要實施集中辦理。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，對依法定權(quán)限由同一個國土資源管理部門進(jìn)行勘查、開采礦產(chǎn)資源審批登記與用地申請審核的，實行內(nèi)部會審制度，確定一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。
三要明確探礦采礦造成土地?fù)p失、財產(chǎn)損害的補償項目、標(biāo)準(zhǔn)和幅度。
四要加大土地復(fù)墾工作的力度。對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人要有嚴(yán)格的制約措施，保證土地復(fù)墾工作的正常進(jìn)行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已關(guān)閉礦山的隱患。
3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式要明確
國土資源部辦公廳在《關(guān)于開采金礦、石灰石等礦區(qū)以何種方式供地的復(fù)函》（國土資廳函[2004]177號）中指出：“對開采金礦、石灰石等工礦用地，不論何種性質(zhì)的企業(yè)，均應(yīng)以有償使用方式供地。對采礦區(qū)用地，可區(qū)別不同情況采取出讓、租賃等有償方式供地。”因此，探礦采礦用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)分別不同情況，可以考慮通過下列三條途徑取得：
一是臨時用地。土地管理法及其實施條例、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》雖然對臨時用地管理工作作了規(guī)定，但還不夠具體，需要進(jìn)一步細(xì)化。就福建而言，福建省國土資源廳印發(fā)的《福建省臨時用地管理辦法（試行）》（閩國土資文[2002]68號）的文件效力太低，至少需要升至政府規(guī)章的層次，才有利做好這項工作。
二是自營或聯(lián)營。根據(jù)土地管理法第六十條，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，可以依法申請辦理批準(zhǔn)手續(xù)，無需經(jīng)過征地途徑。
三是出讓。這種情況只能適用于礦產(chǎn)儲量多、用地面積廣、開采時間長、對經(jīng)濟(jì)建設(shè)影響大的礦山。對于規(guī)模小、開采時間短的礦山，不宜采取出讓方式取得土地使用權(quán)。
【關(guān)鍵詞】 采煤塌陷地 治理 研究
一、我國采煤塌陷總體情況
截至2013年底，我國共有煤炭礦山約1.5萬個，累計礦山面積3600萬公頃，采煤形成采空區(qū)面積約70萬公頃，因采煤塌陷毀損土地約35萬公頃。我國采煤塌陷主要分布在安徽、山東、河南、山西、河北、黑龍江等省的煤炭資源集中開采區(qū)平原盆地，采煤塌陷不僅造成耕地破壞，還引發(fā)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞、地下水失衡、道路建筑等基礎(chǔ)設(shè)施毀壞，制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，甚至?xí)l(fā)一系列社會問題。
二、采煤塌陷區(qū)治理工作逐步開展
自2001年起，國土資源部、財政部啟動了礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，在上繳中央財政的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費和價款中安排專項資金，開展全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理。截至2013年，中央財政投入煤炭礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金72.551億元，共安排煤炭礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目545個，其中多數(shù)項目治理工作涉及采煤塌陷區(qū)治理，累計完成采煤塌陷和地裂縫治理4445處，治理面積約16萬公頃。通過礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的實施，消除或減輕了采煤塌陷對礦區(qū)居民的危害，改善了礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境，提高了土地綜合利用價值，取得了預(yù)期的環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)效益。
三、采煤塌陷區(qū)治理存在的問題
