時間：2023-03-06 15:57:31
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1.1無證行醫基本情況
表1為某市無證行醫場所分布情況，從表1中可以看出，診所、營利性醫療機構、藥店是實施無證行醫的主要場所，所占比例分別為40．29％、27．34％、17．27％。
1.2案件來源
139件案件中，主要來源是日常監督工作中發現，占84．17％。但從2009年至2012年，社會投訴舉報比例逐年上升，差異有顯著性（P＜0．05）。2．3違法案由分析139件案件中，機構無證與個人無證的構成比分別為17．99％和82．01％，個人無證是主要案由。不同性質的機構無證行醫的比例存在差異，有統計學意義（P＜0．05），無論是機構無證還是個人無證，均是個體診所、藥店的比例最高。
1.3案件履行情況
139件案件中不完全履行案件較多，所占比例為25．18％。而強制執行案件所占比例僅為3．60％，見表4
2存在問題
2.1法律法規不完善，處罰力度不大
《醫療機構管理條例》有些條款規定有義務條款，但對應的罰則可操作性不強。如該條例第四十七條規定，診療活動超出登記范圍的，對其處罰的金額僅為3000元以下，且不能沒收違法藥品、器械和非法所得。細讀《執業醫師法》第三十七條規定，依法給予警告的條件都很苛刻。如某市三甲醫院醫師“走穴”，在市區一生活美容院做整形手術，雖此案被查處，但對該醫師卻連警告的處罰都不能給予。究其原因就是該法第三十七條規定，必須違反衛生行政規章制度等造成嚴重后果后方可予以警告，而造成嚴重后果卻很難調取相關證據。另外，《執業醫師法》第三十九條規定，未經批準擅自開辦醫療機構行醫者方可適用該法條，而非法行醫者為了逃避打擊，以租房為主，根本難于構成“擅自開辦醫療機構行醫”的條件［1］，對本人不行醫，請他人行醫的非法行醫者就不能適用該法，只能適用《醫療機構管理條例》，而該條例的處罰力度較弱，達不到嚴懲無證行醫的效果［2］。
2.2查處案件事由單一
對于無證行醫行政處罰的查處，往往僅限于診所、營利性醫療機構、藥店等一般違法場所。對于開展以免費理療推銷器械、按摩治療小兒屈光不正、激光脫毛和E光嫩膚等場所，至今尚未進行過行政處罰，導致違法不究、執法不嚴，被行政問責的風險加大。
2.3監督、執行難度大
根據《中國2000年預防保健戰略目標制定研究》的規定，要求每萬人需要配備衛生監督員1．5名，但是各級衛生監督機構的人員配備數量根本達不到。人員數量不夠，導致打擊無證行醫不能滲透到到新開發區、城鄉結合部。醫療執業涉及的法律、法規、規章非常多，對衛生監督員素質的要求高，而基層醫療執業衛生監督員素質良莠不齊，從而使部分無證行醫等違法行為沒有被依法及時查處［3］。請求法院強制執行未形成長效機制，導致不完全履行案件較多［4］。
2.4相關部門協作力度不大
根據最高院相關解釋，衛生行政部門對無證行醫造成患者輕度殘疾導致一般功能障礙的；無證行醫者給予兩次行政處罰以后再次行醫的可以移送司法機關［5］。而實際上，因衛生行政部門和司法機關之間的銜接體制不順、對案件移送的標準的認知不同等原因，影響了案件的移送［6］。另外，對于向無證行醫者提供藥品、醫療器械是食品藥品監督管理部門的責任，向其提供房屋出租是房管部門的責任的意識，街頭游醫是城管部門的責任，而實際上部門協作意識不強，也為無證行醫的打擊帶來了難度。
3對策
3.1盡快修訂、完善法律法規
呼吁相關立法部門組織對打擊無證行醫進行調研，對現行的醫療衛生法律法規進行修定。如對于1994年頒布實施的《醫療機構管理條例》，處罰力度小，已經不能適應當前的醫療執業監督工作，應盡快組織修訂。因衛生部的大量批復、通知的位階過低，應盡快上升到法律法規規章的地位，為整頓和規范無證行醫違法行為提供有力的法律保證［7］。呼吁出臺對將房屋出租給無證行醫者從事非法活動可以進行查處的法律法規，此舉措將從源頭制止部分無證行醫行為。
3.2拓寬思路，加大打擊力度
各級衛生行政部門要加大對重點環節的處罰力度，同時拓寬辦案思路，以敏銳的眼光發現新型無證行醫行為，做到發現一起、處罰一起、取締一起。對嚴重無證行醫行為，請媒體在互聯網、電視、報紙上曝光，向廣大群眾介紹非法行醫的嚴重危害性，提高廣大群眾的科學、安全的就醫意識和自我保護意識，同時達到威懾無證行醫的目的。
3.3加大投入，提高隊伍素質
衛生行政部門應加大對醫療執業衛生監督員的培訓，要求其能全面掌握現行的醫療執業相關法律法規，并能適應新形勢下醫療執業監督工作的需要，切實提高醫療執業監督隊伍的執法水平和辦案能力。對于難以執行的案件請求法院強制執行，使之形成長效機制，加大打擊力度。同時深入開展衛生監督協管服工作務，充分利用基層醫療衛生機構衛生監督協管員的前哨作用，及時發現無證行醫等違法行為。
3.4加強協作，加大監管合力
（一）存在的問題
1“.警告”的處罰效果難以體現。主要包括兩種情形：一是部分法律法規對某種情形（如《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》第43條規定的情形）僅僅規定單獨處以警告時，執法單位認為無必要或效果不好，而干脆不予處罰。二是作出了處罰，但根據相關法律規定，只使用了罰款處罰，而漏用了警告處罰。從被處罰人角度看，警告處罰不痛不癢，對被處罰人觸動不大，導致違規金融機構對警告處罰往往是“虛心”接受后束之高閣，置之不理，其成效甚微。從處罰實施機關看，在法律僅規定單獨處以警告處罰的情況下，由于一般均同時規定要求被檢查單位限期整改，執法部門往往認為在被檢查單位限期整改措施已經到位的情況下，再作出警告處罰沒有必要。對于法律規定警告并處罰款的情況，執法部門常認為在當前的金融管理條件下，警告處罰作為一種聲譽罰，往往對行政相對人（尤其是相對人是機構而非個人時）的權利義務無法產生實質影響。同時警告處罰不具有強制執行力，在沒有合適主體和合適方式對警告處罰決定對外宣示、披露和記載的情況下，警告處罰的實際效果根本無法體現，因此會產生將警告處罰免除，單獨處以罰款情況。2“.罰款”的處罰效果經常被金融機構通過各種方式予以對沖。罰款處罰主要起懲戒、震懾、教育作用。實踐中，被處罰金融機構經常使用很多手段對沖罰款處罰的功效。一是將對單位的罰款直接分攤給責任人，由“單位罰”變成“個人罰”。如：在繳納罰款前，要求責任部門或責任人將罰款自行交足，集中后的款項不經本單位大帳，直接以現金形式繳入基層央行指定的罰沒賬戶；或者先將罰款由本單位大帳繳入基層央行指定的罰沒賬戶，然后將罰款以“內部績效考核”的名義分解到相關部門和人員。二是盡量縮小被處罰信息的知悉面。如果是專項檢查，由于金融機構負責配合檢查的是業務部門，文書簽收也由業務部門負責，存在部門消化罰款，不向單位報告的可能；對綜合執法檢查或其他大型檢查，則盡量不讓其他金融監管機構和上級單位知曉處罰情況。三是不將行政處罰文書進行歸檔，試圖抹去被處罰的痕跡。3.部分違規問題屢查屢犯，凸顯行政處罰實施效果不盡理想。實踐中，金融機構被處罰主要是基本賬戶未經核準、一般賬戶不備案，虛報、瞞報、錯報統計數據，延遲繳納財政存款或資金，收繳假幣、殘損幣兌換違規，違規查詢信用報告、無效貸款卡發放貸款，存款準備金不足，反洗錢違規等問題。這些違規問題在不同機構、不同時段反復發生，甚至同一機構屢查屢犯，說明行政處罰的教育功能沒有很好地實現。
（二）造成的不利影響
1.行政處罰的實際效用沒有發揮到位。行政處罰的根本目的在于督促金融機構依法合規經營。行政處罰的正常實施，一方面體現了基層央行對違規金融機構的警示和教育，希望通過處罰措施對其產生觸動作用；另一方面，則是希望能夠引起上級金融機構的重視，進而通過其內部嚴格的考核機制，真正發揮出應有的震懾和教育作用。但罰款處罰措施被行政相對人異化現象的存在，直接導致行政處罰由“有形罰”變成了“無形罰”，被處罰人通過罰款不入大賬、處罰文書不歸檔、處罰情況不報告上級、處罰信息不擴散等手段，使基層央行罰款處罰的效果消弭于無形，無法實現行政處罰的目的。2.誘發金融機構及其員工對金融監管的抵觸情緒。一方面，金融機構將罰款以“內部績效考核”的名義分解到相關部門和人員的做法，會直接影響到個別員工的切身利益，極易誘發金融機構員工對基層央行行政管理活動的反感與抵觸情緒，將原本是金融機構內部管理矛盾轉化為金融機構員工與基層央行之間的外部矛盾。另一方面，如果不將處罰與教育相結合，只一味強調“罰款”，也容易引起金融機構對立情緒，進而帶來處罰決定作出后違規金融機構不交罰款的僵局。3.干擾基層央行正常的金融監督管理工作。違規金融機構將罰款分解到相關部門和人員的做法，對一線的普通員工造成了一定的工作壓力。為了避免受到責罰，有的員工在執法檢查過程中，會想盡辦法讓自己所負責領域內存在的問題不被檢查人員發現，不配合檢查活動，弄虛作假隱瞞問題，造成執法活動難以正常開展；有的員工則在檢查發現問題后，以罰款會由自己承擔為由，對檢查人員開展“情感攻勢”，或者通過各種關系和途徑向檢查組說情，要求減少或不進行處罰，這在一定程度上干擾了基層央行正常的金融監督管理工作。
二、制約行政處罰效能的原因分析
