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關(guān)鍵詞:工程管理；問題；措施；意義
中圖分類號：TL372+.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
1 工程管理
所謂工程管理就是對工程項目的施工建設(shè)過程進(jìn)行管理。其中工程建設(shè)項目招投標(biāo)管理
起到舉足輕重的作用。建設(shè)工程項目在設(shè)計完成之后，施工開始之前是進(jìn)行工程招投標(biāo)的階
段。通過招投標(biāo)一是引進(jìn)競爭機(jī)制，二是降低工程建設(shè)成本。工程招投標(biāo)包括設(shè)備、材料采
購招投標(biāo)和施工招投標(biāo)兩個方面。通過招投標(biāo)開發(fā)商擇優(yōu)選擇施工單位或材料、設(shè)備供應(yīng)商，
這對工程項目投資乃至質(zhì)量、進(jìn)度的控制都有至關(guān)重要的作用。
招投標(biāo)工作要注意以下幾點：
1.1 對施工單位資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，必要時應(yīng)進(jìn)行實地考察防止施工質(zhì)量低劣、財務(wù)狀
況差、信譽差的施工單位混入投標(biāo)單位之列。施工隊伍的優(yōu)劣關(guān)系到建設(shè)單位工程造價控制
的成敗。因此，要求施工企業(yè)具有足夠的技術(shù)實力，它不僅使施工企業(yè)自身的生產(chǎn)、經(jīng)營實
現(xiàn)高效、優(yōu)質(zhì)、低耗，也使施工企業(yè)能夠有實力在工程造價上給建設(shè)單位合理的優(yōu)惠。
1.2 嚴(yán)格制定工程招標(biāo)條件，認(rèn)真編制工程標(biāo)底和標(biāo)書，做好評標(biāo)定標(biāo)工作工程招標(biāo)應(yīng)
采取公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)。招標(biāo)書條款應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確和全面．工程造價及相關(guān)費用應(yīng)盡量包
死，少留或不留活。要編制好標(biāo)底，有條件的單位應(yīng)盡量自行編制，工程標(biāo)底要保證質(zhì)量，
把工程標(biāo)底控制在合理造價的下限。應(yīng)反復(fù)審查造價水平的合理性，是否在投資控制的范圍
內(nèi)。
1.3 合理低價中標(biāo)業(yè)主方對項目的“合理低價”應(yīng)做到心中有數(shù)。避免投標(biāo)單位以低于
成本價惡意競標(biāo)。業(yè)主對項目建安工程造價成本應(yīng)隨時掌握好。
1.4 抓好合同管理，避免工程索賠在工程施工階段成本控制的關(guān)鍵是對工程變更實行有
效控制。針對目前施工單位采取“低價中標(biāo)， 索賠贏利”的工程承攬方式．作為業(yè)主方就
要做到事前把關(guān)、主動監(jiān)控、嚴(yán)格審核工程變更。從使用功能、經(jīng)濟(jì)美觀等角度確定是否需
要進(jìn)行工程變更。以減少不必要的工程費用支出。避免投資失控；另外，對施工單位及材料
供應(yīng)商不履行合同義務(wù)及時提出反索賠。使工程項目成本得到有效控制。
1.5 加強工程施工現(xiàn)場管理如若條件許可，每一項目盡量安排兩家以上的施工總包單位
進(jìn)場施工。一是在工程進(jìn)度、安全質(zhì)量、文明施工等方面有可比性，容易激發(fā)起施工單位的
工作積極性，便于甲方和監(jiān)理單位進(jìn)行管理；另一方面，萬一有一家施工單位由于工程質(zhì)量、
施工管理等方面的原因需要被清退出場，另一家施工單位也能很快組織施工力量，不至于對
工期造成太大的影響。如若只有一家單位施工，即使施工單位素質(zhì)很差，但由于工期、施工
組織等方面的原因，甲方很難下決心將施工單位清退出場，在工程管理中常常陷于被動。現(xiàn)
場項目管理，必須樹立監(jiān)理權(quán)威，一旦施工單位進(jìn)場，甲方人員盡量避免和施工單位直接接
觸，尤其不要繞開監(jiān)理和施工單位直接進(jìn)行業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)和溝通，甲方和施工單位之間的一
切聯(lián)系和溝通必須通過監(jiān)理這一中介，甲方現(xiàn)場管理人員不得干涉監(jiān)理的正常工作。同時賦
予監(jiān)理現(xiàn)場罰款有限自用權(quán)，施工單位不合格人員及不合格施工單位的清退出場權(quán)等，盡一
切方法調(diào)動監(jiān)理的工作積極性，充分利用監(jiān)理在工程進(jìn)度控制、安全質(zhì)量控制、成本控制及
合同管理方面的專業(yè)技能，減少甲方管理人員，節(jié)約管理成本。
2 我國工程管理中的問題
2.1 投資方存在的問題
2.1.1 投資方忽略明確具體責(zé)任人的意義，導(dǎo)致在工程出現(xiàn)質(zhì)量、進(jìn)度等等問題時沒有
人承擔(dān)責(zé)任。
2.1.2 管理上不科學(xué)。由于一些人為因素，投資方對工程質(zhì)量以及工期管理等方面出現(xiàn)
漏洞，導(dǎo)致投資方對工期計劃制定不合理，對工程質(zhì)量控制不到位。
2.1.3 對投資控制的措施不力。投資方在工程管理中的一個重要任務(wù)就是控制投資。控
制投資應(yīng)該貫穿于整個項目的實施過程中。設(shè)計階段在節(jié)約投資中起著重大的作用，設(shè)計方
案的制定、初步設(shè)計、擴(kuò)初設(shè)計、施工設(shè)計和設(shè)備的選型這每一個階段都可能節(jié)約大量成本。
但是目前在工程管理中，投資方往往是在招投標(biāo)和施工階段去控制投資，忽略了設(shè)計階段的
控制。
2.2 工程設(shè)計方在工程管理中存在的問題
2.2.1 重技術(shù)輕管理，這是工程設(shè)計方普遍存在的問題。很多的設(shè)計院都沒有建立完善
的工程管理體系，即便有的設(shè)有項目經(jīng)理，卻以往往以向客戶收取設(shè)計費和給設(shè)計分包控制
付款作為主要任務(wù)，應(yīng)有的作用根本就沒有得以發(fā)揮。只重視技術(shù)因素而沒有系統(tǒng)的工程管
理體系又給工程設(shè)計方帶來了很多的問題。
2.2.2 設(shè)計方的的組織協(xié)調(diào)工作還需要改進(jìn)。設(shè)計方工程管理的重要任務(wù)就是組織協(xié)調(diào)
參加項目設(shè)計工作的各個單位。通常一個項目特別是大型項目往往會有很多的單位參與設(shè)計
工作，難免會有些不同的聲音，在進(jìn)度目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)的實現(xiàn)等方面的實現(xiàn)往往也存在很多
的困難。在國外，如果有多家設(shè)計單位共同參與設(shè)計，通常會選擇聘請專業(yè)的工程管理公司
進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。
2.2.3 設(shè)計方應(yīng)該自行保證設(shè)計的質(zhì)量。設(shè)計方的工程管理的重要任務(wù)之一就是保證設(shè)
計的質(zhì)量。而我國目前的設(shè)計質(zhì)量主要是靠設(shè)計監(jiān)理來保證，不僅違背了國際慣例，同時還
不利于設(shè)計方設(shè)計質(zhì)量的提高，更影響了我國設(shè)計行業(yè)向良性方向發(fā)展。
2.3 工程施工方在工程管理中存在的問題
2.3.1 施工過程中缺乏質(zhì)量保證體系。施工方在工程管理中的很重要的一項內(nèi)容就是質(zhì)
量管理。在國外，施工方保證施工的質(zhì)量。《建筑法》中也規(guī)定了施工質(zhì)量事故的第一責(zé)
任人是施工方。但是目前在我國的實際操作中，更多的時候是由監(jiān)理方負(fù)責(zé)了本應(yīng)由施工方
承擔(dān)的任務(wù)，如果出了工程質(zhì)量問題，就會首先去追究監(jiān)理方的責(zé)任。某種程度上容易導(dǎo)致
施工方放松對施工質(zhì)量的管理。
2.3.2 缺乏對工程管理咨詢的重要性的認(rèn)識。在國外，施工方的工程管理經(jīng)常會聘請專
業(yè)的人士來完成，但是在國內(nèi)幾乎沒有這種情況。一般來說施工方在某些的技術(shù)領(lǐng)域具有很
高的專業(yè)水平，但是在組織協(xié)調(diào)、合同管理和信息管理等工程管理方面卻還存在很大的不足，
常常會對施工企業(yè)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，如果聘期合適的工程管理咨詢公司負(fù)責(zé)工程管理，
則完全可以將損失降至最低。
3 關(guān)于加強工程管理的對策
3.1 建立和完善相關(guān)的規(guī)章制度工程管理的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)該有相應(yīng)的規(guī)章制度，如管理
工作制度、責(zé)任制度等。管理工作制度主要是對工程計劃、技術(shù)、勞資、物資供應(yīng)、人事和
財務(wù)等方面作出的有關(guān)內(nèi)容、程序、范圍的規(guī)定。工作制度的健全和完善程度決定了工程的
現(xiàn)代化管理程度。責(zé)任制度是對工程的每個部分和每個成員的工作按照實事求是的原則提出
相應(yīng)的責(zé)任要求以保證工程任務(wù)的順利完成。
