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【關(guān)鍵詞】城中村；改造地；改造時(shí)；改造度；改造規(guī)劃
中圖分類(lèi)號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
1.引言
隨著三亞專(zhuān)業(yè)性旅游城市所面臨的新發(fā)展形勢(shì)，城市外延式擴(kuò)張的深入的同時(shí)，三亞內(nèi)涵式城市化被提到議事日程，對(duì)人居環(huán)境及人口素質(zhì)水平較低的“城中村”進(jìn)行改造，成為推進(jìn)三亞城市和諧發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，與實(shí)現(xiàn)三亞國(guó)際性濱海旅游城市的戰(zhàn)略目標(biāo)緊密相關(guān)。“城中村”土地作為城市寶貴空間資源的一部分需要得到高效的利用，但就三亞現(xiàn)有“城中村”坐地收租等的粗放式發(fā)展模式，妨礙了三亞專(zhuān)業(yè)性旅游城市主導(dǎo)功能的提升和城市空間的一體化發(fā)展。
三亞根據(jù)“城中村”所處的具體區(qū)位、現(xiàn)狀及問(wèn)題的嚴(yán)重程度和改造開(kāi)發(fā)的迫切性等綜合因素，采用因地制宜的開(kāi)發(fā)模式，改變“城中村”空間低效利用狀態(tài)，促進(jìn)城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和功能調(diào)整、提升國(guó)際旅游城市品位、提高居民生活質(zhì)量、構(gòu)建和諧社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)由“城市角落”到“城市亮點(diǎn)”的巨大轉(zhuǎn)變。這已是三亞由速度向效益轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期當(dāng)務(wù)之急。
規(guī)劃研究范圍涉及三亞舊城區(qū)及部分周邊的“城中村”，主要包括陽(yáng)光海岸、吳春園、榕根村、月川村、東岸村、海螺村、臨春村、紅旗街、商品街、建設(shè)街、民眾街、港門(mén)上村、儋州村、南邊海、下洋田、水巷村等；分布的區(qū)域從三亞市的市中心到城郊邊緣。
2.技術(shù)路線的提出
為了能更好地改造三亞城中村，首先需要判斷哪里要改造、什么時(shí)候要改造、改造到什么程度合適，為此針對(duì)這些基本問(wèn)題的判斷我們借鑒了國(guó)內(nèi)外關(guān)于城中村改造的相關(guān)理論與案例，最后得出通過(guò)如下三種研究路線回答三亞城中村改造的基本問(wèn)題：第一、明確城中村在三亞城市空間層級(jí)的關(guān)系——判定是否需要改造——改造“地”的確定；第二、明確城中村在三亞城市空間層級(jí)的改造“時(shí)”——判定是否達(dá)到改造“時(shí)”——改造優(yōu)先性的判斷；第三、明確城中村在三亞城市空間層級(jí)的改造“度”——判定改造達(dá)到度——改造地的改造程度確定。具體詳見(jiàn)圖1。
圖1三亞城中村改造“地”、改造“時(shí)”與改造“度”技術(shù)路線
3.三亞城中村改造“地”的確定
3.1 城中村是否改造的判定條件
改造“地”即需要改造的城市空間，比較劣勢(shì)決定改造“地”。
3.1.1比較劣勢(shì)
城中村是否改造主要取決于即城中村與其周邊存在的比較劣勢(shì)，主要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的比較劣勢(shì)。
（1）經(jīng)濟(jì)效益的比較劣勢(shì)（物質(zhì)形態(tài)引起的比較劣勢(shì)、地塊性質(zhì)、功能引起的比較劣勢(shì)、土地級(jí)差變化引起的比較劣勢(shì)）
（2）社會(huì)效益的比較劣勢(shì)（從整個(gè)城市的角度看待研究對(duì)象的社會(huì)效益、從居住其內(nèi)的人對(duì)居住環(huán)境的判斷）
（3）環(huán)境效益的比較劣勢(shì)（開(kāi)放空間的環(huán)境指標(biāo)（綠化覆蓋率、人均公共綠地面積等）；
反映水平空間集約程度的建筑密度和垂直空間集約程度的容積率；反映環(huán)境污染的指標(biāo)）。
3.1.2城市空間層級(jí)結(jié)構(gòu)
比較劣勢(shì)在宏觀層面上可以通過(guò)確定城市的空間層級(jí)的內(nèi)在“差異”來(lái)體現(xiàn)，進(jìn)而
作為城中村是否改造的一個(gè)理論依據(jù)。
（1）合理的土地利用方式是城市由內(nèi)向外依次是CBD用地、商業(yè)與辦公用地、居
住/工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地；理想化與之對(duì)應(yīng)的空間類(lèi)型是全球化空間、城市化空間、市民化空間、鄉(xiāng)村化空間，兩者共同揭示了城市空間的“層級(jí)”的關(guān)系。
（2）判斷城市空間層級(jí)是否合理的標(biāo)準(zhǔn)——城市空間的層級(jí)與連接的合理性
鄉(xiāng)村化空間、市民化空間、城市化空間、全球化空間同時(shí)存在于一個(gè)城市中并具有“層級(jí)”關(guān)系；每種類(lèi)型空間有與其相適應(yīng)的使用者、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、開(kāi)放性和空間尺度。
（3）層級(jí)的內(nèi)在“差異”決定空間的連接原則：
某個(gè)層級(jí)的空間只能與同層級(jí)、或相臨層級(jí)的空間連接，不能越過(guò)緊鄰的層級(jí)與更高、或更低層級(jí)的空間發(fā)生關(guān)系。自然化空間是城市中存在的、也是必須的，可以與其它任何空間連接。
3.2三亞主城區(qū)空間層級(jí)結(jié)構(gòu)的確定
城市空間層級(jí)結(jié)構(gòu)為改造提供一個(gè)指導(dǎo)，也提供一個(gè)約束，不僅有利于對(duì)城市空間宏觀的把握，處理好整體與局部的關(guān)系，還有助于回答“哪里要改造、改造到什么程度的問(wèn)題”。
下面分析三亞市主城區(qū)空間層級(jí)結(jié)構(gòu)的基本類(lèi)型，詳見(jiàn)表1。
表1 三亞市主城區(qū)空間層級(jí)結(jié)構(gòu)的基本類(lèi)型
3.3 三亞城中村空間層級(jí)的比較劣勢(shì)與改造“地”的確定
通過(guò)三亞主城區(qū)空間層級(jí)結(jié)構(gòu)圖可以發(fā)現(xiàn)，10個(gè)地方出現(xiàn)空間連接紊亂：詳見(jiàn)圖2:
1陽(yáng)光海岸（四更園） （圖A處）
2儋州村及周邊地帶 （圖B處）
3吳春園片區(qū)周邊地帶 （圖C處）
4建設(shè)街及周邊地帶 （圖D處）
5群眾巷及周邊地帶 （圖E 處）
6紅旗街及周邊地帶 （圖F處）
7水居巷及周邊地帶 （圖G處）
8港門(mén)上村及周邊地帶 （圖H處）
9商品街及周邊地帶 （圖I處）
10榕根村及周邊地帶（圖 J處） （圖2 三亞城中村空間層級(jí)的比較劣勢(shì))
空間層級(jí)連接紊亂主要表現(xiàn)為：空間支離破碎；不同層級(jí)的城市化空間、市民化空間、鄉(xiāng)村化空間任意連接；需要整治的市民化空間與急需改造的鄉(xiāng)村化空間排列組合較隨意。
因此，從三亞主城區(qū)城市空間層級(jí)結(jié)構(gòu)圖可以得出：1城市空間層級(jí)連接出現(xiàn)紊亂主要還是集中在本次規(guī)劃研究范圍內(nèi)的各城中村。2通過(guò)如下表可以明顯得出三亞城中村與其周邊的比較劣勢(shì)。3從空間層級(jí)結(jié)構(gòu)可以得出三亞目前需要改造城中村。
為此，通過(guò)上述判斷分析，就可得出三亞城中村改造“地”的一覽表，具體詳見(jiàn)表2。
表2三亞城中村改造“地”一覽表
當(dāng)然，政府在實(shí)際操作中，水巷村、港門(mén)下村、下洋田、南邊海等城中村己做好了規(guī)劃，并在一定程度上進(jìn)行了改造開(kāi)發(fā)建設(shè)。而實(shí)際上如果城中村所在區(qū)位的特殊性以及大項(xiàng)目的帶動(dòng)，能保證開(kāi)發(fā)建設(shè)的成功也是可行的。
3.4 三亞城中村改造“地”的分類(lèi)
結(jié)合上述第三章的空間形態(tài)研究和各城中村內(nèi)的村民身份轉(zhuǎn)變程度可以分為如下三大類(lèi)：舊城改造區(qū)型、城中村型、城郊村型。
（1）舊城改造區(qū)型
該類(lèi)型的城中村主要是指：陽(yáng)光海岸——四更園、吳春園、儋州村、建設(shè)街、紅旗街、群眾巷、商品街。位于三亞城市中心區(qū)（主城區(qū)），周邊已被繁華的商業(yè)和城市其它用地所包圍，村民已基本向城市居民轉(zhuǎn)換，片區(qū)也已建設(shè)成社區(qū)，但其建筑的功能性質(zhì)、質(zhì)量和立面與城市發(fā)展和整個(gè)片區(qū)的功能定位不相符合的舊城改造區(qū)。
（2）城中村型
該類(lèi)型的城中村主要是指：榕根村、月川村、水居巷、港門(mén)上村、南邊海、下洋田。位于三亞城市中心區(qū)（主城區(qū)）或城鄉(xiāng)結(jié)合部，周邊被一些零星的沿街小商鋪所包圍，少量村民已向城市居民轉(zhuǎn)換，片區(qū)也有少量已建設(shè)成社區(qū)，但其建筑的功能性質(zhì)、質(zhì)量和立面與城市發(fā)展和整個(gè)片區(qū)的功能定位不相符合的城中村。
（3）城郊村型
該類(lèi)型的城中村主要是指：東岸村、海螺村、臨春村。位于三亞城市郊區(qū)部位（城鄉(xiāng)結(jié)合部），具有較多的土地，城市近期建設(shè)不會(huì)覆蓋的地區(qū)，主要以農(nóng)村戶(hù)口為主；但其現(xiàn)狀大部分建筑以低層、部分建筑存在一定的安全隱患，村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施較缺乏，從上位規(guī)劃的功能定位與城市發(fā)展目標(biāo)來(lái)看是不相符合的城中村，將通過(guò)合理的改造開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行建設(shè)。
4.三亞城中村改造“時(shí)”的確定
4.1 城中村改造“時(shí)”的判定條件
改造“時(shí)”即是改造效益最高的時(shí)間段。
（1）舊城/城中村改造的成本隨著時(shí)間的變化曲線應(yīng)該是“U”型，改造時(shí)也就是成
本曲線“U”型的下限，超過(guò)最低“機(jī)會(huì)成本”的改造時(shí)期，可能導(dǎo)致改造的成本加大，詳見(jiàn)圖3。
圖3改造機(jī)會(huì)成本曲線圖
（2）改造的標(biāo)志：人口構(gòu)成的變化、租金的絕對(duì)或相對(duì)減低。
（3）改造“時(shí)”的影響因素：物理形態(tài)的自然老化、人們需求觀念的變化、城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整、土地使用的機(jī)會(huì)成本。
（4）改造“時(shí)”的確定——改造影響因素的交集
不同因素引起的改造時(shí)如果能夠具有“同時(shí)性”，則改造效益最佳，詳見(jiàn)圖4。
圖4改造影響因素的交集圖
4.2 三亞城中村改造“時(shí)”的確定與分類(lèi)
根據(jù)對(duì)各城中村的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，并按照上述的改造“時(shí)“的判定條件，具體詳見(jiàn)表3。
表3三亞城中村改造“時(shí)”確定的判定條件表
注：優(yōu)先1——已達(dá)到改造程度
優(yōu)先2、3——即將達(dá)到改造程度（若有項(xiàng)目帶動(dòng)，也可改造）
優(yōu)先4——還未達(dá)到改造程度，特別還有幾個(gè)自然村落
政府在實(shí)際操作中，水巷村、港門(mén)下村、下洋田、南邊海等城中村己做好了規(guī)劃，并有項(xiàng)目的帶動(dòng)，在一定程度上進(jìn)行了改造開(kāi)發(fā)建設(shè)。
5.三亞城中村改造“度”的確定
5.1城中村改造度的判定條件
城中村改造存在兩個(gè)層面的“度”：對(duì)現(xiàn)狀的保留程度和改造后要達(dá)到的程度。因此，城中村改造度的確定一般遵循如下原則：
（1）宏觀層面上“度”：
改造度要滿(mǎn)足城市空間層級(jí)的內(nèi)在“差異性”的連接原則：
1某個(gè)層級(jí)的空間只能與同層級(jí)、或相臨層級(jí)的空間連接，不能越過(guò)緊鄰的層級(jí)與更高、或更低層級(jí)的空間發(fā)生關(guān)系；
2自然化空間是城市中存在的、也是必須的，可以與其它任何空間連接。
（2）微觀層面上“度”：
1現(xiàn)狀的保留部分——要與宏觀“度”的空間層級(jí)相匹配；
2改造后的空間特征——也要與宏觀“度”的空間特征相符合；
3改造地的經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)的可接受性，改造對(duì)象的獨(dú)特性。
5.2 城中村改造“度”的基本類(lèi)型
幾種常見(jiàn)引起改造度變化的改造方式，列表詳見(jiàn)表4。
表4 改造度“度”的基本類(lèi)型
