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關鍵詞：政策性金融機構;負向互動;社會控制;立法
中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）08-0035-05
我國政策性金融機構改革發展20多年來，運營中出現的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關立法工作的嚴重滯后。加強政策性金融領域的專門立法，依法治理政策性金融機構，實現我國政策性金融運行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應有之義。
我國政策性金融立法的呼聲，從業界到學術界一直持續不斷。專家學者從經濟學、金融學和法學的角度，對政策性金融立法的理論依據、結構框架和國際經驗等分別進行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻，2015）。但是，從社會學視閾進行政策性金融機構的立法分析還比較鮮見。為此，本文運用社會學原理尤其是法律社會學及經濟社會學的理論和方法，對我國政策性金融機構立法的社會環境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運作機制的構建等進行初步探究。
一、負向互動與越軌是政策性金融機構法制生成的社會基礎
社會生活中人與人之間進行著各種各樣的互動，社會互動發生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔了相應的權利和義務，經過對他人采取社會行動和對方做出反應性社會行動兩個環節，這一互動過程才結束。而共同認可的價值觀、行為規范等構成了制約與影響達到各自本身目標的外部環境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規范提供的相互影響框架內進行社會互動，那么這種互動才能得以持續;而一旦打破了規范，就會表現出負向越軌，互動難以進行，甚至被迫中斷。如圖1所示。
政策性金融領域各主體基于資本供求相互聯系，表現出合作和競爭的關系。行動者包括政策性金融機構和中小企業、農村企業等強位弱勢群體。其中政策性金融機構是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權力;中小企業等強位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達到共同目的發揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導與虹吸的基礎功能便體現于此。政策性金融機構用直接的資金投放可間接吸引商業性金融機構跟隨從事符合國家戰略意圖的放款，當資金配套時政策性金融機構再轉移投資方向，開始新一輪的投資循環;同時，在這一過程中，政策性金融機構的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔保，可以提高商業性金融機構的投資信心，降低其投資風險。兩者協同投資的結果便會降低被投資地區和領域對政策性資金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關系，基于各自的利益訴求運用各自權力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續發展。政策性金融機構擁有的政府背景決定了其享有得天獨厚的優惠待遇。一旦政策性金融機構偏離政策性目標，無視經營原則，主動與商業性金融機構越位競爭于市場正向選擇機制下的投資項目，盈利算其業績，虧損由財政兜底，必然會產生將政策性虧損與經營性虧損人為加以混淆的動機。在這種負向互動下，強位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標下的投資項目。由此可以看出，行動者之間的負向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機構設立的初衷，政策性金融機構作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補商業性金融機構在宏觀經濟調控中內在不足的工具。若其經營運作偏離了國家政策性目標，強位弱勢群體在市場經濟中平等的發展權就難以得到保障。
從更深層次來分析，負向互動也極易導致政策性金融機構出現越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負向越軌，即破壞社會規范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機構違反規范的行為即群體越軌對社會規范的破壞更大。社會學家默頓的“手段―目標”理論認為，社會以文化傳統方式界定了規范目標，但是在社會結構的安排上缺少以制度設置方式規定的實現其目標的手段。當規范目標與規范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產生。政策性金融機構因其性質及定位與商業性金融機構有著根本差異，業務范圍理應依據明確的規范與之劃清界限，充分發揮在各自業務領域中的比較優勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業務活動越位越軌即群體越軌問題相當突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運作”割裂，將市場化運作的手段同機構自身的根本性質、宗旨與職能割裂，不僅違法違規地同商業性金融機構展開不公平、不正當的市場競爭甚至“惡性競爭”，而且還將業務觸角逐步延伸、擴張到其他政策性金融機構的業務領域。強調市場化運作是政策性金融機構的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機構越軌經營并一以貫之的借口。市場化運作表層之下更亟須深層的制度設計，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產生。從約束和規范政策性金融機構行為的角度出發，為盡量減少與其他主體之間的負向互動，需要依賴一種穩定且持續的社會規范所提供的外部制約環境即法律制度。
二、法律是政策性金融機構規范運作的有效社會控制手段
個人或群體違反其所應遵守的行為規范的行為是越軌行為，缺乏合理規則的競爭是不公平競爭，并可能導致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（social control）作為社會制度的一項重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機構）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運用社會規范及與之相應的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進行指導、約束，對各類社會關系進行調節和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導下引發多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發展，得以持續，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機統一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標的價值觀與相應的行為模式，制約彼此行為，協調互動關系;明確規定各自利益競爭范圍，調節其利益關系。
另一位美國社會學、法學家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認為：在某種意義上，法律是發達政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式――即通過有系統、有秩序地使用這種社會的暴力而達到的社會控制。法律之所以成為現代社會中最權威、最嚴厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機關制定，以國家政權作后盾，由強有力的司法機構保證實施的行為規則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機構的社會控制，不僅需要商業道德、組織紀律、社會輿論、群體意識，以及一般的機構條例、規章等來進行規范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權威和效力不僅僅在于制裁，關鍵在于警示。
現代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點在發達國家政策性金融法律體系的構建中也體現得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機構設立目的、法律性質、經營范圍、資金來源、監管機制和法律責任等內容，為政策性金融機構實施內部管理和處理外部關系設定了嚴格的法律框架。如日本的《中小企業金融公庫法》第一條便開宗明義地規定：中小企業發展所需長期資金，一般金融機構難以融通時，本公庫予以資金融通;《日本開發銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發銀行的目的在于通過提供長期資金，促進產業的開發和社會經濟的發展，補充并獎勵一般金融機構。德國《復興信貸銀行法》明文規定了政策性金融機構特殊的公法法人地位：德國復興信貸銀行為以公法設立的法人團體。在規范政策性金融機構同商業性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業性金融機構競爭的原則，銀行所從事的發放貸款、擔保債務、購買公司債券、應政府要求取得資產要求權或進行投資等業務，只有在確認它們能產生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進行;德國《復興信貸銀行法》規定了復興信貸銀行必須保持補充性與中立性兩大原則，既要彌補商業性金融在諸多領域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優惠同商業銀行不公平競爭。《日本政策投資銀行法》明確建立了穩定的財政撥付援助機制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機構借入短期資金，用于滿足現金流量需要或財務省規定的其他要求。針對監管機制，《德國復興信貸銀行法》第12章則規定了：該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。法律責任的追究和承擔則嚴格規定了政策性金融機構負責人和職員的經濟和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規定：公庫的負責人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權將其解職。
我國政策性銀行在20多年的機構運行過程中，出現了諸如權力尋租、定位不準、不良貸款規模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現了超越政策性業務范圍同商業性金融機構主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機構的組織、運行和決策僅依據成立之初的內部章程，缺少專門的法律，使機構運作無序，監管也無法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩定、有力的社會控制手段，能夠對政策性金融機構的越軌行為予以懲罰，并對規范行為做出正向引導。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內立法缺失的歷史教訓，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進政策性金融改革，在法治的框架內規范政策性金融改革。
三、構建政策性金融機構法制體系是實現法治化的前提條件