3.2 采用計算機(jī)輔助手段，實現(xiàn)工程項目的動態(tài)控制動態(tài)控制是投資控制、質(zhì)量控制和
動態(tài)控制的主要方法，就是對在工程中對計劃值和實際值進(jìn)行動態(tài)的比較，從而發(fā)現(xiàn)工程實
施工程中的偏差，并且及時的進(jìn)行糾正。動態(tài)比較需要收集、存儲、和處理大量的工程數(shù)據(jù)，
借助計算機(jī)技術(shù)可以提高比較的的效率，整體上提高工程管理的效率。
3.3 重視對工程管理專業(yè)人才的培養(yǎng)工程管理的專業(yè)人員特別是施工方的工程管理人
員，不僅要具備設(shè)計知識，同時還需要具備管理、經(jīng)濟(jì)、合同、法律等方面的知識。工程管
理人員的服務(wù)要想得到設(shè)計方的認(rèn)可，就要求其能力必須超過一般的工程師、建筑師。但是
目前，國內(nèi)能夠滿足這些條件的工程管理人才還相當(dāng)?shù)纳伲枰罅M(jìn)行培養(yǎng)。
3.4 加強施工方合同管理施工方的工程管理包括有質(zhì)量管理、合同管理、資源管理、成
本控制、進(jìn)度控制以及組織協(xié)調(diào)等諸多方面。除了合同管理和組織協(xié)調(diào)外，其他各方面的管
理任務(wù)所涉及的均是我國施工企業(yè)比較擅長的經(jīng)濟(jì)手段或是技術(shù)手段。而合同管理又是直接
的關(guān)系到施工方盈利與否。因此，加強施工方的合同管理對強化我國工程管理有著十分重要
的意義。合同管理不只是簡單的合同談判、合同文本的起草，還包括合同簽訂后的履行以及
違反合同的索賠工作等。
［參考文獻(xiàn)］
關(guān)鍵詞：工程管理;范疇;重要性
中圖分類號：E271文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
前言
工程管理，就是以工程為管理對象，進(jìn)行一些詳細(xì)的監(jiān)督與規(guī)劃。工程來源于西方的國家，具體是指相關(guān)專業(yè)人員應(yīng)用科學(xué)原理，通過對自然資源的改造使其最大程度的為人類活動提供便利的一項專門技術(shù)。工程管理主要根據(jù)專業(yè)人員大量的實驗與實踐而總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗而進(jìn)行的有效的工程質(zhì)量的管理。
1.工程管理的范疇
一個建筑項目的具體實施與發(fā)展，主要是通過前期準(zhǔn)備、建設(shè)施工以及實際投產(chǎn)這三方面組成的。無論外界如何變化，環(huán)境如何改變，工程管理一直都能在建筑施工中占有關(guān)鍵地位，它的管理范疇對施工擁有著不可忽視的重要作用。下面，就讓我們具體研究一下工程管理的范疇。
1.1工程管理的前期準(zhǔn)備
工程管理的前期準(zhǔn)備主要包括三個環(huán)節(jié)：項目的提出、項目的可行性、項目的評審決策。首先，一個全新項目提出來的時候，要考慮到多方面的因素，主要包括社會的現(xiàn)實狀況、自然與地域條件、地域的人文環(huán)境等方面。還要考慮到項目能夠帶來的經(jīng)濟(jì)效益、自然效益以及社會效益這件的具體聯(lián)系與影響，要根據(jù)它們權(quán)衡利弊，做出準(zhǔn)確的判斷。其次，就需要考慮提出的方案的可行性，在宏觀方面，項目應(yīng)該能夠?qū)嵤谖⒂^方面，還要對工程的技術(shù)方面、投入資金的多少進(jìn)行更為詳細(xì)的估計與計算，來分析項目是否能夠?qū)嵭小Ｗ詈筮€要對項目進(jìn)行評審決策，主要評審方面是判定選取的數(shù)據(jù)資料是否能達(dá)成項目完成的目標(biāo)。評審這一環(huán)節(jié)特別重要，它直接會影響到項目的最終水平的高低。
1.2工程管理的建設(shè)環(huán)節(jié)
建設(shè)環(huán)節(jié)包括三個方面，工程設(shè)計與準(zhǔn)備工作、合同的談判與簽訂以及調(diào)試這三個環(huán)節(jié)。首先，在在進(jìn)行項目的可行性之后，就要具體設(shè)計項目了，主要包括項目涉及到的環(huán)節(jié)，項目中能運用到的設(shè)備等。然后，就要仔細(xì)閱讀項目意向書，根據(jù)它來設(shè)置施工方案，只有將施工方案規(guī)劃好，施工才能得到順利完成的保障。在施工時，還要根據(jù)實際的施工狀況來對原方案中不合適的地方進(jìn)行更為合理的更改，這樣才更能促進(jìn)施工的順利完成。方案確定好之后，還要對設(shè)備進(jìn)行調(diào)試，施工過程中的不好用的設(shè)備都要用新的設(shè)備替換下來，這樣才能為施工完成打下堅實的基礎(chǔ)，是整個過程都順利的有效的進(jìn)行下去。
1.3工程管理的實際投產(chǎn)
工程管理的實際投產(chǎn)包括投產(chǎn)之前的準(zhǔn)備以及具體的投產(chǎn)過程兩個環(huán)節(jié)。在項目的可行性探究完成后，就要對投產(chǎn)進(jìn)行一些準(zhǔn)備了，例如項目工程的資金投產(chǎn)；項目施工過程中運用到的設(shè)備投產(chǎn)；對施工人員的訓(xùn)練投產(chǎn)等。這些投產(chǎn)之前的準(zhǔn)備工作都完成了之后，就可以對項目的具體實行計劃進(jìn)行投產(chǎn)了。
2.工程管理的重要性
由于社會的前進(jìn)與發(fā)展，致使我國也正從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會，因此，我國的建筑業(yè)越來越多，具體的規(guī)模也越來越龐大，在規(guī)定的外觀滿足要求之下，工程的質(zhì)量更是重中之重，所以，工程項目的管理作用也就越來越重要。因此，要想是項目達(dá)到更高的標(biāo)準(zhǔn)，就必須將工程管理的水平提升上去，這樣才會使項目的社會效益、自然效益、經(jīng)濟(jì)效益都能夠符合標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)項目管理的前進(jìn)與發(fā)展。
2.1減少建筑行業(yè)問題的產(chǎn)生
據(jù)多年的研究與觀察，我國的建筑行業(yè)一直都飛速發(fā)展著，但是由于涉及的深度不夠，由此也引發(fā)了一些問題，由于西方的建筑歷史久遠(yuǎn)，所以我國許多建筑都模仿西方的設(shè)計，而沒有的特的創(chuàng)新設(shè)計；一些產(chǎn)業(yè)為了圖方便，就使用雷同的結(jié)構(gòu)，造成建筑與當(dāng)?shù)氐膶嶋H環(huán)境非常不和諧；在建設(shè)過程中，資源的配置也極其不合理等一系列問題。這些問題都直接影響到建設(shè)行業(yè)的發(fā)展，要對其進(jìn)行投資也存在著很大的風(fēng)險性。所以，工程管理能夠?qū)@些問題進(jìn)行監(jiān)督與檢查，很好的杜絕不合理的現(xiàn)象的發(fā)生，從而促進(jìn)建筑行業(yè)的蓬勃發(fā)展。這些問題會直接影響到我國建筑業(yè)的發(fā)展，而工程管理減少了建筑行業(yè)問題的產(chǎn)生，加強工程管理，就是促進(jìn)了項目的平穩(wěn)發(fā)展。
2.2對各項收益起決定性影響
工程管理是工程技術(shù)、管理學(xué)科、自然環(huán)境等幾大學(xué)科組成的一項技術(shù)。它對項目建成的各項收益都起著決定性的作用。但是，在我國，一些地方對工程管理的重視程度不足，導(dǎo)致他的發(fā)展一直都停滯不前，針對這類問題，政府就要采取一些有用的措施，可以頒發(fā)一些法律文獻(xiàn)，讓各行各業(yè)的人員都重視工程管理，同時還要讓有關(guān)部門采取一些宣傳措施，這樣使工程管理在人們心中留下印象，與此同時，還要建設(shè)一些獨具特色的專業(yè)團(tuán)隊，來對工程的質(zhì)量及施工過程進(jìn)行監(jiān)督與管理，對錯誤進(jìn)行更正，對設(shè)備進(jìn)行改進(jìn)，這樣才能夠提高工程的質(zhì)量，還會直接影響到項目的經(jīng)濟(jì)效益及建設(shè)投資的回收，減少了項目投資的風(fēng)險。
3.發(fā)揮工程管理重要性的途徑
3.1對工程管理的重要性要注重
在建設(shè)過程中，管理者要重視施工的進(jìn)度以及工程的質(zhì)量。首先，管理者要自主的閱讀一些有關(guān)管理方面的書籍，對專業(yè)知識學(xué)習(xí)與探究，提高自身對于工程管理這一門技術(shù)的認(rèn)識。同時，國家還要做出相關(guān)的措施，就是對工程管理的具體實施過程進(jìn)行一些規(guī)范，同時還要相關(guān)部門的大力宣傳，從而提高工程管理者的重要地位，加強工程管理在人們心中的重要性。
3.2對施工的質(zhì)量管理要注重
工程管理過程中，施工人員的安全是管理的主要內(nèi)容，有時項目工程的數(shù)量會有所增加，這時就會造成設(shè)備投資的增加、施工難度的增加、工人的工作量也會得到增加，但是有些施工單位為了節(jié)省投資，就偷工減料，壓榨工人，這種行為是要被制止的，這就需要工程管理對質(zhì)量管理的注重。只有對質(zhì)量的管理加強，才能更好的保障施工人員的安全，進(jìn)而減少意外事故的產(chǎn)生，還能夠提高工程的質(zhì)量，促進(jìn)工程管理的實施與推行。
結(jié)束語
建筑行業(yè)的發(fā)展離不開工程管理，通過上文對工程管理的范疇及工程管理的重要性的描述，我們已經(jīng)意識到了工程管理的重要地位。同時，我們要注重工程管理的重要性，還要加強工程質(zhì)量的管理，這樣才能更高效的完成工程管理，從而促進(jìn)我國建筑行業(yè)的進(jìn)步，使我國的建筑更加獨具特色，成為世界矚目的焦點。
參考文獻(xiàn)
[1]陳軍.于工程管理的范疇及工程管理的重要性[J].城市建筑,2013(12).