5.3 三亞城中村改造“度”的確定
根據(jù)對(duì)各城中村的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，并按照上述的改造度的判定條件，可得出如下圖5。
圖5三亞城中村類(lèi)型與改造“度”
6.結(jié)語(yǔ)
隨著新城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城中村改造已成為困擾各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)發(fā)展的迫切問(wèn)題。每個(gè)城市或多或少都存在著一定量的城中村，通過(guò)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，科學(xué)合理地確定哪些需要改造、什么時(shí)候改造、改造到什么程度，成為了城中村改造關(guān)鍵一步。為了更好解決與合理推進(jìn)城中村改造問(wèn)題，建議規(guī)劃管理者有必要編制城市或片區(qū)的城中村改造專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，回答好城中村改造“地”、改造“時(shí)”、改造“度”等基本問(wèn)題，從而健康有效、可持續(xù)地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞:城中村改造 問(wèn)題 對(duì)策
中圖分類(lèi)號(hào):TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1004-4914(2010)06-018-02
改革開(kāi)放30多年來(lái),隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)城市建設(shè)的步伐明顯加快,城市的快速發(fā)展,需要獲得擴(kuò)展的空間,在許多城市中,昔日城鄉(xiāng)結(jié)合部中的農(nóng)村被包圍在城市地域之中,成為城市中的一個(gè)特殊地域――“城中村”。
長(zhǎng)期以來(lái),由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,城中村的基礎(chǔ)設(shè)施欠缺,同時(shí),因?yàn)楣芾肀∪跖c外來(lái)人員混雜,城中村違法建設(shè)、違法占地屢禁不止,消防隱患大、治安問(wèn)題突出。這些問(wèn)題不僅影響到城中村內(nèi)居民的生產(chǎn)生活,而且影響到城市的整體環(huán)境和發(fā)展,成為城市發(fā)展中許多城市問(wèn)題的焦點(diǎn)所在。本文以陜西省西安市為例,探討了城中村改造過(guò)程中面臨的問(wèn)題及其解決辦法。
一、西安市的城中村改造現(xiàn)狀
西安的城中村數(shù)量在全國(guó)屬于較多的城市之一,僅新城、蓮湖、碑林、雁塔、未央、灞橋城六區(qū)和4個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)人均耕地在0.3畝以下的城中村共286個(gè),再加上長(zhǎng)安、臨潼、閻良3個(gè)郊區(qū)40個(gè)城中村,共計(jì)326個(gè)城中村,人口約46萬(wàn)人,有各類(lèi)土地21.6萬(wàn)畝。作為改造重點(diǎn),西安市二環(huán)路以?xún)?nèi)的行政村有72個(gè),涉及農(nóng)業(yè)人口2.5萬(wàn)戶(hù)、8.98萬(wàn)人,集體土地2.3萬(wàn)畝左右。
這些城中村,特別是二環(huán)以?xún)?nèi)的72個(gè)城中村的基本特征有:一是耕地極少,許多村子村民幾乎無(wú)地可耕;二是地理位置優(yōu)越,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主要以房屋出租為主,以房生財(cái);三是村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱;四是規(guī)劃建設(shè)管理缺位,村莊建設(shè)無(wú)序發(fā)展,違章建筑不少,安全隱患較多;五是大量流動(dòng)人口涌入,成為社會(huì)不良現(xiàn)象的多發(fā)地。隨著城市化進(jìn)程的加快,實(shí)施城中村改造,已成為改善群眾居住條件,提高群眾生活水平的迫切需要;成為改善西安城市形象,提升城市品位的迫切需要。
西安市城中村改造自2002年以來(lái),經(jīng)歷了起步、探索和全面發(fā)展三個(gè)階段。2003年西安市將城中村改造正式提上城市改造議題,但是城中村改造牽連到城中村民失去自有民宅后的生計(jì)問(wèn)題,改造過(guò)程遇到的問(wèn)題繁多,由此西安的城中村改造一直發(fā)展滯后,西安的城中村改造主要以借鑒其它城市的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身實(shí)際情況逐步推進(jìn)。在此期間政府曾經(jīng)出臺(tái)過(guò)《西安市城中村改造辦法》,《辦法》中指出,西安在城中村改造過(guò)程中,將村委會(huì)改建成社區(qū)居民委員會(huì),將村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體改造成由現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范的股份制公司,逐步建立城市運(yùn)行及管理模式。2005年,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的摸索及試驗(yàn),西安的城中村改造終于得以大規(guī)模進(jìn)行。2007年8月成立了西安市城中村改造辦公室,正式機(jī)構(gòu)的成立,全力推進(jìn)了西安市人居環(huán)境的改善和城市功能的提升。截至2008年年底,共完成53個(gè)整村882萬(wàn)平方米的拆除工作,安置房建設(shè)已累計(jì)開(kāi)工411.7萬(wàn)平方米,占產(chǎn)權(quán)置換面積518萬(wàn)平方米的80%。其中,2008年以前整村拆除12個(gè),2008年全年完成整村拆除41個(gè),實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展的一年。拆遷面積689萬(wàn)平方米,開(kāi)工建設(shè)面積460萬(wàn)平方米,累計(jì)完成投資79億元。完成55個(gè)村的農(nóng)轉(zhuǎn)居工作,完成56個(gè)村的清產(chǎn)核資工作,完成46個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革工作,完成34個(gè)村撤村建社區(qū)工作,計(jì)劃至2011年基本完成二環(huán)內(nèi)城中村改造。當(dāng)前,城中村改造已成為西安市城市建設(shè)的重要組成部分。
二、西安市“城中村”改造工作面臨的主要問(wèn)題
由于西安市“城中村”改造工作本身的復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性,使“城中村”改造過(guò)程中主要面臨以下幾個(gè)問(wèn)題。
1.“城中村”改造缺乏國(guó)家宏觀政策的支持。到目前為止,國(guó)家沒(méi)有一部關(guān)于指導(dǎo)“城中村”改造的法規(guī)文件,除直轄市外也沒(méi)有省級(jí)政府出臺(tái)的法規(guī)。在國(guó)家出臺(tái)的現(xiàn)有法規(guī)文件里也很難找出指導(dǎo)“城中村”改造的條目。目前“城中村”改造方面的有關(guān)法規(guī)政策都是各地、市根據(jù)自己的實(shí)際參照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成實(shí)際操作中因缺乏依據(jù)而出現(xiàn)偏差,影響到“城中村”改造工作的順利進(jìn)行。另一方面,“城中村”改造總體進(jìn)行緩慢,改造任務(wù)十分艱巨。相關(guān)部門(mén)在土地利用和征地拆遷中,建設(shè)與改造未能同步實(shí)施,而且責(zé)、權(quán)、利不配套,缺乏宏觀指導(dǎo)性的體制合力措施,“城中村”改造的有關(guān)指導(dǎo)性政策亟待制定和完善。
2.“城中村”改造土地轉(zhuǎn)變辦法亟待修訂。按照西安市政府《關(guān)于加快“城中村”改造工作的意見(jiàn)》確定的“改制先行,改建跟進(jìn)”的工作原則,西安市“城中村”改造要完成人均耕地在0.3畝以下的“城中村”無(wú)形改造(即“四個(gè)轉(zhuǎn)變”)工作,其中集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的操作難度較大,在政策上尚未得到很好的解決。改造的規(guī)劃導(dǎo)向不夠明確。“城中村”改造既沒(méi)有改造進(jìn)度、開(kāi)發(fā)模式、安置地塊的規(guī)劃,也沒(méi)有將“城中村”改造納入?yún)^(qū)域性的開(kāi)發(fā)規(guī)劃,因而改造缺少計(jì)劃性和前瞻性。
3.城中村改造過(guò)程中資金壓力大,很難實(shí)現(xiàn)“無(wú)形改造”和“有形改造”并重。通常情況下,城中村改造的安置方案是貨幣補(bǔ)償、房屋安置以及貨幣補(bǔ)償加房屋安置三種安置方案供村民根據(jù)自身情況靈活選擇。補(bǔ)償面積除了按照西安市城中村改造政策,給每個(gè)村民分配一定的面積之外,還考慮到無(wú)形改造之后,村民轉(zhuǎn)為居民之后的生活來(lái)源問(wèn)題又增加了部分開(kāi)發(fā)用房,并在臨時(shí)過(guò)渡費(fèi)、殘疾人補(bǔ)助、村民子女考取大學(xué)補(bǔ)助、補(bǔ)助產(chǎn)權(quán)房性質(zhì)等方面給予了更多的優(yōu)惠政策。
在這個(gè)過(guò)程中,因成本過(guò)于高昂,政府自己開(kāi)發(fā)的方式往往難以啟動(dòng),所以,包括西安市在內(nèi)的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自籌資金、自主經(jīng)營(yíng)、自我改造”思路。然而,在這一思路下,對(duì)絕大部分村莊而言,一無(wú)資金積累,二無(wú)貸款抵押,很難拿出大量的資金進(jìn)行改造建設(shè),更談不上實(shí)施“無(wú)形改造”了。
4.城中村改造后流動(dòng)人口租房難。由于城市的發(fā)展需要很多的外來(lái)務(wù)工人員,因此城中村農(nóng)民就依靠低廉的房租來(lái)吸引這部分人群在城中村居住。2009年初,西安有240多萬(wàn)流動(dòng)人口居住在城中村,隨著城中村改造進(jìn)程加快,外來(lái)務(wù)工人員租房問(wèn)題凸顯。城中村在改造前額外承擔(dān)了一些廉租房的功能,改造后,價(jià)格低廉的出租屋沒(méi)有了,會(huì)影響到部分地區(qū)的社會(huì)治安,這個(gè)問(wèn)題也亟待解決。
三、對(duì)構(gòu)建和諧西安,加快“城中村”改造工作的對(duì)策建議
1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),從行政管理體制和機(jī)制上確保城中村改造工作的順利進(jìn)行。建議從人員配置、經(jīng)費(fèi)保障方面加強(qiáng)市、區(qū)兩級(jí)“城中村”改造協(xié)調(diào)組織,由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭,各相關(guān)部門(mén)參與,加強(qiáng)“城中村”改造辦公室對(duì)各項(xiàng)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí),要明確職責(zé)分工,加大總協(xié)調(diào)力度,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。在此基礎(chǔ)上應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施好《西安市“城中村”無(wú)形改造工作方案》,確保城市二環(huán)以?xún)?nèi)“城中村”撤村建居工作順利完成。
按照“規(guī)劃先行”的工作原則,建議對(duì)三環(huán)內(nèi)的所有村莊及三環(huán)外人均耕地在0.3畝以下的村莊的基本情況進(jìn)行全面調(diào)查,在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善“城中村改造專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”的編制,并繼續(xù)做好全市“城中村”分批改造規(guī)劃圖、“城中村”用地規(guī)劃圖、各村控制性指標(biāo)圖,加快“城中村”分批改造規(guī)劃圖的科學(xué)編制工作。同時(shí),做好編訂《西安市“城中村”改造規(guī)程》的工作,推進(jìn)西安市“城中村”改造順利開(kāi)展。使基層進(jìn)一步了解相關(guān)政策,熟悉辦事程序,推動(dòng)“城中村”改造深入開(kāi)展。
