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關(guān)鍵詞：地方金融;監(jiān)管體制;改革
中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融監(jiān)管體制是我國金融體制的有機(jī)組成部分，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定的重要制度保障。黨的十八屆三中全會明確提出：“落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任。”2013年12月，山東省政府印發(fā)《關(guān)于健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（魯政發(fā)[2013]28號），山東省地方金融監(jiān)管體制改革全面啟動。本文選擇濟(jì)南、青島、東營、臨沂、濱州為樣本，走訪省、地（市）、縣（市）金融辦及山東省“一行三局”，實地考察《關(guān)于健全地方金融監(jiān)管體制的意見》落實情況及地方金融監(jiān)管面臨的問題，并對加快完善山東省地方金融監(jiān)管體制提出對策建議。
一、山東省地方金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀
（一）地方金融監(jiān)管組織體系
當(dāng)前，山東省已形成以“省維護(hù)金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組”為領(lǐng)導(dǎo)，“一行三局”與各級政府職能部門相結(jié)合的地方金融監(jiān)管格局。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)貫徹落實中央和省委、省政府有關(guān)金融穩(wěn)定工作部署，分析全省金融穩(wěn)定形勢，協(xié)調(diào)解決影響全省金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行的重大問題，提高金融風(fēng)險防范和處置成效。“一行三局”負(fù)責(zé)對信貸市場、貨幣市場、資本市場、保險市場進(jìn)行監(jiān)管。地方政府負(fù)責(zé)管理中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動（見圖1）。
山東省地方金融監(jiān)管權(quán)限分屬以下部門：金融辦（地方金融監(jiān)管局）負(fù)責(zé)監(jiān)管小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、農(nóng)民信用互助社、民間融資機(jī)構(gòu)、區(qū)域易市場;發(fā)改委（局）負(fù)責(zé)管理各類股權(quán)投資公司、投資基金、企業(yè)債發(fā)行;商務(wù)廳（局）負(fù)責(zé)典當(dāng)、融資租賃公司審批與監(jiān)管。此外，山東省農(nóng)村信用合作社聯(lián)社對全省農(nóng)信社系統(tǒng)（農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社）行使部分監(jiān)管權(quán);省農(nóng)業(yè)廳參與對全省農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作的監(jiān)管;省供銷合作社系統(tǒng)負(fù)責(zé)對農(nóng)村資金互助組織進(jìn)行審批。
在地方金融監(jiān)管體系中，各級金融工作辦公室居于重要地位。以省級金融辦為例，其承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)為兩方面：一是協(xié)調(diào)組織對地方金融機(jī)構(gòu)的管理，包括對股權(quán)投資、私募基金、產(chǎn)權(quán)交易所、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管;二是主動協(xié)調(diào)中央監(jiān)管部門，完善相應(yīng)監(jiān)管制度，建立金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，提高金融風(fēng)險意識和防范能力，維護(hù)金融秩序，開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
（二）山東省地方金融監(jiān)管改革的特點
比較國內(nèi)各地金融監(jiān)管實踐，山東省地方金融監(jiān)管具有以下特點：
第一，地方金融監(jiān)管改革走在全國前列。2013年山東、遼寧被銀監(jiān)會列為地方金融監(jiān)管體制改革試點省份。同年12月，山東省率先出臺《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)，地方金融監(jiān)管的體制機(jī)制，監(jiān)管方式、組織實施，各項改革措施穩(wěn)步推進(jìn)。作為全國最早啟動地方金融監(jiān)管改革的省份之一，山東的探索與實踐將為全國提供可復(fù)制與可推廣的經(jīng)驗。