（一）警告處罰措施存在天生不足警告雖是法定的行政處罰措施，但與不是法定處罰措施的約見談話、通報批評相比較，其在申誡效果上存在天然劣勢。從形式上看，警告處罰是書面的，而約見談話是面對面的；從送達路徑看，警告處罰一般是執法機關工作人員送達，被處罰單位業務部門工作人員受領，很容易被截留，而約見談話是執法機關負責人對被處罰單位負責人；從擴散面看，警告出發點僅限于被處罰單位知曉，自己不說誰都不知道，而通報批評則可能全行業、全系統都知道，事關面子和榮譽問題；從效果看，約見談話和通報批評所涉問題一般更容易引起重視，布置和推進相應的整改措施更加快捷。實踐中，基層央行在金融機構現行考核制度下，違規機構一旦受到監管部門的行政處罰，無論是對被處罰的機構還是對該機構的高管人員而言，在其內部考核中都將受到較大影響。具體而言，對直接責任人員意味著追責和承擔罰款，對該機構的普通員工將意味著收入減少，而對高管人員來說甚至可能影響其職位和升遷。在這樣的內部考核壓力下，金融機構在受到處罰之后必然產生消化行政處罰的沖動，其內部決策層會想盡辦法隱瞞和掩飾，因此出現罰款由個人分攤不入大帳，處罰文書不入檔案，不讓上級單位知曉等現象。
（二）市場規則促使金融機構化解處罰效果金融機構若因違規受到監管部門的行政處罰，其經營活動將受到諸多影響：一是可能無法享受某些優惠政策，喪失一些特殊業務資格。比如對村鎮銀行和農村信用社而言，一旦因為欠繳準備金被實施行政處罰，將直接喪失獲得支農再貸款的資質。二是可能影響其后續發展。比如對部分農村信用社而言，如果受到監管部門的行政處罰，意味著內部治理結構不完善，內控制度不健全，對于其向農村商業銀行轉變的改革進程將直接產生影響。三是可能影響其經營形象。對于已經上市的金融機構來說，因受到證券法等法律法規的約束，按規定應當將受處罰的信息對外披露，這無疑對金融機構會造成較大影響。
（三）行政處罰法律制度還不完善一方面，從目前行政處罰罰款繳納制度看，金融機構接受罰款處罰后，只要罰款進了專門的罰沒賬戶，整個處罰程序就算完成。因此處罰實施機關不會也無權深入掌握違規機構所繳罰款的來源以及是否計入大帳等背景情況。另一方面，從行政處罰信息披露法律制度看，目前各監管部門之間的監管信息披露和共享方面基本處于空白狀況，實踐中監管部門一般也不會主動將相關行政處罰信息向金融機構的上級單位反饋或向社會公開披露，這就為金融機構隱瞞和掩飾相關情況提供了可能和便利。
三、進一步提高行政處罰效能的政策建議
（一）豐富警告作為申誡罰類行政處罰措施的內涵
除書面警告外，明確增加口頭警告的形式，在相應金融規章中增加“約見談話”制度規定，以“約見”作為口頭警告的途徑，以“談話”作為口頭警告的形式和載體。明確增加通報批評作為行政處罰措施，提升申誡罰的實際運用效果。
（二）在行政處罰法等相關法律制度中完善罰款繳納程序等規定
明確對單位的罰款應當由被處罰單位繳納，必須入被處罰單位大賬，嚴禁以現金形式或通過其他賬戶轉入，嚴禁被處罰單位將罰款直接分攤到單位員工個人。
（三）增設對行政處罰文書管理和信息披露的制度規定
被處罰單位應當將行政處罰文書納入檔案管理，向上級報告，根據有關法律法規應當公開行政處罰情形的，被處罰單位還應當依法及時公開行政處罰相關信息。必要時，實施行政處罰的行政機關應向被處罰單位上級或其他監管部門抄送處罰情況或者依法向社會公開披露相關信息。
（四）在行政執法中堅持處罰和教育相結合的原則
論文摘要對行政執法實踐中的3個問題，即責令改正、通報批評、罰金3種處罰是否屬于行政處罰種類的問題進行分析，以期能為行政執法尺度的確定和執法工作實踐提供參考。
《中華人民共和國行政處罰法》的第8條規定了行政處罰的種類共7項，前6項明確規定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項只是籠統地規定：“法律、行政法規規定的其他行政處罰”，在行政法學上規結出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財產罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機關向違反行政法律規范的行政相對人提出警戒或者譴責，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區別于其他種類處罰的特點在于對違法行為者實施的是精神上或者名譽、信譽等方面的懲戒，而不是對行政相對人的其他實體權利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現教育與處罰相結合的原則。財產罰是指強迫違法的行政相對人交納一定數額的金錢或者剝奪其原有財產的行政處罰。這種處罰的特點是對違法的相對人在經濟上給予制裁，迫使行政相對人履行金錢給付義務。財產罰是目前應用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。沒收指對非法收入應采取沒收措施，而罰款是處罰違法相對人的合法收入，這是罰款與沒收的主要區別。行為罰（能力罰）是對行政相對人的行為權進行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說的行為主要是指經行政機關批準同意從事某項活動的權利和資格。沒有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、責令停產停業。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實施使行政相對人的人身自由受到限制，也就是行政相對人在短時期內將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規規定了責令改正、通報批評等，下面將就這些規定是否行政處罰進行探討。
1責令改正是否為行政處罰的種類
許多學者們和執法工作者持不同意見，有的人認為責令改正不是一種行政處罰，因為《行政處罰法》中沒有規定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強制，而有的人認為，它是一種行政處罰，因為它是行政機關向行政相對人書面文書送達的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執行的。《行政處罰法》除了規定6種基本行政處罰種類外，還規定：法律、行政法規規定的其他行政處罰、行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責任第62條規定，違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關責令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經營的種子應當包裝而沒包裝的。②經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的。③偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的。④未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的。⑤種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的。
這些規定中的“責令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認為如果由行政處罰機關沒對行政相對人下達處罰決定之前，單獨口頭或者以文書下達的“責令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規定了責令改正，行政處罰機關對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達的，那就是行政處罰。地方法規中規定的“責令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責任第42條規定，違法本條例第6條第2款規定，未經批準采集或者采伐省重點保護的天然種質資源的，由縣級以上地方人民政府農業或林業行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規，只能規定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規定，根據《中華人民共和國種子法》和有關法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例。《行政處罰法》第11條規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律行政法規對違法行為作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。該條例的這條規定，實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規定。另外，在法律和行政法規的法律責任或者罰則中規定類似于責令改正的，應一并如上理解。2通報批評是否為行政處罰的種類