2.積極推進(jìn)“城中村改造中集體土地轉(zhuǎn)性問(wèn)題”的解決。“城中村”改造涉及的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”中,集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的轉(zhuǎn)變操作難度較大,在政策上沒(méi)有依據(jù),已成為制約改造進(jìn)度的瓶頸。從全市實(shí)施“城中村”改造的村莊實(shí)際反映看,大多數(shù)村莊改造中普遍存在集體土地的轉(zhuǎn)性問(wèn)題。雖然從政策上講,農(nóng)用地可依法轉(zhuǎn)用及征收為國(guó)有土地,但是,目前土地管理仍然沿用根據(jù)城市建設(shè)的需要,逐宗土地依法征用的作法,審批程序復(fù)雜,很難適應(yīng)當(dāng)前“城中村”改造的需要,建議有關(guān)部門(mén)為土地轉(zhuǎn)性工作創(chuàng)造條件。
3.加大對(duì)“城中村”改造項(xiàng)目招商引資活動(dòng)的扶持力度,解決“城中村”改造資金不足的問(wèn)題。要本著“宣傳引導(dǎo)、注重實(shí)效、推向市場(chǎng)”的原則,吸引有資質(zhì)、有信譽(yù)的知名大企業(yè)介入“城中村”改造。策劃包裝每個(gè)城中村改造項(xiàng)目,站在投資者的角度換位思考,突出客商的需求,并投入大量人力、物力,邀請(qǐng)專(zhuān)家、相關(guān)工作部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)、各層面代表對(duì)項(xiàng)目的功能定位、概念規(guī)劃、投資收益等進(jìn)行充分論證,進(jìn)而制定詳實(shí)可行的《綜合改造規(guī)劃方案》,提高招商引資的成功率。這樣可以很好地解決城中村改造過(guò)程中資金不足的問(wèn)題,促進(jìn)無(wú)形改造與有形改造同步發(fā)展。
4.建議改造時(shí)同步規(guī)劃建設(shè)公共租賃住房。據(jù)了解,杭州市對(duì)城中村改造時(shí),將外來(lái)務(wù)工人員公寓建設(shè)納入同步規(guī)劃來(lái)解決部分人員居住問(wèn)題。鄭州市則通過(guò)借助城中村改造大力推進(jìn)廉租房、周轉(zhuǎn)房等保障型住房項(xiàng)目建設(shè)。劃出一定比例的小戶(hù)型作為過(guò)渡性廉租房和周轉(zhuǎn)房,滿(mǎn)足外來(lái)務(wù)工人員的居住需求。截至2009年1月,常州武進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建成“新市民之家”15個(gè),使1.3萬(wàn)名外來(lái)務(wù)工人員得到安居。因此,西安市在進(jìn)行城中村改造過(guò)程中可以同步規(guī)劃、建設(shè)集中外來(lái)務(wù)工人員公寓,以最優(yōu)惠的價(jià)格租給這個(gè)群體,確保他們能夠正常地工作和生活。
城中村是中國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)特殊現(xiàn)象,有其長(zhǎng)期存在的歷史和社會(huì)原因,在改造過(guò)程中應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略去考慮,強(qiáng)調(diào)人與自然的融合,尊重歷史和文化的發(fā)展,以最快、最優(yōu)的方式進(jìn)行“城中村”的改造,實(shí)現(xiàn)西安以及全國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合的繁榮新局面。
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洛北鄉(xiāng)所屬各村洛陽(yáng)市最主要的“城中村”，這對(duì)于洛北鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，“城中村”改造是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。
“城中村”喜變臉
洛北鄉(xiāng)轄東下池村、西下池村、瞿家屯村、西小屯村、東澗溝村、五女冢村、金谷園村和西工村8個(gè)行政村和香榭里?陽(yáng)光、洛浦?御博城2個(gè)社區(qū)，它們均分布在洛陽(yáng)西工區(qū)的周邊，與西工區(qū)各辦事處和相關(guān)社區(qū)交叉相連，面積約6平方公里，有4500多戶(hù)人家，常住人口1.5萬(wàn)余人，是典型的“城中村”。
近年來(lái)，該鄉(xiāng)先后開(kāi)發(fā)建設(shè)了洛浦?御博城、香榭里?陽(yáng)光、水榭王城、陽(yáng)光水岸、盛世唐莊、白金都會(huì)等小區(qū)。
這些小區(qū)規(guī)劃合理，設(shè)計(jì)新穎，設(shè)施先進(jìn)，功能齊全，內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了凈化、亮化、綠化、美化“四化”同步。精品小區(qū)的不斷涌現(xiàn)，使“城中村”的形象得到了不斷提高。
為了進(jìn)一步提高農(nóng)民的生活水平，促進(jìn)農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，洛北鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟(jì)管理模式，通過(guò)實(shí)行資產(chǎn)清核、股份量化，進(jìn)一步推動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)管理形式的創(chuàng)新，切實(shí)解決了“人往哪里去”的問(wèn)題。
根據(jù)本鄉(xiāng)實(shí)際，洛北鄉(xiāng)以項(xiàng)目建設(shè)為龍頭，對(duì)“城中村”進(jìn)行了強(qiáng)有力的改造，隨著“城中村”改造的推進(jìn)，一些開(kāi)發(fā)小區(qū)成立了社區(qū)，實(shí)行了社區(qū)統(tǒng)一管理，這樣，農(nóng)民變成了市民，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)對(duì)接。
“城中村”的改造拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了土地及各種公共資源最大限度的整合，促進(jìn)了傳統(tǒng)商貿(mào)服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和村組經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合資經(jīng)濟(jì)、外來(lái)經(jīng)濟(jì)等不同投資主體的發(fā)展。這些主體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為洛北鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉。
多維改造工程
要改造“城中村”，首先要理解城中村。“城中村”是多維的。因此，改造“城中村”也是一項(xiàng)多維改造工程。
“城中村”是城市化進(jìn)程中的一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，在洛陽(yáng)面臨發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史時(shí)期。對(duì)它的改造不僅是單純的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，它還包括城市功能的全面完善和城市建設(shè)品質(zhì)的全面提升。它涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、法律等諸多問(wèn)題，需要政府、村民及社會(huì)各方面的通力合作，同時(shí)也要有資金和組織機(jī)構(gòu)等方面的充分保障。
隨著“城中村”建設(shè)用地的日趨枯竭，以后的開(kāi)發(fā)改造將涉及村莊的搬遷和村民的整體安置。這樣，政府面臨的工作難度和強(qiáng)度將進(jìn)一步增大；另外，村民自身的改造也是“城中村”改造中的一部分。如何加強(qiáng)對(duì)村民的教育培訓(xùn)，如何引導(dǎo)村民自主創(chuàng)業(yè)，怎樣對(duì)自主創(chuàng)業(yè)進(jìn)行有效扶持，如何實(shí)現(xiàn)村民生存方式和管理體制的轉(zhuǎn)變，都是在“城中村”改造時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。
民生問(wèn)題也是“城中村”改造中要面臨的最大難題，由于集體經(jīng)濟(jì)及私人出租房屋經(jīng)濟(jì)是村民的主要生活保障，他們擔(dān)心，改造后長(zhǎng)期賴(lài)以生存的房產(chǎn)和土地，將無(wú)法解決自身以及家人的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。
同時(shí)，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有一定的滯后性，難以符合村民的期望，標(biāo)準(zhǔn)低了，村民不愿意，標(biāo)準(zhǔn)高了，政府承受不了。
另外，“故土難離”、“故鄰難舍”和安于現(xiàn)狀等思想觀念的存在，使絕大多數(shù)村民既想改又怕改，顧慮重重，這已成為制約“城中村”改造進(jìn)程的最大障礙。
在“城中村”改造前期，除了費(fèi)用高，政府財(cái)政壓力大外，一不小心，就會(huì)引起深層次的矛盾。由于“城中村”改造涉及土地的轉(zhuǎn)制、村集體資產(chǎn)和村民房屋的處置、村民的生活來(lái)源和保障問(wèn)題等，這些問(wèn)題與村民的利益交織在一起，比一般的舊城改造復(fù)雜得多。
目前情況下，土地的審批和招商引資，也都是擺在“城中村”改造面前的重大難題。
不停歇的腳步
“困難雖然存在，但腳步不能停歇。”這是洛北鄉(xiāng)人民的心聲。
根據(jù)河南省委、省政府和洛陽(yáng)市委、市政府對(duì)“城中村”改造的總體要求，2008年年初，西工區(qū)成立了“城中村”改造指揮部，以洛北鄉(xiāng)西小屯村、東澗溝村、五女冢村三村改造為龍頭，掀起了“城中村”改造的新。指揮部成立以來(lái)，從調(diào)查各村資源、制訂拆遷安置補(bǔ)償方案、營(yíng)造拆遷改造氛圍、招商引資、詳細(xì)建設(shè)規(guī)劃、變更土地性質(zhì)等方面著手，加快了“三村”特別是五女冢村改造步伐。
“城中村”改造的根本目標(biāo)是改善用地功能結(jié)構(gòu)，發(fā)揮土地區(qū)位價(jià)值和商業(yè)價(jià)值，營(yíng)造良好的城市環(huán)境。對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)非城市人口向城市人口的轉(zhuǎn)變，使村民與城市居民一樣享受到現(xiàn)代物質(zhì)文明和精神文明。顯然，無(wú)論從土地的合理利用，還是從生活水平的提高來(lái)看，“城中村”的改造都是有益于民的。
“城中村”改造顯然是不能盲目的，面對(duì)存在的困難，洛北鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子明確了開(kāi)發(fā)改造的指導(dǎo)思想，基本原則和具體措施。
“我們要以改善居民生活水平和城市環(huán)境為目的，以科學(xué)規(guī)劃和管理為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)手段為動(dòng)力，以政策優(yōu)惠為保證，以促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)改造‘城中村’。”洛北鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)躊躇滿(mǎn)志。
在“城中村”的改造原則上，洛北鄉(xiāng)首先強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以人為本，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益。拆遷、安置和各項(xiàng)改造工作中都要最大限度地維護(hù)村民的利益。在城市建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、衛(wèi)生保健、最低生活保障、文化教育等關(guān)系居民切身利益的事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)與城市居民的同等待遇。
在規(guī)劃上，遵循城市功能要求，尊重村民生活習(xí)慣，堅(jiān)持就地改造和易地新建相結(jié)合、繼承傳統(tǒng)建筑和體現(xiàn)地方特色相結(jié)合，做到優(yōu)化組合、合理布局，打破行政村界限；在規(guī)劃設(shè)計(jì)理念上，充分彰顯小區(qū)的文化特色和個(gè)性，努力把小區(qū)打造成集居住、休閑、娛樂(lè)、服務(wù)為一體的優(yōu)良社區(qū)。