第二，地方金融監(jiān)管組織體系初步形成。山東省率先在省、地（市）、縣（市）三級設(shè)立獨立的地方金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。自2013年末以來，各級金融工作辦公室增掛“地方金融監(jiān)督管理局”，預(yù)計2014年底，全省各縣區(qū)市將完成機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確職能和編制。金融監(jiān)督管理局為各類地方金融組織的主管部門，將整合分散于各職能部門的監(jiān)管職責(zé)，逐步形成統(tǒng)一歸口管理，發(fā)改委、商務(wù)局等部門相互配合的監(jiān)管模式。
第三，山東省金融辦不涉及金融國資管理。上海和遼寧等省市將本應(yīng)由國資委進(jìn)行監(jiān)管的地方金融國資的監(jiān)管權(quán)限托管給金融辦，并且承擔(dān)相應(yīng)的國資的保值增值責(zé)任。按照《意見》，山東省各級地方金融監(jiān)督管理局成立后，金融辦的職能從原來的“綜合、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)與監(jiān)管”并重，地方金融監(jiān)管成為其核心職能，不涉及金融國資管理。
二、山東省地方金融監(jiān)管體制存在的問題
（一）地方政府金融監(jiān)管權(quán)責(zé)不完全對等
《意見》明確規(guī)定，地方金融監(jiān)管的對象主要是“中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動”，地方政府對于轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)并無監(jiān)管權(quán)限。但在我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制下，地方政府具有維護(hù)省內(nèi)金融穩(wěn)定、防范和協(xié)助“一行三局”化解地方金融風(fēng)險的職責(zé)，特別是地（市）、縣（市）級政府在處置涉及金融機(jī)構(gòu)的局部性風(fēng)險方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。同時，銀監(jiān)分局在縣（市）級的監(jiān)管辦事處人員少、監(jiān)管的銀行類金融機(jī)構(gòu)眾多，證監(jiān)局、保監(jiān)局在地（市）、縣（市）基層均缺乏機(jī)構(gòu)，“一行三局”履行監(jiān)管職能需要地方金融辦的協(xié)助與支持。地方政府對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力有限，對新型（準(zhǔn)）金融組織風(fēng)險監(jiān)管尚缺少切實有效的手段，風(fēng)險處置責(zé)任偏重。
（二）地方金融辦（監(jiān)管局）履職存在諸多制約
第一，發(fā)展與監(jiān)管之間存在沖突。目前，地方金融辦與金融監(jiān)督管理局實行“一套機(jī)構(gòu)、兩個牌子”，但兩者的目標(biāo)并不完全一致。從發(fā)展角度看，地方金融辦需要積極爭取改革試點，鼓勵和推進(jìn)金融創(chuàng)新，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展籌措資金;但從監(jiān)管角度看，地方金融監(jiān)督管理局又需要控制風(fēng)險、維持金融穩(wěn)定。特別是在各類新型金融機(jī)構(gòu)試點中，“重發(fā)展、輕監(jiān)管”和“重監(jiān)管、輕發(fā)展”的現(xiàn)象在各地均有顯現(xiàn)，如何保持兩者的平衡是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的考驗。
第二，履職缺乏必要的法律依據(jù)。目前，對小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、民間資本管理機(jī)構(gòu)、資金互助專業(yè)合作社等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)均為地方政府或部門的文件，而非行政性法規(guī)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中難以行使有效的處罰措施，存在執(zhí)法依據(jù)上的空白。同時，由于缺少監(jiān)管的法律依據(jù)，一些傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以為繼。例如，在簡政放權(quán)的大背景下，地方金融辦無法再借助工商年審等手段，對股權(quán)投資公司實施監(jiān)管。
第三，單位性質(zhì)和工作職能存在矛盾。目前，我省各級金融辦（監(jiān)管局）多為政府組成部門，也有部分地（市）為政府直屬事業(yè)單位（如濱州市），經(jīng)省政府授權(quán)負(fù)責(zé)地方金融監(jiān)管工作。但從性質(zhì)上看，事業(yè)單位不具備執(zhí)法資格，即使地方金融監(jiān)管有了法律依據(jù)，能否正常行使職能仍有爭議。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在上下機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能不匹配的矛盾。