對于通報批評，在法學界也有不同的看法，有的人認為通報批評不是行政處罰的一種，而是一種機關內部指出錯誤的方法，不具有處罰性，有的人認為通報批評是一種行政處罰，一旦作出將會對行政相對人的名譽、信譽等產生影響。筆者認為，通報批評用于單位內部上級處理違紀的下級，或者黨和行政機關內部監察部門或者紀委處理違反紀律的人，這時只是一種行政處分，不是行政處罰。當行政機關對違法的行政相對人使用通報批評時，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項規定，先看一個例子。《中華人民共和國審計法》第6章法律責任第43條規定，被審計單位違反本法規定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。這條規定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認為，單獨對違法行政相對人以書面形式通報批評時，不是行政處罰，只是行政機關利用責權對違法的行政相對人一種警示，利用其聲譽對其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機關將通報批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內書面通報批評的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報批評同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報批評告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關的公民、法人和其他組織。
行政處罰是國家特定行政機關依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰作為一種法律制裁，是對違反行政管理法規的行政相對人的一種懲戒、教育手段。目的是使相對人今后不再重犯同一違法行為。
因為行政處罰本身所具有的強制力、直接影響相對人權利義務、對相對人的聲譽、財產、行為甚至人身自由產生不利后果的特點，使得行政處罰必須嚴格依法設定、執行、監督與救濟，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實踐中的幾個問題。
“一事不再罰”是行政法學界對行政處罰適用原則之一的一個概括性表述，其具體內涵、定義依我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規定主要是為了防止處罰機關對相對人同一違法行為以同一事實理由處以幾次行政處罰，以獲得不當利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規的行為與一定的法律責任相互確定掛鉤，進而體現法律制度與行政管理的可預見性與穩定性價值。
在行政管理法律關系中，處于管理地位的行政主體擁有以國家名義出現的行政管理權，具先定力、執行力與強制力。尤其是隨著現代市場經濟的發展，國家行政日益深入到國民生活的各個領域，對行政權這一管理優益權規范的必要性日益為人們所認識并逐漸突出。而在行政管理法律關系中的相對人一方，由于與行政主體的地位的不對等性，其合法權益在國家公權力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對人即使是違反了一定的行政管理法規，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權益的保障與事后救濟與保障是現代行政的價值理念之一。“一事不再罰”原則的背后所體現的，就是這種法理價值理念的追求。將其通俗化來表述，便是犯錯一次就只能、只需承擔一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。
“一事不再罰”原則在我國理論研究與立法實踐中尚有未得以充分明晰之處，導致了行政管理實踐中的一些混亂、相悖狀態。以下筆者試述之：
一、《行政處罰法》對“一事不再罰”處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對幾個機關都有管轄權的違反行政管理法律法規的行為該由哪個行政機關進行處罰沒有明確的規定。例如有的規章法規規定對某一違法行為，可以由幾個機關去處理，與此同時，無論是出于現實還是法理都不允許相對人對處罰的主體進行選擇。因此，由于部門利益、權責劃分不清，機關間協調不盡充分等原因，在實踐中產生了由不同行政機關分別進行一次行政處罰而在事實上產生“一事多次罰”的形式上合乎法律原則但卻悖離原則的內在價值要求的合法、矛盾現象。筆者暫稱為行政處罰主體的競合。這無疑是不符合行政統一性、行政法治、行政管理價值的追求的。
二、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對適用法規時的沖突沒有提供合適的沖突適用規則。隨著行政法制的發展與法律法規的制定與對社會關系調整、保障的日益細化，一個違反行政管理法規的行為可能會導致侵犯了不同社會利益客體的后果，這時就可能會出現保護不同利益客體的特別法都對該行為競相適用，而同時產生幾個不同的法律責任、法律后果的現象。筆者稱之為法律法規適用的競合。而此時如果對相對人依據不同的法律法規做出幾個不同的處罰決定，就明顯違反“一個行為，不得兩次以上處罰（此處亦可表現為幾份處罰，但處罰之間肯定會出現時間上的先后、客觀上的表現也是次序不同）”的原則。而如果只做出一項處罰決定，往往會面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無優位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處罰管理提出了行政執法實踐上的難題。
三、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對都有處罰權、相同行政職能的不同行政主體由誰處罰、是否排斥相同的處罰無提供法定指引。筆者認為這是行政處罰主體競合的另一種特殊表現形式。由于市場經濟的發達，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國范圍內甚至世界范圍內的出現，一個違法行為在一地已被一個行政主體處罰后，是否還應承擔另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據而做出的行政處罰決定呢？例如司機王某運送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部門認定車輛超載并處以罰金。后途經B省又被當地路政管理部門以超載為由處以罰金。最后進入C省境內再次受到C省路政管理部門的相同理由依據的第三次處罰。王某若以《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則抗辯之，達到的答辯可能是“他主體的處罰并不代表本主體的處罰。本主體只要不對你進行第二次處罰便不違犯該原則。”確實，我國《憲法》與《行政組織法》都授權有關行政部門與行政主體資格與相應的處罰權限。他們均以行政主體身份進行行政規制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒有實施兩次處罰，他主體并不代表本主體”的理由進行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現象在現實行政管理處罰中廣泛的存在。“一事不再罰”原則對此似乎顯得無能為力。我們先且不論該抗辯理由是否成立，但單憑“一事不再罰”似乎無法判定其違法性與無效性。
出現這三種現象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術不夠成熟、行政理論研究還不夠細致等客觀因素，也有爭奪部門利益方面的主觀因素，筆者在此試結合法理學、憲法學與行政法學的一般理論、原則提出解決辦法。
一、對于前述第一項“一事不再罰”原則缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏，首先應該在立法上引起重視，進而規范立法行為，減少不必要的“一權多授”、“多部門授權”，從而在立法設計上防止、杜絕此種不符合立法科學的缺陷。而在立法完全解決這個問題之前，可以依照以下三個原則來解決。
1、專職部門優于一般職能部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到現代行政的復雜性、專門性、技術性特點。由專門的職能部門管理、處罰更有利于行為性質的認定、違法行為后果的確認與處罰幅度的統一性與科學性。
2、層級低的部門優于層級高的部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到基層行政管理部門的分布面較廣，更有利于及時發現、處理違反行政法律法規的行為，也便利于當事人依事后救濟程序提起行政復議、行政訴訟的管轄、處理與裁判。