1、體制機(jī)制不協(xié)調(diào)
（1）尚未建立國家、部委、省市協(xié)調(diào)統(tǒng)一的專門機(jī)構(gòu)。采煤塌陷區(qū)治理涉及國土、能源、財政、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、建筑等多個行業(yè)部門，僅國土系統(tǒng)就涉及地質(zhì)環(huán)境、耕地保護(hù)等多個部門，目前從國家到地方還沒有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，影響了采煤塌陷區(qū)治理工作的開展。
（2）《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案》和《土地復(fù)墾方案》在內(nèi)容上有較多的重疊。這兩個方案的編制內(nèi)容雖然各有側(cè)重，但重疊內(nèi)容較多，若在平原礦區(qū)前者基本包括后者，造成重復(fù)和多頭管理，給礦山企業(yè)增加較大負(fù)擔(dān)。
（3）治理實施的組織模式單一，市場化運作不足。政策規(guī)定企業(yè)為實施主體，但實際政府組織、實施較多，企業(yè)實施較少，市場化經(jīng)營更少，責(zé)權(quán)利未體現(xiàn)，治理積極性不高，造成國家、地方政府以及礦山企業(yè)雖然出資較多，農(nóng)民利益暫時得到保障，但塌陷地治理效果不佳。
2、相關(guān)稅費征收存在困難
（1）保證金征收難度大。根據(jù)國土資源部第44號令和《土地復(fù)墾條例》及其實施辦法規(guī)定，礦山企業(yè)既要交納保證金，又要預(yù)存土地復(fù)墾費用。由于受市場行情的影響，礦山企業(yè)尤其是煤炭企業(yè)效益出現(xiàn)滑坡，部分企業(yè)甚至出現(xiàn)虧損，在此情況下，礦山企業(yè)對交納保證金出現(xiàn)觀望、抵觸心理，導(dǎo)致保證金征收難度大。
（2）資源壓覆問題影響保證金收繳。多數(shù)省份以礦權(quán)面積為主要影響因素征收保證金，由于城市建設(shè)的快速發(fā)展，已經(jīng)壓覆和即將壓覆的煤炭資源大量增加，對壓覆的礦產(chǎn)資源，礦山企業(yè)既不愿辦理壓覆手續(xù)，變更礦區(qū)范圍，又以不開采該部分資源為借口，拒交保證金。
（3）保證金使用有前提條件。煤炭企業(yè)繳納的保證金已達(dá)較高數(shù)額而不能使用，企業(yè)另外出資進(jìn)行塌陷區(qū)治理有困難。根據(jù)國土資源部44號令和各省保證金《暫行辦法》規(guī)定，采礦權(quán)人擁有保證金的所有權(quán)，在其放棄治理或已完成治理但驗收不達(dá)標(biāo)之前，政府只有保證金的監(jiān)管職責(zé)，不具有直接支配保證金的權(quán)利。由于煤礦企業(yè)生產(chǎn)周期比較長，一個采區(qū)地表開采穩(wěn)定時間大約10年，一個企業(yè)的生產(chǎn)周期一般在30年以上，穩(wěn)沉塌陷區(qū)治理周期長、繳納的保證金累計數(shù)額大。因此，部分企業(yè)常常以交納保證金即認(rèn)為完成治理義務(wù)、以不具備治理條件為借口，推脫、延緩開展治理任務(wù)，甚至拒絕履行治理義務(wù)。
（4）耕地占用稅暫行條例及其實施細(xì)則規(guī)定，采煤塌陷地超過2年未恢復(fù)耕地原狀的，已征稅款不予退還。耕地占用稅暫行條例實施細(xì)則規(guī)定：因污染、取土、采礦塌陷等損毀耕地的，比照條例第十三條規(guī)定的臨時占用耕地的情況，由造成損毀的單位或者個人繳納耕地占用稅。超過2年未恢復(fù)耕地原狀的，已征稅款不予退還。采煤塌陷地幾乎都做不到2年內(nèi)恢復(fù)耕地，復(fù)墾后很難享受到退稅鼓勵政策，影響了采煤塌陷地的治理。
3、歷史遺留塌陷地治理難度大
（1）責(zé)任主體明確的塌陷地歷史責(zé)任劃分政策不一致。《土地復(fù)墾條例實施辦法》規(guī)定：《土地復(fù)墾規(guī)定》實施（1989年1月1日）以前生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地為歷史遺留塌陷地，企業(yè)不承擔(dān)復(fù)墾責(zé)任。《財政部、國土資源部、環(huán)保總局關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》規(guī)定：本通知（2006年2月10日）前的礦山環(huán)境治理問題，按企業(yè)和政府共同負(fù)擔(dān)的原則治理。
（2）歷史遺留塌陷地治理資金嚴(yán)重不足。歷史遺留塌陷地治理沒有專項資金，主要依靠國家、省、市礦山地質(zhì)環(huán)境治理、土地整理復(fù)墾等相關(guān)項目以及部分社會資金投入治理，治理資金嚴(yán)重不足。
四、建議
1、摸清底數(shù)，分清責(zé)任