市場經濟是法治的經濟，法律的指引、評價、預測、強制與教育功能為市場有效運轉構建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應注重事前的引導與警示。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。當前，一些市場亟須的基礎性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現行的制度規則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機構的內部章程）也已滯后于發展實踐，專門針對政策性金融機構治理與運行的法律尚屬空白，法律的系統性、體系性還不強。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實現機構法治的基礎，要實行政策性金融機構法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點和歸宿，政策性金融法制的發展前途必然是最終實現政策性金融法治。從實現我國金融領域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業性金融同等的法律地位。因此，當前和今后一個時期，應當重點做好政策性金融等領域的法規層級的完善和提升工作，構建政策性金融法律制度體系。
（一）強化政策性金融立法的國家建設與非市場治理機制
影響競爭行為、過程和結果的重要因素是競爭的規則。根據龐德的社會控制理論的利益學說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產生競爭甚至沖突，運用法律進行社會控制的關鍵在于承認、確定、實現和保障利益。即以法律的規定為依據，決定、承認哪些利益，在什么范圍內對其進行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設計上，要反映出社會公眾認可的價值觀念和各主體的利益需求，并實現社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應該充分發揮政府干預或國家治理的主體作用，通過非市場治理機制公正地協調各方利益，提高政策性金融機構的國家治理能力。為了避免社會風險，在宏觀上對社會運行進行控制，既是人們的期望，也常常表現為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權力，但實際上，國家是最強有力的社會控制者的代名詞。
（二）科學認識政策性金融立法的制度基礎和立法宗旨
從認識層面承認政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經濟發展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當政府經濟與社會調節管理職能的工具，專門為關乎國計民生的各種形式的強位弱勢群體提供資金、擔保及保險等方式的金融服務，補充并引導商業性金融，促進這些特殊目標群體的經濟增長與社會進步。政策性金融的性質，則體現的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經濟轉型時期，政策性金融機構的改革更應牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標，所有經營運作手段都要圍繞這個中心目標。從功能觀點來看，政策性金融不單是政府財政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業性金融機構建立平等的合作關系，與“三農”、中小企業、國計民生領域等資金需求方建立平等的借貸關系。
在科學認識政策性金融制度的基礎上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創設法律所預期實現的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質，也要體現規范政策性金融機構運作行為和保障政策性金融可持續發展的目的，即權益和責任有機統一。尤其是必須堅持和體現國家政策導向與戰略意圖，持續發揮政策性金融機構在金融資源配置中的導向作用，履行扶持強位弱勢群體的職能，彌補市場失靈。立法還要處理好政策性金融機構已形成的各種利益團體的利益關系，避免成為立法進程中的阻礙。
（三）界定政策性金融機構的法律地位和法人治理結構
法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關系中可以獨立行使權力和履行義務的范圍。政策性金融機構只有明確了法律地位，才能夠在法律規定的范圍內進行各項活動，越過法律權限必然會受到相應懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機構屬于特殊公法法人，應采用公司制，按照職責明確、制衡有效、管理科學的現代企業制度要求，建立起由董事會、監事會和高級管理人員組成的法人治理結構。根據各政策性金融機構履行職能的不同，其中董事會成員可由財政部、商務部、農業部、銀監會等有關部委負責人和相關領域的專家組成，行使政策性金融各領域發展改革中對重大事項決策和協調的權力，直接對國務院負責。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機構同各主管部門的利益關系以及所有者和經營者之間的權責關系，減少行政干預，提高效率。
（四）規范政策性金融機構業務范圍和考核制度
政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔保、信托、投資基金、資產管理等在內相互補充的機構體系和業務體系。立法中要協調好政策性金融機構與商業性金融機構的經濟關系，即明確界定政策性金融機構的業務領域，防止其業務因利益集團的利益而發生偏離，避免政策性業務與商業性業務的交叉重疊。對政策性金融機構績效考核，要以實現國家政策程度為基礎和前提，考核體系指標要從政策性金融機構的財務穩健度和國家政策實現度兩方面設計，減少其片面追求盈利的動機和行為。要嚴格區分政策性金融機構的政策性虧損和經營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財政予以補貼;經營性虧損部分必須依法追究相關人員的經濟與法律責任。
（五）建立健全政策性金融機構問責追責機制
責任追究是法律對越軌行為的懲治，體現了法律的強制性與震懾力。可借鑒日本對政策性金融機構的立法實踐，單獨增設罰則一章，具體規定政策性金融活動中各責任主體所要承擔的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權責關系。在立法規范和依法監管的基礎上，真正形成從終端到源頭的問責追責倒逼機制。政策性金融機構是執行政府經濟政策的特殊金融機構，因此要對政府決策失誤與政策性金融機構執行失誤嚴加判別，建立公平的追責機制也應是依法治理政策性金融機構的應有之義。
參考文獻：
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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions
Wang Wei Wang Manxue
（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）
在現代社會快速發展的過程中，社會管理被社會各界所關注，很多學者都選擇其作為研究課題。當前社會管理方面存在的各種問題，要求人們從社會政策和社會組織方面展開分析，探究解決問題的辦法。社會政策的實現需要依賴有效的社會管理，除了政府部門之外，社會組織在社會管理中的作用也逐步顯現出來。針對當前的社會需求開展社會管理體制改革是非常有必要的，有助于實現現代化的社會管理目標。在本文中，筆者從當前社會管理中的各種問題入手，運用社會政策與社會組織的視角對其展開分析，并提出在多層面構建社會管理體制的具體策略，為我國社會管理體制改革工作提供有價值的參考資料。
關鍵詞:
社會政策;社會組織;社會管理
自2008年，我國人均GDP突破3000美金后，人們的關注重點由溫飽方面開始轉移到生活品質方面，有關社會管理方面的各種問題也被社會各界所關注。雖然我國經濟體制改革工作已經卓有成效，但社會管理體制改革方面的各項工作還沒有全面展開，相關的路線與方針還沒有明確。隨著我國經濟水平的提升，社會管理體制方面所暴露的問題也日益突出，嚴重阻礙了我國社會發展的進程。當前的社會管理體制已經難以滿足社會發展的需求，該方面的改革工作勢在必行。到底什么是社會管理呢?怎樣來提升社會管理效率呢?如何對社會管理進行評估呢?到目前為止，社會各界還沒有給出統一而正確的答案。在本文中，筆者將對這些問題展開分析，進一步梳理社會管理體制改革方面的有關內容。
一、當前社會管理體制方面存在的問題
長久以來，我國學術界并沒有將社會管理作為獨立的研究方向，有關該方面的認識多局限于經濟體制之下。在計劃經濟體制下，我國實行“單位－街居”的社會管理模式，在城市里通過單位來管轄職工，再輔助街道來管理其他社會成員，進而在城市中實行社會管理的全面覆蓋。這種模式在計劃經濟體制下能夠有效地控制社會成員，有利于社會的穩定與發展。此模式的出現和當時的計劃經濟體制相吻合，將政治、經濟與社會管理有效地融合在一起，但是也留下了制度方面的隱患。單位制的實行使得社會出現過度依賴性。而街道制的實行主要是靠街道辦事處與居民委員會，這兩機構在長期的發展過程中多扮演著政府部門的執行者，被動地按照政府的指示開展工作，工作效果并不理想。所以，長期以來人們往往認識不深入，只是把社會管理簡單地理解成社會福利事業管理。
在全面推進經濟體制改革的過程中，整個社會的結構發生了變化，社會成員的流動性加強，在現實中，單位制已經難以維持。但是很多政府部門受以往思維方式的影響，還沒有對社會改革方面做出相應的調整。在經濟體制發展變化后，運用街居制來單方面地推進社會管理工作，難以滿足復雜而多樣化的社會需求。在單位制逐步消亡，而街居制難以全面實現功能的狀態下，社會管理出現主體缺乏的情況，管理能力非常差，在環境、治安、娛樂、衛生與教育等多個方面都難以完全覆蓋。這樣下去很容易出現社會管理的空白區域，對社會的發展與穩定都帶來負面應用。這種情況下，構建新的社會管理體制尤為迫切，非常有必要針對當前社會管理的內涵展開研究，歸納出合理的路徑。
二、社會政策與社會組織視角下的社會管理改革
在以往計劃經濟體制下，社會各界普遍對社會管理缺乏關注，對其認知非常淺薄。當前經濟社會下，在深刻理解社會管理的過程中要綜合考慮多方面因素，如政策執行情況和社會組織狀況等。社會管理、社會組織和社會政策三方面應有效地融合在一起，共同構建成社會管理體系。一是以社會政策的視角來了解社會管理。盡管政府以外的機構也能夠有政策，然而社會政策這種一般性的表達方式多是用來界定和公民福利相關的國家所起到的作用。這也說明，社會政策的制定與推行主要依賴國家公共權力。從西方國家的經驗來看，社會政策涵蓋扶貧、就業、教育、住房、衛生等多個方面。從這個角度來講，社會管理就是社會政策的有效執行，是相關主體在社會政策的要求下，依照社會政策的有關內容協調社會成員在各個方面的社會事務，為社會成員提供社會性的公共服務，有助于提升社會成員的生活品質。社會管理應從全民整體的需求出發，推進社會公平，解決多種社會問題，促進社會的穩定發展。社會管理的核心工作在于有效執行各種社會政策，而社會政策多是由政府等部門制定的，與社會管理的手法與方式關系密切。
所以，在理解社會管理的過程中，應明確社會政策的界定范圍，借助多種專業化的工具與方法，使得社會政策能夠落實成為社會公共服務，有效地解決多種社會問題。社會管理不同于公共事業管理，其需要依照既定的行政程序來進行。針對社會成員的需求，有針對性地開發社會服務，有助于實現社會資源的整合，從而達到社會政策的根本目標。二是從社會組織的角度來了解社會管理。政府是國家權力的核心，對公共資源的分配起到了決定性的作用。在當前社會中，除了政府之外，社會組織成為了最大的社會管理主體，其在社會管理的各個方面都發揮著重要作用。一般來說社會組織的成熟度與社會管理水平成正比例關系。在構建社會組織的過程中，可以借鑒西方國家的相關經驗，以美國為例，該國有一半以上的社會服務是由非盈利組織提供的。政府應積極為社會組織的發展構建法制環境，并出臺有效的政策鼓勵與引導其發展。英國通過構建制度化伙伴的關系來鼓勵和引導社會組織參與到社會管理中。政府與社會組織的關系應呈現出制度化與法制化的特點，其應積極引進那些成熟度非常高的團體組織參與到社會管理中。
三、從多層次構建社會管理體制