3、通過行政程序法的規定，將法律法規中所有出現幾個行政處罰主體競合的情形都整理規范歸結到由法律法規中規定的幾個機關組成的聯合執法機構以共同名義做出處罰決定。此方法可以作為上述兩個原則的補充。適用解決幾個專門職能部門之間、幾個一般職能部門之間、幾個同級行政機關之間的管理權確定的問題。但這一方法存在的缺陷是現實中較難操作，要將法律法規中所有出現此種沖突的情形一一整理規范、再由法律規定授權聯合執法機構處理，實踐中將會導致增加立法整理的工作負擔與行政人員編制膨脹等弊端，所以只僅僅應局限作為上述1、2兩個原則的補充。
行政法學界有學者提出可以通過重新定義“一事不再罰”原則來解決這個問題，其提出的定義為：“不得以同一事實和理由對同一違法行為罰兩次或兩次以上”，但筆者認為這種表述在處罰主體的唯一性確定上還存有欠缺。而容易被默認理解為“同一行政主體不得以同一事實和理由對同一違法行為出罰兩次或兩次以上”，而“由不同行政主體‘依法’同時以同一事實和理由對同一違法行為的處罰”則是符合“一事不再罰”的形式合法、實質不合法現象，這就成了規避這一原則的“合法”情形。因此筆者認為此種表述也不是十分嚴密的。
二、對于前述第二項“一事不再罰”原則對適用法律法規過程中的法律法規適用競合沖突未能提供合適的沖突規則的問題。在行政執法實踐中，“之所以會有兩個以上法規、規章對同一行為從不同角度規定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結果。并不是這一行為變成兩個或兩個以上的行為。如果一個行為可按不同法規、規章規定處罰兩次以上，隨著我國法規、規章的日益增加、規定日益細密，這一行為被處罰的次數將不斷增加，其后果不堪設想(引用1)。”這種幾個法律法規對同一違法行為進行規制的情形似乎已超出“一事不再罰”的要求，但行政處罰所體現的是行政相對人在違反了行政管理法規后所應依法承擔對己不利的法律責任，是一種對國家的責任、義務。這不同于有的刑事犯罪中還需負擔民事方面的賠償責任。既然只是一種責任形式，那就必須只能承擔一種責任后果。如果按照某些學者的意見認為可以同時處以幾個不同的行政處罰，這無疑就給相對人設定了過重的不合理的法律責任負擔；與此同時，法律的行為規范指引性與責任后果的唯一確定性將被犧牲，穩定性的存亡也會取決于執法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為規范、可預見性、穩定性等基本價值要求的。所以這個法律法規適用競合的問題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個沖突規則：
1、特別法優于普通法（一般法）的原則。這是法理學中的一項基本原則，采用這一原則的原因與意義筆者在此不加累述。
2、新法優于舊法的原則。這是因為行政管理面對的是日新月異的社會現實，新法往往更能體現立法者對現實生活、社會現象的把握、定性、調整的立法意圖與對社會關系的調整理念。從而實現行政管理與時俱進的科學性與積極性，也有利于相對人對處罰理由、處罰依據、處罰方式與責任形式的接受與認識，避免出現使用過時的法律法規進行處罰而導致相對人的逆反心理，導致降低行政效率與增加行政成本負擔。
3、對相對人處罰程度較輕的形式優于對相對人處罰程度較重的形式的原則。這是因為行政處罰只是實現一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處罰不是目的，令相對人承擔不利的法律后果也不是目的。站在受處罰的相對人的角度而言，受到行政處罰本身在精神上已是一種不利的后果，責任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會影響、關系到相對人的認識程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對人的行政處罰負擔并不見得是絕對必要的。而站在行政處罰主體的角度而言，對相對人有意識、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處罰形式，將無疑更能體現行政執法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，將會更容易實現管理者與被管理者的管理--反饋與意見的傳達與接受，有利于相對人對行政處罰行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運行與整體行政效率的提高。
4、絕對禁止同時對一行為適用多法、多種處罰的原則。同時適用多法、給予多種行政處罰的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處罰制度中強調這一原則，以免因為行政主體故意或過失導致此種情形的出現。
值得在此提出的是，在適用上述三項沖突規則對相對人進行處罰后，行政主體應有義務對相對人進行告知教育，使相對人了解自己的行為對社會關系造成的多種危害與在法律上的多種不利后果。從而在今后的行為中能提起應有的注意，不致再違反他法而再受他種處罰。
三、對于《行政處罰法》的“一事不再罰”的原則對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引該如何處理。
筆者認為在此之前還有個法理問題需要明晰。舉上述王某運輸西瓜的案例。對其進行處罰的A、B、C三省路政管理部門都是合法、有權的、互無隸屬關系的三個獨立行政主體。他們三者的處罰行為似乎不違反“一事不再罰”原則，因為他們均以自己的主體名義做出了“合法”的“一次”處罰，雖然理由依據是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰”原則嗎？筆者認為答案無疑是否定的。因為三個互不隸屬的不同行政主體他們行政權均是來自于國家的授權，也就是說他們的權力均源屬于一個根本的主體--國家，而他們都只是國家設立在不同地區進行行政管理的代表機構。因此，這三個形似獨立的主體其實質是一體的。
從法制的角度來考察，他們適用的是相同的法律法規，而正是這套法律法規的原則要求他們“一事不再罰”。也就是說，相對人如果因違法行為被適用這套法律法規承擔了行政處罰不利后果，他們從法制統一的要求出發均應予以確認與保護，而不能無視其他行政主體據此做出的處罰決定而冒違反“一事不再罰”之大不韙再次進行處罰。這種行為本身就是違法與背離行政法制統一性要求的。
從相對人的角度來考察，行政機關依法適用法律法規對相對人的違法行為進行處罰是有絕對義務接受的，因為這種處罰是一種國家行為，反映的是國家對公共秩序的一種要求與調整，是國家行政管理的需要與體現，是由處罰機關代表國家意志做出的規制性的國家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對同一行為進行多次處罰，就會使相對人產生“究竟哪一個處罰機關才代表國家？是不是一個處罰機關代表一個‘國家’？各個處罰機關是否各自代表‘各自’的‘國家’？”的疑問。從某種意義上講，這種疑問是對國家（對外最高代表權、對內最高統治權）、行政權統一的疑問，其政治危害性是顯而易見的。會造成相對人對國家概念的理解、國家權力的行使、國家代表的唯一性等問題的認識混亂，甚至會讓相對人產生國家對內表現形式之一的統一行政權被行政執法機關故意割裂的認識，這對國家的統一、行政法制的統一、行政法制建設的破壞性無疑是致命的。
行政實踐中出現這種現象大多是因為地方利益主義、部門利益主義在作祟，行政管理不是一種獲利機制，我們更不能認同“雁過拔毛”的合理性。行政管理是一個國家對公共秩序的要求、調整、規范，而不是某些人、某些機關牟利的機制。處理這個《行政處罰法》對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引的問題，不是應該設計出什么解決原則、方法機制的問題，基于上述這個問題的重大危害性，應該在《行政處罰法》中予以明令禁止，只一律承認肯定首次處罰的唯一合法性并賦予相對人對二次處罰的積極抗辯權，以維護法制的整體統一性，制止濫用權力、爭奪利益亂法的不正常現象。
綜上所述，筆者認為“一事不再罰”原則是必要與科學的，是反映自然公正、法治等價值理念追求的。但在理論與實踐中，我們還須進一步深入細致研究，以期盡識其真義，從而使其真正完備起來，為行政執法、行政處罰實踐提供更全面的理論指導與更強的依據性、可操作性。
主要參考書目：1、《行政法學》羅豪才主編，中國政法大學出版社1999年修訂第一版
2、《行政法學》王連昌主編，中國政法大學出版社1999年修訂版
一、稅務行政處罰管理現狀
根據《行政處罰法》第八條規定行政處罰有七種：(一)警告、（二）罰款、（三）沒收違法所得、沒收非法財物、（四）責令停產停業、（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、（六）行政拘留和（七）法律、行政法規規定的其他行政處罰。行政機關實施行政處罰時必須嚴格按照《行政處罰法》規定的權限和程序實施規定的處罰種類。考慮到其他法律法規具體調整的需要，因此《行政處罰法》在規范行政機關行政處罰的種類時在第八條特別作了一條附加規定，即“法律、行政法規規定的其他行政處罰”。這實際上是在行政處罰的種類上開了一個口子，按此規定在《行政處罰法》頒布前其他生效的法律、法規規定的行政處罰種類還可以繼續適用，而且以后出臺的法律、法規還可以補充行政處罰的種類。