關(guān)鍵詞：工程管理；范疇；重要性
引言：我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，推動了我國工程行業(yè)的發(fā)展，但與此同時，也使工程企業(yè)之間的競爭越來越激烈，在殘酷的競爭環(huán)境中，企業(yè)想要生存下去，必須提高自身的競爭力。在工程企業(yè)中，工程管理具有舉足輕重的地位，提高對工程管理的重視程度，不斷的優(yōu)化管理措施，可以有效的提高管理效率，并提升項目利益，從而增強企業(yè)的競爭力，推進(jìn)企業(yè)穩(wěn)定的發(fā)展。
一、工程管理工作的具體范疇
（一）制定項目實施方案
工程建設(shè)的工期較長、涉及范圍較廣，若是在工程施工期間因施工方案不合理而導(dǎo)致停工，將會拖延施工工期，從而對企業(yè)產(chǎn)生不利的影響。因此，在工程施工之前，必須制定項目實施方案，將涉及到項目決策和估量的工作都做好。在制定方案的過程中，應(yīng)該按照國家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合實際情況，當(dāng)初步完成方案制定之后，還應(yīng)該對其進(jìn)行不斷地調(diào)整，最終制定出科學(xué)合理的實施方案。
（二）對項目進(jìn)行深入的研究和分析
在項目實施方案制定好之后，企業(yè)需要分析項目的投資價值，確定其實施具有合理性。在初步的價值分析之后，應(yīng)該對工程技術(shù)的可行性進(jìn)行分析，其中包括工藝、水平等內(nèi)容。分析項目的可行性，需要半年的時間，主要是因為其可行性與銀行貸款有著密切的聯(lián)系，若是項目能通過銀行貸款，可以初步的證明其具有可行性。
（三）對項目進(jìn)行決策和評審
在項目可行性分析工作完成之后，需要對其進(jìn)行評審，評審的主要內(nèi)容有建議書、數(shù)據(jù)以及資料等，通過評審工作及時的發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，然后在第一時間解決問題。另外，企業(yè)還應(yīng)該對項目進(jìn)行決策，在決策的時候不能盲目進(jìn)行，需要參考?xì)v史數(shù)據(jù)和資料，從而確保決策的準(zhǔn)確性。
（四）設(shè)計
設(shè)計分為兩個階段，一個是基本設(shè)計階段，另一個是施工圖設(shè)計階段。基本設(shè)計就是對施工所需要的設(shè)備配置以及設(shè)施布置進(jìn)行簡單的設(shè)計，施工圖設(shè)計是指在基本設(shè)計的基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行完善，從而使設(shè)計更加的合理。
（五）施工前的準(zhǔn)備工作
在工程建設(shè)中，施工環(huán)節(jié)是最為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，很多企業(yè)忽視了施工前的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致施工中出現(xiàn)各種問題，因此，企業(yè)不僅要重視施工環(huán)節(jié)，還應(yīng)該注重施工前的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。在準(zhǔn)備環(huán)節(jié)中，企業(yè)需要選擇施工單位、設(shè)計施工方案、并采購物資，培養(yǎng)技術(shù)人員。企業(yè)在選擇施工單位的時候，一定要對其進(jìn)行仔細(xì)的調(diào)查，然后選擇有信譽的單位，施工單位確定后，企業(yè)應(yīng)該設(shè)計施工方案，根據(jù)施工方案做好機(jī)械設(shè)備、材料的采購工作，接著做好生產(chǎn)工作。
（六）投產(chǎn)
開展投產(chǎn)工作的前提是工程建設(shè)達(dá)到投資方的要求，在投產(chǎn)一個月之后，還應(yīng)該進(jìn)行試生產(chǎn)，當(dāng)試生產(chǎn)的結(jié)果符合標(biāo)準(zhǔn)之后就可以竣工。
二、工程管理工作的意義
目前，我國正處于農(nóng)業(yè)化轉(zhuǎn)向工業(yè)化的重要時期，在這樣的階段中，我國的工程建設(shè)規(guī)模逐漸的擴(kuò)大，確保工程質(zhì)量是推動工程建設(shè)行業(yè)發(fā)展的核心，而確保工程質(zhì)量離不開工程項目管理工作。在工程建設(shè)中開展工程項目管理工作，不僅可以確保工程項目在規(guī)定的時間內(nèi)完成，還可以對工程項目投資進(jìn)行有效的控制，從而確保工程的質(zhì)量，增加企業(yè)的收益。
三、工程管理的重要性
（一）在施工過程中強調(diào)管理的重要性
在工程建設(shè)中，施工階段具有舉足輕重的地位，管理者必須重視對施工階段的管理，關(guān)注施工的進(jìn)度和質(zhì)量。一方面，工程管理者應(yīng)該不斷的提高自身的素質(zhì)。管理者在施工階段中可以發(fā)揮很大的作用，通過對工程質(zhì)量的監(jiān)督和管理，可以確保整個工程的質(zhì)量。因此，管理者應(yīng)該學(xué)習(xí)更多更先進(jìn)的管理知識，不斷的充實自己，提高自身的管理水平；另一方面，國家需要對相關(guān)的工程管理法規(guī)進(jìn)行完善，并加大宣傳力度，從而提高管理者對工程管理的認(rèn)識程度，進(jìn)一步的了解工程管理的重要性[1]。
（二）強化對施工質(zhì)量的管控
在工程建設(shè)中，確保施工質(zhì)量是非常有必要的。若是施工存在質(zhì)量問題，將會對工程整體造成不利的影響，因此，管理者必須強化對施工質(zhì)量的管控，通過嚴(yán)格有效的控制，確保施工的質(zhì)量。在施工中，施工設(shè)備的使用是必不可少的一部分，管理者對施工質(zhì)量進(jìn)行管控，可以從設(shè)備質(zhì)量入手，對設(shè)備進(jìn)行檢查，確保設(shè)備可以正常的運行，與此同時，還應(yīng)該對施工人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高施工人員的技術(shù)水平，確保施工人員可以按照規(guī)范的流程進(jìn)行施工，并且施工技術(shù)可以滿足項目的要求，從而確保施工的質(zhì)量[2]。另外，管理者應(yīng)在施工中開展監(jiān)督工作，通過對施工進(jìn)行全方位的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)施工中存在的問題，并針對這些問題采取有效的措施進(jìn)行解決，從而提高施工質(zhì)量。
（三）重視安全管理與教育
在工程建設(shè)中，安全管理是非常重要的，通過開展安全管理工作，降低安全事故發(fā)生的幾率，從而確保施工人員的生命安全。在施工中，不可避免的會存在一些影響安全的因素，管理者應(yīng)該對這些因素進(jìn)行有效的控制，從而降低安全事故出現(xiàn)的幾率。管理者應(yīng)該重視安全管理與教育，建立完善的安全管理制度，在有制度可依的情況下開展工作，才能取得顯著的效果。管理者還應(yīng)該對施工人員進(jìn)行安全培訓(xùn)，為施工人員講解安全防護(hù)知識，從而提高施工人員的安全意識，在施工中注意其自身的安全[3]。另外，想要避免安全事故的發(fā)生，還應(yīng)該對施工中需要使用的設(shè)備、機(jī)械進(jìn)行維修和養(yǎng)護(hù)，確保機(jī)械設(shè)備可以正常的運行。
（四）對成本管理工作給予重視
工程建設(shè)的工期較長，涉及的范圍較廣，需要投入的資金數(shù)額也比較大。在這樣的情況下，對施工項目進(jìn)行成本管理是非常有必要的。成本管理分為兩個部分，一部分是預(yù)算成本，另一部分是實際成本。為了更加準(zhǔn)確的計算出施工項目的成本，企業(yè)通常是采用預(yù)算成本和實際成本進(jìn)行比較的方式來確定企業(yè)是否盈利。對施工項目進(jìn)行成本管理，對企業(yè)的發(fā)展有著重要的影響。管理者必須采取有效的措施，對施工中的人力、物力以及財力進(jìn)行控制，從而實現(xiàn)成本控制的目的，為企業(yè)帶來更大的經(jīng)濟(jì)收益。
結(jié)語：
建筑工程涉及的范圍比較廣，也比較復(fù)雜，對工程進(jìn)行有效的管理，需要建設(shè)單位和施工單位強強聯(lián)手，共同為確保工程質(zhì)量而努力。在工程建設(shè)中，工程管理占據(jù)著不容忽視的地位，對工程整體質(zhì)量有著重要的影響，因此，為了確保工程質(zhì)量，企業(yè)必須重視工程管理工作，不斷的提高管理水平，才能充分發(fā)揮工程管理的作用，取得明顯的效果。
參考文獻(xiàn)：
[1]藺元元，劉宇.試述工程管理的范疇及工程管理的重要性[J].建筑工程技術(shù)與設(shè)計，2015（6）：1098-1098.
【關(guān)鍵詞】企業(yè)；員工；薪酬；規(guī)范管理；降低人力成本
企業(yè)的員工是企業(yè)的人力資源，員工越多，人力成本越高；員工越少，雖然人力成本降低了，但又無法滿足企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營需要，所以，合理的人力資源的配置，將是企業(yè)非常重要的管理活動。
薪酬管理是為了規(guī)范公司員工薪酬評定及其預(yù)算、支付等管理工作，建立公司與員工合理分享公司發(fā)展帶來的利益的機(jī)制，促進(jìn)公司實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。公平性是員工管理中一個很重要的原則，任何不公的待遇都會影響員工的工作效率和工作情緒，影響激勵效果。管理者在處理員工問題時，一定要有一種公平的心態(tài)，不應(yīng)有任何的偏見和喜好，不能有任何不公的言語和行為。取得同等成績的員工，一定要獲得同等層次的獎勵；同理，犯同等錯誤的員工，也應(yīng)受到同等層次的處罰。如果做不到這一點，管理者寧可不獎勵或者不處罰。員工只要存有不平的心態(tài)，許多以前能激勵員工的方法，都會變得不管用。
一、公司堅持以下原則制定薪酬制度
（一）按勞分配為主的原則；
（二）效率優(yōu)先兼顧公平的原則；
（三）員工工資增長與公司經(jīng)營發(fā)展和效益提高相適應(yīng)的原則；
（四）優(yōu)化勞動配置的原則；
（五）公司員工的薪酬水平高于當(dāng)?shù)赝袠I(yè)平均水平。
二、每年年初制定員工薪酬計劃
員工薪酬計劃的內(nèi)容：
實現(xiàn)工資總額預(yù)算與財務(wù)預(yù)算的有效銜接。為提高集團(tuán)公司的經(jīng)營管理水平和管控能力，工資總額預(yù)算的有關(guān)指標(biāo)口徑應(yīng)當(dāng)與財務(wù)指標(biāo)口徑保持一致，實現(xiàn)與財務(wù)預(yù)算的有效銜接。若有不一致的，應(yīng)當(dāng)就差異情況及原因分析在工資總額預(yù)算方案中給予說明。
工資總額預(yù)算基數(shù)的編制。當(dāng)年工資總額預(yù)算基數(shù)，原則上以經(jīng)集團(tuán)公司核準(zhǔn)的上年實發(fā)數(shù)為基礎(chǔ)，由各公司根據(jù)上年度經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)完成情況及工資總額的實際發(fā)放情況，綜合考慮公司當(dāng)年核增項目和核減項目后合理確定。
薪酬系列劃分為：固定薪酬、浮動薪酬、薪酬變動等三部分。
薪酬系列主要包括：高管的年薪加福利，業(yè)務(wù)部員工的基本工資福利和提成，內(nèi)部管理部門的基本工資和福利。