在我國，社會管理應及時根據社會需求的變化而進行調整，始終堅持社會需求導向。政府與社會組織應建立合作關系，共同推進社會管理水平的提升。社會管理體制方面的改革工作應從管理方式、投資渠道與評估方法等多方面共同推進。
一是在兼顧公平與效率的原則下，實現分類管理體制。一方面針對各種社會事務建立有針對性的社會管理政策與制度;另一方面針對不同的社會組織，施行不同的鼓勵政策。社會組織一般包括民間公益組織和民辦非盈利企業，前者會面向整個社會開展各種公益性的慈善活動，所以應實行全面的免稅優惠政策，相關部門還要給予一定的資金補貼，后者應帶有互利性質，所以應從政策方面入手，鼓勵其參與到市場競爭中，并給予一定的優惠政策。
二是確立社會管理目標，實現管理效率。針對管理目標，政府部門應積極選擇多種評估指標，使得社會管理效果能夠被量化，從而為政府的相關決策提供客觀依據。在當前，這些指標應包括城鎮基尼系數、社保覆蓋率、教育普及率、失業率與犯罪率等。
三是加強社會慈善資本的管理。長期以來，人們角色社會管理方面的各項投入是不追求經濟價值的。多種資金匯總成為非常龐大的社會慈善資本，針對這一資本做好管理與投資工作是非常必要的。相關主體應構建科學的投資體系，在創新與效率的理念下，來提升資金的經濟價值與利用程度。這方面可以引入專業的投資管理公司。在加強社會慈善資本管理的過程中，還應該積極構建社會經濟部門。隨著我國經濟水平的提升，人們對于生活品質方面的要求越來越高，社會經濟部門的成本非常低，卻能夠向人民群眾提供高水平的生活，既提升了社會管理水平，也緩解了社會就業壓力。除了這些以外，鼓勵和引導社會服務領域的投資活動也是非常有必要的，其不僅能夠滿足社會需求，還能夠實現經濟與社會兩方面的共同發展。
參考文獻:
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自中華人民共和國建立以來，我國改變了以往的封建自給自足的經濟形勢，實行了社會主義公有制經濟，實行了比較單一的生產資料公有制。在改革開放后，我國漸漸的創立了社會主義市場經濟，所有制形式成為了以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的形式。因此，我國在社會治理方式必須要實行生產力的發展以及生產資料所有制形式的發展，要在新形勢下不斷創新，不斷由單一向多元轉變。只有政府不斷創新社會治理方式才能更好地調節社會與經濟之間的矛盾，更好地促進生產力以及社會各方面的
進步。
一、政府社會治理的重要性
政府社會治理是政府的一項重要職能，也就是政府利用自身的權威來緩解社會各個方面之間的矛盾，維護社會秩序的安全、穩定、有序，鼓勵人民為社會主義事業建設貢獻自身力量的活動。如果沒有政府社會治理，我們所生存的環境就像一盤散沙，沒有任何凝聚力和秩序，無法想象是會是怎樣的混亂局面。因此，政府社會治理是非常重要的，但是，在政府社會治理方式上以及方式的創新上必須要以我國的國情為依據。
二、我國經濟對政府社會治理方式創新的影響
在時期，我國的經濟形勢是社會主義公有制，生產資料歸國家及集體所有，按照當時的國情，我國政府在社會治理方式上自然也就是遵循一切歸國家所有的法則，來規劃和管理、經營我國的經濟發展。在我國實行改革開放以后，社會主義市場經濟制度
確立，這一中國特色社會主義制度使得我國走向市場化，確立起了以公有制為主體，多種所有制經濟共存的制度，生產資料不再是單一的歸國家集體所有，而是國家、集體、個體以及其他共同所有，在這種多種經濟形勢共存的情況下，也就動搖了國家獨自占有資產的地位，這種情況下，政府在社會治理方面必須統籌各種經濟形式協調發展，權衡地位的高低，使得不同的經濟形勢可以優勢互補、取長補短，從而推動我國經濟的又好又快發展。政府在社會治理方式上采取的創新策略就是科學合理的制定經濟發展規劃，如我國當前的五年規劃，根據國情調整產業結構，調整經濟發展戰略，盡可能的適應我國社會主義市場經濟的發展；政府掌握著宏觀調控的大權，在經濟發展同時，
政府要盡可能的了解形勢，通過制定相應的法律法規，政策來有效的調控經濟，為生產者、投資者，經營者、消費者創造良好的服務環境，保障經濟市場上的公平、公正、健康、有序。
三、多種社會群體對政府社會治理方式的創新策略的影響
在我國之前較為傳統的社會制度下，我國擁有的社會群體以工人、農民、知識分子為主，
我國的社會制度決定了我國人人平等的政治地位，這中情形下政府社會治理方式也是比較單一的，人們都很容易接受。但是隨著經濟的不斷發展，經濟基礎決定上層建筑，多種所有制的發展，自然也就出現了多種社會群體，私營業主、專業技術人員、外來投資人員、個體戶、城鄉失業人員，各種黨派等等社會群體，這也就是說集權化管理方式已經不適合社會的發展，因此，對于這種群體多樣化的現象，政府社會治理方式的創新策略必須由單一向復雜多元的形式轉變。同時，政府治理的手段要復合化，比如，統一政策要考慮多種群體之間的關系與利益，使得公民的權利更好的實現。同時在群體多樣化的情形下，要盡可能的增強人們的民主意識，維權意識、只有這樣才能使得社會更加公平
公正。
四、隨著市場化程度的不斷加深，政府社會治理方式的創新策略要注重在價值觀上的培養
在社會主義市場經濟不斷發展的過程中，為了滿足不同層次人們的需求，再加上各種文化的交融和沖擊，我國人民的思想價值觀在不斷地向多元化發展，對于這種情況要盡可能創新形式來加強政府社會治理，積極探索新的工作方式，宣傳主流意識，積極發揚中華民族的傳統美德，以正確的價值導向引領群眾在主流意識形態下，使得各種正確的價值觀在同一片天地中百家爭鳴，百花齊放。
五、結語
關鍵詞政商關系社會組織國家中心制度環境政策參與
〔中圖分類號〕C912.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）04-0116-07
一、問題的提出
在市場化轉型的推動之下，政府改革了舊有的行政管理體制以適應市場經濟，并重新架設自身與新興私營企業主群體之間的關聯。通過將舊行業管理部門轉型為行業協會和推動成立新協會的方法，從1980年代開始中國逐漸建立起一套行業協會體系，作為政府與市場之間的橋梁與紐帶。正因如此，作為社會組織中重要而特別的子類型，行業協會從一開始就與政府關系密切，具有協助治理、促進經濟發展與整合新社會群體的重要意義。由此，研究者們感興趣的重要問題是：作為私營企業主的組織化團體和政商之間的橋梁組織，行業協會能否將來自社會的利益訴求輸送入政體，進而影響政府決策？對此一問題，既有研究提供了三種看法。
“國家支配論”者認為，行業協會處在強勢政府控制之下，甚至可能只是嵌入官僚體系中的政府工具而非真正意義上的利益中介組織。“庇護主義”視角則將行業協會視為政商之間編織社會網絡和促進非正式關系的平臺。“庇護主義”常被視為中國政商關系的核心特征之一，強調政商之間基于特殊利益而進行的交換行為，私營企業主依賴特殊主義關系來尋求官員的庇護，從而獲得資源、優待、許可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而發展起來的政策參與過程，即企業可經由直接游說來影響政府決策，行會商會等社會組織也獲得了一定程度的發言空間。因此，有研究者提出中國的政策制定過程已經表現出一定程度的多元主義特征，允許不同的社會行動者介入。Mertha Andrew， “Fragmented Authoritarianism 2.0： Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.995～1012.質言之，私營企業主可經由協會組織來影響政府決策，這種發現豐富了我們對當代中國政商關系的理解，在一定程度上突破了舊有的“國家支配”或“庇護主義”研究視角。但迄今研究者一般同意，中國的行業協會尚未發展成為能夠穩定影響政策的制度性力量，也不構成私營企業主表達利益訴求的首要途徑或發起集體行動的組織基礎。
本文的問題從這里開始：雖然整體上看行業協會在政策舞臺中處于邊緣位置，但是為何其中有一些協會能夠在政策過程中獲得位置？基于一項個案研究，本文試圖討論行業協會參與及影響政府決策的特征與條件。最近一些社會組織研究表現出一種“國家中心”視角，視國家制度為自變量，更細微地分析政府結構與制度環境對于社會組織生存或運轉的具體影響。本文持相同的視角，聚焦于層級政府結構這一核心背景。具體地說，本文分析了同一個大型私營企業在地方與中央政府層面上所采取的差異化策略，研究發現：在地方層級上，大型企業傾向于繞過行業協會與地方政府直接互動，行業協會更多是編織關系網絡的平臺，政商關系更接近庇護主義模式；但在國家層級上，企業卻更經常運用行業協會這一制度渠道，行業協會在國家層面上也更有可能獲得政策參與的制度化空間。原因在于，地方政府與中央政府的角色差異以及兩者提供的不同制度環境：基層政府優待那些顯著推動經濟發展的大型“龍頭”企業，積極為其提供多種便利，偏好通過直接溝通高效解決具體問題；而在中央層級上，政府則需要面對多種利益主體、協調不同訴求和維護社會整體利益，從而主動建立了更多的制度化商討程序。
社會組織種類多樣，其行動邏輯不可一概而論，而行業協會也是其中非常特別的一個類型。但本文所討論之外部制度環境與組織運轉之間的關聯，或對研究各類組織皆有啟發。
二、文獻綜述
1. 舊共識：強勢國家支配
行業協會研究發展已久，積累了許多個案研究。它們援引公民社會或法團主義之理論框架，爭論行業協會在國家與社會之間的具置，其自主性如何。但兩大視角都對行業協會薄弱的政策倡導能力做出了解釋。法團主義者視其為處在強勢政府控制之下的法團主義結構，即一種由國家授權與主導的利益中介制度。Unger J. and Anita Chan，“China， Corporatism and the East Asian Model， ”The Australian Journal of Chinese Affairs，no.33，1995，pp.29～53.批評者甚至指出，行業協會缺乏自主性，實際上是政府結構的延展，執行自上而下傳達指令的功能，主要體現政府的意志，而難以將社會利益訴求傳遞進入政體。Foster Kenneth W.， “Associations in the Embrace of an Authoritarian State： State Domination of Society？ ” Studies in Comparative International Development， vol.35， no.4， 2001， pp.84～109.盡管公民社會論者試圖論證行業協會實際上具有一定程度的自主性，抑或犧牲自主性換取實際影響力，但他們大都同意國家在權力格局中的強勢地位，行業協會政策影響力有限。這些研究的分析重點立足于政權本身的特征，強調國家對于社會的強力控制，卻忽略了對社會行動者的分析。
2. 新發現：利益團體的政策參與及其條件
與此同時，一些以企業或協會為中心的研究則顯示，企業主集體行動和游說行為的確存在，通過利益團體來影響政策而非完全地依賴于庇護關系，這種組織化的利益團體行動已變得可見。高永強和田志龍的研究總結了國內企業介入政策制定過程的途徑，包括當選人大代表、成為龍頭企業、加入行業協會等等；其中，當選人大代表和成為龍頭企業是很少數知名企業才有的機會，小型企業因為缺乏地位和資源而更經常加入行業協會。Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.甘思德發現在鋼鐵、電子與軟件行業中都有普遍的游說行為，但是軟件產業的行業協會相對其他兩大類更為活躍，更加能夠作為利益團體影響政策過程，因為新興軟件行業的企業規模相近而易于合作，且缺乏壟斷結構。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005.甘思德與鄧國盛的一項量化研究則發現行業協會遠比個體企業更有政策影響力，后者是前者的數十倍。Deng Guosheng and Scott Kennedy， “Big Business and Industry Association Lobbying in China： The Paradox of Contrasting Styles，” The China Journal， no.63， 2010， pp.101～125.江華等人的研究則通過一組行業協會的比較分析，指出政策影響能夠發生的前提是協會與國家之間的“利益契合”，他們所使用的成功案例，是某國家級行業協會影響“家電下鄉”政策的事例。問題是，國家并非鐵板一塊利益一致的主體，其利益也并非不言自明，從而“利益契合”的概念并不具有全面概括力。江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉型期中國國家與社會關系的一個分析框架》，《社會學研究》2011年第3期。