根據國家稅務總局《稅務行政復議規則》第七條第六款的規定，稅務行政處罰包括：罰款、沒收非法所得、停止出口退稅權。其中停止出口退稅權的處罰設定在法律上有明確規定的是在二00一年四月二十八日修訂后的《稅收征收管理法》第六十六條才予以明確為一種行政處罰，這才符合《行政處罰法》規定行政處罰種類設定權限的規定。
正確劃分稅務行政處罰的種類有利于規范稅務機關的行政執法行為，因為稅務行政處罰是對管理相對人違反了稅收管理秩序后，稅務機關給相對人一定制裁措施的具體行政行為，是一種可訴訟行為，稅務機關實施行政處罰時必須按照法定程序和權限作出，否則稅務機關的行為是違法行為，因此應當正確界定稅務行政處罰行為和“稅務機關不予依法辦理或答復的行為”（《稅務行政復議規則》第七條第七款規定）。
然而，在新修訂的《稅收征收管理法》出臺前，對稅務行政處罰的種類規定還不規范和完善，根據《稅務行政復議規則》及稅收征管工作規程等規章規定，確定的稅務行政處罰種類少，與基層稅務機關的管理實際不相適應，一些稅務機關根據稅收征管規程規定，在管理中已經采取的有效管理措施在法律上沒有充足的依據，特別是涉及到損害到納稅人利益的措施，如果不在法律上予以明確，不利于日常稅收管理。因此，應當根據稅收征管的發展情況，將原有規章、規程規定的有效管理措施上升為稅收法律法規的規定。
二、稅務行政處罰的種類
根據修訂后的《稅收征收管理法》規定，稅務行政處罰的種類應當有警告（責令限期改正）、罰款、停止出口退稅權、沒收違法所得、收繳發票或者停止發售發票、提請吊銷營業執照、通知出境管理機關阻止出境。
其中責令限期改正從實質來看，它基本近似于《行政處罰法》規定的警告，無論是就其作用還是性質而言，幾乎與警告相同，只是名稱不同而已。罰款、沒收非法所得和停止出口退稅權是《稅務行政復議規則》中已明確的稅務行政處罰種類。
通知出境管理機關阻止出境是在原《稅收征收管理法》中已明確規定的處罰措施，《稅務行政復議規則》將其作為單獨的復議情形，未作為稅務行政處罰。而全國稅務人員執法資格統一考試用書《稅收執法基礎知識》第57頁認為“其他法律法規還規定有關機關可以依法對外國人、無國籍人可以采取驅逐出境、限制進境或出境、限期出境的行政處罰”。《稅收征收管理法》第四十四條規定“欠繳稅款的納稅人或者其它的法定代表人需要出境的，應當在出境前向稅務機關結清應納稅款、滯納金或者提供擔保。未結清稅款、滯納金，又不提供擔保的，稅務機關可以通知出境管理機關阻其出境。”從該種措施的性質和手段看，應該屬于稅務機關依法提請，而由有權機關協助執行的一種稅務行政處罰，根據《行政處罰法》第九條規定法律可以設定各種行政處罰，因此應當將阻止處境作為一種稅務行政處罰。
新《稅收征收管理法》修訂后在第六十條第二款規定了“經稅務機關提請，由工商行政管理機關吊銷其營業執照”的處罰措施，這與阻止出境措施的執行主體相似，都是由稅務機關依法提請，由有權機關依法執行的一種處罰措施。吊銷營業執照是《行政處罰法》明確規定的一種處罰措施，阻止出境按照其性質也屬于其他法律規定的一種行政處罰措施，只是執行機關的特殊性。根據稅收法律規定，執行該兩項法律規定的處罰措施的原因是相對人違反稅收征管秩序，稅務機關應當按照法定的程序處理后，才能提請相關機關執行，在提請之前稅務機關應當按照《行政處罰法》規定的程序調查取證、審理告知無效后，再由稅務機關提請相關機關執行，只是最終執行的結果由相關部門執行。這與申請人民法院強制執行稅務罰款的措施相似。因此該兩項措施應當是稅務機關作出的具體行政行為，屬于一種特殊的執行主體的稅務行政處罰。這與我國現行的執法體制有關，是由于我國稅務機關執法范圍和權限的有限性決定的。管理相對人對該處罰措施可以依法申請上一級稅務機關復議，也可以提請行政訴訟。在行政訴訟過程中稅務機關為被告或與具體執行機關為共同被告，而訴訟中的舉證責任應當全部由稅務機關負責。因此對這兩項稅務行政處罰措施的程序、法律責任應當進一步規范和明確。
收繳發票或者停止發售發票是稅務機關早已使用的一種管理措施，基層主管稅務機關針對納稅人違章情況采取了停票或繳銷發票等不同方式的管理制度，特別是增值稅專用發票管理已形成了一套行之有效的管理體系，國家稅務總局也制定了許多具體的發票控管辦法。然而長期以來從稅收立法到稅務機關實際操作中沒有將停止供應發票作為一種處罰措施，《稅務行政復議規則》只將這一措施作為一種稅務機關不作為的行政行為。
隨著市場經濟的不斷發展，財務管理不斷的規范和稅收征管措施的日益強化，發票作為經濟往來的重要憑據，已成為經濟交往中明確經濟責任的主要的原始憑證，納稅人交易活動的重要憑證。對發票的控管成為稅務機關控稅管理的有效手段。作為發票管理的主管機關，稅務機關對納稅人停止或繳銷發票后，勢必影響到納稅人的正常經營活動。納稅人正常取得和使用發票以保證其經營秩序的運行無疑是納稅人的一種權益，在稅務征管活動中稅務機關應當充分尊重納稅人的權益，然而在新修訂《稅收征收管理法》實施前，稅務機關對發票的停售和繳銷隨意性較大，影響到納稅人的生產、經營活動，如果納稅人對稅務機關的發票控管措施提出訴訟。稅務機關在訴訟中法律依據不足。
新《稅收征收管理法》修訂后在第七十二條規定“從事生產、經營的納稅人、扣繳義務人有本法規定的稅收違法行為，拒不接受稅務機關處理的，稅務機關可以收繳其發票或者停止向其發售發票”，從立法的角度給稅務機關的收繳發票予以認可。稅務機關收繳和停止發售發票，是對納稅人使用發票權利的制裁，符合行政處罰的性質和特點。因此稅務機關在采取收繳和停止發票處罰措施時應當按照稅務行政處罰法的規定進行管理。
三、規范稅務行政處罰措施
根據《行政處罰法》第二十條規定行政處罰由縣以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄，《稅收征管法》第七十四條規定“本法規定的行政處罰，罰款額在二千元以下的可以由稅務所決定。”因此七種稅務行政處罰措施中停止出口退稅權、沒收違法所得、收繳發票或者停止發售發票、提請吊銷營業執照、通知出境管理機關阻止出境應當由縣級稅務機關作出。
1.1《行政處罰法》的規定《行政處罰法》第十九條第三款，對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。根據此規定，要求在林業行政處罰中，對一些林業技術性、專業性問題需要組織有林業專業技術資格的人員、部門或專業機構實施。
1.2《林業行政處罰程序規定》的規定《林業行政處罰程序規定》是《行政處罰法》的補充，是《行政處罰法》在林業行政處罰中的具體落實，主要有：《林業行政處罰程序規定》第二十七條林業行政執法人員應當全面、公正、客觀地收集、調取各種證據。必要時，可以會同有關部門共同收集、調取各種證據。《林業行政處罰程序規定》第二十九條第一款林業行政執法人員對與違法行為有關的場所、物品可以進行勘驗、檢查。必要時，可以指派或者聘請具有專門知識的人進行勘驗、檢查。《林業行政處罰程序規定》第三十條第一款為解決林業行政處罰案件中某些專門性問題，林業行政主管部門可以指派或者聘請有專門知識的人進行鑒定。根據以上的規定，在行政處罰過程中行使收集證據、勘驗、檢查、鑒定等涉及林業技術性、專業性工作時，可以依法由林業行政執法人員進行，認為必要時或為解決某些專門性問題時則要指派、委托或聘請具有專門知識的人或機構進行。
2林業業務知識在林業行政處罰中的應用
2.1林業行政處罰涉及應用的林業業務知識林業行政處罰涉及的知識是指在林業行政處罰過程中，為確定案件性質、案件種類以及行政處罰種類和實施行政處罰裁量權，而要在調查取證時進行的勘驗、檢查或鑒定等林業技術性、專業性工作涉及到的知識。
2.1.1樹種的識別和林種的界定林木是違法行為人侵犯的直接對象，珍貴樹種和林種還是林業案件性質、行政處罰裁量權的依據之一，因而對查獲的樹種和林種，要進行認真的識別和界定。樹種名稱必須是正規名稱，一些珍貴樹種甚至要具體到拉丁學名，不能籠統地以針葉樹、闊葉樹稱呼，更不能用諸如雜樹、燈籠樹等俗語、俗名稱呼。林種要根據經營目的并結合林木所在地的實際情況來確定，其名稱要具體到《森林法》規定的五大林種的二級亞林種。樹種和林種的名稱是按國家的“森林資源規劃設計調查主要技術規定”確定。
2.1.2地類、權屬的界定森林、林木的地類和權屬是林業案件性質確定的依據之一。地類包括林業用地和林木生長附著的其它土地，即林地和非林地之分，要根據案情實際具體到二級甚至三級地類；并要進行森林類別區分，區別出生態公益林和商品林。權屬是指森林、林木的所有權、使用權和林地的使用權。案件中的權屬包括森林、林木的個人、集體、國家所有權或股份所有權、使用權以及在經營活動中的處置權利，涉及到林地的則主要是經營使用權。對地類和權屬不能以某山、某林或公山、私山泛泛稱呼。
2.1.3株數、面積的確定林木株數和林地面積分別是涉及亂砍濫伐案件和亂占亂用林地案件性質和行政處罰裁量權的依據之一。林業案件中林木株數有濫（盜）林木株數和毀壞林木株數之分，其確定方法主要是現場清點法。其中：濫（盜）伐面積小、數量少和珍貴樹木以現場清點為準，毀壞林木株數和濫（盜）伐面積大、數量多的要根據案情實際通過設置標準地測量計算得到。面積的確定：面積小的可以用皮尺實地測量或用羅盤儀閉合導線測量；面積大的可以用地形圖勾繪計算或用GPS繞測求得。