此外，洛北鄉(xiāng)始終把公平、公正、公開(kāi)的原則貫穿于舊房拆遷、新房安置和工程建設(shè)的全過(guò)程。無(wú)論是政策的制定還是合同的簽訂，都堅(jiān)持讓群眾參與，擴(kuò)大群眾知情權(quán)，努力提高工作透明度，贏得群眾的信任，保證了“城中村”改造工作的平穩(wěn)有序。
為了確保“城中村”改造的有效實(shí)施，洛北鄉(xiāng)從多方面制定了具體措施。
“城中村”的改造，土地處置是關(guān)鍵。洛北鄉(xiāng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和程序，對(duì)“城中村”土地實(shí)行性質(zhì)變更與征地補(bǔ)償費(fèi)相抵的方式，將原村、組的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，使“城中村”土地由有償、有期限使用轉(zhuǎn)為可進(jìn)入商品房市場(chǎng)的國(guó)有土地。這樣，從根本上解決了土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。
“城中村”改造建設(shè)依賴(lài)于雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但國(guó)家的投入是有限的。為此，在政府提供優(yōu)惠政策積極引導(dǎo)下，各村不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理方法，提高自身的造血功能，加大招商引資的力度，吸引有實(shí)力的大企業(yè)參與到“城中村”改造中。洛北鄉(xiāng)鼓勵(lì)各種性質(zhì)的企業(yè)和投資主體以合資、合作、獨(dú)資等各種方式來(lái)這里辦企業(yè)、興建生活小區(qū)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展商貿(mào)業(yè)和新興服務(wù)業(yè)。通過(guò)這樣的方式，逐步完成對(duì)“城中村”的改造。
為了建立健全社會(huì)保障機(jī)制，消除農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，鄉(xiāng)政府建立和完善了農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障接軌。
關(guān)鍵詞：城中村；現(xiàn)代化改造；城市化
“穩(wěn)增長(zhǎng)”作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政策的核心出發(fā)點(diǎn)，受到我國(guó)政府的高度重視。投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要手段，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo)，具有至關(guān)重要的作用。新一輪投資將更加注重選擇那些在短期內(nèi)能起到拉動(dòng)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用同時(shí)，又能在長(zhǎng)期優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域，比如棚戶(hù)區(qū)改造和市政基礎(chǔ)設(shè)施等。城市化的高速發(fā)展，使得城市的規(guī)模越來(lái)越大，城市人口比重不斷提高，然而很多城市問(wèn)題也在不斷地涌現(xiàn)出來(lái)，“城中村”就是這些問(wèn)題中的典型，如果政府不能妥善處理這些城市問(wèn)題，將會(huì)使得居民的生活水平下降，同時(shí)制約著城市的和諧發(fā)展。對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資有利于緩解“城中村”等典型城市問(wèn)題。本文就以西安市城中村為例，探究城中村的現(xiàn)代化改造對(duì)城市化建設(shè)的影響，并針對(duì)西安市城中村的具體問(wèn)題提出相關(guān)的建議與措施。
一、相關(guān)概念
1.城中村
城中村是城市化發(fā)展階段不可跨越的產(chǎn)物，也是城市建設(shè)急劇膨脹作用下的結(jié)果。國(guó)內(nèi)學(xué)者一般從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的角度來(lái)對(duì)城中村進(jìn)行定義。所謂“城中村”，又稱(chēng)“都市里的村莊”，它是指在城市化建設(shè)進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地被征用，農(nóng)民的身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢麄內(nèi)跃幼≡谟稍甯脑斐傻木用駞^(qū)里，這樣一個(gè)由改造區(qū)聚集而成的區(qū)域，我們通常稱(chēng)為“城中村”。
2.城中村的現(xiàn)代化改造
所謂城中村的“現(xiàn)代化改造”是指，在城市化建設(shè)中運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)對(duì)城中村進(jìn)行改造，并與當(dāng)?shù)鼐用窈侠韰f(xié)商，以“以人為本”為宗旨，爭(zhēng)取和諧改造城中村，以達(dá)到雙贏的目的。不僅使城中村和城市環(huán)境得到改造和美化，還使得城中村的居民能享受到政策優(yōu)惠，積極配合城中村的改造。
二、西安市城中村的現(xiàn)狀
1.西安市城中村的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀
由于原有土地被征用，農(nóng)民不能再靠原有的農(nóng)田生活，現(xiàn)在他們的收入主要靠出租屋房租、個(gè)體經(jīng)營(yíng)、外出務(wù)工等幾個(gè)方面，其中出租房屋是他們主要的收入來(lái)源。隨著西安市城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量的外來(lái)人口不斷涌入西安就業(yè)，然而因?yàn)橐话阕》孔饨鹛撸源蟛糠滞鈦?lái)人口會(huì)選擇租金較低的城中村居住，并且城中村處于市區(qū)內(nèi)，交通便利、離工作地點(diǎn)也近，這些優(yōu)勢(shì)條件使得城中村成了他們暫居的第一選擇[2]。然而，這種靠出租屋來(lái)獲取收入的方式，也帶來(lái)了一些問(wèn)題。很多村民以出租房屋為其唯一的生計(jì)，不愿參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，隨著時(shí)間的推移，村民們將漸漸形成一種不勞而獲的思想，這對(duì)村民素質(zhì)的提高有很大的影響。
2.西安市城中村的社會(huì)現(xiàn)狀
（1）人口狀況
本地村民一般很少，主要是城中村中流動(dòng)性很大的外來(lái)人口，人口結(jié)構(gòu)相當(dāng)復(fù)雜，來(lái)源非常廣泛。由于村民大多依靠出租屋生存，村民基本上都是坐享其成，所以其文化水平普遍偏低，這就和附近的城市人口格格不入，使得提高村民的文化素質(zhì)也顯得越來(lái)越緊迫。
（2）治安狀況
城中村人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，來(lái)源非常廣泛，這樣的人口狀況決定了村里存在的嚴(yán)重的治安問(wèn)題。而在城中村管制力度也很薄弱，所以各種違法犯罪活動(dòng)也是層出不窮，屢禁不止。例如，在西安市城中村里我們可以看到許多發(fā)廊和美容屋，而且這些面店已經(jīng)超出了正常的供需比例；此外，城中村的松散環(huán)境也成為了交易的罪惡溫床，這一系列的治安問(wèn)題也不是一時(shí)半會(huì)兒能根除的，所以需要政府實(shí)施強(qiáng)有力的手段以此堅(jiān)決打擊違法犯罪活動(dòng)，加強(qiáng)執(zhí)法力度與監(jiān)督，不斷改造城中村。
（3）社會(huì)保障
城中村村民的社會(huì)保障來(lái)源于房屋出租，而且他們的福利保障都是村集體承擔(dān)，所以村民擔(dān)心城中村改造后會(huì)失去原有的這些福利保障，致使自己的生活沒(méi)有著落。具體來(lái)說(shuō)，在城中村改造的過(guò)程中，村民們不得不面臨著“進(jìn)退兩難”的境況，他們由村民身份變成了居民身份，失去了其賴(lài)以生存的土地，與此同時(shí)他們又沒(méi)有享受到城市居民所擁有的社會(huì)保障[3]，所以他們有后顧之憂(yōu)，這一定程度上就對(duì)城中村改造帶來(lái)了很大的阻力。
三、西安市城中村改造中面臨的問(wèn)題
1.兩個(gè)中心難題
通過(guò)分析西安市城中村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀問(wèn)題，可見(jiàn)改造城中村已勢(shì)在必行，但是在改造過(guò)程其困難程度可想而知，通過(guò)進(jìn)一步分析我們可以總結(jié)出要進(jìn)行改造主要面對(duì)的兩個(gè)中心難題：
（1）城中村一般占地面積較大，政府暫時(shí)還不能承受起收購(gòu)城中村所支付給村民的巨額資金或者說(shuō)還不能一次性支付這筆巨款。
（2）村民們通過(guò)出租房屋等方式利用城中村土地能獲得巨大的利益，所以他們不會(huì)輕易放棄城中村土地。
這兩個(gè)難題，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是如何處理好城中村問(wèn)題涉及的兩個(gè)利益主體――政府和農(nóng)民之間關(guān)系的問(wèn)題[4]。只有處理好了這個(gè)問(wèn)題，才能從根本解決城中村問(wèn)題，促進(jìn)城市化發(fā)展。
2.城中村改造缺乏國(guó)家政策支持
到目前為止，國(guó)家還沒(méi)有一部明確的關(guān)于城中村改造的法規(guī)文件，在國(guó)家出臺(tái)的現(xiàn)有法規(guī)文件里也不易找出能針對(duì)性指導(dǎo)城中村改造的條目。地方各市雖也有根據(jù)各自的實(shí)際狀況制定的相關(guān)法規(guī)，但是其政策的完善程度還不足，在實(shí)際的改造過(guò)程中可能會(huì)因?yàn)槿狈σ罁?jù)而出現(xiàn)一些偏差，從而影響城中村改造的順利進(jìn)行。
關(guān)鍵詞： “城中村”;社會(huì)治理;少數(shù)民族聚集;新疆庫(kù)爾勒
中圖分類(lèi)號(hào)：C957 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨(dú)特的社會(huì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)象，它們已經(jīng)成為城市社會(huì)治理的薄弱區(qū)，成為困擾許多城市發(fā)展的頑疾。
當(dāng)前，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)依然存在，城市與農(nóng)村不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化層次、產(chǎn)業(yè)布局，還是在社會(huì)保障、民眾收入、職業(yè)分布等方面都有明顯的差距。在城市―農(nóng)村的二元分析框架下，早期研究者認(rèn)為“城中村”的形成完全是一個(gè)被動(dòng)過(guò)程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開(kāi)放以來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市急風(fēng)暴雨式的城市建設(shè)和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區(qū)稱(chēng)為‘城中村’。”[1]8后來(lái)一些學(xué)者有不同解釋?zhuān)骸皩?duì)于土地出讓中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額的多少，‘城’‘鄉(xiāng)’雙方并非總能順利達(dá)成一致。為降低補(bǔ)償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關(guān)的一系列復(fù)雜的社會(huì)管理問(wèn)題，城市在征地中有意避開(kāi)‘城中村’，村鎮(zhèn)也樂(lè)意保留原有的居住方式與社區(qū)關(guān)系，這是‘城中村’產(chǎn)生的直接原因。”[2]153