重點是，上述研究所使用的成功個案都是國家級協會。甘思德曾推論，在底層政治中庇護主義關系發生的可能性更高。原因是在基層政治中，個別官員自由做決定的空間更大，議題往往基于具體利益問題產生，所涉及的利益主體也較少。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005， p.54.但也有研究者曾提出相反的假設，內維特認為基層工商聯更開放更能夠反映企業主的利益訴求，改革后的官僚晉升制度鼓勵基層官員追求政績以獲得晉升機會，因此地方政府更愿意受到企業家的影響，以推動地方經濟發展。在此，內維特引入了官僚制特征來解釋行業協會的政策空間。Nevitt Christopher， “Private Business Associations in China： Evidence of Civil Society or Local State Power？ ” The China Journal， no.36， 1996， pp.25～43.黃冬婭則發現在地方層面上，行業協會、座談會等正式途徑的政策影響力薄弱，往往是其他渠道都走不通時的被迫選擇。當地方政府對于企業的依賴性很低且政策監控非常強，企業主就更可能通過制度化和組織化的正式渠道反映意見。黃冬婭：《企業家如何影響地方政策過程――基于國家中心的案例分析和類型建構》，《社會學研究》2013年第5期。這或許反映了地方層面的狀況，但卻可能低估了中央層面上國家級行會的行動能力。質言之，不同層級政府與行業協會的互動關系，仍有待深入探討。
3. 國家中心視角
強調政權特征的研究的確忽略了企業行為，但是以企業與協會為中心的分析卻也忽略了一個要點，即國家或政府特征的變化及其后果。既有研究對于國家主導地位的捕捉是正確的，但它們真正的不足在于，尚缺乏對于國家具體如何塑造社會利益表達機制的細致分析，研究者也還需要建立多層次的分析框架來呈現組織運行的復雜性，并解釋組織間差異。法團主義視角經常籠統地提起“強國家”，默認國家是一個高度內聚一致的結構。但實際上，不同層級的政府和部門都有自身的利益考量，從而在中國政策的制定與執行可能并不具有行政層級或者空間上的高度一致性，地方政府可能規避或扭曲中央政府的政策與指令。近期已有不少研究討論這種碎片化治理環境對社會組織的型塑作用。
安子杰認為“碎片化治理”結構為草根NGO提供了機會結構，草根組織的重要生存策略就是與某個下級政府或部門結成“權宜共生”（Contingent Symbiosis）關系，盡管中央政府的態度或許嚴苛，但是草根組織可爭取地方基層政府的默許和支持。Spires Anthony， “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State： Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs， ” American Journal of Sociology， vol.117， no.1， 2011， pp.1～45.希爾德布蘭特對草根組織登記狀況的研究則顯示，盡管中央政府希望社會組織都能登記在冊，但是基于政治經濟利益的現實考慮，基層地方政府與草根組織實際上往往并不致力于成為登記的合法組織，而層級政府結構之間的協調困難則為地方政府的自由處置權提供了空間。Hildebrandt Timothy， “The Political Economy of Social Organization Registration in China，” The China Quarterly， no.208， 2011， pp.970～989.管兵對三個地區業主委員會的比較研究顯示，在單級政府結構的城市，政府對社會組織有較高的滲透能力，政府有意愿并且有能力去進行社會管理，持續保持強政府弱社會的格局；而在具有多級政府結構的城市中，更高級別的政府反而對社會組織采取更為寬容甚至支持的態度，或是高級別政府可對下級政府產生限制，從而給社會自發力量的發展提供了機會。管兵：《城市政府結構與社會組織發育》，《社會學研究》2013年第4期。
本文亦從“國家中心”的視角出發，但試圖聚焦于層級政府結構的影響，證明在不同的政府層級上，行業協會所能獲得的政策機會和影響力之差異。
三、案例
本文選擇了民營企業L公司作為個案研究對象，它無論在地方還是在全國皆具有相當的知名度。發達資本主義國家的經驗表明大型企業擁有更多的政治杠桿，Salamon Lester and John Siegfried， “Economic Power and Political Influence： The Impact of Industry Structure on Public Policy，” The American Political Science Review， vol.71， no.3， 1977， pp.1026～1043.在中國那些對地方政府政績和收入貢獻明顯的大型知名企業往往更有政治影響力。黃冬婭：《企業家如何影響地方政策過程――基于國家中心的案例分析和類型建構》，《社會學研究》2013年第5期；Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.因此，L公司在經濟格局中的顯著地位，使得它本身可以成為觀測企業政策參與行為的一個有效案例。同時，控制了企業規模也就是控制了該企業在政治經濟環境中的相對地位，從而本文可以更可靠地說明為何該企業的差異化游說策略來源于外部制度環境。
L公司于1990年代由集體企業改制為民營企業，歷經多年發展成為行業佼佼者，連續多年保持了產量和市場占有率的領先地位。L公司參與了國家行業標準的制定，并榮獲“全國優秀民營化工企業”“中國輕工業行業十強企業”等榮譽。為了降低生產與運輸成本，L公司通過招商引資項目進入A市并建立了分廠。L公司同時加入了A市工商聯和國家級行業協會，使得本研究可以比較它面對不同層級政府所使用的不同策略。本文的資料來源于2012年3月至2013年3月之間對A市政府、L公司、行業協會及企業主的田野調查。
1. 政績驅動下的地方政府：政企之間的直接聯系
L公司與基層地方政府之間的互動更偏好直接聯系，這實際上代表了特定制度環境中政商關系的一種類型，即大型企業與地方政府的互動模式。
（1） 政績驅動：“抓重點”的經濟發展策略
A市政府于2002年啟動了國有企業改制，此后民營經濟尤其是大型私營企業有了非常明顯的發展。經過逐年改革，當前民營經濟在A市已經占據主導地位，成為A市追求經濟發展的首要基礎。截止到2005年11月份，“民營企業占我市所有企業的比重在98%以上……在全市46家規模以上工業企業中，民營企業占32家，民營企業的貢獻率在70%以上”。《A市民營經濟調研報告》。
但是，A市所采取的發展策略并非指向所有民營企業，相反它偏好于地方經濟中的“優等生”，即地方大型知名企業或所謂“龍頭企業”。出于發展需求，地方政府需要大型企業來提升GDP、就業率和稅收。2011年，A市政府為了表揚那些推動地方經濟發展的大型企業，曾開列出一張“納稅光榮榜”，列出了A市前40名的納稅大戶，這些大戶2011年共納稅2.93億。如以2011年財政收入716億元計，則納稅光榮榜上的40家企業實際上貢獻了2011年A市財政收入的40%。其中，L分廠位列第9。在2012年的納稅光榮榜中，L公司則躍居第5。顯然，L公司對于地方GDP、財政收入和就業方面具有突出貢獻。如此，則不難理解地方政府為何對少數大型企業投入更多關注和政策優待。
這種倚重大型企業的發展策略在文件中表現得非常明確，“堅持市領導幫扶、聯系重點項目和重點企業制度……促進骨干企業和潛力企業做大做強。扶持G公司、H公司、S公司、L公司等優勢骨干企業發展壯大，帶動中小企業和相關產業快速發展。……今年以來，全市共引進工業項目218個，協議資金174.2億元。同時，強化工業運行調度，重點對10個產值大戶、10個納稅大戶、10個重點技改項目、10個新開工項目、10個竣工投產項目為內容的‘510’工程，及時跟進調度，發現問題及時解決”。《A市報》2011年12月26日。文中所說L公司即本文討論對象。G、H、S三家公司則分列“納稅光榮榜”的第1名、第5名和第8名。實際上，在招商引資過程中，A市就已經為引進大型企業列出了低地租、稅收返還等政策優待；而在后續發展中，A市政府也為上述企業盡可能地爭取來自上級政府的各種名目的項目支持。“經市經信委會同相關部門審核后，先后向上申報了四批困難企業，目前S公司、F公司、L公司等21家企業經省政府認定為省級困難企業，對經認定為困難企業的，享受社會保險費緩繳、穩定就業崗位補貼政策，并可依法申請稅收緩繳和房產稅、城鎮土地使用稅減免，相關優惠政策已陸續惠及企業。……幫助Q公司、H公司從國家工信部爭取扶持資金228萬元、109萬元；幫助8個項目從省經信委爭取2012年財政專項資金169萬元；幫助4家企業申報進入2013年國家重點產業振興和技術改造項目庫……”②訪談對象2012M43，在線訪談文件。在這些文件中，可反復見到一些地方知名企業的名字，而受惠于各種項目的也始終是這少數大企業。
（2）政企之間個體化的直接聯系
地方政府需要處理來自于新私營經濟方面的事務，但是這并不意味著它一定會給予私營企業以更多制度化的利益表達空間，也不意味著利益訴求可以通過集體協商的方式解決。訪談顯示，在A市利用個體化的直接聯系更為常見，實際上A市地方政府的制度安排也更鼓勵政商之間的直接聯系。
A市地方政府建立了一些制度性措施來推動政商之間的直接聯系。例如“直通車”的制度，旨在讓大型企業的負責人與A市主要領導直接聯系。“實行市領導聯系重大項目責任制，建立‘一個項目、一名領導、一套班子、一套方案、一抓到底’的‘五個一’跟蹤服務工作機制”。②然而核心領導的數量畢竟有限，無法對接所有重要企業，A市同時也推進了一項被稱為“百名局長進企業”的活動。“從市直機關單位正職和副職、鄉鎮（街道）重要負責人中遴選出100名工作能力突出、責任心較強的領導干部，‘一對一’幫扶幫辦100家社會貢獻較大、發展潛力較好的企業，每位局長每季度至少3次主動到掛點企業走訪調研、幫助解決問題”。《A市報》2011年12月26日。企業規模越大，則分管領導的級別也越高。在“納稅光榮榜”中名列前茅的L公司，其分管領導是A市市委書記。L公司的管理者W也將其視為一種由制度保障的權力，若遇到問題，他可以直接給市委書記打電話匯報。雖然W也是本地工商聯的主席團成員，但他并不認為工商聯可以有效地解決實際問題。L分廠最開始時屬于外來廠家，對本地并不熟悉；駐扎幾年后，已經更好地卷入到了地方社會網絡之中，與各個政府部門的人變得更加熟悉，辦得更為容易。⑥訪談對象2012M41。
A市的經驗表明，地位顯著的大企業可能繞過協會而直接跟政府核心形成互利共生的關系，地方政府也更愿意與這些寡頭企業通過直接談判的方式達成利益平衡。這種“地方政府+龍頭企業”的經濟發展模式，和黃宗智等人在農業領域里所發現的“干部+大戶”的發展模式是一致的。黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運作機制和效果是合理化嗎》，《開放時代》2014年第5期。就企業一面來說，個別化地與官員直接聯系，可以更直接迅速地解決企業所面臨的具體問題。就政府一面來說，地方政府的制度設置也選擇繞開經濟協會，而建立政府官員與企業之間的直接聯系。在這種情況下，行業協會更多是編織社會網絡的平臺，而非利益中介組織。可以說，不僅A市地方行業協會并沒有真正的資源和動力去追求制度化的利益表達，地方政府也沒有提供相應的機會結構。
2.公共利益導向下的中央政府：行業協會作為政企之間的制度化互動渠道
（1）行業協會作為政策參與管道
L公司同時也是一個國家級行業協會（R協會）的會長單位。L公司的總裁助理W，同時也是R協會的秘書。同樣是經由L公司，訪談則揭示出國家層級上一副不同的政商互動圖景。R協會正式成立于1996年，現有會員單位約500家。與對地方行會的評價相反，W認為在國家層面上R協會非常重要。這表現在以下方面：（1）協會會員的身份為企業與國家部門打交道提供了合法性，否則很難有一個合理身份與政府官員互動，或者根本難以得到見面機會；（2）以協會的名義，向各個國家部門提交報告或者提出針對性的利益訴求，這本身構成了非常重要的制度化管道。協會曾與農業部、發改委等多個國家部委聯系，以文件的形式向國家部委提交意見和建議。在這一方面，W表達了對于制度的信心，“形成文字的文件，無論是否能夠辦成，國家部門都會有所回應”。⑥
以協會秘書的身份，W曾被工信部領導約談。W與協會會長也曾經受邀參加農業部組織的研討會，并在會上做了發言。而農業部召開此次會議的通知文件則顯示，研討會除了邀請來自研究所的專家，也邀請了行業協會和行業內領先企業的負責人。換言之，政府部門一開始就已經主動將政治機會提供給了行業協會。