1.固定薪酬主要包括：崗位工資、職位津貼、工齡工資、學(xué)歷津貼、技能津貼、餐補等補助。崗位工資和職位津貼隨崗位級別的變動產(chǎn)生變動，同一級別的補貼數(shù)目相同；工齡工資隨進(jìn)公司年限的不同而變動，不與崗位級別相關(guān)；學(xué)歷補貼隨個人所受教育水平而變動，不與崗位級別相關(guān)；餐補等相關(guān)補助公司設(shè)置統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不與崗位綱級相關(guān)。
2.浮動薪酬部分是員工在崗位上工作，因所表現(xiàn)出的工作能力、工作態(tài)度、產(chǎn)生的工作業(yè)績以及為實現(xiàn)某一工作目標(biāo)所做出貢獻(xiàn)的外在認(rèn)可程度（即：績效考核結(jié)果）為依據(jù)，所獲得的勞動報酬。
3.浮動變動部分主要包括：績效工資、提成獎金等。績效工資是通過定期對員工的綜合考核量化而浮動發(fā)放的薪酬部分，績效工資的設(shè)定可與崗位工資相關(guān)聯(lián)，即崗位工資級別變動績效工資基數(shù)隨之變動。
三、每年由上級主管部門下達(dá)員工薪酬的考核指標(biāo)
（一）上級主管部門根據(jù)年初制定的員工薪酬計劃下達(dá)考核指標(biāo)
在完成上年制定的銷售金額的前提下，以一定超額業(yè)務(wù)的收入比例計提給員工的薪酬獎勵，根據(jù)公司實際單獨設(shè)定提成制定。
（二）考核指標(biāo)的內(nèi)容
按崗位劃分為四大類：領(lǐng)導(dǎo)班子除法定代表人以外的其他負(fù)責(zé)人，職能部門副職以上人員，部門普通員工，工勤人員。
1.領(lǐng)導(dǎo)班子除法定代表人以外的其他負(fù)責(zé)人的績效考核，依據(jù)集團(tuán)對所屬核心子公司的考核規(guī)定執(zhí)行。
2.職能部門副職以上管理人員。
（1）考核：職能部門副職以上人員填寫《四川省專業(yè)技術(shù)人員年度考核表》（附件一），非專業(yè)技術(shù)人員填寫《非專業(yè)人員年度考核表》（附件二），并把自己的年度工作完成情況和德、能、勤、績、廉等內(nèi)容寫成800—1200字左右的書面報告，于次年的2月底以前交人力資源部。人力資源部對每個被考核人的上述材料分別整理成冊，分別送路橋集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門，在《職能部門副職以上人員綜合評分表》（附件三）上對被考核人進(jìn)行書面評分，并簽字。書面評分和簽字后，考評人將被考評人的《職能部門副職以上人員綜合評分表》，連同人力資源部分發(fā)的所有資料一并交人力資源部匯總。
（2）評分原則及等級評定：按照所有被考核人30%以內(nèi)為優(yōu)秀，其余人員為其他等級的原則進(jìn)行評分和等級確定。禁止對所有被考核人只評為一個等級的評分。否則，要求評分人重新評分和等級評定。
考評采取百分制進(jìn)行計分，在《職能部門副職以上人員綜合評分表》上計分和等級評定。按路橋集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)占70%、職能部門占30%為權(quán)重系數(shù)，計算職能部門副職以上人員的績效分?jǐn)?shù)和等級評定。
職能部門副職以上人員績效考核得分=（領(lǐng)導(dǎo)平均分×70%）+（職能部門平均分×30%）。
（三）部門普通員工的業(yè)績考核
1.考核：年終時，部門普通員工填寫《年度考核表》：專業(yè)技術(shù)人員填寫《四川省專業(yè)技術(shù)人員年度考核表》，非專業(yè)技術(shù)人員填寫《非專業(yè)人員年度考核表》，報部門負(fù)責(zé)人，部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)按照《員工綜合評分表》（附件四）的格式組織考核。考核完成，由考核部門對被考核人員的《員工綜合評分表》上簽署部門意見，收集考核情況，連同其《四川省專業(yè)技術(shù)人員年度考核表》或《非專業(yè)人員年度考核表》一并交人力資源部匯總。
2.評分原則及等級評定：按照所有被考核人30%評為優(yōu)秀，其余70%評為其他等級的原則進(jìn)行評分和等級評定。禁止對所有被考核人只評為一個等級。否則，要求部門重新評分。
職能部門普通員工考核采取部門負(fù)責(zé)人、部門員工評分加權(quán)平均的方式進(jìn)行，權(quán)重分別占70%、30%，在《員工綜合評分表》上計分和等級評定。
職能部門員工績效考核得分=（部門負(fù)責(zé)人平均分×70%）+（部門員工平均分×30%）。
（四）工勤人員的業(yè)績考核
駕駛員、廚師等工勤人員的考核采取日常和年度考核相結(jié)合的方式進(jìn)行。
駕駛員業(yè)績考核，重點以日常安全駕駛、節(jié)油、工作量等作為考核評價指標(biāo)。
廚師的業(yè)績考核，重點以日常食品安全、清潔衛(wèi)生、菜品質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度等作為考核評價指標(biāo)。
四、次年在工作中員工的薪酬計劃執(zhí)行情況
公司人力資源部門和財務(wù)部門做好工資清算表中有關(guān)數(shù)據(jù)的自審工作，相關(guān)指標(biāo)值必須與財務(wù)決算報告相一致。為確保各項數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性，集團(tuán)公司將委托中介機(jī)構(gòu)對公司本部進(jìn)行清算審計，并將清算情況匯總上報集團(tuán)公司。子公司自行選聘的中介機(jī)構(gòu)須從省國資委的中介機(jī)構(gòu)庫中選擇。
（一）工資執(zhí)行情況
工資分為：崗位工資、工齡工資、績效工資
崗位工資主要根據(jù)該崗位在企業(yè)中的重要程度來確定工資標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)實行崗位等級工資制，根據(jù)各崗位所承擔(dān)工作的特性及對員工能力要求的不同，將崗位劃分為不同的級別。
工齡工資是對員工長期為企業(yè)服務(wù)所給予的一種補償。其計算方法為從員工正式進(jìn)入企業(yè)之日起計算，工作每滿一年可得工齡工資20元/月；工齡工資實行累進(jìn)計算，按月發(fā)放。
績效工資為浮動部分，與公司經(jīng)營業(yè)績掛鉤。在上級核定的年度工資總額內(nèi)，通過績效考核確定，具體辦法按當(dāng)年集團(tuán)公司下發(fā)文件制定。
（二）獎金執(zhí)行情況
獎金是對做出重大貢獻(xiàn)或優(yōu)異成績的集體或個人給予的獎勵。與公司經(jīng)營業(yè)績掛鉤，在上級核定的年度工資總額內(nèi)，通過績效考核確定，具體辦法按當(dāng)年集團(tuán)公司下發(fā)文件制定，在當(dāng)年發(fā)放獎金的50%，獎金剩余的50%部分將在次年補發(fā)。
（三）社會保險執(zhí)行情況
社會保險是企業(yè)按照國家和地方相關(guān)法律規(guī)定為員工繳納的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險。公司按時繳納社會保險，不拖欠，不瞞報。
（四）福利的執(zhí)行情況
福利待遇根據(jù)公司效益情況，經(jīng)工會主席審核過后，再經(jīng)公司總經(jīng)理審批，以行政補貼方式進(jìn)行發(fā)放。福利是在基本工資和績效工資以外，為解決員工后顧之憂所提供的一定保障。公司按時、按季發(fā)放員工福利，不拖欠，不瞞報。
（五）加班、節(jié)假日費用等的執(zhí)行情況
企業(yè)按照《勞動法》和其他相關(guān)法律規(guī)定為員工提供相關(guān)假期。
員工在企業(yè)工作滿一年可享受5個工作日的帶薪休假，以后在企業(yè)工作每增加十年可增加10個工作日的帶薪休假，但最多不超過25個工作日。企業(yè)視員工個人情況，員工享有婚假、喪假、產(chǎn)假和哺乳假等帶薪假。
五、考評
公平合理的薪酬體系是形成團(tuán)隊凝聚力的重要保證，而薪酬的建立必須考慮目標(biāo)，并結(jié)合具體的企業(yè)實力、市場狀況、競爭企業(yè)薪酬水平等綜合制定，有了薪酬體系，就要建立考核機(jī)制。企業(yè)的薪酬體系與考核結(jié)果掛勾也是增強團(tuán)隊凝聚力的一個重要保障。
在企業(yè)或團(tuán)隊組織中，組織本身和每個個體最關(guān)注的就是自身利益，核心就是利益分配問題，從制度角度講就是組織中應(yīng)該有一個合理的薪酬制度，分配時需要實現(xiàn)在能力、貢獻(xiàn)、績效上公平，強調(diào)多勞多得，按績效高低和貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配，實現(xiàn)相對的公平。這樣就可以激發(fā)每一個員工的積極性和創(chuàng)造性來為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力。薪酬考核管理有四大要素：
（一）對內(nèi)有公平性，對外有競爭力
企業(yè)或團(tuán)隊要建立一套“對內(nèi)具有公平性，對外具有競爭力”的薪酬體系，是目前很多公司人事經(jīng)理和總經(jīng)理的當(dāng)務(wù)之急。
（二）打破傳統(tǒng)強化“寬帶”效應(yīng)
傳統(tǒng)薪酬結(jié)構(gòu)及其所帶來的大量弊端主要有：1、等級較多的崗位導(dǎo)致員工將注意力集中在調(diào)整級別工資上而非注重自身技能和所做績效的提高上。2、級差小合使得激勵作用并不大，高級別崗位的薪酬與基層崗位的薪酬拉不開差距。3、通常每個崗位級別只有一個工資點，沒有浮動范圍，而績優(yōu)者無論多么突出，則只能與績劣者同“忍”一樣的回報。4、員工不管工作多少年，績效多優(yōu)秀，如未能獲得崗位級別的晉升，工資都是一成不變的，不利于鼓勵員工優(yōu)秀的工作表現(xiàn)以及多技能的培養(yǎng)。
（三）打破職級體現(xiàn)合理薪酬績效
在同一職位等級內(nèi)，根據(jù)職位工資的中點設(shè)置一個上下的工資變化區(qū)間，就是用來體現(xiàn)技能工資的差異。這就增加了工資變動的靈活性，使員工在不變動職位的情況下，隨著技能的提升、經(jīng)驗的增加而在同一職位等級內(nèi)逐步提升工資等級。
（四）量化考核指標(biāo)宣傳激勵價值
在薪酬實施中要規(guī)定了兩個量化考核，即人員上崗考核和薪酬兌現(xiàn)考核。人員上崗考核，是指通過崗前考核，嚴(yán)把人員上崗關(guān)，凡是不具備條件、不符合崗位要求的人員，一律不得上崗，從而從整體上保證公司員工的高素質(zhì)。薪酬兌現(xiàn)考核是通過薪酬兌現(xiàn)前的考核，對經(jīng)營者、管理者的工作表現(xiàn)、工作業(yè)績進(jìn)行一個全面的測評，完成公司規(guī)定的任務(wù)或目標(biāo)者，全額兌現(xiàn)薪酬標(biāo)準(zhǔn)并適當(dāng)給予獎勵；沒有完成任務(wù)或目標(biāo)者，部分或者不兌現(xiàn)薪酬標(biāo)準(zhǔn)。
在制定和實施薪酬體系過程中，及時的溝通、必要的宣傳或培訓(xùn)是保證薪酬改革成功的因素之一。人力資源部可以利用薪酬制度問答、員工座談會、滿意度調(diào)查、內(nèi)部刊物甚至BBS論壇等形式，充分介紹公司的薪酬制定依據(jù)。員工對薪酬向來是既患寡又患不均。盡管有些公司的薪酬水平較高，但如果缺少合理的分配制度，將會適得其反。
參考文獻(xiàn)：
[1]四川路橋通錦房地產(chǎn)開發(fā)有限公司人力資源管理制度匯編.