（1）對采煤塌陷地現(xiàn)狀進(jìn)行全面調(diào)查。全面調(diào)查采煤塌陷地的現(xiàn)狀，截止到目前，全國有多少采煤塌陷地，塌陷的程度如何，每年增加的速度是多少，在土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖上分別是什么地類。在此基礎(chǔ)上，以《財政部、國土資源部、環(huán)保總局關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》前的礦山環(huán)境治理問題，按企業(yè)和政府共同負(fù)擔(dān)的原則治理。之后形成的采煤塌陷地，由煤礦企業(yè)出資復(fù)墾治理，關(guān)井、閉坑的煤礦遺留的采煤塌陷地，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)復(fù)墾治理。
（2）建立采煤塌陷地動態(tài)監(jiān)測機(jī)制。有地測機(jī)構(gòu)的煤礦企業(yè)每年底要對采煤塌陷地的現(xiàn)狀和復(fù)墾治理情況進(jìn)行實地測量，沒有地測機(jī)構(gòu)的由縣級國土資源部門組織實地測量，圖件和數(shù)據(jù)隨礦山年報逐級匯總上報，以便國家及時掌握采煤塌陷地形成和復(fù)墾治理情況。
2、加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)
與采煤塌陷地治理相緊密聯(lián)系的部門有城市建設(shè)、土地、礦產(chǎn)、能源、稅收、財政、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門，只有將協(xié)調(diào)工作落到實處，將各部門規(guī)劃真正協(xié)調(diào)銜接，才能做到實現(xiàn)治理舊賬，不欠新賬。
3、成立省級專門治理機(jī)構(gòu)
成立省級的采煤塌陷地治理機(jī)構(gòu)，聯(lián)合發(fā)改、財政、稅務(wù)、環(huán)保、水利、國土等部門，以政府為主導(dǎo)，編制治理規(guī)劃，進(jìn)行市場化運作，綜合協(xié)調(diào)治理工作，將各部門的資金統(tǒng)一使用。
4、分類指導(dǎo)
我國對煤層的厚度分為三類，0.7至1.5米為薄煤層，1.5至3米為中厚煤層，3米以上為厚煤層。考慮各地地下潛水位的高度不同，相應(yīng)的采煤塌陷地也應(yīng)分為三種類型。開采薄煤層形成的塌陷地或塌陷后地面高于潛水位的為輕度塌陷；開采中厚煤層形成的塌陷地或塌陷后地面低于潛水面1米以內(nèi)的為中度塌陷；開采厚煤層形成的塌陷地或塌陷后地面低于潛水面1米以上的為重度塌陷。對3種類型的采煤塌陷地的復(fù)墾治理標(biāo)準(zhǔn)要求也應(yīng)區(qū)別。
（1）輕度塌陷區(qū)。地表不積水或局部季節(jié)性積水，復(fù)墾治理以恢復(fù)耕地為主，復(fù)墾治理后的耕地質(zhì)量不能低于塌陷前的質(zhì)量。
（2）中度塌陷區(qū)。部分常年和季節(jié)性積水，通過復(fù)墾治理可以大部分恢復(fù)成耕地，部分復(fù)墾為精養(yǎng)魚塘，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、水面養(yǎng)殖。
（3）重度塌陷區(qū)。塌陷地積水深，不適合水面養(yǎng)殖，且因缺乏填充物無法復(fù)墾成耕地，只能通過生態(tài)治理手段，營造濕地公園或平原水庫，發(fā)展旅游業(yè)。
5、梳理整合相關(guān)政策
（1）整合煤礦土地復(fù)墾方案和地質(zhì)環(huán)境治理方案。建議將《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案》和《土地復(fù)墾方案》的編制與評審進(jìn)行整合。既可以實現(xiàn)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾的有機(jī)統(tǒng)一，又可以為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。從區(qū)域角度規(guī)劃設(shè)計采煤塌陷地的復(fù)墾治理，才能做到科學(xué)合理、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)模利用、效益最佳，而方案編制范圍要求以礦山為單位編制，并且礦山是方案編制主體，局部利益考慮較多，因此建議增加地方政府組織編制煤田或縣域以上范圍的區(qū)域治理規(guī)劃。礦山企業(yè)編制的方案要符合區(qū)域性治理規(guī)劃。