除了列席討論，R協會也主動頻繁地與國家部門取得聯系，表現出強烈的政策訴求，或就會員所受到的不公待遇進行申訴。該協會曾經成功推動有關企業品牌標識的國家政策。蚊香是該協會成員的主要產品之一。此前的國家政策把農藥和蚊香放在一起管理，因此對蚊香產品的要求與農藥相同，不允許企業把產品商標做成大字，且必須突出“蚊香”兩字。協會認為，這種做法不利于企業突出產品的品牌價值。在R協會的推動下，2008年農藥主管部門修訂了相關管理辦法，新管理辦法允許把產品商標字號也做成和“蚊香”字號一樣大。但是，R協會并不滿足于已經獲得的進展，在2012年向農業部提交了《有關〈農藥管理條例〉實施十五年來的成果及存在的問題與國家農業部所領導商榷》繼續申訴，“根據新出臺的〈農藥標簽和說明書管理辦法〉規定，要求企業商標放到邊和角的位置，‘含文字的，其單字面積不得大于農藥名稱單字面積’，這是非常不合理的……企業反響很大，幾經周折，最終為了照顧企業的意愿，才把它放寬到和產品名稱單字大小相等，相當于一毛錢人民幣大小，這還算是通過據理力爭后給予的‘特殊照顧’，但是卻補上了一個極不合理的規定，要求品牌必須放在標簽的邊和角的位置上。……此舉實施以后，企業反響很大，他們反復地向主管部門反映和交涉，均未得到重視。……一個政策制定者他們所制定出來的政策不僅背向了民意，也讓這些政策在貫徹實施過程中大打了折扣”。
（2）借助中央政府部門支持與地方政府抗爭
公共利益導向的中央政府需要權衡不同社會主體的意見，并盡可能地考慮社會利益的需求。因此，中央政府不僅主動向行業協會開放了部分政策過程，更有說服力的案例是，它甚至在相當程度上支持了行業協會與偏離于中央政策的地方政府部門進行抗爭。
殺蟲氣霧劑是R協會成員的一種重要產品。根據2005年頒布實施的《危險貨物品名表》，氣霧殺蟲劑被認為危險貨品，其運輸條件從而受到嚴格限定，在運輸過程中經常遭到查扣。2011年，協會曾向交通運輸部和公安部提交一份報告，申訴不斷有企業向協會反映，產品多次遭到公路檢查部門的查扣且罰款數額巨大，依據都是認定氣霧殺蟲劑為“危險貨物”。但報告同樣援引了一份由交通運輸部、農業部、公安部和國家安監總局“四部委”聯合的文件，指出近期被扣查的殺蟲氣霧劑產品屬于“低毒”或“微毒”等級，按規定應當視為普通貨物管理。除了為扣查的貨物正名和替會員申訴之外，協會還指出，國家政策在地方層面得不到執行的根本原因，蓋由于個別地區，視之為創收手段。除了與上述出現偏差的基層政府行為抗爭，協會亦努力從根本上改變相關立法。協會曾于2006年6月向總理和回良玉總理直接反映過，并促成了對《危險貨物品名表》的修訂和前述“四部委”聯合文件的出臺。直到2012年，“我們……經歷了艱難險阻，甚至還麻煩了、回良玉兩位總理，在交通部陳正才處長的支持下，最終實現了這個承諾，GB12268《危險貨物品名表》不但得到了修改，而且還專門為此制定了新的國標，在國標中殺蟲氣霧劑被列入豁免范圍……今后殺蟲氣霧劑可以作為普通貨物運輸，有法可依，暢通無阻”。R協會2012年度工作報告。
然而，國家層面上的政策變革并不意味著地方政府的直接執行。地方政府和官僚機構的各個部門都面臨自身的約束與利益追求，從而可能根據地方或部門利益而選擇性地執行或者闡釋來自上層的政策指令。在中央政府與地方政府的做法發生矛盾時，協會還可能向高層級的政府部門尋求支援，以對抗基層政府。
L市技術監督局根據2005年國務院頒布施行的《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》（以下簡稱《條例》），把氣霧殺蟲劑視為“危險化學品”，并以包裝紙箱生產企業必須取得“全國工業產品許可證審查中心”（以下簡稱“全許辦”）頒發的“危險化學品許可證”為由，對沒有辦理該證的企業罰款5到20萬元。涉及此案的企業向協會反映情況，而協會則在接到反映后立刻向國家技術監督局發函進行質詢和抗辯。在給國家技術監督局的文件中，協會指出這是“一起用法不當，濫用執法權事件”，《中日雜家衛函字[2012]第26號》。沒有法律依據，也未完全理解《條例》。文件力證氣霧殺蟲劑不屬于危險化學品，并為每一項理由附加了法律或者事實上的依據。這一份文件，同時抄送了省級技術監督局、市級技術監督局、農業部辦公廳、工信部原材料司等國家部門。國家技術監督局接到抗辯，“收到函件后高度重視，相關領導立即作出了批示，責成所屬的執法司督辦”。R協會2012年度工作報告。結果，L市技術監督局沒能在國家局那里獲得支持，轉而向“全許辦”請示。但是，“全許辦”倒反過來向協會咨詢，協會即提供了相關的法規文件，向“全許辦”說明殺蟲氣霧劑不屬于“危險化學品”是有法律依據的。基于此，“全許辦”最終明確裁定，復函L技術監督局殺蟲氣霧劑并非危險化學品。
上述案例說明，中央政府部門經由行業協會對社會利益訴求做出響應，以及該國家級協會對于其會員的重要意義。它也說明了L公司在不同層級政府那里所使用的差異化策略，它在地方層面或享有直接聯系的優勢，而在國家層級上卻很依賴協會這一組織化團體。
三、總結與討論
基于上述個案研究，在國家中心視角之下，本文討論了層級政府結構對行業協會政策參與行為特征與結果的型塑。在基層政府層面，對于在地方經濟體系中占據了優勢地位的企業而言，政商之間個體化的直接聯系成為主要互動模式；在國家層面上，制度化的聯系變得更為穩定，經由行業協會與中央政府部門互動是重要的制度化途徑。對此，本文提出的解釋是：制度化的協會體系在國家層面更為有效，原因是地方政府與中央政府的不同利益導向與角色。在強烈的政績驅動下，地方政府傾向于盡可能有效率地推動經濟發展，從而在策略上偏向于抓重點企業促發展，通過直接溝通的方式來解決諸多具體問題，即使這具有較高的尋租風險。這一策略的后果是，地方政府會忽視甚至無視那些在地方經濟中沒有重要地位的小型企業。相比之下，“中央政府關注的是全局性的戰略利益，推動整個社會的經濟增長是其根本目的。中央政府可以認為是最大的公共利益維護者”。汪錦軍：《縱向政府權力結構與社會治理：中國“政府與社會”關系的一個分析路徑》，《浙江社會科學》2014年第9期。從而，中央政府需要權衡多數多種社會主體的意見，并盡可能地考慮社會利益的需求。因此，中央政府會主動地開放國家層面的議題設定過程，通過行業協會這一制度設置提供機會結構給予企業，并對后者做出積極響應，甚至支持行業協會與偏離于中央政策的地方政府部門做抗爭。
本文的發現或具有以下啟示：
第一，本文的研究進一步探索了將國家中心視角引入社會組織研究方面的意義，分析政府的制度特征如何具體型塑社會組織形態。不把政府結構視為鐵板一塊已是老生常談，但更重要的是看到碎片化政治的具體后果。它在縱向上帶來了不同節奏的制度發展，從而使國家與地方的政治生活表現出重要差異。如考夫曼所說，“結社生活的影響更多依賴于其所置身的官僚制結構和政治體系，而非結社或者網絡的屬性”。Kaufman Robert， “Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries，” Comparative Politics， vol.31， no.3， 1999， p.371.認為國家提供的制度環境可塑造社會生活，實際上是把國家作為自變量，社會組織是國家體制、架構和文化的一個后果，并非總是它的原因。這種扭轉因果關系的視角，帶來了豐富的研究可能。國家體制的構造、定位與運轉邏輯之于社會組織的意義與限制，值得深入討論。
第二，在政治社會學的視野里，社會組織具有三方面的重要現實和研究意義：社會運動的動員基礎、利益群體的訴求表達和提供社會服務。當前國內研究視野格外注重于社會組織的公共服務遞送功能，而對其他兩方面的討論相對較弱。以會員為基礎的行業協會具有更強的利益訴求導向，從而本文對它的討論可對既有研究構成補充。
第三，本文印證，私營企業主的政治行動模式具有多樣性。即便是同一行動主體，基于其所處的制度環境的差異，它也可能會采用不同的政治策略。更為重要的是，本文說明了當前中國政商關系轉型的一個新方向，即通過集體組織進行政策參與的維度。這是超出了既有理論框架的經驗進展，值得更多地關注。
與質量管理和環境管理一樣，社會責任管理也是本公司日常運作的一個有機組成部分，履行社會責任是公司提供良好產品滿足客戶需要的一個必要條件。
公司任命鄺思群先生負責社會責任管理，建立、實施和維持良好的社會責任管理體系，并將這一要求延伸到供應商和分包商以及其它業務伙伴。
公司聲明
××符合法令規定
²遵守勞動法規及其它政府相關法令規定，合法經營;保障員工權益。
××尊重人權與自由，禁止歧視、禁止強迫勞動
²提供安全衛生的工作和生活條件，保護員工的安全和健康。
²提供平等和公平的工作環境，承諾招募及任用措施免受騷擾或不法歧視，有的工作都是自愿的。
²員工有均等的機會，不分種族、階級、性別、年齡、婚姻、身心障礙、國籍、及政治傾向。
²合理安排生產計劃，合理安排工人的工作時間和休息需要。
²禁止使用童工、強迫勞動或生理懲罰，不接受任何使用童工或強迫勞動的供應商或分包商。
²禁止任何形式的侮辱人格的行為。
××建立和諧溝通機制
²推動勞資合作，尊重員工的結社自由和集體談判權。
²鼓勵員工與管理階層之間的公開溝通與直接對話。
²建立員工意見反映管道。對于發表意見的員工，我們會提供保密保護及禁止任何形式之報復與虐待。
××健全薪資福利：
²提供合理的工資福利，至少滿足工人的基本需要。
²員工薪資及福利應符合所有適用的相關法律，包含最低工資、加班費及法定應有福利。
²建立即時管道，將工資支付的迅息傳達給員工。
²不允許有任何懲戒性的工資扣除。
××合理獎懲制度
²承諾對于表現績優之員工，給予適當之獎勵，以表彰績效。
²承諾對于表現不良之員工，給予適當之協助，提升績效，并適當給予懲處，以矯正缺失。
××培訓優秀員工：
²提供合適之教育訓練，努力提升員工的技術及能力，以提高員工的社會及經濟地位。
××強調誠信經營、杜絕貪污賄賂
²在任何的商業行為中都秉持公正廉潔的處事態度。
²嚴厲禁止任何形式的貪污、行賄、受賄及挪用公款之行為。
××尊重智慧財產權
²尊重智慧財產權；技術及專門技術的轉移，應當在智慧財產權受到保護下，以適當的方式進行。
××經營成果分享
²經營成果為全體員工共同努力達成，我們承諾與員工、股東共同分享。
××構建和諧工廠和、參與社會關懷、提升文化水平
²營造溫馨的“員工之家”，積極參與政府及地方各項活動，藉由我們的加入提升地方的經濟、文化水平。
²承諾會給予殘障人士適當的工作機會和必要的關懷照顧，對弱勢團體適時伸出援手和給予實質的慰勞。
²鼓勵員工參與志愿服務活動。
【關 鍵 詞】基層政府 社會政策 執行力 對策
近年來，在科學發展觀的指導下，為構建社會主義和諧社會，加快以民生為重點的社會建設，我國制定了一系列惠及民生的社會政策，從免除農業稅到實行種糧直補和購置農機具補貼；從義務教育到師范生免費教育；從農村合作醫療到基本養老和醫療保險城鄉統籌制度；從經濟適用房到租房補貼和保障性住房，等等。這些社會政策的制定和落實不僅有利于當前的民生建設，又有利于社會的長遠發展。然而，基層政府在這些社會政策的執行和落實上往往不盡如人意。特別是近年來，社會政策實踐中出現的各種重大問題愈來愈多地屬于政策執行范疇，或者說這些問題與政策執行不力緊密相關。因此，基層政府社會政策執行力不足是一個值得深入探討的問題。
一、社會政策與社會政策執行力的現狀
我們這里所關注的“社會政策”，主要是指與民生緊密相連的各種社會保障和基本公共服務方面的政策，包括黨的十七大報告所提出的面向全民的“六有”目標，即學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居和貧有所助[1]。所謂執行力，就是為了完成某項任務而表現出來的各種能力的總和。社會政策執行力是指政策執行主體在準確理解各項社會政策的基礎上，通過各種政策資源的集中調控和使用，有效地執行社會政策的能力和效力。其本質就是政策執行主體將制定好的社會政策轉化為現實的過程中，所發揮出來的內在能力和力量。眾所周知，社會政策的制定并不等于社會問題的解決，要徹底解決問題，則有賴于有效的社會政策執行。正如馬克思所說：“一步實際運動比一打綱領更重要。”[2]可見，只有通過有效的政策執行，才能保證社會政策目標的實現，才能有效檢驗社會政策的成效。就目前而言，社會政策的執行主體主要是指基層政府，因而，如何提高基層政府社會政策執行力，是目前基層政府應該認真思考的問題。