2.1.4材積、立木蓄積的測量和計算立木蓄積是林業案件性質和行政處罰裁量權的主要依據。立木蓄積測量分直接測量和間接測量，其測量和計算方法如下：有林木實物的采用直接測量方法。即按照國家規定的木材檢驗標準對查獲的伐倒木實物進行檢尺，并計算出其原木材積，然后根據當地的不同樹種出材率換算為該樹種的立木蓄積。對林木滅失的用間接測量方法，即采取勘查測量現場林木伐樁、利用伐樁測算立木蓄積。其方法是在采伐林木地塊附近相同林分內，隨機選取相同樹種的林木（樣木）測量其胸徑、根徑，利用測量的胸徑和根徑數據選擇回歸模型，推算出回歸公式，然后利用回歸公式對現場各伐樁根徑分別估算伐樁林木胸徑，進而計算出滅失林木的總立木蓄積。其中測量和計算所涉及到的公式要嚴格采用“森林資源規劃設計調查主要技術規定”和各地具體（分地區、分樹種）規定的公式執行。要注意的是，對經濟林而言，則要測量和計算其經濟林樹種的產品產量。
2.1.5林木價值的計算林木價值是林業行政處罰裁量權的主要依據。包括：濫（盜）林木價值、毀壞林木價值、進入流通環節（市場）的林木價值以及經濟林木價值。林木價值計算涉及立木蓄積（經濟林產品產量）、出材率、林木材種價格三個因子。其中林木材種價格確定原則是：國家或主管部門有規定價格的按規定的價格執行，國家或主管部門沒有規定價格的按市場價格執行。林木價值計算具體情形有：濫（盜）林木價值和進入流通環節（市場）的林木價值通過立木蓄積、出材率和林木材種價格直接計算。毀壞林木價值是指違法行為導致林木生長受到影響的林木價值部分，計算毀壞林木價值要進行專門測算。如違反《松脂采集技術規程》采割松脂導致林木毀壞的，涉及到超過允許的割面負荷率、割面長度、割面深度、采脂胸徑等影響林木生長價值的因素（因子），其毀壞林木價值由超過允許最大割面負荷率所產生影響林木生長價值、超過允許最大割面長度而減少林木發揮采脂效益價值、超過允許側溝深度所產生影響林木生長價值、超過允許最小采脂胸徑所產生影響林木生長價值四部分組成。其方法是通過設置標準地對相關因素（因子）進行測量，對照國家和各地的《松脂采集技術規程》的采割規定，利用規定的公式計算其林木毀壞價值。經濟林木價值要通過本地近三年同類經濟林產品產量和產品市場價格計算確定。
2.1.6圖紙的判讀和勾繪圖紙是辦理林業行政案件的證據之一，有現場示意圖和地形圖之分。現場示意圖能夠形象、直觀地對違法現場進行反映，在案件調查和勘驗、檢查時一般采用勾劃現場示意圖的方法。但通過勾繪的地形圖反映的違法行為發生的位置、地點、范圍、面積更具科學性，在法律上更有公正性和說服力。建議在現場示意圖的基礎上再勾繪地形圖。可以采用1∶10000地形圖對坡判讀和勾繪，也可以利用GPS定位和1∶10000地形圖結合勾繪。
2.1.7林業概念性詞語知識等其它情形林業專有名詞、專業用詞、專業術語等詞語知識是林業業務知識方面的概念性常識、知識，如何正確、準確地在案件辦理過程中運用林業概念性的詞語知識，事關林業行政執法文書材料內容的規范性和統一性。在詢問筆錄、勘驗、檢查筆錄、調查說明和鑒定報告、調查終結報告、結案報告等林業行政處罰文書中以及對涉案場所、物品的描述等涉及到的林業專業方面的詞語，必須要用規范、統一的林業專有名詞、專業用詞、專業術語。
2.2工作探討
2.2.1可行性分析在林業行政處罰過程中對一些林業業務知識專門性較強或案情重大、復雜、有爭議、異議的專門問題，要依法委托或聘請辦案機構以外的林業專門技術人員或專業機構進行；同時，掌握林業業務知識的執法人員是可以依法直接在林業行政處罰過程中進行一定的調查、勘驗、檢查等林業技術性、專業性工作的。（1）在案件辦理過程中，對涉及到的林業業務性知識方面的工作，林業行政執法人員完全不參與、不介入，一切林業業務性工作全部由執法機構外的林業專業人員或專門機構來進行，在實際執法工作中執行起來不現實、也無法做到，而且不符合《行政處罰法》和《林業行政處罰程序規定》等法律、法規、規章的要求和規定，也違背了行政處罰相關法律、法規“效能、便民”原則的立法精神。（2）掌握一定的林業業務基礎知識并應用于各自工作之中是一切林業工作者包括林業行政執法人員的基本技能和工作要求，將法律、法規知識和林業業務知識融合應用在林業行政處罰中是一名合格林業行政執法人員綜合素質、綜合能力的體現。（3）在林業行政處罰中直接應用林業業務性知識開展工作的應該是已經取得林業專業技術資格的林業行政執法人員。（4）具備林業專業技術資格的林業行政執法人員在進行林業技術性、專業性調查、勘驗、檢查等工作時，必須嚴格按照林業相關技術規定依法進行。
2.2.2工作內容林業行政處罰簡易程序案件；案情簡單明了、不復雜的一般程序案件；不及時進行林業專業性調查、勘驗、檢查等工作就可能導致證據毀損、滅失，影響證據收集、影響案件調查的特殊情況或其它案件辦理需要的情況。
2.3效果分析
2.3.1節約辦案成本，提高辦案效率不懂林業業務知識的林業行政執法人員，在執法過程中遇到一些專業性或技術性問題，往往是暫時中斷調查和取證，由委托或聘請的專門人員或專業機構進行勘驗、檢查或鑒定，然后再根據其結果或結論繼續案件調查和處理。但掌握了的林業業務知識的執法人員面對此情況時能夠自覺地、順理成章地繼續進行案件調查，及時地利用掌握的林業業務知識進行現場勘驗、檢查和證據收集、鎖定證據，能夠防止現場破壞和證據毀損、滅失，能夠防止和減少可能出現的不確定因素，從而減少和縮短辦案時間、減少和節約辦案成本，提高辦案效率。
2.3.2樹立執法良好形象，提升林業部門和政府地位在案件查處過程中，具備林業業務知識的執法人員能夠快速、及時、有條不紊地直接、不間斷地開展工作，對林業專業性、技術性問題能正面接觸，根據掌握的林業業務知識作出肯定的、合理的推理和判斷，及時處理違法行為人，讓違法行為人和群眾心服口服，展示了林業執法人員的綜合能力和綜合素質，樹立了良好的執法形象，提升了林業部門和政府在群眾心目中的地位。
2.3.3和諧執法、化解矛盾，促進社會穩定執法人員將林業生產、管理等業務性知識融入到案件調查取證之中，容易接觸群眾和違法當事人，改變了執法人員生硬的執法形象，容易做到和諧執法；而且快速、及時進行案件調查和處理，減少了不必要的辦案環節，縮短了辦案時間，解決了舉報人和群眾對執法公正性的疑慮，能夠化解因違法行為造成的社會矛盾，可以減少因查處案件等執法工作產生新矛盾，能夠促進社會穩定。
2.3.4體現了程序法與實體法并重和統一在實施行政處罰過程中，依法及時進行勘驗、檢查以及收集專業性證據等林業專業性、技術性工作是《行政處罰法》和《林業行政處罰程序規定》要求的必要程序，是程序正義；同時勘驗、檢查、鑒定結論是確定林業行政案件性質和行政處罰裁量權的主要依據，根據其結論實施行政處罰是執行《森林法》的具體體現，是實體公正。可以說林業行政執法人員在林業行政處罰中應用林業業務知識開展工作是法律性與林業業務性的結合，體現了在執法過程中程序法與實體法的并重和統一。
2.3.5能夠促進林業行政執法規范案卷文書記錄的用詞、用語是否規范、統一關系到林業行政執法的規范性。掌握一定林業業務知識的執法人員能夠將調查、勘驗、檢查和鑒定過程中接觸到的俗名、俗語、土名、土語和對涉案場所、物品的描述等用詞、用語統一到法律規范要求的林業專有名詞、專業用詞、專業術語中，確保記載內容和文書材料規范統一，能夠促進行政執法的規范。
3結語
農業部門與工商行政部門對下列案件均由管轄權。（1）生產、經營假劣種子的;（2）經營的種子應當包裝而沒有包裝的;（3）經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的;（4）偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的;（5）未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的;（6）種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的。各級農業主管部門應按照“誰主管、誰負責”的原則，做到執法中不缺位、不越位。對于農業及工商兩個部門均有處罰權限的，按照目前通行的做法，案件主管實行“立案在先”的原則即哪個部門立案時間在前，就由該部門主管。如果是同一天立案，由最先作出處罰決定的部門主管。
2種子案件的管轄
種子案件的管轄，是指各級農業部門之間和同級農業部門之間處理種子案件的分工和權限。種子案件的管轄是處理某個特定案件由哪個和哪級農業部門處罰的一項制度。
2.1地域管轄
行政處罰法第二十條規定“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外”。《農業行政處罰程序規定》第七條“農業行政處罰由違法行為發生地的農業行政處罰機關管轄”。按照該項規定在各行政區域內縣級以上農業行政部門對本區域內發生的違法種子案件依法享有行政處罰權。這是一般性的規定，但法律法規另有規定的，應按照特殊規定執行。例如按照《植物新品種保護條例》第四十條規定，對于侵犯農作物新品種權的違法行為的查處由省級農業主管部門負責，如果該類案件發生在縣級行政區域，縣級農業部門也無權查處，應及時將案件移交省級農業部門處理。
2.2級別管轄