（2）整合土地復(fù)墾費和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。建議將煤礦企業(yè)地質(zhì)環(huán)境保證金和土地復(fù)墾費統(tǒng)一起來，按照《土地復(fù)墾條例》和有關(guān)文件的規(guī)定，由礦山企業(yè)分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和土地復(fù)墾費，并列入成本。按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專款專用”的原則，由企業(yè)在地方財政部門指定的銀行開設(shè)保證金賬戶，將預(yù)提的保證金和復(fù)墾費存入保證金賬戶。在實施復(fù)墾治理工程時，按規(guī)定使用資金。以前各級政府征收的地質(zhì)環(huán)境治理保證金都要返還企業(yè)保證金賬戶，以確保保證金專款專用。
（3）明確采煤塌陷地復(fù)墾工作中縣級以上地方人民政府的主體責(zé)任。采煤塌陷地復(fù)墾治理是一項社會工作，煤礦企業(yè)不可能脫離地方政府開展復(fù)墾。在采煤塌陷復(fù)墾地治理中，必須明確政府主導(dǎo)、煤礦出資的治理模式。實行采煤塌陷地復(fù)墾治理目標(biāo)責(zé)任制，納入各級政府國土資源管理目標(biāo)責(zé)任考核，明確政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，對本轄區(qū)采煤塌陷地復(fù)墾治理工作負(fù)總責(zé)。
（4）進(jìn)一步加大對采煤塌陷地復(fù)墾資金投入。整合國家、省市縣各級政府涉及塌陷地治理的規(guī)費收入，如礦產(chǎn)資源補償費、礦業(yè)權(quán)價款、土地復(fù)墾費、耕地占地稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、水土流失補償費等，建立采煤塌陷地復(fù)墾治理專項資金，作為政府投入的資金來源。適當(dāng)調(diào)整中央和地方的資源收益分成比例，如礦產(chǎn)資源補償費、礦業(yè)權(quán)價款，中央與省市的分成比例分別為50∶50、20∶80，相對市縣兩級承擔(dān)的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、壓煤村莊搬遷轉(zhuǎn)移及失地農(nóng)民補償安置等艱巨任務(wù)而言，市縣分成比例仍然偏低。
國家要加大對采煤塌陷地復(fù)墾的資金投入，每年向有采煤塌陷地復(fù)墾治理任務(wù)的省（區(qū)、市）下達(dá)年度采煤塌陷地治理任務(wù)，納入國土資源管理目標(biāo)責(zé)任考核，加快采煤塌陷地治理進(jìn)度。鼓勵社會資金投入治理已征收和一次性補償?shù)牟擅核莸兀o予一定年限的土地承包經(jīng)營權(quán)，復(fù)墾出的耕地指標(biāo)可以用于占補平衡。鼓勵煤礦企業(yè)在經(jīng)濟(jì)合理的前提查下，探索實施充填開采。如山東濟(jì)寧礦區(qū)在花園煤礦和許廠煤礦實施矸石充填、在太平煤礦和岱莊煤礦實施固體廢物膏體充填、在田莊煤礦實施超高水材料充填等充填開采技術(shù)試驗，取得了顯著成效。
6、先行試點
對采煤塌陷地復(fù)墾治理進(jìn)行國家層面的頂層設(shè)計，要先行試點，建議選擇典型地區(qū)開展試點。山東省濟(jì)寧市具備綜合治理采煤塌陷地政策試點的條件。一是濟(jì)寧市域內(nèi)煤炭資源的賦存，既有薄煤層，也有中厚煤層，還有厚煤層；二是煤礦企業(yè)既有基建煤礦，也有生產(chǎn)煤礦，還有閉坑煤礦；三是采煤塌陷地，既有輕度塌陷，也有中度塌陷，還有重度塌陷；四是濟(jì)寧市域內(nèi)的煤礦全是規(guī)模以上井工開采的煤礦，沒有露天開采或規(guī)模以下的小礦；五是濟(jì)寧市各級政府和廣大群眾已充分認(rèn)識到采煤塌陷地的危害，復(fù)墾治理采煤塌陷地的積極性、主動性較高，而且多年來一直在不斷探索復(fù)墾治理采煤塌陷地的各種方法。
在試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)出行之有效的政策措施，由國家出臺專門文件，推廣到全國實施，從而形成采煤塌陷地復(fù)墾治理的長效機(jī)制。
【參考文獻(xiàn)】
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一、征收土地復(fù)墾費的必要性