1. 管什么或做什么
(1) 從自然范疇來講：天氣、地質(zhì)、氣象;
(2) 從生命個體來講：身體、心理、意識;
(3) 從后勤服務(wù)來講：飲食、住宿、行走;
(4) 從教育過程來講： 教育、做事、活動;
(5) 從管理過程來講：標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任、效果。
2. 怎么管或怎么做
2.1 建設(shè)好保障體系。
(1) 硬件（基礎(chǔ)設(shè)施）：配備達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、操作符合規(guī)范、檢鑒科學(xué)、配備到位。
(2) 軟件（管理）：制度要健全、職責(zé)需明晰、管理要常態(tài)、形成機(jī)制。
(3) 要求：執(zhí)行《基本規(guī)范》《日志》《管理規(guī)定》《基本規(guī)程》等各項制度。
2.2 構(gòu)建并落實好預(yù)警機(jī)制。
(1) 分級預(yù)警：國家預(yù)警、省預(yù)警、市預(yù)警、縣預(yù)警;
(2) 季節(jié)預(yù)警：春季預(yù)警、夏季預(yù)警、秋季預(yù)警、冬季預(yù)警;
(3) 重要時段預(yù)警：春游預(yù)警、考試預(yù)警、集體活動預(yù)警、開學(xué)放假預(yù)警、雨季預(yù)警、社會實踐活動預(yù)警等;
(4) 突發(fā)事件預(yù)警：洪水預(yù)警、泥石流預(yù)警、雷電預(yù)警、低溫預(yù)警、風(fēng)災(zāi)預(yù)警、雪災(zāi)預(yù)警、傳染病預(yù)警、意外傷害預(yù)警等;
(5) 作用：要做到事前告知、事前防范、事前應(yīng)急、要確實做到防范前移;
(6) 具體要求：務(wù)必精細(xì)化管理、務(wù)必及時防范、務(wù)必常態(tài)化管理。
2.3 主動牽頭構(gòu)建和落實協(xié)調(diào)機(jī)制。
(1) 核心：政府要主導(dǎo) 教育要主動。
(2) 要求：各部門要積極參與 各負(fù)其責(zé)。
(3) 途徑：要健全并落實聯(lián)席會議制度。
(4) 任務(wù)：凝聚共識，協(xié)調(diào)合作，形成合力，共同擔(dān)負(fù)起維護(hù)校園及周邊安全的責(zé)任。
(5) 參與部門：公安、衛(wèi)生、建設(shè)、質(zhì)監(jiān)、交通、文化、新聞出版、工商、司法等涉教部門。
(6) 《綱要》：要求加強校園和周邊環(huán)境治安綜合治理，為師生創(chuàng)造安定有序、和諧融洽、充滿活力的工作、學(xué)習(xí)、生活環(huán)境。
2.4 建立和執(zhí)行科學(xué)規(guī)范的安全教育、培訓(xùn)、演練制度。
安全教育要體現(xiàn)“以人為本”的核心理念，安全教育要實現(xiàn)回歸，安全教育要進(jìn)課堂。
安全培訓(xùn)是安全工作保持動態(tài)推進(jìn)的主要策略，也是實施精細(xì)化管理的重要途徑，還是提升安全意識的重要保證。
安全演練是個體終生享用的生命工具，同時也是個體終生享用的生命技能。 對于學(xué)生，老師不但要傳授科學(xué)文化知識，更要加強對學(xué)生的安全教育，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識，增加學(xué)生自我保護(hù)能力，在遇到突發(fā)安全性事件時的自救和呼救能力。
學(xué)校生活豐富而多樣。學(xué)生的食堂要時時把關(guān)食品的衛(wèi)生安全。我國的學(xué)校，特別是中小學(xué)，學(xué)生食物中毒事件時有發(fā)生。對于學(xué)生的科學(xué)膳食，要做到嚴(yán)肅認(rèn)真的控制把關(guān)，防止任何突發(fā)中毒或者病情的突發(fā)。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，社會青年不時進(jìn)入學(xué)校，對學(xué)校學(xué)生進(jìn)行恐嚇威脅甚至毆打的暴力事件也屢有發(fā)生。學(xué)校的保安制度應(yīng)當(dāng)負(fù)起工作責(zé)任，在學(xué)校的門口就要把好第一關(guān)。
嚴(yán)防任何不相關(guān)人士，特別是社會的閑雜人等、不良社會青年對學(xué)校正常的教育工作進(jìn)行任何騷擾。對學(xué)生的人身安全要做到第一保障，使得學(xué)生的心身健康能有保障。
嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校的門衛(wèi)制度，學(xué)校校門做到24小時有人值班。任何外來人員進(jìn)入校園必須通過相應(yīng)的批準(zhǔn)和同意。嚴(yán)格管制任何人以任何理由攜帶管制刀具、易燃易爆、有毒有化學(xué)危害的物品進(jìn)入校園。對于這類事件，一旦發(fā)現(xiàn)，要立刻進(jìn)行制止，必要時候要報警來保障學(xué)校教育的安全。對于執(zhí)行學(xué)校安全護(hù)衛(wèi)工作的人員要責(zé)任到人，不能很好履行相關(guān)工作職責(zé)的一定要嚴(yán)肅處理，決不姑息。學(xué)校不但要對常規(guī)可能的安全事件嚴(yán)格落實，對于突發(fā)的安全事件的控制，學(xué)校應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)?shù)难萘?xí)。諸如08年的地震就是嚴(yán)重的突發(fā)安全事件，很多學(xué)校因為對于突發(fā)安全事故的重視不夠，對廣大師生人身安全造成了不可估量的損失，付出了極為慘痛的代價。
目前存在的問題：沒有序列化、項目化不夠、活動流于形式。
《綱要》：要求加強師生安全教育和學(xué)校安全管理，提高預(yù)防災(zāi)害、應(yīng)急避險和防范違法犯罪活動的能力。
2.5 建應(yīng)急救援體系。
（1）完善應(yīng)急預(yù)案體系。
預(yù)案類型：自然災(zāi)害類 事故災(zāi)難類、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、 突發(fā)社會安全事件類、網(wǎng)絡(luò)與信息安全類、考試安全類。
（2）制定救援體系，確保災(zāi)后救援迅速科學(xué)。《綱要》：要求完善矛盾糾紛排查化解機(jī)制，完善學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，妥善處置各種事端。
2.6 建責(zé)權(quán)明確的獎懲體系。
制度規(guī)則要健全、 崗位職責(zé)要明晰 、厘清獎懲范圍 、明確獎懲辦法、教育懲戒并舉 、保證獎懲兌現(xiàn) 、進(jìn)行無為問責(zé) 、嚴(yán)格事故追究 、真正做到知責(zé)、履責(zé)、問責(zé)。
3. 安全管理工作的幾個關(guān)鍵詞
標(biāo)準(zhǔn)――工作的依據(jù);
規(guī)范――工作的遵循;
責(zé)任――工作的良心。
安全工作流程：事-經(jīng)費-誰做-獎懲;
安全落實流程：事-時限-措施-問責(zé);
安全事故流程：職責(zé)-履責(zé)-問責(zé)（權(quán)力-制度、過失-無為、顯性-隱性、同體-異體）。
關(guān)鍵詞：工傷保險；省級統(tǒng)籌；統(tǒng)籌管理
中圖分類號：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2016）10-0066-06
一、引言
工傷保險又稱職業(yè)傷害保險，是世界上最早建立的社會保險項目之一。它是由社會性的工傷保險基金為勞動者在生產(chǎn)、工作中遭受意外傷害或職業(yè)病傷害時，提供醫(yī)療救治、經(jīng)濟(jì)補償、職業(yè)康復(fù)、傷亡者遺屬補償?shù)缺Ｕ系闹贫龋淠繕?biāo)是免除勞動者的后顧之憂，分散社會風(fēng)險。自1884年德國頒布世界上第一部《傷亡事故保險法》以來，到2000年，全世界近200個國家和地區(qū)中，已有172個國家和地區(qū)建立了社會保障制度。其中，有164個國家建立了工傷保險制度，其他30多個國家和地區(qū)也有與工傷事故相關(guān)的保障制度安排。①
“統(tǒng)籌層次”一般指社會保險基金池的統(tǒng)籌管理層級，經(jīng)常以相應(yīng)的行政管理范圍為參照。我國工傷保險制度啟動時間不長。由于歷史原因，2004年我國《工傷保險條例》啟動之初，并沒有對各地工傷保險的統(tǒng)籌層次進(jìn)行明確的規(guī)定，而是效仿了養(yǎng)老和醫(yī)療保險的縣級統(tǒng)籌管理模式。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，工傷保險縣級統(tǒng)籌的局限性愈加明顯，易導(dǎo)致基金安全隱患及經(jīng)辦管理服務(wù)的“碎片化”等問題，從而阻礙制度發(fā)展，因而有學(xué)者主張工傷保險縣級統(tǒng)籌應(yīng)由省級統(tǒng)籌替代②。“十二五”期間，國家人社部一直致力于推動工傷保險市級統(tǒng)籌，逐步建立省級基金調(diào)劑金，并積極主張實行省級統(tǒng)籌管理。2010年頒布的我國《社會保險法》第64條以國家法律的形式對社會保險統(tǒng)籌層次作出了規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌。”但是，我國《社會保險法》實施以來，全國各地推進(jìn)提升工傷保險統(tǒng)籌層次的實踐探索進(jìn)展緩慢。迄今為止，僅有4個直轄市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，8個省實現(xiàn)了市級統(tǒng)籌，其余各地依然采取縣級統(tǒng)籌管理模式。本文結(jié)合社會保險的統(tǒng)籌層次管理理論，對我國工傷保險統(tǒng)籌層次的五種類型、演變路徑、管理現(xiàn)狀、存在問題進(jìn)行梳理，對工傷保險適度統(tǒng)籌管理層級進(jìn)行探討。
“大數(shù)法則”也稱“大數(shù)概率論”，是現(xiàn)代保險學(xué)的數(shù)理基礎(chǔ)。“大數(shù)法則”指的是統(tǒng)籌層次越高，覆蓋面越廣，參保繳費人數(shù)則越多，保險基金池的抗風(fēng)險能力就越強；反之，則越小。③一般認(rèn)為，社會保險制度遵循“大數(shù)法則”的基本原理，工傷保險當(dāng)然也遵循其道。但是，工傷保險的統(tǒng)籌層次是不是越高越好，學(xué)界認(rèn)識并不統(tǒng)一。
一種觀點認(rèn)為，提高工傷保險的統(tǒng)籌層次可以增強其待遇的公平性，提高管理效率，降低管理成本，同時也有利于克服區(qū)域間的不平衡，從而最大限度地實現(xiàn)待遇公平。④當(dāng)前，一些地方實行工傷保險縣市級統(tǒng)籌，使得一些高危行業(yè)被拒之門外，難以保障勞動者的合法權(quán)益。⑤也有學(xué)者對一味提高統(tǒng)籌層次可能導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)過重、管理無效率的情況有所擔(dān)憂，主張謹(jǐn)慎看待統(tǒng)籌層次的提升。如張軍等人認(rèn)為，不宜過多依賴社會保險統(tǒng)籌管理層次。像山西這樣的資源型省份，省級統(tǒng)籌不但難以解決煤炭行業(yè)工傷保險基金不足的問題，還會影響到全省的工傷保險基金平衡。⑥
一些學(xué)者對統(tǒng)籌層級提高到省級統(tǒng)籌所帶來的難題進(jìn)行了研究，形成了兩種截然相反的意見。贊成者認(rèn)為，根據(jù)實際管理運行情況，適度提高工傷保險統(tǒng)籌層次是可行的，也是必要的，統(tǒng)一政策是前提，明確政府責(zé)任是關(guān)鍵，加強管理是保障，充分利用信息技術(shù)是必要支撐。⑦我國《社會保險法》雖然明確了要實現(xiàn)工傷保險省級統(tǒng)籌，但要真正實現(xiàn)這一目標(biāo)，還面臨著諸多障礙，最大的難點在于區(qū)域發(fā)展的不平衡和地區(qū)間不同利益格局的制約。不同地區(qū)在歷史債務(wù)、社會保險覆蓋范圍、待遇水平等方面存在差異，且長期以來形成了中央、地方、企業(yè)、個人等不同的利益格局，嚴(yán)重制約著統(tǒng)籌層次的提高。⑧反對者認(rèn)為，社會保險資金的省級平衡，等于弱化了市縣級政府的責(zé)任，如何維持市縣級政府的積極性，是實現(xiàn)資金省級平衡的重點和難點。⑨統(tǒng)籌層次提高將會發(fā)生不同地區(qū)利益失衡現(xiàn)象，統(tǒng)籌層次越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性會越低。⑩省級統(tǒng)籌的難點在于如何平衡市縣級政府與省級政府的權(quán)利與責(zé)任，同時謹(jǐn)防道德風(fēng)險的出現(xiàn)。
其實，單就基金池的風(fēng)險共濟(jì)能力而言，基金池規(guī)模越大，化解風(fēng)險的能力越強。但在具體的管理中，提升工傷保險統(tǒng)籌層次的難點不僅是要面臨如何劃分各級政府責(zé)任、打破利益藩籬、統(tǒng)一思想認(rèn)識的問題，更為重要的是要考慮如何調(diào)動包括企業(yè)在內(nèi)的多元主體的積極性，使其共同發(fā)揮工傷預(yù)防的作用，防范道德風(fēng)險的發(fā)生。在提升統(tǒng)籌層次的過程中，要充分研究和高度重視企業(yè)主體的責(zé)任變化。因為企業(yè)在工傷保險預(yù)防中同樣起著重要的作用，這是工傷保險相對于其他社會保險項目所不同的地方，也是工傷保險制度獨有的特點所決定的。
第一，工傷保險統(tǒng)籌層次關(guān)涉其基金池的兜底責(zé)任。研究工傷保險統(tǒng)籌層次，不僅要考慮基金問題，更要考慮各級管理主體的責(zé)權(quán)關(guān)系。統(tǒng)籌層次提高，意味著在統(tǒng)籌范圍內(nèi)公平性的增強，但同時也就要求統(tǒng)籌范圍內(nèi)的財政具有相當(dāng)強的填空補缺的能力。在縣級統(tǒng)籌管理模式下，社會保險基金共濟(jì)的兜底責(zé)任是由縣級人民政府和全縣范圍內(nèi)的參保主體共同承擔(dān)的。同理，在市級、省級和國家統(tǒng)籌管理模式下，基金共濟(jì)的責(zé)任分別由市級、省級人民政府和中央政府及其范圍內(nèi)的參保主體共同承擔(dān)。一般來說，各級政府的責(zé)任能力與基金池的抗風(fēng)險能力以及制度的公平性成正比（見表1）。
第二，研究工傷保險統(tǒng)籌管理層次，必須充分考慮各參與主體的道德風(fēng)險。所謂道德風(fēng)險是指人們享有自己行為的收益，而將成本轉(zhuǎn)嫁給別人，從而造成他人損失的可能性。在工傷保險統(tǒng)籌中，從市級統(tǒng)籌提高到省級統(tǒng)籌，極有可能引發(fā)道德風(fēng)險。這種道德風(fēng)險體現(xiàn)在：實行省級統(tǒng)籌意味著較統(tǒng)籌層次低一級的地方政府將不需要為支付工傷保險金兜底，這會使這些地方政府對工傷保險基金的支付風(fēng)險有所松懈，不再會花大力氣擴(kuò)大工傷保險覆蓋面，不再會積極提高基金征繳力度，有的地方政府甚至?xí)`規(guī)做出降低繳費率、違規(guī)認(rèn)定工傷等行為。工傷保險統(tǒng)籌層次提高的過程，實質(zhì)上是各相關(guān)利益主體相互博弈的過程。博弈包括市縣級地方政府與省級政府的博弈、省級政府與中央政府的博弈、各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的利益沖突，以及在制度運行中相關(guān)的財政部門等的利益矛盾等。可以說，各相關(guān)利益主體都站在各自的立場上，為使自身利益最大化而參加到利益的角逐中，使整個制度改革都深深刻上了各利益主體的行為痕跡。因此，結(jié)合主體責(zé)任、風(fēng)險控制能力、基金池風(fēng)險程度和保障公平性程度，可將各級統(tǒng)籌層次的規(guī)律和特點概括如下（見表1）。表1工傷保險基金統(tǒng)籌層次的影響因素