按照《農業行政處罰程序規定》，農業處罰案件的管轄分為四級，即國家農業行政部門、省級農業行政部門、地市級農業行政部門、縣級農業行政部門。一般情況下實行縣級管轄為主的原則，即縣級農業行政處罰機關管轄本行政區域內的行政違法案件；設區的市、自治州的農業行政處罰機關管轄本行政區域內重大、復雜的行政違法案件；省級農業行政處罰機關管轄本行政區域內重大、復雜的行政違法案件；農業部管轄全國范圍內的重大、復雜的行政違法案件。對于種子案件重大、復雜的標準目前還沒有明確規定，哪些案件屬國家農業部、省級以及地市級管轄需要農業部進一步明晰。
2.3管轄權的移送
是指某農業部門對種子案件具有管轄權，但由于某種客觀原因，將案件移交給其他農業部門處理的制度。《農業行政處罰程序規定》中確定了兩種移送方式。一是上級農業行政處罰機關在必要時可以管轄下級農業行政處罰機關管轄的行政處罰案件。二是下級農業行政處罰機關認為行政處罰案件重大復雜或者本地不宜管轄，可以報請上一級農業行政處罰機關管轄。
3處罰文書的送達
種子案件處罰文書的送達是指在辦理一般程序案件中農業主管部門依照法律規定的程序和方式，將行政處罰事先告知書及處罰決定書送交當事人的行為。執行送達職務的人稱為送達人，接受文書的當事人稱為受送達人。在法治社會中，送達是行政處罰決定產生法律效力的前提。是當事人行使陳述、申辯權以及尋求法律救濟的權利基礎，也是當事人尋求法律救濟的權利開始計算法定期間。因此做好辦案文書的送達工作意義重大。在種子案件辦理當中，送達按方式分可分為直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、公告送達。
3.1直接送達
一般情況下，種子案件的處罰文書采取直接送達。受送達人是公民的，由該公民直接簽收。該公民不在時可交由與其同住的成年家屬簽收。受送達人是法人（如種子有限公司）的交由其法定代表人或者該法人負責收件的人簽收；受送達人是其他組織（有限公司的分支機構）的交由其主要負責人或者該組織負責收件的人簽收。
3.2留置送達
只有在當事人或者代收人拒絕接收、簽名、蓋章的，送達人可以邀請有關基層組織或者其所在單位的有關人員到場，說明情況，把執法文書留在其住處或者單位，并在送達回證上記明拒絕的事由、送達的日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章；也可以把訴訟文書留在受送達人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達。
3.3郵寄送達
直接送達農業行政處罰文書有困難的，可采取郵寄方式送達，掛號回執上注明的收件日期為送達日期。
3.4公告送達
在上述送達方式均無法解決的情況下，農業部門可采取在所在地省級報刊上刊登公告的方式送達，行政處罰文書自發出公告之日起經過六十天，即視為送達。
4執法人員的回避
第一，行政處罰影響犯罪成立與否。這種影響力表現為兩個方面，一是肯定性的規定，由刑法規范直接規定受過行政處罰的再次實施同性質行為時構成犯罪。二是否定性的規定，即接受行政處罰可以免除刑事責任的承擔。肯定性的規定如《刑法》第153條所規定的走私普通貨物、物品罪的“一年內曾因走私被給予二次行政處罰后又走私的”，一年內受過兩次行政處罰又走私是走私普通貨物、物品罪的行為表現之一，受過行政處罰成為走私行為構成走私普通貨物、物品罪的前提條件。行政處罰也可以成為犯罪的定罪情節，如最高人民法院、最高人民檢察院于2013年9月9日聯合的法釋(2013)21號《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條:利用信息網絡誹謗他人，且二年內曾因誹謗受過行政處罰，又誹謗他人的，應當認定為刑法第246條第1款規定的“情節嚴重”。②二年內曾因誹謗受過行政處罰又誹謗他人達到了誹謗罪的定罪標準的“情節嚴重”，從而構成犯罪。又如最高人民法院、最高人民檢察院的《關于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定，盜竊公私財物，一年內曾因盜竊受過行政處罰的、“數額較大”的，按照盜竊罪規定標準的50%確定。這一規定將行為因受過行政處罰而成立犯罪所要求的數額標準減半，行政處罰間接對犯罪成立產生影響。在我國對于行政處罰的單純不履行行為，一般是由行政機關運用行政權力強制其履行，不法行為主體拒絕履行行政處罰的，并不直接構成犯罪，除非其行為方式因采取暴力、威脅方法阻礙行政機關工作人員依法執行職務時，才構成妨害公務罪，從而進入刑事評價的領域。在這一點上，不同于我國臺灣地區的立法模式，臺灣地區的立法模式一般是附屬刑法模式，在行政法中先規定行政不法行為，并應當予以行政處罰，如對行政處罰不從的，則直接規定為犯罪行為。如臺灣的《水污染防治法》第36條第1項規定:事業不遵行主管機關依本法所為停工或停業之命令者，處負責人一年以下有期徒刑、拘役或科或并科新臺幣100萬元以下罰金。在我國法律體系中，法律規范沒有規定因為行為人不履行行政處罰而將該行為直接交由刑法來評價，但是不法行為主體受過行政處罰對于其再次行為是否受到刑法的評價以及評價的起點卻有影響。否定性的規定如《刑法》第201條第4款規定:“有第一款行為，經稅務機關依法下達追繳通知后，補繳應納稅款，繳納滯納金，已受行政處罰的，不予追究刑事責任”。所謂“不予追究刑事責任”，是指不應以犯罪論處，即逃稅行為經過行政處罰從而阻卻刑事處罰。這種規定給予逃稅行為者改過自新的機會，對行為人履行了行政義務的不追究刑事責任，體現寬嚴相濟的刑事立法精神，體現了刑法的補充性作用。刑罰適用的補充性不僅應體現在逃稅數額、比例的“量”上，而且應體現在違法行為本身的“質”上。①逃稅行為本質上是一種行政違法行為，在該類行為中，將經過行政處罰的行為排除在刑罰之外，不動用刑法但已經起到了保護國家稅收的作用，這符合刑法謙抑性、補充性的要求。基于刑法的謙抑性，對于違法行為的制裁，如果有許多措施可用時，宜先用輕罰，只有輕罰不能有效阻止行為目的時，才有必要動用重罰。刑罰作為國家對于不法行為的最后而且最重的手段性，為避免過于嚴苛，對于單純的違反義務的行為，如果行政處罰手段足以達到管理的目的時，沒必要動用刑罰。第二，行政處罰證明行為人具有犯罪構成主觀方面的“故意”。罪過是行為構成犯罪的必不可少的要件，刑法規定了故意和過失兩種罪過形式。故意的內容包括行為人的認識因素和意志因素兩方面，故意的認識因素是指行為人已經認識到自己的行為會發生危害社會的結果，意志因素是希望或者放任這種結果的發生。對于以違反行政法規范而構成的故意犯罪來說，構成犯罪必須行為人具備明知。而明知是主觀方面的要素，必須以客觀證據予以證明。而且行政犯是一種法定犯，與自然犯不同，倫理可責性低，違法與否的界限模糊，實踐中也確實存在行為人不知自己的行為是違法的自我辯解，那么這時受過行政處罰可以作為其主觀明知的一種證明。如走私罪是故意犯罪，對于如何認定故意，最高人民法院、最高人民檢察院、海關總署關于印發《辦理走私刑事案件適用法律若干問題的意見》的通知中第5條規定的曾因同一種走私行為受過刑事處罰或者行政處罰的，可以認定為行為人“明知”。第三，行為未被行政處罰的，其未被處罰的數額累計計算從而影響其后行為的刑事評價。刑法中有多個條文規定“對多次實施前款行為，未經處理的，按照累計數額計算”。如刑法第201條逃稅罪“對多次實施前兩款行為，未經處理的，按照累計數額計算”、第153條“對多次走私未經處理的，按照累計走私貨物、物品的偷逃應繳稅額處罰”、第347條“對多次走私、販賣、運輸、制造，未經處理的，數量累計計算”。司法解釋中也有類似規定，如最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理侵犯知識產權刑事案件具體應用法律若干問題的解釋(一)》第12條第2款規定:“多次實施侵犯知識產權行為，未經行政處理或者刑事處罰的，非法經營數額、違法所得數額或者銷售金額累計計算。”以上刑法和司法解釋的規定都體現了不法行為未經行政處罰的數額作為影響下次行為的定罪數額或者量刑數額。如果計入累計的數額達不到定罪數額，當然不構成犯罪;如果累計數額足夠定罪，將成為影響適用法定刑幅度的數額。第四，行為受過行政處罰影響量刑。曾經受過行政處罰又實施不法行為的，說明行政制裁對行為人的無效性，反映了行為人的主觀惡性，受過行政處罰作為再次行為構成犯罪時量刑的酌定從重處罰的情節自不待言。受過行政處罰作為法定從重處罰的情節，刑法規范中也有規定，如最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于辦理醉酒駕駛機動車刑事案件適用法律若干問題的意見》:醉酒駕駛機動車，曾因酒后駕駛機動車受過行政處罰或者刑事追究的，依照刑法第133條之一第1款的規定，②從重處罰。行政處罰也可以作為情節輕重的評價標準而決定行為適用法定刑的幅度。刑法中在對法定刑幅度進行規定時，考量的要素包括數額、情節等，刑法根據“情節嚴重”、“情節特別嚴重”配置了不同的法定刑幅度，受過行政處罰作為情節的一個評價因素從而影響法定刑檔次的適用。司法解釋中對“情節嚴重”、“情節特別嚴重”的規定中很多包含受過行政處罰的內容，如《關于審理擾亂電信市場管理秩序案件具體應用法律若干問題的解釋》、《關于審理騙取出口退稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等。受過行政處罰除直接影響量刑外，還影響量刑制度的適用。刑法規定了緩刑制度及緩刑適用的條件，在對緩刑適用的具體操作上受過行政處罰是決定是否適用緩刑的考察因素。2009年最高人民法院通過的《人民法院量刑指導意見(試行)》在緩刑適用條件里規定，受過行政處罰三次以上的不得適用緩刑;在具體犯罪如生產、銷售偽劣產品罪，非法吸收公眾存款罪，虛開增值稅專用發票罪的量刑時，受過行政處罰的不得適用緩刑。最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理侵犯知識產權刑事案件具體應用法律若干問題的解釋(二)》規定因侵犯知識產權被行政處罰后，再次侵犯知識產權構成犯罪的一般不適用緩刑。