近年來，我國基層政府社會政策執行力在逐年提高，以天津為例，天津已制定了200多項惠及民生的社會政策，涉及社會保障、醫療衛生、教育、就業、住房、人口、婚姻與家庭、公民福利、社會救濟等社會建設的各個方面。比如，形成了“三種住房、三種補貼”的住房保障政策體系，為41萬戶中低收入住房困難家庭提供了住房保障。66個“城中村”改造全面啟動，已完成20個。連續3年出臺增加群眾收入的政策措施，使城鄉居民收入年均分別增長14%和10.4%。實施保企穩就業、創業帶就業、促進高校畢業生就業等一系列就業政策，使得天津市新增就業186萬人，城鎮登記失業率穩定在3.6%。就業困難群體得到有效幫扶，1018戶三類困難企業56萬職工得到妥善安置。增加企業退休人員養老金。形成了“低保特困救助、優惠政策、社會救濟”的救助體系，建立了基本生活必需品價格上漲與困難群眾生活補貼聯動機制，優撫對象撫恤補助、城鄉低保、特困救助、農村五保供養標準都有新的提高。實施惠及廣大農民的農村“三區”聯動發展戰略，等等[3]。這些社會政策的執行和實施收到了良好的效果。可以看出，這些社會政策的執行十分得力，也可以說，天津市基層政府社會政策執行狀況有了質的飛躍。
然而，任何事物都有其兩面性，在肯定基層政府社會政策執行力不斷提升的同時，我們也必須充分和清醒地認識到社會政策執行過程中所存在的一些問題。比如，政策執行缺乏規范；政策執行手段單一；執行程序復雜；執行有法不依；執行人員素質有待提高，等等。其主要表現形式為：社會政策的機械執行、拒絕執行、部分執行、歪曲執行、象征執行、替代執行以及選擇執行等。這些我們統稱之為“社會政策執行力不足”。社會政策執行力不足這一現象還普遍存在。近年來，由于社會政策執行力不足而引發的社會問題很多，如釘子戶事件、華南虎事件等，這些事件都涉及到了社會政策執行的問題[4]。當前，我國正處于社會轉型期，各類矛盾集中凸顯，社會政策執行力不足的情況也越來越明顯。如教育亂收費、房價居高不下、食品安全等方面的問題，不論是已有的法律法規，還是新制定的政策措施，都能切中問題的要害，但實施效果卻不能令人滿意，可以說問題的關鍵在于基層政府執行力不夠。因此，我們著重從基層政府執行力的角度，分析基層政府社會政策執行不足的原因，并提出相應的對策建議。
二、基層政府社會政策執行力不足的原因分析
造成社會政策執行不足的因素是多方面的，我們這里主要從基層政府的角度去分析，因為基層政府是各項社會政策執行的關鍵環節，可以說，任何一項社會政策在制定出來以后，最終要靠基層去執行和落實。在社會政策執行過程中，基層政府對政策的理解程度、執行態度、執行方式等因素都會影響社會政策的有效執行。因此，我們主要從以上三個方面分析基層政府社會政策執行力不足的原因。
（一）基層政府在社會政策理解上存在偏差
基層政府往往只是社會政策的執行者，而不是社會政策的制定者，因此，他們對社會政策的理解程度對于社會政策的執行至關重要。一般而言，基層政府只有正確把握了社會政策的內容和精神實質，才能準確地執行社會政策。從總體上看，基層政府能夠認真學習并較好較好地理解社會政策的內容，但仍然存在理解上的一些偏差。具體表現在：一是在政策目標、政策原則、政策措施等基本要素理解上的偏差。這種偏差在具體操作過程中往往會造成社會政策目標的變形。比如，在城中村建設中所出現的強拆遷、偷拆遷等不良現象，在一定程度上正是由于某些基層政府對拆遷政策缺乏準確的理解而導致的。二是在社會政策長遠目標和政策的長遠價值上存在缺陷。如果基層政府對社會政策的長遠價值、功能和作用沒有充分的認知，勢必會帶來社會政策執行工作中的簡單化、短期化、功利化等非理智傾向。三是在理解和執行社會政策上往往憑經驗、想當然，缺少聯系實際的精神。這種主觀片面的理解和執行政策，會使得執行不能正確地體現決策的意圖。比如，在農村農業產業結構調整以及地區產業結構調整中，都存在產業雷同，缺少規模經濟等問題，就其原因，在于基層政府在執行相關政策時，機械地照搬、照抄，不能結合實際情況因地制宜地實施政策，結果，沒有取得經濟效益，調整農業產業結構政策成效也不理想。
（二）基層政府在社會政策認同上存在障礙
任何一項社會政策一經法律程序作出并付諸實施，基層政府就要積極配合，無條件執行。這就是所謂社會政策上的認同。這種認同也可以理解為基層政府對社會政策執行的一種態度。實踐證明，基層政府只有對社會政策的目標指向、遵循原則和內容規定認可和贊同時，才能以積極的姿態去執行。否則，就會采取馬虎、不合作的消極態度來對待政策執行，從而出現政策執行的拖延和效率低下的情況。從實際情況看，基層政府對現有的社會政策基本上都能認同，但在一些利益分配上還不達到高度認同的狀況。這里的利益分配主要涉及兩大方面，一是與當地政府整體或局部利益相關時，比如，國家三令五申保護農民工權益，但很多地方仍然存在拖欠農民工工資的現象，國家號召“以科學發展觀統領全局”，并投入大量資金，但仍有污染嚴重的項目存在；二是與執行主體個人利益相關時，比如，在農村推行的“費改稅”政策主要依靠鄉、鎮政府工作人員執行，而“費改稅”政策執行的結果，勢必堵塞鄉、鎮政府亂收費，亂罰款的漏洞，甚至使許多鄉、鎮政府財政收入減少，政策執行人員直接利益受損[5]。這種政策執行與其自身利益的相關度，使政策執行人員在執行國家政策時態度和行動上比較消極。可見，基層政府作為社會政策的有效執行者，不可避免地有著自身利益追求和行為傾向的。這也是“上有政策，下有對策”現象仍然存在的原因之一。
（三）基層政府在社會政策執行方式上存在問題
社會政策能否順利地實施，不僅與基層政府對社會政策的理解和認同程度有關，還與基層政府所采用的執行手段、執行方法和溝通方式有關。正如美國政策科學家安德森所言，“為了使某項政策有效，需要的不僅僅是廣泛的權威和用以支付實施代價的撥款，良好的控制和政策實施技術也是必不可少的”[6]。目前基層政府在社會政策執行方式上存在的問題主要表現在：一是，執行手段強調剛性。一些基層政府執行主體在執行社會政策過程中習慣于強制、命令式的方式，采用粗暴野蠻的手段。如在進行舊城改造、房屋拆遷的過程中的強制拆遷事件，城管與攤販之間的搶、砸事件等，這些政策執行上的偏差和扭曲，不僅加劇了當地政府與群眾的矛盾與沖突，也大大降低了政府的執行效力。二是，執行方法缺乏靈活性。一些執行人員的執行處于一種被動式，使得政府執行效率低下。對有關任務的執行方法簡單機械、缺乏靈活性和創造性。如一些基層政府部門習慣于“陀螺式”的執行方式，往往是布置多、落實少，使得基層政府執行效率低下。三是，溝通協調不當。社會政策執行往往會涉及到不同的執行組織、執行人員和政策執行對象，這就要求基層政府必須使各級組織部門和機關有機配合，相互溝通和協調，保證執行活動的同步與協調。但在具體的政策實踐中，由于一些執行主體之間缺乏完備的信息溝通和協調給政策的順利執行帶來很多阻力。例如，政府為了妥善解決下崗職工的基本生活保障，從政策上對下崗職工給予了一系列優惠條件，但在現實中這些優惠政策往往得不到有效的貫徹和落實。經調查發現，導致這方面問題的主要原因就是各地方政府與其職能部門、各職能部門與其職能人員之間存在著不溝通、不傳達、不配合的情況[7]。
三、改善基層政府社會政策執行力的措施
基于基層政府對社會政策的理解和認同程度以及政策執行方式上存在的不足，我們主要應從提高社會政策的理解力、宣傳力和創新力三個方面來探討改善基層政府社會政策執行力的措施。
（一）提高基層政府社會政策理解力
能否正確理解社會政策的指導思想、原則、對象、內容是提升基層政府社會政策執行力的重要前提。這就要求基層政府在社會政策執行上做好兩個方面的工作：一是要全面透徹地了解社會政策。任何一項社會政策都有其特定的目標、內容、功能、價值、適用范圍和實施條件，當一項社會政策制定和頒布后，基層政府只有真正地了解社會政策的目標和內容，知曉社會政策的功能與價值，領會社會政策的精神實質，明確社會政策的作用界限，掌握社會政策制定的理論基礎與現實依據，弄清社會政策與他們之間的利益關系，才能保證社會政策準確無誤的執行。二是要因地制宜的理解社會政策。一項社會政策的制定往往是從全局出發的，不能針對各個地區的情況都作出詳細的規劃。因此，這就需要各地方政府根據本地區的實際情況，對有關社會政策進行必要的加工和再決策，使各項具體實施的政策既與上級政策在目標上保持一致，又能適合本地區的具體情況。只有這樣，才能使各項社會政策發揮其最大的效用。
（二）提高基層政府的社會政策宣傳力
提高基層政府社會政策宣傳力是實現社會政策目標的有力保障。這是因為，任何一項政策從制定到執行的過程不僅需要集思廣益，充分利用民智民意，還要進行相應的宣講和傳播，“通過各種形式宣傳社會政策，可以在更廣泛的范圍使政策執行主體和政策目標充分認識到所推行的社會政策與他們自身利益之間的緊密關系，使他們自覺自愿地、積極地接受和執行政策，從而為社會政策地有效執行奠定堅實的基礎。”[8]同時，加強社會政策的宣傳還可以為基層政府構建廣泛的社會監控系統，對政策執行者進行公眾輿論監督。因此，要提高基層政府的社會政策宣傳力。采用的宣傳方式是多種多樣的，既可以根據實際情況組成宣講團，對政策對象進行政策知識的宣講，并進行必要的交流互動；也可以利用多種媒體進行宣傳如報紙、雜志、網絡、微博等；還可以充分利用一些智囊機構組織研討活動，等等。這不僅有利于社會政策的順利執行，也有利于提高基層社會政策執行者對社會政策有更深入的了解。
（三）提高基層政府社會政策創新力
創新是一個民族的靈魂， 是一個國家興旺發達的不竭動力。同樣，創新也是提升基層政府社會政策執行力的重要途徑。這就要求基層政府在執行過程中，要善于創新，善于根據實際變通政策的執行方式，使社會政策的目標能夠快速、準確、高質地完成。為此，我們要從以下幾個方面提高基層政府社會政策創新力：一是社會政策執行手段要創新。社會政策的執行離不開一定的執行手段，執行手段的恰當與否直接關系到基層政府社會政策執行的成效。我們要改變過去單純的行政手段，強調綜合運用行政、經濟、法律、教育等手段來調整基層政府社會政策執行活動中各種不同利益之間的關系。同時，要注重強調思想教育的重要性，采取以柔為主，剛柔并進的執行方式，強化當地政府與群眾的關系，提高基層政府的執行力。二是社會政策執行方法要創新。社會政策執行過程中，要在遵循社會政策執行的原則性基礎上，增加一些靈活性。比如，可以根據不同時間，不同對象，不同地點，不同環境變通政策，以高效的執行力實現社會政策的戰略目標。三是溝通方式要創新。這里的溝通既包括社會政策執行部門或執行組織之間的溝通，也包括社會政策執行主體和執行對象之間的溝通。為了使溝通效果更好，我們可以考慮建立必要的社會政策科學監控與效果效益評價機制，選擇合適的評價主體和科學的評價標準，運用具體的評價技術和方法，對社會政策執行做出公正合理的評價。這樣既可以對社會政策執行過程中不同階段出現的問題進行分析，適時做出調整，還能為今后的社會政策執行和執行提供參考和借鑒。
此外，基層政府還要通過系統化學習，強化自身的綜合素質，提高自身對社會政策的認同度，強化職業道德和思想政治覺悟，從而保證社會政策的有效執行。
參考文獻：
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一、貫徹科學發展觀的要求，樹立“以人為本”的政府管理理念
黨的十六屆三中全會提出，“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。并提出了“五個統籌”的新發展戰略，其核心貫穿了“以人為本”極賦有人文主義精神的治國、執政理念。按照科學發展觀的要求，我國地方政府強化社會管理和公共服務職能，首先應樹立“以人為本”的政府管理理念，充分體現全心全意為人民服務的宗旨，實現由權力本位向權利本位，政府本位向社會本位，官本位向民本位的轉變。其次樹立“以人為本”的政府管理理念，地方政府還應在三個方面進行理念更新。一是調整政府職能的“價值觀”。如何更好的為社會、為公民提供公共服務，是現代政府最基本的價值理念。因此，地方政府應注重提供與公民生活密切相關的公共產品和公共服務，將地方財政投入的重心轉向公共基礎設施、基礎教育、醫療衛生、社會福利和社會保障等方面，進一步提高公民素質和生活質量。二是樹立利民便民的“服務觀”。地方政府部門要改變以往“朝南坐”的工作作風和方式，主動“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部門“門難進、臉難看、事難辦”的現象，簡化辦事程序，優化辦事態度，提高辦事效率。三是堅持造福人民的“政績觀”。建立注重社會效果和公眾滿意程度的地方政府政績評價制度與評價體系，對地方政府的政績評價不僅要看GDP的增長，而且還要看經濟社會是否得到協調發展，社會日益增長的公共需求是否得到滿足，人民群眾生活水平和質量是否得到提高；要將為民服務，為民執政作為政府管理的本質要求，把著力解決關系人民群眾切身利益、改善和提高人民群眾生活水平作為地方政府工作的出發點與落腳點，努力建設一個憂民所憂、樂民所樂的服務政府。
二、加快政府職能轉變，優化政府職能配置