第三，盲目提升工傷保險統(tǒng)籌層次需警惕“大數(shù)法則”的理論陷阱。大數(shù)法則是提高工傷保險統(tǒng)籌層次的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)。工傷保險強調(diào)的制度公平目標(biāo)主要通過兩種方式實現(xiàn)：一是社會成員參與的機(jī)會公平。任何社會成員凡符合工傷保險制度規(guī)定的條件，不論其地位、職業(yè)、貧富等均被強制性納入工傷保險范圍。工傷保險的社會化程度愈高，這種機(jī)會的公平性就愈充分。二是工傷保險社會統(tǒng)籌。通過統(tǒng)籌實現(xiàn)社會成員之間的互助互濟(jì)，在一定程度上縮小社會成員發(fā)展結(jié)果的不公平。激烈的市場競爭使一些勞動者在喪失勞動能力后可能陷入生活困境，進(jìn)而可能威脅社會穩(wěn)定。而健全的工傷保險制度可以保障社會成員受傷時基本生活不受影響，起到市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的劑作用，從而為提高經(jīng)濟(jì)效率創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。因此，完善的工傷保險制度是維護(hù)社會公平與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的和諧統(tǒng)一。但是，人們往往容易忽略的是，上述分析實際上存在著理論陷阱，即“大數(shù)法則”的成立是基于保險對象同質(zhì)性和風(fēng)險概率一致性這樣的基本前提。“大數(shù)法則”要求“風(fēng)險單位彼此之間具有高度的相關(guān)性”，也即參保單位或?qū)ο筅呌谝恢滦浴Ｓ纱耍l(fā)工傷保險的一個基本問題就是，將高風(fēng)險行業(yè)和低風(fēng)險行業(yè)強行放入一個統(tǒng)籌池，到底是制度公平的體現(xiàn)還是有違制度公平呢？這些理論爭議決定了工傷保險制度到底是執(zhí)行單一費率還是行業(yè)差別費率的問題，繼而影響到工傷保險的制度模式以及基金的統(tǒng)籌管理模式。這些研究同樣是提高工傷保險統(tǒng)籌層次后能否更好地實行行業(yè)差別費率及其費率浮動機(jī)制的理論基礎(chǔ)。
三、我國工傷保險統(tǒng)籌管理的地方實踐
我國工傷保險統(tǒng)籌是從縣級統(tǒng)籌起步的。2004年國務(wù)院頒布了《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》），對工傷保險基金的籌集和使用、工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等作出了明確規(guī)定，標(biāo)志著我國工傷保險制度進(jìn)入全面社會統(tǒng)籌的階段，各省均根據(jù)《條例》出臺了具體的實施辦法，同時成立了相應(yīng)的管理部門――工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)、勞動能力鑒定機(jī)構(gòu)和工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。但是，由于歷史原因，《條例》啟動之初，并沒有對各地工傷保險的統(tǒng)籌層次進(jìn)行明確規(guī)定，全國半數(shù)以上的省份承襲了原縣級統(tǒng)籌的管理模式（見表2）。到2005年底，全國除港澳臺以外的31個省份中有19個省份實行了工傷保險縣級統(tǒng)籌。
隨著我國工傷保險制度不斷發(fā)展，原縣級統(tǒng)籌管理模式的統(tǒng)籌層次低、抗風(fēng)險能力弱、易發(fā)生基金缺口的弊端逐漸顯現(xiàn)，個別縣、市出現(xiàn)了工傷保險基金收不抵支、擴(kuò)面工作難以進(jìn)行、風(fēng)險逐步增大的嚴(yán)峻局面。2008年以來，國家人力資源和社會保障部開始計劃逐步提高工傷保險統(tǒng)籌管理層次。在國家人力資源和社會保障部的推動下，2010年全國近半數(shù)的省份實現(xiàn)了工傷保險地市級以上統(tǒng)籌，全國工傷保險統(tǒng)籌地區(qū)共計986個，其中省級統(tǒng)籌4個（北京、天津、上海、重慶），占0.4%；地市級統(tǒng)籌277個，占28.1%；縣級統(tǒng)籌669個，占67.8%；委托企（行）業(yè)單建統(tǒng)籌36個，占3.7%；17個省份實現(xiàn)全省地市級以上統(tǒng)籌，占全國的53%，其中地市級統(tǒng)籌中統(tǒng)收統(tǒng)支模式的占90.3%，其余為調(diào)劑金模式。對此，實踐很快證明，市級統(tǒng)籌管理并不能滿足基金共濟(jì)的需要，一些地方產(chǎn)生了進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次的需求和動機(jī)。但貴州等先行探索并實現(xiàn)省級統(tǒng)籌管理的地區(qū)的實踐經(jīng)驗表明，工傷保險的省級統(tǒng)籌也存在諸多問題。
1.地方管理責(zé)任主體地位被削弱
在省級管理制度模式下，市縣級經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)責(zé)任主體地位被大大削弱，邊界責(zé)任更加模糊。市縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)因為有調(diào)劑金的兜底依賴，基金管理責(zé)任的主體意識被相對分散化。在省級調(diào)劑金制度下，工傷保險基金缺口的兜底責(zé)任仍在市縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。但是，由于相當(dāng)一部分工傷保險基金被上解，地方的積極性還是受到了一定程度上的影響。目前，全國多數(shù)地方仍然實行“市縣統(tǒng)籌+省級調(diào)劑金”模式，該機(jī)制最大的問題就是省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏有效的管理和激勵手段。
2.省級統(tǒng)籌監(jiān)管難度高
由于我國工傷保險制度建設(shè)起步晚，有關(guān)經(jīng)辦管理的監(jiān)督考核體系尚不健全，相關(guān)的科學(xué)評估標(biāo)準(zhǔn)比較缺乏。統(tǒng)籌地區(qū)一旦發(fā)生基金缺口危機(jī)，其最先想到的便是等待上級機(jī)構(gòu)的救助和調(diào)劑。但上級機(jī)構(gòu)在接到下級機(jī)構(gòu)的調(diào)劑申請報告后，往往因編制限制、人手不足、能力手段不夠等制約，難以就下級機(jī)構(gòu)的基金缺口責(zé)任做出科學(xué)評估。另外，法制建設(shè)滯后，缺乏有關(guān)公開、公正的運行決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，也使上級機(jī)構(gòu)在具體決策過程中難以就基金缺口問題做出準(zhǔn)確的評估。現(xiàn)實中的調(diào)劑金決策機(jī)制隨意性強，往往受人情關(guān)系、地方公關(guān)等因素的限制。而從制度機(jī)制上說，省級統(tǒng)籌制度也存在著各級機(jī)構(gòu)工傷保險財權(quán)責(zé)任不清晰的問題，容易產(chǎn)生爭議并導(dǎo)致權(quán)力尋租等弊端。
3.實施行業(yè)差別費率及浮動費率機(jī)制受限制
在實施省級統(tǒng)籌以前，地方政府迫于基金收支平衡的壓力，在探索行業(yè)浮動費率和差別費率方面積極性較高。當(dāng)統(tǒng)籌層次提高后，地方政府責(zé)任降低，極大影響了工傷保險行業(yè)差別費率和浮動費率機(jī)制的執(zhí)行效果。貴州省等地的實踐表明，在省級統(tǒng)籌格局下，行業(yè)差別費率機(jī)制被淡化。2009年以來，貴州省遵義市在工傷保險方面積極探索推行業(yè)差別費率和浮動費率機(jī)制，取得了良好效果。自2012年開始實行省級統(tǒng)籌以后，該市工傷保險行業(yè)差別費率和浮動費率機(jī)制基本處于停滯狀態(tài)。建立和完善工傷保險浮動費率機(jī)制，能進(jìn)一步平衡企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)，使企業(yè)費率水平更趨合理，從而有利于調(diào)動企業(yè)參保的積極性，解決目前部分地區(qū)出現(xiàn)的參保結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，促進(jìn)工傷保險擴(kuò)面征繳工作。但是，目前全國僅海南省和廣東省有地方人大的相關(guān)立法強調(diào)工傷保險的地方政府責(zé)任，許多地方并沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定具體的實施意見。
四、域外管理經(jīng)驗與啟示
發(fā)達(dá)國家工傷保險發(fā)展時間較長，形成了相對成熟的制度體系。因國情和制度模式差異，國外學(xué)界對工傷保險制度的研究多集中在基金的籌資、投資以及工傷保險待遇補償?shù)墓叫缘葐栴}上。國際上，與我國社會保險基金統(tǒng)籌層級相對應(yīng)的英文術(shù)語為“Polling”，意為“基金風(fēng)險池”，一般側(cè)重基金管理的層級和覆蓋人群的規(guī)模。
不同國家有著不同的工傷保險制度模式以及不同的基金籌集、管理和待遇保障模式。概括起來，西方發(fā)達(dá)國家的工傷保險制度可劃分為三種模式：一是德國模式。由公立機(jī)構(gòu)即同業(yè)公會負(fù)責(zé)經(jīng)辦工傷保險事務(wù)，主要采取行業(yè)差別費率，為多數(shù)發(fā)達(dá)國家工傷保險制度所效仿。二是美國模式。通過公立機(jī)構(gòu)、私營保險公司以及雇主自我保險等多種方式共同承辦工傷保險事務(wù)、支付工傷保險費用。三是以新西蘭、荷蘭、瑞士為代表的模式。不區(qū)分工傷事故傷害與非工傷事故傷害，進(jìn)行一體式均等化賠償。第一種模式多實行行業(yè)統(tǒng)籌管理，以行業(yè)或企業(yè)差別費率、浮動費率為基礎(chǔ)籌集資金，各行業(yè)間的基金不能相互調(diào)劑。第二種是區(qū)域統(tǒng)籌的差別費率和浮動費率模式。如美國在聯(lián)邦法律框架內(nèi)，由各州組建州級層面的工傷保險統(tǒng)籌基金，對不同行業(yè)企業(yè)征收不同的費率，并進(jìn)行費率浮動。第三種是區(qū)域統(tǒng)籌模式下的統(tǒng)一固定費率制。在所覆蓋的區(qū)域內(nèi)，針對所有行業(yè)企業(yè)征收相同的工傷保險費率。從上述這些國家的情況來看，各種不同制度的籌資模式對應(yīng)著不同的基金管理體制和基金管理層級。就工傷保險基金的統(tǒng)籌管理層次來講，行業(yè)統(tǒng)籌、地方統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌以及混合統(tǒng)籌加調(diào)劑金模式都有，不一而足，關(guān)鍵在于具體的制度運行環(huán)境和管理因素。其中，作為工傷保險制度建設(shè)起步早、制度體系較為完備的德國和美國，都未實行工傷保險的全國統(tǒng)籌或省級統(tǒng)籌。德國的主要特點是行業(yè)統(tǒng)籌，其全境工傷保險經(jīng)辦管理主體主要分為農(nóng)業(yè)同業(yè)公會、工商業(yè)同業(yè)公會、公務(wù)人員工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)三大類。2010年，這三類機(jī)構(gòu)共56個，其中農(nóng)業(yè)同業(yè)會8個、工商業(yè)同業(yè)會21個、公務(wù)人員同業(yè)會27個。除公務(wù)人員的工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按屬地原則統(tǒng)籌管理外，其他各類工傷保險同業(yè)公會根據(jù)行業(yè)類別進(jìn)行組織，各行業(yè)間基金不能相互調(diào)劑。其基金缺口問題主要通過行業(yè)、企業(yè)差別費率以及費率浮動措施予以解決。與其風(fēng)險分散機(jī)制相對應(yīng)，德國高度重視行業(yè)工傷預(yù)防和企業(yè)主體的作用，其制度建構(gòu)理念主要是行業(yè)統(tǒng)籌模式下的勞資分責(zé)制。
近年來，國際上有關(guān)醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次的研究情況也表明，建立在風(fēng)險管理與評估機(jī)制（Risk Adjustment/Risk Equalization）之上的統(tǒng)籌機(jī)制已成為研究的一個新趨勢，并在德國、美國、法國、瑞士、荷蘭、韓國和中國臺灣等國家和地區(qū)的理論界獲得高度認(rèn)同。所謂“基于風(fēng)險管理與評估進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)支”模式，是指原本實行行業(yè)和地區(qū)性統(tǒng)籌的國家或地區(qū)，建立一個中央層面的醫(yī)療保險基金籌資再分配機(jī)構(gòu)，在風(fēng)險管理和評估的基礎(chǔ)上，對部分或全部保費收入實行再分配，達(dá)到在合并全國或地區(qū)風(fēng)險分散池的同時有效控制支出風(fēng)險的目的。考察域外，可以得出以下兩點啟示：一是世界各國工傷保險制度統(tǒng)籌管理層次因制度模式和資金來源不同，往往采取不同的模式，其主要模式為行業(yè)統(tǒng)籌、地方統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌加調(diào)劑金制度。二是我國工傷保險制度主要效仿德國模式，其制度的主要特點是強調(diào)雇主責(zé)任和行業(yè)統(tǒng)籌，特別注重發(fā)揮工傷保險行業(yè)差別費率和浮動費率的調(diào)控作用。
五、總結(jié)和討論
工傷保險制度的特殊性以及管理中監(jiān)管能力的不足，使得地方管理主體以及企業(yè)主體極易放松管理責(zé)任，發(fā)生道德風(fēng)險。這表明工傷保險統(tǒng)籌管理層級不宜越高越好。來自貴州、云南等地的實踐管理經(jīng)驗也顯示，省級統(tǒng)籌模式依然面臨諸多新的問題。因此，工傷保險統(tǒng)籌管理層級應(yīng)以適度為要。
1.適度工傷保險統(tǒng)籌層次的確定應(yīng)與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個突出問題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地區(qū)差異大，工傷保險制度明顯受地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的制約。如對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，將其置于一個標(biāo)準(zhǔn)下，實行統(tǒng)一的支付和補償標(biāo)準(zhǔn)，不管制度設(shè)計是按照發(fā)達(dá)地區(qū)還是按照欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況確定，都會在一定程度上挫傷部分地區(qū)的積極性。因此，適度工傷保險統(tǒng)籌層次的確定，應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。在籌資和相對應(yīng)的待遇保障機(jī)制上，應(yīng)突出按比例籌資和按比例享受待遇，以增強制度彈性，調(diào)動地方的積極性。
2.適度工傷保險統(tǒng)籌管理層次應(yīng)突出強調(diào)地方政府的責(zé)任
在工傷保險統(tǒng)籌中，片面追求統(tǒng)籌層級容易導(dǎo)致地方政府和企業(yè)主體對工傷防控責(zé)任的忽略。提高統(tǒng)籌層次后，低一級政府不再為工傷保險待遇承擔(dān)兜底責(zé)任，必然會對轄區(qū)企業(yè)工傷保險防范有所松懈，繼而引發(fā)一系列與之相關(guān)的行為，如減弱擴(kuò)面征繳的力度、降低繳費率甚至違規(guī)認(rèn)定工傷等。在省級監(jiān)督管理機(jī)制尚不健全、對基層政府考核機(jī)制尚不完善的情況下實行省級統(tǒng)籌，不利于發(fā)揮地方政府提高勞動安全的積極性。因此，適度的工傷保險統(tǒng)籌層次，必須充分考慮財政分級管理體制，防止地區(qū)出現(xiàn)道德風(fēng)險。在目前分級分稅財政管理體制下，地方政府仍應(yīng)是工傷保險統(tǒng)籌管理的重要責(zé)任主體。按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則確定各級政府在工傷保險中的責(zé)任，仍是現(xiàn)階段的理性選擇。