加強(qiáng)土地復(fù)墾開發(fā)整理，是保持耕地占補平衡、保護(hù)耕地資源、置換年度用地指標(biāo)、順利報批土地的必要條件，特別是20**年9月省國土資源廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范耕地占補平衡工作有關(guān)問題的通知》（冀國土資地字[20**]42號），進(jìn)一步嚴(yán)格了占用耕地補償制度，要求在補充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母睾螅拍苌陥蠼ㄔO(shè)項目用地，因此復(fù)墾土地更成為申報用地必需的先決條件。但要大面積地開展土地復(fù)墾開發(fā)整理，前提又需要大量的資金投入，解決資金問題單純依靠縣財政的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。依法收取土地復(fù)墾費,既可以有效地減輕政府負(fù)擔(dān),還能在一定程度上制止個別磚瓦廠超面積取土、浪費土地等問題的發(fā)生。因此，在當(dāng)前從嚴(yán)控制土地的形勢下，依法收取土地復(fù)墾費，通過土地復(fù)墾開發(fā)整理置換年度用地指標(biāo)成為必然選擇，也非常有必要。
二、征收土地復(fù)墾費的法律依據(jù)
《中華人民共和國土地管理法》第42條規(guī)定：因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地復(fù)墾費。20**年9月30日國土資源部等七部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾管理工作的通知》要求：凡從事燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)活動造成土地破壞的單位或個人是土地復(fù)墾法定義務(wù)人。復(fù)墾義務(wù)人必須根據(jù)破壞土地面積和類型、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等，依法繳納復(fù)墾費；對1999年1月1日新修訂的《中華人民共和國土地管理法》實施以后尚未履行復(fù)墾義務(wù)的，復(fù)墾義務(wù)人必須依法補繳土地復(fù)墾費。
三、征收的范圍和標(biāo)準(zhǔn)
全縣范圍內(nèi)，正在從事實心粘土磚瓦生產(chǎn)的企業(yè)及其他因生產(chǎn)或建設(shè)需要而挖損、塌陷、壓占耕地的單位和個人，都要依法繳納土地復(fù)墾費。
根據(jù)《河北省土地管理條例》第33條規(guī)定，土地復(fù)墾費的標(biāo)準(zhǔn)是每平方米5-20元。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，本著收費從低的原則，我縣暫按每平方米8元的標(biāo)準(zhǔn)收取。
四、征收土地復(fù)墾費的時限和方法
截止到20**年年底以前，取土用于磚瓦生產(chǎn)的，按實際用土面積，于2007年6月底前和11月底前分兩次繳清；2007年1月以后，取土用于磚瓦生產(chǎn)的，土地復(fù)墾費按實際新增取土面積逐年征收。
縣國土資源局組織地礦股工作人員分赴各磚瓦廠嚴(yán)格測量、核定20**年以前的取土面積，根據(jù)取土面積征收土地復(fù)墾費。2007年1月以后取土生產(chǎn)的，各磚瓦廠應(yīng)根據(jù)新增加的取土面積，主動向縣國土資源局繳納土地復(fù)墾費。
各磚瓦廠都應(yīng)依法取土生產(chǎn)，按期足額繳納土地復(fù)墾費，逾期不繳的，由縣國土資源局上門催繳、征收，并根據(jù)《河北省土地管理條例》第66條的規(guī)定，處以土地復(fù)墾費一倍以上二倍以下罰款。
關(guān)鍵詞：兼并重組煤礦；土地復(fù)墾；生態(tài)恢復(fù)
一、引言
礦產(chǎn)能源是社會發(fā)展中不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)，它的開發(fā)利用，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也破壞了人類的生存環(huán)境。山西作為全國的礦產(chǎn)資源大省，煤炭資源豐富。2005年前，山西全省煤礦企業(yè)2200多家，礦井總數(shù)4278座，山西省人民政府經(jīng)2005和2008年兩次煤炭資源整合和煤礦企業(yè)兼并重組，到2010年年底，山西全省煤礦數(shù)量減少到1053座，煤礦數(shù)量減少3200多座，壓減75%。煤礦企業(yè)兼并重組致大量小型礦井關(guān)閉，原有礦井工業(yè)場地、排矸場閑置。截至2011年，山西省累計礦區(qū)面積19937km2，采空區(qū)面積6584.63km2，引起地表沉陷面積3005km2。廢棄、關(guān)閉礦井占地145.68km2，矸石山占地212.47km2，1093km2耕地、43.4km2林地遭到破壞。因此，對山西省兼并重組煤礦及時進(jìn)行土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)十分迫切。
二、煤礦開采活動損毀土地的主要類型
依據(jù)土地?fù)p毀主體、土地?fù)p毀方式和生產(chǎn)建設(shè)工藝等，將土地?fù)p毀類型劃分為三級，煤礦開采活動損毀土地的一級類型屬于生產(chǎn)建設(shè)活動損毀，其二級損毀包括挖損土地、塌陷土地、壓占土地等。