近些年，隨著新疆庫(kù)爾勒市城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉(xiāng)大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變?yōu)榈湫偷摹俺侵写濉薄！俺侵写濉泵娣e的不斷擴(kuò)大和流動(dòng)人口的快速聚集，給城市治理和維護(hù)穩(wěn)定帶來(lái)了巨大的壓力。庫(kù)爾勒市對(duì)于“城中村”治理有許多創(chuàng)新之處，例如，在安置上開(kāi)辟新模式，對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個(gè)小區(qū)，加深了解，增進(jìn)民族感情;通過(guò)市場(chǎng)、門(mén)面房出租或經(jīng)營(yíng)、各類(lèi)資產(chǎn)入股等多種途徑，使被征地農(nóng)民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作機(jī)制等方面引入城市街道社區(qū)治理模式，實(shí)施村改居、鄉(xiāng)改辦，加大被征地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”力度，使被征地農(nóng)民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務(wù)和同質(zhì)化的生活條件等。盡管如此，庫(kù)爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數(shù)民族聚集的“城中村”社會(huì)治理模式尤為重要。
一、庫(kù)爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸
（一）拆遷補(bǔ)償壓力大
這是當(dāng)前庫(kù)爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫(kù)爾勒市城市化推進(jìn)最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，由于不同年份拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不一，從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時(shí)間段，不同地點(diǎn)的拆遷價(jià)格也不同。對(duì)此，村民意見(jiàn)很大。此外，一些村民違規(guī)建房，且漫天要價(jià)，也影響了拆遷補(bǔ)償工作的正常開(kāi)展。
（二）流動(dòng)人口管理難度大
庫(kù)爾勒市的“城中村”是流動(dòng)人口最為集中的地區(qū)，也是南疆籍流動(dòng)人口的聚集地。據(jù)庫(kù)爾勒市統(tǒng)計(jì)局所得數(shù)據(jù)顯示，有近15萬(wàn)的流動(dòng)人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部，如庫(kù)爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動(dòng)人口就有5 000余人。盡管庫(kù)爾勒市的“城中村”大部分已經(jīng)被拆遷，但依然有大量的平房區(qū)用于出租。這些租住人員大多從事小商貿(mào)和建筑等行業(yè)，文化層次較低，民族成分復(fù)雜、流動(dòng)性大，管理難度很大，治安、維穩(wěn)任務(wù)艱巨。
（三）問(wèn)題不斷產(chǎn)生
除了多年累積問(wèn)題解決難度越來(lái)越大，新的問(wèn)題仍在不斷產(chǎn)生，深層次的矛盾逐漸呈現(xiàn)，其中多數(shù)涉及群眾切身利益。從近年來(lái)群眾反映的問(wèn)題看，大部分集中在房屋拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村土地征占等方面，拆遷帶來(lái)的一些歷史遺留問(wèn)題成為群眾上訪的重要誘因。各級(jí)政府及村委會(huì)在解決問(wèn)題上耗費(fèi)很大精力，壓力和難度也在日益增大。
（四）違規(guī)建房極為嚴(yán)重
由于歷史原因，庫(kù)爾勒市的“城中村”幾乎沒(méi)有統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃，因而導(dǎo)致村民所建的房屋高低不一、雜亂無(wú)章。近幾年的拆遷補(bǔ)償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機(jī)取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設(shè)屢禁不止，隨意搭建成風(fēng)，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。
（五）失地農(nóng)民融入城市生活難
庫(kù)爾勒市很多農(nóng)村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會(huì)變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應(yīng)感，甚至有些茫然，“這種典型的社會(huì)變遷形成了巨大的‘社會(huì)墮距’和‘文化墮距’，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)心理和制度建設(shè)未能形成同步轉(zhuǎn)型” 。[1]93很多村民還保持著原來(lái)的生活習(xí)慣和思維方式，無(wú)法真正地融入到城市生活中去，甚至對(duì)城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業(yè)問(wèn)題，由于沒(méi)有專(zhuān)業(yè)技能、文化水平較低，致使就業(yè)渠道狹窄、再次就業(yè)率低。
二、庫(kù)爾勒市“城中村”治理難的原因分析
（一）社會(huì)各階層利益追求細(xì)分化給社會(huì)治理帶來(lái)不利影響
庫(kù)爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上的重要城市，城市規(guī)模在短短幾年內(nèi)快速膨脹，致使社會(huì)階層的分化越來(lái)越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過(guò)城市拆遷補(bǔ)償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會(huì)地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關(guān)的政策法規(guī)，試圖通過(guò)大量違規(guī)建房來(lái)獲得高額拆遷補(bǔ)償。而當(dāng)政府不予承認(rèn)時(shí)，又借助上訪等手段要求維護(hù)自己的利益。當(dāng)利益訴求依然得不到滿(mǎn)足時(shí)，就會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生不滿(mǎn)、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關(guān)系緊張，社會(huì)治理難度加大。
（二）“城中村”社會(huì)治理機(jī)制出現(xiàn)的新問(wèn)題沒(méi)有適時(shí)調(diào)整
盡管庫(kù)爾勒市的新型城鎮(zhèn)化在全疆處于領(lǐng)先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權(quán)，但是在對(duì)“城中村”治理中依然有很多問(wèn)題值得探討。
一是治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確。一方面市、鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上沒(méi)有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權(quán)、責(zé)部分管理混亂，政策實(shí)施力度不夠，甚至出現(xiàn)漏管現(xiàn)象。另一方面村委會(huì)自治管理職能沒(méi)有得到充分發(fā)揮，很多時(shí)候只是充當(dāng)政府基層上傳下達(dá)信息的站點(diǎn)，部門(mén)村干部不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
二是社會(huì)治理體制、機(jī)制不夠完善。“城中村”盡管還被稱(chēng)為村，但是其治理已經(jīng)大大區(qū)別于傳統(tǒng)的村莊模式，因?yàn)椤俺侵写濉泵媾R的社會(huì)問(wèn)題、主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了極大的變化。無(wú)論是政策法規(guī)方面，還是社會(huì)治理組織內(nèi)部的規(guī)章制度方面，都需要根據(jù)發(fā)展形勢(shì)不斷做出調(diào)整和革新。如鄉(xiāng)政府和村委會(huì)職責(zé)定位清晰與否？對(duì)違規(guī)建房情況，能否快速處理解決？此外，庫(kù)爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數(shù)民族，對(duì)以漢語(yǔ)下達(dá)的文件理解困難，更多是通過(guò)別人轉(zhuǎn)達(dá)了解內(nèi)容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突
“中國(guó)的城市社會(huì)管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統(tǒng)城市管理到‘現(xiàn)代性’意義的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會(huì)造成事實(shí)上的不平等，形成社會(huì)的不滿(mǎn)。從治理者主觀角度認(rèn)為只要站在大多數(shù)人利益的立場(chǎng)上管治就是正確的，而沒(méi)有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時(shí)有發(fā)生，缺乏人文關(guān)懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴(yán)重，只想政府按照最高標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現(xiàn)偏差，表現(xiàn)為基層干部與村民間的沖突不斷。
（四）村民對(duì)城市化的認(rèn)知差異大
城市化過(guò)程較早融入城市生活的村民和有相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入的村民會(huì)更多地認(rèn)可城市化，對(duì)快速城市化給他們生活帶來(lái)的便利和改變給予積極肯定;而對(duì)于那些過(guò)去一直從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的中、老年人，由于很難找到穩(wěn)定的職業(yè)，他們會(huì)對(duì)城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過(guò)去農(nóng)耕時(shí)候的習(xí)慣，對(duì)于沒(méi)有農(nóng)耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內(nèi)融入到城市文化中去。
三、提升少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會(huì)治理水平的路徑探析
（一）對(duì)“城中村”拆遷補(bǔ)償合同梳理兌現(xiàn)，對(duì)現(xiàn)有土地房屋面積重新測(cè)繪確權(quán)
當(dāng)前，庫(kù)爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補(bǔ)償上，拆遷補(bǔ)償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒(méi)有得到及時(shí)兌現(xiàn)，如庫(kù)爾勒市海力帕爾村，從村委會(huì)調(diào)查了解到村民手中有近5 000個(gè)沒(méi)有兌現(xiàn)的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對(duì)此，農(nóng)民怨聲很大。解決這些問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急是成立州、市、鄉(xiāng)共同參與的專(zhuān)項(xiàng)整治小組，各部門(mén)協(xié)調(diào)規(guī)劃，核查農(nóng)民手中的補(bǔ)償合同，對(duì)于合法正規(guī)的合同給予重新認(rèn)定，并根據(jù)合同的時(shí)間給出新的兌現(xiàn)時(shí)間。
“城中村”違規(guī)建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國(guó)有化，政府分片區(qū)集中買(mǎi)斷，一次性給予補(bǔ)償，這樣有利于產(chǎn)權(quán)明確，可以在政府框架下開(kāi)發(fā)，避免“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題;二是盡快對(duì)現(xiàn)有土地、房屋進(jìn)行科學(xué)測(cè)繪，并下發(fā)正式文件告知村民，一旦確權(quán)登記后5年內(nèi)沒(méi)有允許不能改建增加面積;三是由政府負(fù)責(zé)，村委會(huì)參與，對(duì)村集體土地進(jìn)行靈活改造開(kāi)發(fā)，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。