3.適度工傷保險統(tǒng)籌管理層次應(yīng)注重行業(yè)差別費率和浮動費率的調(diào)控作用
工傷保險浮動費率是在國家行業(yè)差別費率的基礎(chǔ)上，由各地根據(jù)企業(yè)一定時期內(nèi)工傷事故率和工傷保險費用收支情況展開評估，定期對企業(yè)費率在其行業(yè)基準(zhǔn)費率基礎(chǔ)上給予上下浮動的機(jī)制。實行工傷保險行業(yè)差別費率和浮動費率，對于完善工傷保險籌資機(jī)制、增強制度吸引力和開展企業(yè)工傷預(yù)防工作具有重要意義。高風(fēng)險行業(yè)聚集的縣市往往因基金抗風(fēng)險能力弱難以開展實施。實行更高一層的工傷保險基金統(tǒng)籌，如何充分合理地調(diào)動各地積極性、防范道德風(fēng)險是關(guān)鍵。因此，必須建立科學(xué)的基金分責(zé)機(jī)制和具體量化指標(biāo)，合理確定各級政府的工傷基金征繳責(zé)任，調(diào)動地方政府的積極性。一方面，要避免省級統(tǒng)籌后個別地區(qū)出現(xiàn)“吃大鍋飯”的情況，對于完不成征收目標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)要求當(dāng)?shù)卣袚?dān)相應(yīng)的責(zé)任。另一方面，要避免過去“鞭打快牛”和“收支自我平衡”的情況發(fā)生，對于實現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)收盡收的地方政府，不再把收支平衡作為其主要責(zé)任，這也是省級統(tǒng)籌的意義所在。同時，要建立合理的費率機(jī)制，通過實行“差別費率+浮動費率”，切實將費率與企業(yè)的安全生產(chǎn)管理結(jié)合起來，下大力氣鼓勵、敦促企業(yè)加大事故預(yù)防的投入，從而降低事故的發(fā)生率，在減少基金支出的同時也降低企業(yè)的負(fù)擔(dān)，形成工傷保險制度的良性發(fā)展。
總之，工傷保險重在預(yù)防，其本質(zhì)是勞資責(zé)任險。無論是理論分析，還是國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗均表明，統(tǒng)籌地區(qū)出現(xiàn)工傷保險基金缺口問題時，除了采取提高統(tǒng)籌層次的措施外，還可以通過提高繳費基數(shù)、實施行業(yè)差別費率和浮動費率、合理劃分各級政府責(zé)任、加強企業(yè)安全預(yù)防等多種方式予以解決。適度工傷保險統(tǒng)籌層次的確定，應(yīng)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、管理主體責(zé)任、工傷風(fēng)險防控能力等因素相適應(yīng)，可以在“市級統(tǒng)籌+省級調(diào)劑金”的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化完善“行業(yè)差別費率”和“浮動費率”機(jī)制，增強基層政府的監(jiān)管意識和一線企業(yè)的責(zé)任意識，共同防控工傷事故的發(fā)生。
[關(guān)鍵詞]公共管理公平公共權(quán)力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從不同的學(xué)科背景出發(fā)對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當(dāng)斯管理學(xué)角度的公平觀、羅爾斯社會學(xué)角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科構(gòu)成的綜合性學(xué)科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學(xué)術(shù)背景的差異而不同。因此，在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對不同社會群體進(jìn)行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是社會學(xué)意義的群體公平。即在社會不同群體間實現(xiàn)的公平
雖然學(xué)術(shù)界基于不同學(xué)科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學(xué)科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項社會活動的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進(jìn)行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠(yuǎn)地區(qū)修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費形態(tài)方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對社會公共資源進(jìn)行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進(jìn)行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進(jìn)行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權(quán)利。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對公共物品上述論述的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定地區(qū)內(nèi)社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區(qū)的社會成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負(fù)責(zé)提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費進(jìn)入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權(quán)利。根據(jù)對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進(jìn)一步表述為：針對社會不同群體進(jìn)行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對社會不同群體進(jìn)行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應(yīng)該是社會學(xué)意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現(xiàn)的群體公平。
二、公共管理的根本目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益。這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標(biāo)是通過提供公共物品來最大限度地實現(xiàn)公共利益。對于公共利益的認(rèn)識，學(xué)術(shù)界存在著比較大的認(rèn)識分歧，“甚至有些學(xué)者，如公共選擇學(xué)派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認(rèn)公共利益的存在，認(rèn)為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認(rèn)公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設(shè)——理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)。他們認(rèn)為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)，人們在政治決策中的動機(jī)與在市場決策中的動機(jī)是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構(gòu)成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現(xiàn)是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應(yīng)該是結(jié)果的公平，是對社會價值分配結(jié)果的公平。如何考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標(biāo)是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現(xiàn)程度也應(yīng)該由民眾評定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機(jī)制、依據(jù)民主決策規(guī)則進(jìn)行的。盡管不同政治體制下的民主機(jī)制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現(xiàn)了公共利益；在采取絕對多數(shù)規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現(xiàn)了公共利益。所謂實現(xiàn)公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學(xué)者陳慶云等人認(rèn)為，公共利益應(yīng)該具有分享性，而且“實際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構(gòu)成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等地分享了公共利益。
實現(xiàn)全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益，這是一個動態(tài)的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內(nèi)，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態(tài)的、整體的利益平衡過程來漸進(jìn)地實現(xiàn)社會價值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標(biāo)。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現(xiàn)公平服務(wù)的
對于公平與效率的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關(guān)系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關(guān)系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關(guān)系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進(jìn)行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，關(guān)于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟(jì)學(xué)中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟(jì)兩個方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟(jì)問題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟(jì)問題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟(jì)收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經(jīng)濟(jì)收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關(guān)系的基本準(zhǔn)則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準(zhǔn)則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權(quán)力。第二，公共管理的國民經(jīng)濟(jì)再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經(jīng)濟(jì)的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經(jīng)濟(jì)再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關(guān)系的角度出發(fā)，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進(jìn)一步實現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國家，國民經(jīng)濟(jì)的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至?xí)?dǎo)致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國民經(jīng)濟(jì)再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領(lǐng)下的效率。同其他經(jīng)濟(jì)活動一樣，作為國民經(jīng)濟(jì)再分配過程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)這三個基本問題。與其他經(jīng)濟(jì)活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產(chǎn)公共物品的問題，在解決了為誰生產(chǎn)公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發(fā)點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統(tǒng)領(lǐng)效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產(chǎn)公共物品時從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務(wù)的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎(chǔ)上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經(jīng)在公共管理中比較好地實現(xiàn)了公平的前提下進(jìn)行的。認(rèn)識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時期我國社會某些公共管理領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現(xiàn)象。四、公共管理是以公共權(quán)力為核心展開的，只有實現(xiàn)公共管理中公共權(quán)力的合理分配，才能從根本意義上實現(xiàn)公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權(quán)力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機(jī)與在提供私人物品中的動機(jī)是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機(jī)與市場決策中的動機(jī)是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機(jī)驅(qū)使下，個體的理性選擇必然導(dǎo)致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現(xiàn)是：從公共物品的生產(chǎn)角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現(xiàn)象，人們不可能有效支付公共物品的生產(chǎn)成本，公共物品就無法生產(chǎn)出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權(quán)力。只有公共權(quán)力的介入，公共物品的生產(chǎn)者與消費者才可能在公共權(quán)力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達(dá)成最優(yōu)均衡。公共權(quán)力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產(chǎn)與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權(quán)力也就沒有公共管理，公共權(quán)力是公共管理的核心。公共管理以公共權(quán)力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權(quán)力所決定的權(quán)威性。