土地挖損：因為煤礦的采礦活動致使原地表形態(tài)、土壤結(jié)構(gòu)、地質(zhì)層組、地表生物等直接被摧毀。兼并重組煤礦的土地挖損主要是露天煤礦開采作業(yè)廣場、取土場、開山等面狀工程。
塌陷土地：此類土地?fù)p毀類型多見于井工開采煤礦生產(chǎn)過程中，因地下開采導(dǎo)致地表沉降、變形，造成土地原有功能部分或全部喪失。
壓占土地：主要表現(xiàn)為露天煤礦的表土堆放場、排土場，井工煤礦開采所產(chǎn)生的矸石山以及被整合后廢棄的工業(yè)場地、風(fēng)井場地等。
其他損毀：主要是土地污染，煤礦的土地污染是指在開采過程中排放的污染物造成土壤原有理化形狀惡化、土地原有功能部分或全部喪失的過程。化學(xué)污染具有隱蔽性或潛伏性、不可逆性和長期性、后果嚴(yán)重性的特點。
三、山西煤礦企業(yè)兼并重組土地復(fù)墾方法及技術(shù)要求
（一）兼并重組煤礦損毀土地的調(diào)查回顧及資料收集
兼并重組煤礦往往是一個主體整合數(shù)家甚至十幾家小煤礦，特別是有些礦本身也是在2005年整合時整合幾家更小的煤礦而成的，整合前的礦井、工業(yè)（風(fēng)井）場地、矸石場地數(shù)量以及地面煤場、生產(chǎn)及生活建筑物數(shù)量繁雜。這就要求在損毀土地復(fù)墾前認(rèn)真細(xì)致地做好礦區(qū)破壞土地情況調(diào)查，摸清家底，對損毀土地進(jìn)行分類，繪制損毀土地分布圖，做到損毀土地逐一落實，沒有遺漏。在調(diào)查中要按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，落實損毀土地的責(zé)任主體。同時，企業(yè)的土地復(fù)墾規(guī)劃應(yīng)與當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。
（二）土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)工程前期綜合調(diào)查與評價
1.水資源調(diào)查
由于兼并重組煤礦多處于水資源匱乏地區(qū)，土地復(fù)墾前對煤礦水資源進(jìn)行調(diào)查評價，根據(jù)水資源的調(diào)查評價結(jié)果，制定適宜該區(qū)域的復(fù)墾方案。
2.地質(zhì)災(zāi)害危險性評估
兼并重組前各煤礦已經(jīng)生產(chǎn)運營多年，煤礦開采導(dǎo)致的地面塌陷、地裂縫以及次生的山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害對土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)生很大的影響。土地復(fù)墾應(yīng)根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害危險性評估的結(jié)果分類進(jìn)行土地復(fù)墾。
3.環(huán)境影響評價
煤礦的土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)是對項目區(qū)的生態(tài)環(huán)境的正向干預(yù)，對保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量將起到巨大作用，但是由于土地復(fù)墾中物種的引入，將可能對項目區(qū)的植被、土壤、生物多樣性等產(chǎn)生較大影響，從而導(dǎo)致地力消退、生物多樣性降低、水土流失加重等生態(tài)環(huán)境問題。因此煤礦土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)工程實施前，非常有必要對項目進(jìn)行環(huán)境影響評價。
（三）土地復(fù)墾的方法
1.地貌重塑和土壤重構(gòu)
一般應(yīng)根據(jù)損毀土地的類型、程度、地形、地貌特征，按照規(guī)劃的新復(fù)墾土地的利用要求，進(jìn)行設(shè)計和施工，以工程技術(shù)手段為主。兼顧自然條件與土地類型選擇復(fù)墾土地的用途，因地制宜，綜合治理。條件允許的地方，應(yīng)優(yōu)先復(fù)墾為耕地或農(nóng)用地。
采空區(qū)土壤重構(gòu)主要采用回填、覆土等整理技術(shù)；排土場、廢棄物壓占地一般采用機(jī)械進(jìn)行土地平整，調(diào)整和固定邊坡等技術(shù)；針對工業(yè)場地大部分礦井的地面附屬建筑物需要進(jìn)行拆除或已拆除但場地表面遺棄了大量的建筑垃圾的特點，要求拆除后的可利用材料利用于工程建設(shè)中，拆除的塊石、磚可用于復(fù)墾地的排水溝、攔山堰等的建筑材料。對采礦用地進(jìn)行復(fù)墾首先應(yīng)對礦渣進(jìn)行清理，平均清理厚度不小于0.2m。對工業(yè)場地、煤場等復(fù)墾方向為耕地的地表層的進(jìn)行深翻，設(shè)計翻耕厚度不小于0.4m。