政府職能是政府機關依法對國家政治、經濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。它反映著國家公共行政管理的基本內容和活動方向，是公共行政管理活動的依據和前提。也是深化行政體制改革和推進政府管理模式創新的關鍵。政府職能不是一成不變的，它隨著經濟、政治、文化等條件的變化而調整和轉變，以適應社會發展的需要。根據當前我國經濟、社會發展需要，加快地方政府職能轉變，優化政府職能配置，關鍵是要處理好“四大關系”。
一是在政府與企業的關系上。地方政府的職能主要是轉到為企業服務和為企業創造良好發展環境上。進一步放開政府不該管、管不了的事，真正變管理為服務，變直接管理為間接管理，不干預企業生產經營和投資決策等微觀經濟活動，要切實落實企業的經營自主權，企業對政府的責任主要是依法經營和依法納稅。
二是在政府與市場的關系上。地方政府工作的重點是營造公平、公正、公開的市場競爭環境，充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用。凡是市場機制能發揮積極作用的，政府的影響要越少越好，政府應遠離直接配置資源，不要成為資源配置的主體，要從社會資源的分配者變為監管者。同時，應依法對市場主體及其行為進行監督和管理，維護公平競爭的市場秩序，形成統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與的市場監管體系，依法打擊制假售假、商業欺詐等違法行為。建立健全社會信用體系，實行信用監督和失信懲戒制度，努力營造“懂信用、守信用、用信用”的社會氛圍。
三是在政府與社會的關系上。地方政府要為人民群眾提供安居樂業的社會環境和生活環境。政府應通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，完善社會保障體系，維護社會公正和社會穩定；加強社會治安綜合治理，打擊違法犯罪，確保公民的人身與財產安全以及其他合法權益的實現；強化危機管理意識，加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。同時，地方政府工作的重點、政策支持的重點、財政保障的重點要進一步向社會事業、公共事業發展傾斜，向基礎設施、公共設施建設傾斜，向生態建設、環境保護傾斜，向擴大社會就業、改善困難群眾生活傾斜，切實為社會提供更多的公共產品和公共服務。
四是在政府與社會組織、中介機構的關系上。地方政府要更大程度地發揮社會組織、中介機構的功能和作用，將政府所承擔的某些技術性、行業性、服務性、協調性職能轉交給社會組織、中介機構承擔。同時加大規范和監管力度，切實解決“養人”和收費兩個突出問題，推動社會組織、中介機構健康發展。通過處理好上述“四大關系”。加快把政府職能真正轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務為主上來，特別是強化政府的社會管理和公共服務職能，努力創造良好的發展環境、社會環境，更好地為人民群眾服務，著力解決民生問題。
轉貼于 三、推進政府管理方式創新，提高服務質量和行政效率
政府管理方式，是政府機關及其公務人員，為貫徹管理思想、執行管理功能，提高管理功效和實現管理目標所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的總稱。政府管理方式是實現公共管理理念和目標的重要途徑，也是實現政府職能的保障。在政府管理方式上，長期以來，我們習慣于自上而下的行政權力和行政手段進行管理，這種“指揮式”、“控制式”的管理方式與市場經濟要求不相適應。特別是在加入WTO后，中國經濟將更加廣泛而深入地融入經濟全球化進程，地方政府面臨的不再是一個相對封閉的國內市場，而是一個強調法律規則、公平競爭、優勝劣汰的開放的世界市場。因此，地方政府必須更加注重運用法律手段和經濟手段管理社會經濟事務，尤其是管理方式必須從“管”字當頭的控制型政府管理方式向立足于服務和監督的服務型政府管理方式轉變。
當前和今后一段時期，地方政府管理方式的創新不僅要參照WTO規則和精神，而且也需要順應國際公共管理改革的潮流，從中國實際出發，積極借鑒外國有益做法。當前發達國家城市政府公共管理改革的一個重要方面就是實現公共服務社會化，通過這一途徑來改變長期以來政府管理的方式，以提高政府治理的整體水平。無論是公共服務社會化，還是建立“服務型政府”，都應從以下十個方面入手，使我國地方政府管理方式能夠體現國際潮流和改革的前瞻性：（1）增強服務意識。加入世貿組織后，地方各級政府部門及其公務員如何適應WTO規則，轉變工作作風，增強服務意識，從過去“直接管理經濟”逐步轉變為“服務于經濟”尤為重要。只有“服務式”管理才能適應市場經濟發展的需要，適應開放性的世界市場。當前，地方政府部門尤其要為企業應對WTO 的挑戰提供良好的外部服務，比如，給企業提供咨詢和建議，使企業充分了解和利用好WTO過渡期條款。同時，通過制定產業發展規劃，國內外市場動態等信息，為企業判斷市場走向，開發新產品提供服務，幫助企業積極拓展國內外市場，為企業盡快提高市場競爭力創造外部環境。此外，政府還要為國民以及外商服務好，以吸引更多的外商來我國投資經商辦企業。（2）積極發揮政府導航者作用。政府不應是無所不在的劃漿型政府，而是能夠制訂合乎公平合理游戲規則的掌舵型政府；政府的主要功能不僅是服務的提供，更重要是確保服務的持續。（3）鼓勵公民參與公共事務。政府應提供有效的意見管道，鼓勵民眾關心并參與公共事務，將民間力量導入社會發展的網絡之中，形成共同治理結構。（4）形成公共服務的市場競爭機制。競爭意味著活力，競爭有助于公共服務品質的提高。地方政府應拋棄公共服務的獨占心態，鼓勵民間參與提供公共服務，以此刺激政府改善管理，提高質量。在公共服務主體上，不搞一刀切，而是從實際出發，能夠由私人和非盈利機構承擔的就交給它們去承擔，反之，則由政府來承擔，發揮政府（公共域）、企業（私人域）和社會（第三域）三方的積極性。政府在改革公共服務供給的時候，可以把某些事項轉讓給私人部門，也可以轉讓給非贏利機構，三類組織承擔最適合自己的工作，實現彼此的優勢互補。（5）政府運作以目標和任務為導向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令規章，地方政府要以人民的利益為依據，在合法范圍內，行政人員以達成目標為指引，發揮創意，以彈性、有效、便捷的方法完成任務。（6）以顧客為導向。政府以創造民眾利益、服務民眾為目的。用市場的觀點來說，就是針對顧客的需求來提供服務。因此，地方政府應以顧客為導向，檢討并改變傳統服務生產和提供的方法，建立顧客回應系統，傾聽顧客的意見，滿足顧客的要求。（7）政府財政應強調如何開源，而非一味重視節流。傳統財政理論強調節約開支，未來的地方政府要強調如何增加利潤的觀點，政府部門應發揮企業經營的精神，進行有效的投資，以獲取更多的收益，解決財政困境。（8）前瞻性政府。事先的預防重于事后的補救。政府要重視戰略思考和長期規劃，能夠針對未來可能發生的問題，事先作出妥善的對策。（9）分權化的政府。地方政府要講求分權的管理理念，授權下級政府或派出機關發揮因地制宜的功能，對內講求參與管理，授權于下級，通過集體努力提高行政效率。（10）市場取向。未來的地方政府是積極、主動、非官僚化的，它運用市場的力量，鼓勵民間扮演過去政府承擔的部分角色，使民間機構共同分擔營運的風險，協助政府處理公共事務，促進政府機關提高行政效率。
四、完善政務公開制度，增強政府公共政策、法規和行政過程的透明度
政務公開是指公共部門通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務運作過程，公開有利于公眾實現其權利的信息資源，允許其通過查詢、閱覽、復制、下載、抄錄、收聽、觀看等多種形式，依法利用公共部門所掌握和控制的信息，依法對公共部門權力運作進行監督。完善政務公開制度，對于我國地方政府增強權力運行的透明度，強化社會管理和公共服務職能，建立公正透明的行政管理體制，提高公共行政效能具有極其重要意義。當前完善政務公開制度，應采取以下幾個方面對策和措施：在信息公開方面，剛剛的《上海市政府信息公開規定》明確，凡與經濟、社會管理和公共服務相關的政府信息，均應予以公開或者依申請予以提供；政府信息公開還應當及時、便民。這項規定在全國省級政府中首開其例。上海市認為，在責任政府、服務政府和法治政府的建設中，法治政府是基礎，而信息公開、透明又是法治政府的基礎，建立一個信息透明的政府刻不容緩。
1．在思想層面上，加強思想政治工作，充分認識政務公開的重要意義。推行政務公開是一項關聯度大，影響面廣的行政改革，它涉及公共部門及其工作人員的思想觀念、管理方式和工作作風的根本轉變。由于傳統思想觀念和權力作用的影響，政務公開會受到公共部門及其工作人員本能與非本能的抵制和阻礙。因此，需要地方各級公共部門領導重視做好思想政治工作，使公共部門工作人員充分認識政務公開的重要性和必要性，破除恩賜觀念，樹立服務意識；拋開應付式的政策觀念，加強制度建設意識，為推行和深化政務公開營造一個良好的思想認識氛圍和工作環境。
2．在技術層面上，繼續推進政府上網，整合政務公開各種技術形式的功效。要加強政務公開部門對地方政府上網工程的領導權，尤其加強對政務信息的內容規范和管理；要不斷提高和深化政府信息網絡建設，不僅要靜態地公布政務信息，而且要加強動態政府的上網，實現政府職能上網，建立真正的電子政府、智能化政府；要加強政務信息的安全管理，不斷提高反病毒、反黑客技術，保證信息網絡的安全；制定相應的管理法律法規，對政府信息網絡的建設、管理、維護、內容和形式的規范進行必要的規定和約束，保障政務信息網絡的規范安全運行。
關鍵詞：轉制院所 離退休人員 社會保障 政策
一、轉制科研院所離退休人員社會保障重要政策分析
(一)重要政策概述
在科研院所轉制過程中，為解決離退休人員社會保障問題，國家出臺了一系列重要政策。
1999年2月，國務院辦公廳轉發科技部等6部門《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革意見》([1999]18號)。提出了國家經貿委管理的10個國家局所屬242個科研機構管理體制改革的指導思想和改革方式，并規定相應優惠政策和組織實施意見。這是我國第一個解決轉制科研院所離退休人員社會保障問題的重要指導性文件，也是政府有關部門制定專項政策的主要依據。
1999年4月，科技部等12部門根據[1999]18號文件精神，提出轉制科研院所離退休人員社會保障問題的可操作性實施意見(國科發政字[1999]143號)。與[1999]18號文件比較，其特點是保留了18號文件的基本精神和原則，明確提出5年過渡期離退休人員基本養老金問題的解決辦法等政策。
2000年1月，勞動和社會保障部等4部門下發《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構轉制后有關養老保險問題的通知》(勞社部發[2000]2號)。明確了基本養老保險費繳納基數確定的時間標準(1999年7月)，重申了轉制前離退休人員原離退休待遇不變，對過渡期退休人員養老金待遇提出了5年過渡期待遇差的補貼標準及辦法。
2002年2月，勞動保障部等5部門針對242個科研機構、中央所屬178家工程勘察設計單位以及134個科研機構，轉制前離退休人員待遇調整問題做了規定(勞社部發[2002]5號)。明確有正常事業費的轉制單位不再執行企業的調整辦法，沒有事業費的轉制單位仍執行企業的調整辦法。
2003年7月，財政部等4部門，就有關部門、單位反映轉制科研機構有關政策執行中的問題，下發通知(財教[2003]68號)，針對“過渡期”退休人員的養老金問題，轉制科研機構的醫療保險、住房補貼問題，以及屬地化管理等問題，重申、強調了過去一些政策，沒有提出進一步的解決辦法。
(二)重要政策分析
1.《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革意見》(國發辦[1999]18號)。這是我國第一個解決轉制科研院所離退休人員社會保障問題的指導性文件，也是政府社會保障部門制定專項政策的主要依據。文件規定：“原有的正常事業費繼續撥付，主要用于解決轉制前的離退休人員的社會保障問題。其他人員的社會保障參照國家對企業職工的社會保障政策執行。”文件對解決原有正常事業費撥付單位的、轉制前離退休人員的社會保障問題有重要意義，但解決不了沒有事業費撥付單位的同類人員的社會保障問題，特別是某些轉制成股份公司和非國有性質的單位，沒有法定義務去安排經費解決這類問題。按照上述文件精神，轉制后離退休人員執行“企業職工的社會保障政策”。 由于我國事業和企業退休人員執行的是兩種不同的社保體系，對因執行企業社保政策可能出現的“待遇差”，文件沒有明確的解決辦法。