[關(guān)鍵詞]公共管理 公平 公共權(quán)力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從不同的學(xué)科背景出發(fā)對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當(dāng)斯管理學(xué)角度的公平觀、羅爾斯社會學(xué)角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科構(gòu)成的綜合性學(xué)科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學(xué)術(shù)背景的差異而不同。因此，在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對不同社會群體進(jìn)行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是社會學(xué)意義的群體公平。即在社會不同群體間實現(xiàn)的公平
雖然學(xué)術(shù)界基于不同學(xué)科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學(xué)科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項社會活動的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進(jìn)行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠(yuǎn)地區(qū)修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費形態(tài)方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對社會公共資源進(jìn)行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進(jìn)行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進(jìn)行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權(quán)利。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對公共物品上述論述的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定地區(qū)內(nèi)社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區(qū)的社會成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負(fù)責(zé)提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費進(jìn)入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權(quán)利。根據(jù)對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進(jìn)一步表述為：針對社會不同群體進(jìn)行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對社會不同群體進(jìn)行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應(yīng)該是社會學(xué)意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現(xiàn)的群體公平。
二、公共管理的根本目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益。這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標(biāo)是通過提供公共物品來最大限度地實現(xiàn)公共利益。對于公共利益的認(rèn)識，學(xué)術(shù)界存在著比較大的認(rèn)識分歧，“甚至有些學(xué)者，如公共選擇學(xué)派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認(rèn)公共利益的存在，認(rèn)為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認(rèn)公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設(shè)——理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)。他們認(rèn)為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)，人們在政治決策中的動機(jī)與在市場決策中的動機(jī)是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構(gòu)成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現(xiàn)是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應(yīng)該是結(jié)果的公平，是對社會價值分配結(jié)果的公平。
如何考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標(biāo)是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現(xiàn)程度也應(yīng)該由民眾評定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機(jī)制、依據(jù)民主決策規(guī)則進(jìn)行的。盡管不同政治體制下的民主機(jī)制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現(xiàn)了公共利益；在采取絕對多數(shù)規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現(xiàn)了公共利益。所謂實現(xiàn)公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學(xué)者陳慶云等人認(rèn)為，公共利益應(yīng)該具有分享性，而且“實際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構(gòu)成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等地分享了公共利益。
實現(xiàn)全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益，這是一個動態(tài)的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內(nèi)，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態(tài)的、整體的利益平衡過程來漸進(jìn)地實現(xiàn)社會價值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標(biāo)。
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三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現(xiàn)公平服務(wù)的
對于公平與效率的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關(guān)系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關(guān)系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關(guān)系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進(jìn)行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，關(guān)于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟(jì)學(xué)中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟(jì)兩個方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟(jì)問題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟(jì)問題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟(jì)收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經(jīng)濟(jì)收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關(guān)系的基本準(zhǔn)則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準(zhǔn)則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權(quán)力。第二，公共管理的國民經(jīng)濟(jì)再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經(jīng)濟(jì)的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經(jīng)濟(jì)再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關(guān)系的角度出發(fā)，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進(jìn)一步實現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國家，國民經(jīng)濟(jì)的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至?xí)?dǎo)致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國民經(jīng)濟(jì)再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領(lǐng)下的效率。同其他經(jīng)濟(jì)活動一樣，作為國民經(jīng)濟(jì)再分配過程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)這三個基本問題。與其他經(jīng)濟(jì)活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產(chǎn)公共物品的問題，在解決了為誰生產(chǎn)公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發(fā)點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統(tǒng)領(lǐng)效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產(chǎn)公共物品時從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務(wù)的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎(chǔ)上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經(jīng)在公共管理中比較好地實現(xiàn)了公平的前提下進(jìn)行的。認(rèn)識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時期我國社會某些公共管理領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現(xiàn)象。
四、公共管理是以公共權(quán)力為核心展開的，只有實現(xiàn)公共管理中公共權(quán)力的合理分配，才能從根本意義上實現(xiàn)公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權(quán)力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機(jī)與在提供私人物品中的動機(jī)是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機(jī)與市場決策中的動機(jī)是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機(jī)驅(qū)使下，個體的理性選擇必然導(dǎo)致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現(xiàn)是：從公共物品的生產(chǎn)角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現(xiàn)象，人們不可能有效支付公共物品的生產(chǎn)成本，公共物品就無法生產(chǎn)出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權(quán)力。只有公共權(quán)力的介入，公共物品的生產(chǎn)者與消費者才可能在公共權(quán)力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達(dá)成最優(yōu)均衡。公共權(quán)力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產(chǎn)與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權(quán)力也就沒有公共管理，公共權(quán)力是公共管理的核心。公共管理以公共權(quán)力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權(quán)力所決定的權(quán)威性。