在地貌重塑和土壤重構(gòu)過程中，要注意保護(hù)土壤、水源和環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)文化古跡，保護(hù)生態(tài)，防止水土流失，防止次生污染。
2.植被重建
植被重建在正確評價廢棄地特征的基礎(chǔ)上進(jìn)行，將植被采用穴植條植的技術(shù)進(jìn)行土壤改良，根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍夂蚝铜h(huán)境條件，植物、生物學(xué)特征和礦區(qū)的地貌特征等要求，選擇適宜的、速生的品種，這樣綜合考慮，才能使生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)自行恢復(fù)并達(dá)到健康良性的循環(huán)。
3.微生物復(fù)墾
是指利用微生物和有機(jī)物的混合劑或微生物活化劑對復(fù)墾后的再生土地進(jìn)行改良和熟化，以恢復(fù)土壤肥力，達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，是一種綜合復(fù)墾技術(shù)。采用這種技術(shù)進(jìn)行復(fù)墾，對露天剝離物、煤矸石等堆放場地不需要覆蓋表土，只需經(jīng)過一個植物生長周期后就能建立穩(wěn)定的活性條件，第二年便可種植農(nóng)作物。該方法還能使其他類型遭破壞的土壤恢復(fù)成良田，而且微生物復(fù)墾所需的材料和機(jī)具費用低、效益好。
（四）土地復(fù)墾技術(shù)要求
針對廢棄露天采礦場、排土場、沉陷場地、矸石場、廢棄工業(yè)場地等不同的破壞類型，《土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中從復(fù)墾地覆土厚度、覆土后場地平整、地面坡度要求、土壤pH值范圍、水土流失控制以及復(fù)墾后用于漁業(yè)（含養(yǎng)殖業(yè)）的水面積和水深度等方面制定了相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。兼并重組煤礦在實施土地復(fù)墾時應(yīng)根據(jù)受損土地的類型參照該標(biāo)準(zhǔn)實施。
四、兼并重組煤礦土地復(fù)墾中的幾點建議
（一）重視復(fù)墾土地的驗收工作
根據(jù)《土地復(fù)墾條例》，土地復(fù)墾義務(wù)人按照土地復(fù)墾方案的要求完成土地復(fù)墾任務(wù)后，應(yīng)申請國土資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門進(jìn)行驗收。
煤礦企業(yè)兼并重組后礦井規(guī)模大幅提高，舊的工業(yè)場地、井筒大多不能滿足要求，需要新增土地進(jìn)行建設(shè)。新增土地需要進(jìn)行平衡補償，兼并重組煤礦土地平衡補償最直接、有效的方法就是對被整合煤礦損毀的土地進(jìn)行復(fù)墾。通常情況下，為了盡快完善新建設(shè)用地手續(xù)，兼并重組煤礦企業(yè)會積極的辦理原有損毀土地的土地復(fù)墾手續(xù)。但從土壤重構(gòu)到達(dá)到相應(yīng)復(fù)墾用途的標(biāo)準(zhǔn)要求，土地復(fù)墾需要3～5年的時間，這就要求從管理上跟蹤復(fù)墾全過程，既注重復(fù)墾數(shù)量，又保證復(fù)墾質(zhì)量，對滿足標(biāo)準(zhǔn)要求的復(fù)墾工程及時組織驗收。
（二）建立長效機(jī)制，保障資金落實
在遵守國家《土地復(fù)墾條例》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的同時，土地復(fù)墾企業(yè)應(yīng)結(jié)合礦區(qū)具體情況，建立健全土地復(fù)墾與生態(tài)重建管理規(guī)章制度，制定完善的獎懲措施并嚴(yán)格實施。
土地復(fù)墾周期長，而煤礦企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益受市場影響很大，兼并重組煤礦企業(yè)應(yīng)建立土地復(fù)墾專項基金及儲備金，從企業(yè)、集團(tuán)、政府等多渠道加大礦區(qū)土地復(fù)墾的資金投入，進(jìn)行分級管理，專款專用，保障土地復(fù)墾資金落實。
（三）煤礦生產(chǎn)與土地復(fù)墾兼顧
在著手制定兼并重組煤礦的土地復(fù)墾方案、恢復(fù)損毀土地的同時，企業(yè)應(yīng)結(jié)合重組后礦井的井下開拓方案、矸石排放場及取土場等可能造成的新的土地?fù)p毀，未雨綢繆，制定新礦井的土地復(fù)墾方案并及早進(jìn)行復(fù)墾。煤礦企業(yè)也要在供水、供電及物資保障方面全力支持礦區(qū)土地復(fù)墾。