（二）規(guī)劃建設(shè)“互嵌式”社區(qū)安置模式
庫(kù)爾勒市的“城中村”少數(shù)民族占大多數(shù)，在村民安置時(shí)，要充分考慮民族間的互嵌式環(huán)境建設(shè)。可以嘗試在漢族較為集中的小區(qū)周邊建設(shè)安置小區(qū)，政府給予補(bǔ)貼低價(jià)出售;在安置小區(qū)附近引進(jìn)企業(yè)、商業(yè)進(jìn)駐，給予優(yōu)惠政策。
另外，積極開(kāi)展村改居、鄉(xiāng)改辦工作。先在集中連片農(nóng)民安置小區(qū)建立農(nóng)村社區(qū)，引入城市社區(qū)管理模式，增強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)功能，再打破原有村莊界限，重新調(diào)整劃分與城市街道、社區(qū)的行政區(qū)域，逐步撤銷(xiāo)村民委員會(huì)。近期庫(kù)爾勒市批準(zhǔn)了鐵克其鄉(xiāng)成立9個(gè)社區(qū)、恰爾巴格鄉(xiāng)成立5個(gè)社區(qū)、英下鄉(xiāng)成立2個(gè)社區(qū)的方案，這就打破了原先少數(shù)民族聚集村莊的居住環(huán)境，有助于建設(shè)各民族間“互嵌式”居住環(huán)境，有利于民族團(tuán)結(jié)。
（三）規(guī)范、完善“城中村”治理主體的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)
“城中村”作為社會(huì)發(fā)展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題，使得改造過(guò)程舉步維艱。“‘城中村’的改造可能需要一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期，有的可能要花一兩代人的時(shí)間，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會(huì)問(wèn)題和治理難題，特別是維穩(wěn)形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下，需要不斷創(chuàng)新和完善治理主體內(nèi)部的制度建設(shè)，進(jìn)而提升治理能力和水平。庫(kù)爾勒的大多“城中村”村委會(huì)缺乏機(jī)制建設(shè)，致使很多工作沒(méi)有制度可依，很多時(shí)候靠村長(zhǎng)、書(shū)記的個(gè)人理解行事。針對(duì)這些情況，應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)、村所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)治理和公共服務(wù)職責(zé)要求，不斷完善相關(guān)機(jī)制，既要對(duì)村委會(huì)工作職責(zé)和服務(wù)明確規(guī)定，又要建立和完善村集體資產(chǎn)透明公開(kāi)、財(cái)務(wù)管理等相關(guān)制度。
（四）“城中村”治理要體現(xiàn)治官在先和民生為要
庫(kù)爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來(lái)了激烈的利益博弈，隨之出現(xiàn)和與民爭(zhēng)利，故在對(duì)其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。
在治官層面上，首先要做的是對(duì)所有相關(guān)部門(mén)的官員進(jìn)行清查，特別是城建、拆遷部門(mén)，對(duì)有問(wèn)題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，尤其是對(duì)城建局、拆遷辦的人員加強(qiáng)入崗考核。在部門(mén)新人員工作之先就健全制度，運(yùn)作盡可能將權(quán)力和利益分離，讓權(quán)力運(yùn)行過(guò)程完全處于法律和民眾監(jiān)督之下。
在利民層面上，要將發(fā)展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續(xù)堅(jiān)持和創(chuàng)新3個(gè)結(jié)合：貨幣安置與新居建設(shè)相結(jié)合，置換新居與分類(lèi)安置相結(jié)合，住宅安置與不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。積極推進(jìn)安居富民工程，不斷完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，妥善解決被征地農(nóng)民安置問(wèn)題。此外，要全面落實(shí)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障政策，提高和改善被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件。
總之，要做好少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會(huì)治理工作，既要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)成功的治理模式，又要結(jié)合本地實(shí)際，，探索一條符合自身特點(diǎn)的治理模式。
注釋?zhuān)?/p>
①城中村，通常指在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)過(guò)程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶(hù)籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。
②“插花”安置，即將征地農(nóng)民化整為零，分散安置在其他地區(qū)。
參考文獻(xiàn)：
[1]敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報(bào)告――經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程的對(duì)策[J].城市規(guī)劃，1999（9）.
[2]鄭靜.論廣州城中村的形成、演變與整治對(duì)策[J].規(guī)劃與觀察，2002（1）.
關(guān)鍵詞 城中村 拆遷 矛盾
城中村： 所謂“城中村”，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺螅跃幼≡谟稍甯脑於葑兂傻木用駞^(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時(shí)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱(chēng)為“都市里的村莊”。
拆遷：是指取得拆遷許可的單位，根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準(zhǔn)的用地文件，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，將該范圍內(nèi)的單位和居民重新安置，并對(duì)其所受損失予以補(bǔ)償?shù)姆尚袨椤?/p>
一、城市城中村拆遷初期面臨的主要問(wèn)題
目前的城中村幾乎都沒(méi)有耕地，或是只有很少的部分耕地，凡是急需拆遷的城中村，一般都是位置較好，商業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)。絕大部分農(nóng)民基本都向城市化轉(zhuǎn)變，有些在城市務(wù)工，有些從事城市服務(wù)業(yè)，真正以土地為生的農(nóng)民基本沒(méi)有了。村里的住房一部分租給外來(lái)務(wù)工人員租住，位置好的改造成了商業(yè)門(mén)臉?lè)浚蜃约航?jīng)營(yíng)收入不菲，或是收取可觀的租金。這些村民原居住地生活成本較低，又有可以依靠的房屋租金作為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，然而一旦進(jìn)行拆遷，一方面提高了其居住生活成本，另一方面使其失去了賴(lài)以維生的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。
分析城中村拆遷面臨的問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：
1.補(bǔ)償不合理。通常表現(xiàn)為補(bǔ)償數(shù)額偏低，不能完全填補(bǔ)被拆遷人因拆遷而遭受的損失。這也就是說(shuō)，在政府、拆遷人和被拆遷人三方共同參與的拆遷活動(dòng)中，政府、拆遷人均各取所需，只有被拆遷人遭受了凈虧損，糾紛也就在所難免。這既有立法上的原因，也有執(zhí)法上的原因。
不過(guò)，這種狀況近年有所改善。2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《條例》）第二十四條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定”。顯然，新《條例》將被拆遷房屋作為房和地的統(tǒng)一體即完整的房地產(chǎn)來(lái)看待，不僅僅考慮房屋的殘值，還要考慮區(qū)位、用途等因素。與舊《條例》相比，這種補(bǔ)償金額計(jì)算方式對(duì)被拆遷人更為有利，也更為合理，我們稱(chēng)之為合理補(bǔ)償金額。
然而，作為人類(lèi)建造物的房屋，只有相對(duì)于人才有存在的意義。對(duì)于被拆遷人而言，被拆遷房屋絕不僅僅是遮風(fēng)避雨的場(chǎng)所，更是各種人情交往、便利生活（如就醫(yī)、購(gòu)物等）得以開(kāi)展的依托，拆遷即意味著生活環(huán)境的變化，這會(huì)給被拆遷人原有的便利生活、社會(huì)交往等造成不利影響，并且，對(duì)新環(huán)境的適應(yīng)也需要一個(gè)身心備受煎熬的磨合期。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這些都屬于被拆遷人因拆遷而支付的成本，理應(yīng)得到補(bǔ)償，我們稱(chēng)之為充分補(bǔ)償金額。不過(guò)，無(wú)論新、舊條例，均未涉及這方面的補(bǔ)償。
2.補(bǔ)償不及時(shí)。補(bǔ)償不及時(shí)就是拆遷人不能按照承諾將補(bǔ)償款及時(shí)支付予被拆遷人。與補(bǔ)償不合理主要發(fā)生于拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議磋商談判過(guò)程中不同，補(bǔ)償不及時(shí)主要發(fā)生于協(xié)議簽訂后，是履行合同的問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中，補(bǔ)償不及時(shí)的情況比較常見(jiàn)，幾乎所有的“爛尾地”、“爛尾樓”都存在著長(zhǎng)期拖欠補(bǔ)償款的問(wèn)題。補(bǔ)償不及時(shí)的危害巨大，常常使被拆遷人面臨“房、錢(qián)兩空”的困境，甚至引起災(zāi)難性后果，群體性上訪也常常因此而起。
3.集體財(cái)產(chǎn)得不到合理處置。城中村基本都是城市發(fā)展過(guò)程中包圍形成的沒(méi)有土地的農(nóng)村，這些農(nóng)村在城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中土地轉(zhuǎn)讓一般都形成了較大的集體財(cái)產(chǎn)，有的還有一些集體企業(yè)及其他相關(guān)集體資產(chǎn)。這些財(cái)產(chǎn)如何處置，分的公不公、均不均、有沒(méi)有侵吞、貪污集體資產(chǎn)現(xiàn)象，這些都是農(nóng)民所關(guān)注的焦點(diǎn)，也往往是滋生腐敗和發(fā)生上訪告狀的誘因。
4.違章建筑明顯增加，加大拆遷難度而且造成了更大的不公平。待拆遷村民為多得補(bǔ)償或滿(mǎn)足住房需求，以及對(duì)于先行城中村改造形成的不公平的效仿，導(dǎo)致村民進(jìn)行大量的違章建設(shè)，加大了拆遷補(bǔ)償安置難度。
5.暴力阻撓拆遷。產(chǎn)權(quán)人由于補(bǔ)償太低而不愿簽字拆遷，更有甚者毆打恐嚇執(zhí)法人員。
二、城中村拆遷的積極因素
盡管城中村拆遷存在很多困難和阻力，但是當(dāng)前開(kāi)展城中村拆遷也有很多有利條件，而且越早動(dòng)手越主動(dòng)，越晚動(dòng)手成本越高，難度越大。分析當(dāng)前城中村拆遷有以下一些積極因素：
1.經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)推動(dòng)城市化步伐加快。近幾年來(lái)， 昆明市五華區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政收入不斷增加，特別是二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加迅速，城市化進(jìn)程也在不斷加快。在這種情況下，由于城市的擴(kuò)張，以及對(duì)完善城市功能的需求和優(yōu)化城市環(huán)境的需要，對(duì)拆遷城中村更加迫切。