二、作為定罪量刑要素的行政處罰的范圍分析
行政處罰作為定罪量刑的事實使用時，行政處罰所處理的行為應當與構成犯罪的行為是同一性質，并且在法定時效期內。首先，構成犯罪的行為應當與之前所受行政處罰的行為屬于同一性質，只有同一性質的行為才反映行為人的主觀惡性及行政處罰無效時動用刑罰的必要性。當然同一性質的行為未必同一罪名，刑法中對于同一性質的行為因為犯罪對象的不同規定了若干罪名，這里不要求前后的行為罪名同一，只要行為屬于同性質即可。這在相關司法解釋中可見一斑，如2014年9月10日起實施的最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定“被給予二次行政處罰”的走私行為，包括走私普通貨物、物品以及其他貨物、物品;“又走私”行為僅指走私普通貨物、物品。其次，只有時效期內的行政處罰才能作為刑法的評價事實。涉及到行政處罰的刑法規范及相關司法解釋中，有些明確規定了必須是一定期限內的行政處罰才對定罪量刑造成影響，而有些則沒有予以規定。規定了只有一定期限內的行政處罰才能作為定罪量刑的事實進入刑事視野予以刑事評價的，一定的期限有的規定是一年有的規定是二年，超過此期間的不進行刑事評價。如刑法規定的“一年內曾因走私被給予二次行政處罰后又走私的”，根據相關司法解釋，“一年內曾因走私被給予二次行政處罰后又走私”中的“一年內”，以因走私第一次受到行政處罰的生效之日與“又走私”行為實施之日的時間間隔計算確定，即是指在這一年內的行政處罰對于定罪量刑有影響，超過一年的不能成為刑法的評價事實。但也有些只規定了受過行政處罰而沒有規定所受行政處罰的時間界限的，如1999年10月9日《關于辦理組織和利用組織犯罪案件具體應用法律若干問題的解釋》指出:曾因活動受過刑事或者行政處罰，又組織和利用組織蒙騙他人，致人死亡的，屬于情節特別嚴重。最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(一)》第57條規定了未取得醫生執業資格的人非法行醫應予立案追訴的根據之一，就是非法行醫被衛生行政部門行政處罰兩次以后，再次非法行醫的。這些規定里都沒有指出行政處罰對于刑事處罰的影響時間，是否意味著只要曾經受過行政處罰，不論經過多長時間，均可以影響定罪量刑?申言之，行政處罰作為刑事處罰適用的前提事實，是否沒有追究時效的限制?從條文規定本身看應當理解為對行政處罰可以追溯的時間上沒有限制，但基于刑法規定了追訴期限，作為構成犯罪的事實行為經過一定期限不再追訴，那么同樣地作為犯罪事實的行政處罰應當也有追究期限的限制才符合同一性。刑法中除了明文規定以行政處罰作為定罪量刑因素外，還存在一些隱含性的以行政處罰作為定罪量刑的要素的規定。如刑法規定盜竊罪的行為之一是多次盜竊，根據司法解釋，二年內盜竊三次以上的應當認定為“多次盜竊”。那么構成多次盜竊的行為是否包括受過行政處罰的行為?還是僅指沒受過行政處罰的行為?如某被告人在兩年期間共盜竊三次，數額分別為:第一次600元、第二次400元、第三次500元，三次行為中的前兩次行為都受到了行政處罰，在認定“多次盜竊”的次數時，應當如何處理?如果不將已經受過的行政處罰的次數計算在內，那么其第三次行為仍舊是行政不法行為，不構成犯罪。如果多次盜竊包括已經受到的行政處罰，那么其盜竊500元的行為即構成犯罪。從立法目的看，應當將已經受過的行政處罰計算在內。如果將行政處罰排除在“多次盜竊”之外，對盜竊慣犯而言，接受行政處罰反而可能成為規避刑事責任的方法，這顯然不合常理，違背制裁的目的。這種處理不違反禁止重復評價原則，禁止重復評價原則是指對同一犯罪不得重復定罪并予以刑罰處罰，而行政處罰與刑事處罰是兩種不同性質的處罰，已受的行政處罰次數在刑事評價時作為行為人的人身危險性及社會危害性的評價依據而存在。在刑法規范中多處規定的實施某種行為未經行政處理的，按照累計數額計算。“數額累計計算”關系到罪與非罪，關系到刑罰的輕重。首先，累計的對象應當限于同一主體的同一性質的行為所涉及的數額。如趙某先后為A、B兩公司的工作人員，兩公司都涉嫌單位走私，趙某是其中直接負責的人員，那么對其行為的追究只能是分別累計在A、B兩公司的未經處罰的數額，而不能將兩個犯罪中的數額累計。①其次，累計的行為應當是每次行為都構成犯罪或者是有基本行為已經達到犯罪的程度，對于其之前或之后實施的未經處罰的行為所涉及數額予以累計。從每次行為是否為犯罪行為的角度來看，多次實施某一行為存在以下三種形式的組合:第一，多次行為中每次行為均達到構成犯罪所需的數額標準，均為犯罪行為。第二，每次行為都未達到構成犯罪所需的數額標準，均為違法行為而非犯罪行為。第三，多次行為中部分達到構成犯罪所需的數額標準，為犯罪行為;部分未達到構成犯罪所需的數額標準，為違法行為。就第一種組合形式而言，因為其所涉及的是同種數罪和連續犯，數額累計計算沒有疑問，也不屬于本文所討論的范圍，在此不贅述。第二、三種情形則涉及到如何對待違法行為的問題，對這些違法行為是否均應累計，如何累計。針對第二種組合方式，每次行為都未達到構成犯罪所需的數額的，對這種違法行為如果沒有相關法律予以規定，而理解為未經行政處罰的一并累計為犯罪，是一種將行政違法行為升格為犯罪行為，跨越了行政權與司法權的界限，與分權原則不符，是司法權對于行政權的越權行為。如果允許如此解釋，那么所有的未經處罰的行為均可因為未及時受到行政處罰而構成犯罪，這個結論是荒謬的。當然，在此應將多次違法行為與“一罪”的行為加以區別，有些行為每次單獨看都因為數額不夠犯罪的界限而只成立違法行為，但這些行為有可能是刑法所指的“一罪”的行為表現，如“螞蟻搬家式”走私行為，利用郵寄方式逃稅，每次所寄的物品所偷逃的應繳稅額達不到法律所規定的標準，但這種行為是一種營業犯，即“通常以營利為目的，意圖以反復實施一定的行為為業的犯罪”，②對營業犯，應當累計計算數額。目前法律和司法解釋中的累計計算的類型應當說就是指的這種營業犯。第三種組合方式，其中一次或者幾次行為構成犯罪，其他行為達不到犯罪程度的，應當累計。第三種組合方式中具體又存在如下三種可能的情形:犯罪成立在先，行政違法在后;最后一次為犯罪行為，之前為行政違法;犯罪行為在中間，前后均存在行政違法行為。對此，最高人民法院于1997年的《關于審理盜竊案件具體應用法律若干問題的解釋》第5條第12項規定:“多次盜竊構成犯罪，依法應當追訴的，或者最后一次盜竊構成犯罪，前次盜竊行為在一年以內的，應當累計其盜竊數額”。盡管這一司法解釋已經廢止，新的司法解釋中沒有再對盜竊數額累計計算加以規定，但是關于盜竊數額如何累計的問題仍舊存在。從一般法理層面分析，對于行為人基于同一或者概括的犯意，連續實施數個相同的危害行為，盡管刑法學上對其罪數形態存在連續犯、集合犯等不同歸類上的爭議，但對于其法律后果是不存異議的，共同主張認定為一個犯罪行為，僅作一罪處罰。③因此，對連續實施的行為，累計各次數額就成為“作一罪處罰”的必然選擇，而無論各次行為中構成犯罪的行為居于違法行為前后。綜上，刑法中所指的累計計算應當是每次行為都構成犯罪或者是有基本行為已經達到犯罪的程度，對于其之前或之后實施的未經處罰的行為所涉及數額予以累計。如果其多次實施的行為均未達到定罪的罪量標準的，不應予以累計，以避免將本應構成行政違法的行為累計成為犯罪。再次，對于累計的時限，即應當累計計算多長時間內的未經處罰的數額，現行刑法沒有作出明確規定，司法解釋有的沒有規定累計的時限，有些則規定了累計的時限。如最高人民法院2002年7月16日《關于審理搶奪刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第二條“搶奪公私財物，未經行政處罰處理，依法應當追訴的，搶奪數額累計計算”，籠統規定了未經行政處罰的行為應當追訴的累計計算數額。這里應當追訴是指應當受刑事追訴還是指未承擔法律責任的一概追究，不得而知。對累計計算的時間跨度，有學者認為，“多次行為中，對于構成犯罪的單次行為，應當以刑法規定的追訴時效為準，對于尚不構成犯罪的單次違法行為，則應當以處罰的追訴時效為準”筆者同意這種區分時效的觀點，按照此觀點，則根據行政處罰法的規定，除法律另有規定的如逃稅的追究期限為五年、違反治安管理行為期限為六個月等以外，多數違法行為追究法律責任給予行政處罰的有效期限應為兩年，超過兩年發現的，不得對違法行為進行處罰。連續犯或者繼續犯的責任追究時效從行為終了之日起計算，也只應當累計可以追究法律責任的有效期限內的數額，超出有效追究期限的不應當累計。
三、行政處罰對刑事案件審理的影響