2.《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構管理體制改革的實施意見》(國科發政字[1999]143號)。 文件明確了轉制科研院所離退休人員退休金發放和日常管理工作由“原單位負責”；打通了轉制單位進入企業社保的政策通道，“轉制前的連續工齡視同繳費年限，不再補繳養老保險費”；提出了轉制后退休人員待遇差“采用發補貼的辦法解決”和“有條件的企業可建立補充養老保險”的辦法。
143號文件是對18號文件精神的延續，盡管它是一個解決轉制科研院所離退休人員社會保障問題的操作性文件，但仍然沒有提出解決沒有事業費撥付單位退休人員社會保障問題的政策。雖然，文件提出了“轉制后退休人員待遇差”的解決辦法，但在實踐操作過程中，對轉制后近期退休人員的“待遇差”問題沒有明確的補償標準；對“單位建立補充養老保險”的規定也不是強制性的，導致這一補償政策落不到實處。
3.《關于國家經貿委管理的10個國家局所屬科研機構轉制后有關養老保險問題的通知》(勞社部發[2000]2號)。(1)文件明確了基本養老保險費繳納基數確定的時間標準(1999年7月)，但對部分2000年以后轉制的科研院所，因在1999年7月后調整了工資，進入地方社保管理在驗封工資時只能按1999年7月進行確認，致使轉制后退休的人員享受不到新增工資部分。(2)文件雖然重申了轉制前離退休人員原離退休待遇不變，由于養老金是按所在城市企業人均養老金標準支付的，盡管也明確了差額部分由原單位用事業費或自籌資金支付的辦法加以解決，但是許多科研院所轉制后繼續改制成股份公司和非國有性質企業，讓改制后的企業承擔事業費不足的差額部分補貼，法律依據不足。對沒有事業費的單位，雖然明確了離退休人員養老金從基本養老統籌基金中支付。解決了“沒有事業費撥付單位退休人員社會保障”支付問題，但同時又規定了“基本養老金調整按企業的辦法執行”。因事業單位近幾年退休金增幅高于企業養老金，導致了企業與事業單位同類離退休人員待遇差距的逐漸擴大。由此看來，“待遇不變”實際上是指事業單位待遇的基數不變。(3)為保證離退休人員待遇水平平穩銜接，文件對轉制后退休人員退休待遇問題，提出了5年過渡期養老金待遇差的補貼標準及辦法，重申“有條件的單位可建立補充養老保險”。盡管這些制度對過渡期退休人員養老金待遇有一定的補償作用，但待遇差的補貼是采用逐年遞減的方式，絕大多數轉制單位因“建立補充養老保險”的制度不是硬性規定，并沒有建立補充養老保險，而過渡期養老金待遇差的補貼政策難以調整與事業退休人員之間的差距，導致工作時間越長，退休后養老金待遇越低。
4.《關于轉制科研機構和工程勘察設計單位轉制前離退休人員待遇調整等問題的通知》(勞社部發[2002]5號)。(1)文件對有正常事業費的轉制單位，調整2號文件規定的“離退休人員的基本養老金調整按企業的辦法執行”的政策，明確有正常事業費單位轉制前離退休人員“不再執行企業離退休人員基本養老金調整辦法”，同時也明確“社會保險經辦機構只負責發放接收時按規定標準核定的基本養老金”，“退休待遇調整納入國家統一的事業單位離退休費調整范圍，由財政部門按統一的補助標準和現有經費渠道安排所需資金，并由離退休人員原單位負責發放”。應該說，對有正常事業費的轉制單位的離退休人員來說，是一個較好的政策安排。但由于轉制科研院所轉成企業后，事業單位調整退休金時，相關的文件發不到單位，導致不能及時調整離退休人員的養老金，造成誤會和矛盾。 同時也增加轉制后企業管理壓力和管理成本，不利于離退休人員實現社會化管理。如果將來企業改制成其他性質的企業，原單位負責發放養老金就成了問題。(2)對沒有正常事業費的轉制單位，轉制前離退休人員養老保險問題政策與2號文件基本一致，文件仍沒有解決企業繼續改制后調整離退休人員待遇資金來源的法律依據問題。同時，將待遇差的調整由2號文件規定的“由原單位自籌資金解決”的“剛性”政策，調整為“由原單位視經濟情況自籌資金解決”的“柔性”政策。導致離退休人員“待遇差”的補貼政策反而得不到保障，激化了離退休人員因“待遇差”得不到合理解決的矛盾。
調查發現，中央轉制科研院所自執行5號文件后，原來享受地方社保的某些優惠性政策補貼則被完全取消了，導致和當地同類離退休人員相比，待遇差距越來越大。
5.《關于轉制科研機構有關問題的通知》(財教[2003]68號)。 (1)68號文件強調了“過渡期內退休人員的養老金計發和調整仍繼續執行國家對轉制科研機構的現行政策”，對執行現行政策形成的“工作時間越長，退休后養老金待遇越低”的問題沒有提出解決辦法。(2)對轉制科研院所離休人員醫療保障問題，文件明確“轉制科研院所離休人員的醫療待遇不變”；對轉制前的退休人員，明確“在參加基本醫療保險的基礎上，可以參照執行國家公務員醫療補助政策，實行醫療補助”。對轉制前有正常事業費撥付的單位，按原有正常事業費繼續撥付、統籌安排。文件解決了離休人員和有正常事業費撥付轉制院所轉制前退休人員醫療保障問題。(3)對沒有事業費撥付的單位的轉制前退休人員、兩類單位 (有事業費和無事業費撥付)5年過渡期及以后退休人員，“參照國家對企業職工的醫療保障政策執行”。 因企業醫療保障與公費醫療標準差異很大。導致這部分退休人員醫療經費捉襟見肘，大病不敢看，小病看不起，意見很大。盡管部分轉制單位視經濟狀況、出于感情的原因，對他們的醫療費用有一定的補助，但不是政策性安排。特別是部分單位繼續轉制成其他性質的企業，退休人員只能享受地方企業基本醫療保障的待遇。導致他們與有事業費撥付單位、地方科研院所、地方企業同類人員之間的醫療保障差距。
二、地方解決同類問題的政策及辦法
地方科研院所轉制中離退休人員社會保障問題的政策依據，也是在中央18號、143號文件的基礎上，根據各省的具體情況，進行了相關調整。
(一)轉制前離退休人員的社會保障問題解決
1.主要辦法。(1)在養老金發放標準上，各省市都重申了“轉制前已離退休人員，原離退休費待遇標準不變”的政策。(2)在養老金發放上，主要有兩種方式，一是由社會保險經辦機構發放；二是由原單位負責發放。科研院所轉制時，轉制前離退休人員隨單位其他人員一同進入企業社保的，統一由社保機構發放離退休人員養老金(如江蘇、上海、重慶、北京、黑龍江、湖北、內蒙古、遼寧等省市)；科研院所轉制時，轉制前離退休人員沒有隨單位其他人員進入企業社保的，養老金由原單位負責發放(如廣東、貴州、寧夏、青海等市)。(3)在養老金的資金來源上，根據科研院所轉前有無正常事業費情況而定。全額事業費撥付單位，轉制前離退休人員，不管是采取社保機構發放還是原單位發放，資金都由原事業經費渠道解決；差額事業費撥付單位，轉制前離退休人員，退休金來源除原事業經費渠道解決外，差額部分由原單位自籌資金解決；無正常事業費撥付單位，轉制前離退休人員，不管是采取社保機構發放還是原單位發放，差額部分由企業自籌資金解決。(4)在養老金調整上，也是根據有無事業費撥付渠道形成不同的方式。對有正常事業費撥付單位，轉制前離退休人員按事業單位辦法調整；對無事業費的單位，轉制前離退休人員按企業的辦法調整。(5)在時間上，多數省市按事業單位退休方式，將時間確定為2001年12月31日；部分省市以轉制時間為節點 (如河南省等)。
2.政策分析。盡管各省市重申了“待遇標準不變”的政策，但養老金調整執行企業辦法，與事業單位差額部分由原有資金渠道解決。 由于部分企業直接或繼續改制成其他性質的企業，由改制企業來承擔離退休人員待遇差，法律依據不足，即使應承擔法定義務的企業，因經營狀況的原因，無力承擔待遇差的補貼費用，導致不同資金渠道來源的科研院所同類人員在養老金待遇方面的差異逐漸擴大。中央轉制院所存在的這些問題，同樣在地方轉制院所存在。
(二)過渡期退休人員的社會保障問題解決
1.主要辦法。(1)提前退休。各地在提前退休的政策上，有一點差別。如江蘇、浙江、湖北、河北、河南、廣東、青海、重慶、福建等省市，都規定了“距法定退休年齡5年內(含5年)，工作年限滿 20年的人員；或工作年限滿30年的人員，男滿55周歲、女滿50周歲并工齡滿20年的職工，本人自愿，經批準，可提前退休，享受正常事業單位退休待遇。”浙江、河南、四川還制定了“提前一年以上退休的，增加一級職務工資”的政策。寧夏、湖南、黑龍江提前退休政策只規定“男滿55周歲，女滿50周歲的職工，經本人申請，單位批準，可以按現行科研事業單位的待遇辦理單位內部退養手續，到達退休年齡時，按規定辦理正式退休手續。”重慶還明確規定“在渝的中央轉制科研機構，在征得主管部門同意后，可以執行地方提前退休的政策，并由地方統一管理”。江西規定“在轉制過程中職工內部退養問題，由單位自行決定，經費由單位自行解決”。(2)延緩過渡期時間。有兩種方式：一是過渡期統一延后2001年12月31日，即轉制企業2001年12月31日之前的企業退休人員，一律享受事業單位的退休待遇(如上海、北京、遼寧、吉林等)；另一種是科研院所批準改制為企業后，2～5年內到達退休年齡的人員，按機關辦法退休，享受事業單位的退休待遇，養老金的計發辦法按本市對機關退休人員的規定執行(如上海、貴州)。(3)進行身份置換。遼寧、江蘇等多數省市、地方及行業在所屬科研院所轉制前，對員工身份進行置換補償，補償后進入企業社保。退休后一律執行企業社保待遇。(4)遼寧等部分省2003～2004年間先后又出臺了新的文件，將提前退休工齡和年齡計算時間推遲到2005年底之前 (各省時間不太一致)，同時過渡期又后延2～3年。
2.政策分析。(1)盡管各地在提前退休的政策上有一點差別，但基本上解決了科研院所轉制前有20～30年工齡員工的社保待遇問題(按事業單位待遇)。 由于沒有徹底解決養老金調整執行的問題，按企業養老金辦法調整他們的待遇，也存在與事業單位差額部分補償的資金渠道問題。轉制前離退休人員待遇問題在這類人員中同樣存在。(2)延緩過渡期的第一種方式，把待遇差補償的逐年遞減政策的起始時間又推遲了兩年，在一定程度上緩解了因執行不同的社保政策導致的待遇差矛盾。但同樣存在工作年限越長，退休時待遇越低的現象。延緩過渡期的第二種方式，實際上是把提前退休政策又放寬了2年，有效解決了轉制后2年內退休人員的社保待遇問題。(3)應該說，科研院所轉制前，對員工身份進行置換補償，補償后進入企業社保，退休后一律執行企業社保政策，是一個最合理和“一勞永逸”解決問題的辦法。從調查情況來看，采用此辦法解決退休人員社會保障問題，目前沒有后遺癥。
(三)過渡期后退休的人員的社會保障問題解決
1.主要辦法。各省市都規定了過渡期后“按照規定執行當地企業職工基本養老保險制度”的政策。
2.政策分析。由于各地普遍采取了延緩過渡期的政策，到目前為止，過渡期后待遇差問題還沒有表現出來。“身份補償”的配套政策和目前這類人員數量不是很多，預計將來過渡期后員工在退休待遇問題上的矛盾不會突出。但對部分地區沒有采用“身份補償”辦法，會存在退休金待遇的差異。但矛盾是局部性的。
(四)中央和地方院所待遇差問題解決辦法
1.主要辦法。重慶市的主要做法是中央轉制科研院所執行屬地政策。“原則同意中央在渝改制科研單位執行地方科研機構改革政策”。中央轉制科研院所“在2001年12月31日以前，中央在渝改制科研單位在征得主管部門同意后，可以參照《重慶市人民政府關于印發重慶市科研機構體制改革實施方案的通知》(渝府發[2000]74號)和《重慶市人民政府關于重慶市科研機構體制改革實施方案的補充意見》(渝府發[2001]48號)中有關提前退休的規定執行。從 2002年1月1日起，各單位參加我市企業職工基本養老保險統籌，提前退休人員和正常退休人員一并作為統籌對象，其退休費由地方養老保險基金支付。”上海市的做法是改變管理體制后統一轉制。 即中央轉制院所轉制前先劃歸地方管理，然后與地方轉制院所一樣，按上海市相關政策轉制。規定“國家部委駐自治區科研機構實行屬地化管理的，享受自治區直屬科研院所的相關政策”。
2.政策分析。重慶市執行屬地政策，很好的解決了中央和地方政策不一致的矛盾，保證了中央轉制科研院離退休人員社會保障享受同城待遇。調查發現，重慶市轉制科研院所部分退休人員除對“按企業辦法調整養老金”有意見外，其他方面的矛盾并不突出。由于上海市的中央轉制科研機構轉制前一律劃歸地方管理，轉制時執行上海的相關政策，不存在兩類人員的待遇差問題，又由于上海市采取了分段計算工齡的辦法，基本上合理的解決了整個轉制科研院所離退休人員養老金待遇中存在的問題。
(五)基本養老金計發的時間及標準確立
1.主要辦法。北京市基本養老金水平封定在單位轉制的當月。重慶、湖北、黑龍江、內蒙古等省市的封存時間是2000年1月。貴州省以2000年7月本人繳納養老保險金的工資基數為標準核定。河南省以科研院所轉制批復時的上年度月平均工資總額和個人上年度月平均工資為基數進行核定，繳納基本養老保險金。遼寧省以2000年底前的連續工齡視同養老保險繳費年限。青海省以2001年12月職工本人工資(指按國家規定的工資標準)為基數計算，一次性核定后不再變動。