2.群眾要求改善生活環(huán)境和提高生活質(zhì)量的呼聲越來(lái)越高。經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)帶來(lái)消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，消費(fèi)需求層次不斷提高，人民群眾對(duì)于居住環(huán)境、生活條件也有了更高的追求。城中村拆遷是順應(yīng)時(shí)展，符合群眾要求的必然趨勢(shì)。這也是推動(dòng)城中村拆遷的最根本的動(dòng)力。住房條件的改善。
3.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用發(fā)揮越來(lái)越明顯，商業(yè)化的運(yùn)作給城中村改造提供了資金保障。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入，并逐漸滲入到社會(huì)發(fā)展的不同層次和各個(gè)領(lǐng)域，城中村拆遷也由過(guò)去的政府包攬向政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、商業(yè)開(kāi)發(fā)的方向發(fā)展，使城中村拆遷所需的巨額資金得到了保障。
4.在經(jīng)營(yíng)城市理念指導(dǎo)下，使城中村拆遷變成開(kāi)發(fā)帶動(dòng)的重要手段。通過(guò)城中村的拆遷改造，在城中村自身環(huán)境變化的同時(shí)，帶動(dòng)了其周邊土地的升值，等于政府注入一條河卻引來(lái)了一方海。
5.城市功能進(jìn)一步得到了完善和提升。城市的發(fā)展對(duì)城市功能有了更高的要求，而一些城中村，由于其所處位置往往是城市發(fā)展初期繞道而行形成的。出于完善和提升城市功能的需要，必須加快城中村拆遷的步伐。
三、關(guān)于城中村拆遷的建議
從以上情況可以看出，拆遷城中村是城市發(fā)展的必然趨勢(shì)，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然選擇。為此，在借鑒其他地區(qū)城中村拆遷工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我區(qū)城中村拆遷改造進(jìn)展情況，提出以下建議。
1.實(shí)行政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作結(jié)合的城中村改造方式。由政府組織拆遷，對(duì)村民進(jìn)行補(bǔ)償安置，拆遷后的土地由政府收儲(chǔ)，按市場(chǎng)化運(yùn)作，選擇優(yōu)質(zhì)開(kāi)發(fā)企業(yè)和戰(zhàn)略投資者開(kāi)發(fā)建設(shè)。
統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依法推進(jìn)，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益。前期拆遷補(bǔ)償是城中村改造中各種矛盾問(wèn)題的焦點(diǎn)，政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，依據(jù)有關(guān)法規(guī)、政策，在保障國(guó)家利益、集體利益、拆遷當(dāng)事人利益的前提下，科學(xué)合理制定統(tǒng)一拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)符合規(guī)劃的合法建筑與違章建筑應(yīng)有區(qū)別，公正透明，陽(yáng)光操作。對(duì)個(gè)別不講政策、漫天要價(jià)的釘子戶(hù)，經(jīng)政府行政裁決后仍拒絕拆遷的，應(yīng)加大強(qiáng)遷力度；對(duì)違法占地、違章建筑、私搭亂建要依法有效扼制，確保城中村改造穩(wěn)定、有序推進(jìn)。
2.加強(qiáng)城中村改造規(guī)劃指導(dǎo)。制定控制性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)城中村土地使用和各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行合理安排，做到先進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，后開(kāi)發(fā)建設(shè)。在政府主導(dǎo)下，組建集體資產(chǎn)股份公司接管集體財(cái)產(chǎn)。即政府主導(dǎo)，中介機(jī)構(gòu)實(shí)施，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行全面的析產(chǎn)、審計(jì)，對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行全面的清盤(pán)、評(píng)估、核算，然后對(duì)資產(chǎn)向全體村民進(jìn)行全面公開(kāi)。促使經(jīng)濟(jì)體制從經(jīng)濟(jì)聯(lián)社向集團(tuán)公司轉(zhuǎn)變，把原來(lái)由村委會(huì)管理的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為由集體法人股東和個(gè)人股東共同持股的股份公司，形成集體資產(chǎn)向資本化轉(zhuǎn)變。改制后的集體資產(chǎn)公司不參與社會(huì)管理。
3.明確優(yōu)惠政策。股份運(yùn)作，轉(zhuǎn)化拆遷補(bǔ)償方式，把減少的拆遷成本變?yōu)榇迕耖L(zhǎng)期投資。拆遷方式上，可以走資金多元化道路，即在政府-村集體-村民個(gè)人-開(kāi)發(fā)商協(xié)同的格局下形成多元化的資金籌措格局。這樣一方面解決了居民生活來(lái)源問(wèn)題，又可減少拆遷成本。同時(shí)開(kāi)發(fā)商又可吸納居民個(gè)人投資，與居民實(shí)行股份制合作。
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關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；改造；權(quán)益保障。
中圖分類(lèi)號(hào)： F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：
二十世紀(jì)五十年代，我國(guó)政府把城市和農(nóng)村從管理體制上鮮明地區(qū)分開(kāi)來(lái)，從而使得在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、政治和文化上相互獨(dú)立，形成了典型的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。隨著世界政治與經(jīng)濟(jì)格局的變化，特別是我國(guó)步入改革開(kāi)放時(shí)期，該管理體制的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互獨(dú)立，使得資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，造成城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。
1“城中村”現(xiàn)狀
“城中村”既帶有農(nóng)村的特征，同時(shí)也具有一些不成熟的城市居民區(qū)的特征，是轉(zhuǎn)型中傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的混合體。在這混合體之中，社區(qū)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，管理難度較大。
“城中村”土地利用混雜、建設(shè)開(kāi)發(fā)無(wú)序，并且由于建設(shè)管理的混亂，違法、違規(guī)建筑現(xiàn)象非常普遍。“城中村”建筑以單家獨(dú)戶(hù)為主，各戶(hù)之間間距極小，以致采光、通風(fēng)等條件較差，加上道路狹窄、彎曲，更難以滿(mǎn)足消防要求，安全隱患極大。“城中村”村內(nèi)多商鋪(住宅底層)而普遍缺少公共綠地、中小學(xué)、文化、體育等設(shè)施。市政管線工程更是薄弱，防災(zāi)救護(hù)能力很差。
2“城中村”改造的必要性
2.1“城中村”改造是我國(guó)城市化發(fā)展的必然結(jié)果
1949年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為17.6%，2011年城市化水平為44.9%。可見(jiàn)我國(guó)城市化發(fā)展速度之快。而城市化實(shí)質(zhì)就是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)變，土地作為極為重要的生產(chǎn)資料對(duì)城市容納人口起著重要的作用，“城中村”往往占有了城市中的黃金地帶，由于缺乏城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理而未得到有效的利用，未能使土地的潛在效益得以開(kāi)發(fā)[1]。由此可見(jiàn)，對(duì)一個(gè)城市的宏觀發(fā)展而言，“城中村”的存在導(dǎo)致城市寶貴的土地資源未能實(shí)現(xiàn)其效用與效益的良性循環(huán)，未能發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。
在我國(guó)土地資源日益緊缺，城市逐漸從粗放型的外延式擴(kuò)張向集約型的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)情況下，改造“城中村”，盤(pán)活效益低下的“城中村”土地己經(jīng)成為歷史的必然，合理的改造將會(huì)大大提高城市土地的潛力，加快城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2.2 “城中村”改造是解決村民長(zhǎng)期出路的需要
“城中村”的村民大多數(shù)已經(jīng)不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)耕作，其經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè)與土地經(jīng)營(yíng)，如出租廠房所得的分紅收益，生活方式上發(fā)生了根本的變化，已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。農(nóng)村集體組織經(jīng)營(yíng)土地、房屋等資產(chǎn)，由于經(jīng)營(yíng)本身的風(fēng)險(xiǎn)性和當(dāng)權(quán)經(jīng)營(yíng)者的趨利性，總會(huì)使得一些集體資產(chǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)保值或增值，這就意味著“城中村”的那些食利階層將會(huì)逐漸無(wú)利可分、無(wú)利可食，那些基本上沒(méi)有土地又沒(méi)有多大勞動(dòng)能力的村民就可能會(huì)面臨危機(jī)，甚至淪落為貧困農(nóng)民，生活將變的沒(méi)有保障，以致成為社會(huì)不安定的隱患，而其最終的負(fù)擔(dān)也會(huì)落在政府身上。
2.3“城中村”改造是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要
“城中村”改造不是一個(gè)孤立的問(wèn)題，而是與城市化進(jìn)程和實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)緊密相關(guān)的一項(xiàng)工作，是優(yōu)化城市土地資源的重要舉措，是全面提高人民生活質(zhì)量和社會(huì)發(fā)展水平的必然選擇。
3“城中村”改造過(guò)程中村民合法權(quán)益的保證措施
在“城中村”改造過(guò)程中，農(nóng)民面臨失去土地與就業(yè)空間狹小等威脅，同時(shí)也面臨經(jīng)濟(jì)利益保障及觀念的轉(zhuǎn)化等一系列由農(nóng)民向城市居民角色轉(zhuǎn)換的問(wèn)題。在失去土地后，如何使得其在思想觀念上由小農(nóng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，正是“城中村”改造過(guò)程中問(wèn)題的本質(zhì)所在。改造并不應(yīng)簡(jiǎn)單等同于將農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民戶(hù)口，同時(shí)給予標(biāo)準(zhǔn)不高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，它必須應(yīng)該包括農(nóng)民失去土地后的就業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利，必須推動(dòng)農(nóng)民的生活方式發(fā)生根本性的變革，必須把農(nóng)民轉(zhuǎn)變成有收入、有保障、有就業(yè)崗位的城市人[2]。如此方可從根本上幫助農(nóng)民提高生活質(zhì)量，解決其實(shí)際問(wèn)題，響應(yīng)國(guó)家構(gòu)建和諧社會(huì)的號(hào)召。具體措施如下：