（四）加強(qiáng)礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建技術(shù)研究與合作
土地復(fù)墾與生態(tài)重建是一項涉及多學(xué)科的系統(tǒng)工程，需要礦產(chǎn)資源學(xué)、生物學(xué)、地質(zhì)學(xué)、水文學(xué)、農(nóng)業(yè)等多學(xué)科綜合。只有進(jìn)行深入的多學(xué)科綜合研究，采取相應(yīng)的措施，才能達(dá)到預(yù)期的效果。煤礦企業(yè)也應(yīng)該“走出去、請進(jìn)來”，建立多種形式的科研機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流，充分利用好已有的土地復(fù)墾理論與技術(shù)，同時在實踐中深入研究，開發(fā)符合區(qū)域氣候、水文、環(huán)境及地質(zhì)特點的土地復(fù)墾技術(shù)成果。
五、結(jié)語
綜上所述，長期的煤礦開采導(dǎo)致大量土地?fù)p毀，特別是山西省人民政府經(jīng)2005年和2008年兩次煤炭資源整合和兼并重組，大量小型礦井關(guān)閉，廢棄、關(guān)閉礦井的礦井工業(yè)場、排矸場亟待進(jìn)行土地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)。兼并重組煤礦企業(yè)應(yīng)對損毀土地的性質(zhì)、類別、數(shù)量進(jìn)行詳實調(diào)查，結(jié)合區(qū)域相關(guān)規(guī)劃制定有針對性的復(fù)墾方案，因地制宜進(jìn)行土地復(fù)墾并保證復(fù)墾土地的質(zhì)量要求。同時，兼并重組煤礦企業(yè)應(yīng)建立長效土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)制度、多渠道加大資金投入、積極開展技術(shù)研究與合作。
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一、清理整頓的范圍和內(nèi)容
（一）清理整頓的范圍遵循國土資源法律法規(guī)和國務(wù)院國發(fā)[2004]28號、一是新土地管理法實施以來的土地管理和土地交易使用情況；二是管理相對人的違法問題；三是未經(jīng)處理和尚未終止的違法占地行為。
（二）清理整頓的內(nèi)容
1、在我縣境內(nèi)的一、二級公路及其他公路兩側(cè)不符合土地利用總體規(guī)劃，非法用于建加油站、煤棧、修理攤點、飯館、木材站、商業(yè)攤點以及改變土地用途等問題。
2、根據(jù)《土地管理法》第2條第3款之規(guī)定，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（街）與占地單位（戶）私下簽訂轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)等用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占地問題。
3、根據(jù)《土地管理法》第36條之規(guī)定，全縣已建的砂廠、采石廠、磚瓦廠違法占地問題。
4、全縣國營、集體、個體開煤礦違法占地問題。
二、違法占地的處理
1、對全縣境內(nèi)一、二級公路及其他公路兩側(cè)堅決杜絕新的違法占地，對已開辦的而且又是違法占用基本農(nóng)田的，要依據(jù)《土地管理法實施條例》第42條之規(guī)定，每平方米罰款30元以下，對有復(fù)墾任務(wù)的依照《土地復(fù)墾實施辦法》第16條之規(guī)定，每畝每年收取1000元復(fù)墾押金，并責(zé)令到指定地點經(jīng)營。
2、對這次清理出的私下協(xié)議轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，依據(jù)《土地管理法實施條例》第38條之規(guī)定，處以非法所得的50%以下的罰款，同時，還按中華人民共和國監(jiān)察部、國土資源部《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》以及最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，對違法建筑該拆除的拆除，對直接責(zé)任人該撤職的撤職，對觸犯刑律的依法追究刑事責(zé)任。
3、對占地單位（戶）的建筑既符合土地利用規(guī)劃，又不占用基本農(nóng)田的，可在規(guī)定的時間里補辦占地手續(xù)。
4、對拒不接受處罰，不按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金的，不按時補辦占地手續(xù)的，停止?fàn)I業(yè)，直至取締。