3.1加快“城中村”土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)
按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，完善“城中村”土地產(chǎn)權(quán)制度，是保證“城中村”征地安置工作順利進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，可考慮在堅(jiān)持現(xiàn)有土地所有制前提下，運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，合理界定和安排“城中村”土地產(chǎn)權(quán)，使“城中村”土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)都逐步做到有規(guī)可循、有法可依，從而構(gòu)建起一套與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“城中村”土地產(chǎn)權(quán)體系，以切實(shí)維護(hù)“城中村”農(nóng)民的根本利益[3]。
3.2建立失地農(nóng)民培訓(xùn)與就業(yè)制度
對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)并給予就業(yè)優(yōu)惠政策, 同時(shí)建立再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu), 培訓(xùn)再就業(yè)技能, 以增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。政府應(yīng)積極鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就地招工。并且應(yīng)當(dāng)將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系, 積極開(kāi)發(fā)公益性崗位,安置農(nóng)民就業(yè)。
解決好城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的就業(yè), 通過(guò)實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民職業(yè)的轉(zhuǎn)換和身份的轉(zhuǎn)化, 城市化主體可變阻力為動(dòng)力, 與失地農(nóng)民一起來(lái)推進(jìn)城市的發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和城市共同發(fā)展。
3.3住房安置貨幣化
對(duì)“城中村”農(nóng)轉(zhuǎn)非人員采取住房安置貨幣化的方式，可有效避免由統(tǒng)一修建農(nóng)轉(zhuǎn)非安置房集中安置所產(chǎn)生的問(wèn)題:
(1)有利于保持社會(huì)穩(wěn)定。
“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之后，用住房安置費(fèi)自行購(gòu)買(mǎi)住房，分散居住，這樣其集中鬧事的機(jī)率則會(huì)大大降低。
(2)有利于加快“城中村”農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的城市化進(jìn)程。
統(tǒng)一修建農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)集中安置農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，這種小區(qū)居民的構(gòu)成統(tǒng)一文化程度不高，大大延緩了農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的城市化進(jìn)程。若實(shí)行住房安安置貨幣化“城中村”農(nóng)轉(zhuǎn)非人員勢(shì)必會(huì)分散居住在各個(gè)城市居民小區(qū)，如此有助于其盡快融入城市，從生活方式、生活理念等各方面能夠盡快實(shí)現(xiàn)城市化。
3.4為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)。
領(lǐng)取失地補(bǔ)償金的農(nóng)民可自愿參保, 根據(jù)其年齡進(jìn)行分段,將失地補(bǔ)償金按照一定比例計(jì)入養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù), 其余部分一次性領(lǐng)取,等到失地農(nóng)民到了一定年齡之后，便可每月領(lǐng)取養(yǎng)老金，從而滿(mǎn)足其生活需要。
4結(jié)論：
通過(guò)以上分析可知，國(guó)家在出臺(tái)一系列的土地政策切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)，更應(yīng)注重對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，并給予就業(yè)優(yōu)惠政策，強(qiáng)調(diào)以就業(yè)帶動(dòng)其安置，從根本上保障“城中村”改造過(guò)程村民合法權(quán)益，提高其生活質(zhì)量，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
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改造模式
政府主導(dǎo)模式。在政府主導(dǎo)的“城中村”改造模式中，地方政府作為“城中村”改造的主體和責(zé)任人，全面負(fù)責(zé)“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆遷補(bǔ)償和村民安置方案、村民安置過(guò)渡方案的制定和實(shí)施。在政府主導(dǎo)模式下，地方政府的利益主要體現(xiàn)在完成“城中村”拆遷安置后，采取市場(chǎng)化的招標(biāo)拍賣(mài)方式，出讓剩余地塊獲得的土地增值收益。在該模式下，若地方經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，村民在自有土地上建設(shè)出租房的收入往往較高，致使村民要價(jià)過(guò)高，政府拆遷安置成本太大，政府和村民很難談攏條件，“城中村”改造項(xiàng)目難以順利推進(jìn)。
村集體改造模式。各村集體都有自己的集體用地，村集體通過(guò)民主決策，主導(dǎo)村集體土地利用方式，而作為利益相關(guān)方的村民，則每年從村集體項(xiàng)目中分紅。這種模式以村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，通常結(jié)合村集體股份制改造工作，并由村委會(huì)自行籌資開(kāi)發(fā)，完成拆遷安置、回遷建設(shè)和商品房建設(shè)的全部工作。改造完成后，村集體將剩余住房上市銷(xiāo)售，形成滾動(dòng)開(kāi)發(fā)模式。這種改造模式能夠兼顧村民的利益，但存在開(kāi)發(fā)者（村集體）在建設(shè)過(guò)程中無(wú)法獲取貸款、住宅開(kāi)發(fā)質(zhì)量不高、基礎(chǔ)設(shè)施難以到位、開(kāi)發(fā)住宅因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)房”而無(wú)法上市、政府也無(wú)從征稅、不能凸顯地方政府的城市規(guī)劃等諸多問(wèn)題。
開(kāi)發(fā)商與村集體合作改造模式。該模式通過(guò)引入房地產(chǎn)企業(yè)，開(kāi)發(fā)村集體土地，建造商品房，提高土地利用效率，同時(shí)還可增加政府稅源。各地改造的實(shí)踐表明，這種模式對(duì)于商業(yè)價(jià)值高、建造密度低、容積率不高的地段，尤其具有吸引力。然而，這種改造模式仍存在以下幾個(gè)缺陷：一是開(kāi)發(fā)商以利潤(rùn)最大化目標(biāo)為根本驅(qū)動(dòng)，可能以不利于社會(huì)和諧的運(yùn)作方式進(jìn)行改造。二是地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的資本結(jié)構(gòu)，基本以少量自有資金加大額銀行貸款組成，可能導(dǎo)致多數(shù)開(kāi)發(fā)商對(duì)緊縮性貨幣政策敏感，改造項(xiàng)目很容易因貨幣政策調(diào)整而陷入困境，不能按期完成甚至改造中斷。三是一個(gè)城市的“城中村”數(shù)量眾多、規(guī)模不一，小村不但占地很小，而且還可能被城市道路切分成零碎地塊，從而對(duì)開(kāi)發(fā)商缺乏吸引力。四是村民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)極度重視，影響項(xiàng)目的推進(jìn)和順利實(shí)施。
“城中村”改造利益分享的前提，在于明晰“城中村”土地產(chǎn)權(quán)主體，加強(qiáng)農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)化。土地產(chǎn)權(quán)不清晰，在于土地所有權(quán)歸屬于非人格化的村集體，導(dǎo)致土地所有權(quán)主體缺位，致使農(nóng)民無(wú)法排他性地獲取應(yīng)得土地利益。產(chǎn)權(quán)不完整在于“虛空”的村集體擁有所有權(quán)，而“實(shí)在”的農(nóng)民只擁有土地使用權(quán)，村集體和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)都不完整。這既阻礙土地入市交易，限制了農(nóng)民在“城中村”改造過(guò)程中的利益獲取，還是造成當(dāng)前土地征收過(guò)程中，出現(xiàn)村干部腐敗等潛在問(wèn)題的制度根源。紓解這一問(wèn)題，關(guān)鍵在于破除當(dāng)前的制度障礙，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化、財(cái)產(chǎn)化。
國(guó)外經(jīng)驗(yàn)
突破“城中村”改造面臨的土地利益分?jǐn)偫Ь常鑵⒖紘?guó)外“城中村”改造經(jīng)驗(yàn)，引入“市地重劃”“區(qū)段征收”和“增值溢價(jià)捕獲”等政策工具，以實(shí)現(xiàn)多方利益分?jǐn)偟拈L(zhǎng)效機(jī)制。
“市地重劃”指根據(jù)城市發(fā)展的趨勢(shì)，將城市計(jì)劃區(qū)域內(nèi)或城市邊緣、雜亂不規(guī)則的地形地界和畸零細(xì)碎的不利于經(jīng)濟(jì)使用的土地，在一定范圍內(nèi)，依據(jù)法律法規(guī)加以重新整理、交換分合，并配合公共設(shè)施的興建如修建道路、公園、廣場(chǎng)等，使得各塊土地成為大小適宜、現(xiàn)狀完整、劃分清楚的地界。然后分配給原來(lái)的土地所有人，促使城市土地成為更加經(jīng)濟(jì)合理的可利用地塊，其改造經(jīng)費(fèi)由土地所有權(quán)人負(fù)擔(dān)，減輕了地方政府的財(cái)政壓力。
“區(qū)段征收”指綜合性的土地改良措施。政府就一定地區(qū)內(nèi)的私有土地全部征收，重新加以規(guī)劃整理開(kāi)發(fā)，興建必要的公共設(shè)施后，一部分由土地所有權(quán)人按一定比例收回，一部分由政府讓售給公共設(shè)施使用，剩余土地則公開(kāi)出售。“區(qū)段征收”與一般的征收不同，強(qiáng)調(diào)重新對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃整理，而且可以以現(xiàn)金或等值土地等價(jià)補(bǔ)償，由被征收戶(hù)主選擇。
“增值溢價(jià)捕獲”指政府通過(guò)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，使周?chē)貎r(jià)上升，有權(quán)分享這部分土地增值的利益，分享比例通過(guò)多方公平協(xié)商確定。在土地產(chǎn)權(quán)明晰的制度前提下，“市地重劃”提高了城市土地利用效率，使“城中村”土地大幅增值，而“區(qū)段征收”和“增值溢價(jià)捕獲”在保證失地農(nóng)民自愿獲取“城中村”改造利益的同時(shí)，又能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府在“城中村”改造中的財(cái)政收支平衡，因此可實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商和地方政府之間多方利益公平獲取。此三者為構(gòu)建“城中村”整體改造框架，提供了重要的理論依據(jù)和實(shí)踐工具。
“土地―財(cái)稅―戶(hù)籍”整體改造新框架