第四，縣（市）級地方金融監(jiān)管部門履職能力不足。一是部分地（市）、縣（市）級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及隊伍建設(shè)尚處于起步階段，監(jiān)管力量薄弱，編制和人員尚未完全到位。現(xiàn)有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經(jīng)驗，對現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查、準(zhǔn)入管理、合規(guī)管理等監(jiān)管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求。二是作為監(jiān)管的直接和第一責(zé)任單位，地方金融監(jiān)管局在小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立變更過程中只有初審權(quán)，缺乏審批和管理權(quán)限，權(quán)力與責(zé)任不盡一致。
（三）地方金融監(jiān)管歸口管理落實存在難度
針對全省地方金融監(jiān)管工作存在的機(jī)構(gòu)不足、力量薄弱、職能缺位、業(yè)務(wù)分散等突出問題，山東省積極推進(jìn)融資租賃、典當(dāng)、拍賣、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險等地方金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸口管理。但調(diào)查顯示，“統(tǒng)一管理”目前只在全省部分地區(qū)得以落實（如濟(jì)南市）。由于對上述機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限在中央層面分散于各大部委，從業(yè)務(wù)對口角度看，省級機(jī)構(gòu)管理權(quán)限統(tǒng)一歸口存在障礙，推進(jìn)并不順利。
（四）與“一行三局”的溝通機(jī)制有待完善
當(dāng)前，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險狀況的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融監(jiān)管部門則掌握各類新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)信息。各機(jī)構(gòu)通常在其職權(quán)范圍內(nèi)行使金融管理職能，彼此間缺乏有效的信息共享機(jī)制，監(jiān)管合力不足。雖然省、地（市）各級政府成立了金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組（或金融穩(wěn)定聯(lián)席會議）等，但其作用主要是金融風(fēng)險事件爆發(fā)后，由其牽頭負(fù)責(zé)處理風(fēng)險事件、化解債務(wù)危機(jī)、維持社會穩(wěn)定，或者是分析地方金融運(yùn)行情況，研究如何爭取金融機(jī)構(gòu)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金支持，對地方金融監(jiān)管事務(wù)統(tǒng)籌與管理的力度不夠。“一行三局”與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的制度性協(xié)調(diào)機(jī)制亟待強(qiáng)化。
（五）民間金融監(jiān)管存在空白
2013年底，山東省在全省逐步推開民間融資規(guī)范引導(dǎo)工作，規(guī)范發(fā)展民間融資機(jī)構(gòu)，規(guī)范民間融資秩序，促進(jìn)民間資金供給與需求的有效對接。相較于浙江溫州等以市為單位試點的地區(qū)，山東省成為全國首個在省級層面全面推動此項工作的省份。但是，民間金融本身存在著透明度低、隨意性大、風(fēng)險難以監(jiān)測的局限性，地方監(jiān)管力量顯得非常薄弱。地方政府對民間借貸、非法集資問題被動應(yīng)對，對金融違法違規(guī)行為難以事前發(fā)現(xiàn)和處理。新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)如小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等違規(guī)參與民間金融的現(xiàn)象屢有發(fā)生。對于非融資性擔(dān)保公司、網(wǎng)絡(luò)貸款公司、投資咨詢公司等，目前還沒有明確的監(jiān)管主體，這成為地方金融監(jiān)管的漏洞和盲區(qū)。
（六）缺乏處理風(fēng)險事件的長效機(jī)制
在風(fēng)險防控方面，《意見》雖然提出“建立地方金融數(shù)據(jù)監(jiān)測信息系統(tǒng)，加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管信息數(shù)據(jù)交換與整合”，“切實做好風(fēng)險預(yù)警、評估和處置工作，嚴(yán)格防范苗頭性、趨勢性問題引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險等措施”，但是當(dāng)前地方金融統(tǒng)計體系、風(fēng)險監(jiān)測制度體系不健全，數(shù)據(jù)采集的時效性、準(zhǔn)確性受限，無法及時監(jiān)測地方金融運(yùn)行。在現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系中，尚缺少對地方金融監(jiān)管和危機(jī)應(yīng)急處理的制度設(shè)計。特別是對于小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等眾多新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)，尚未建立明確的投資者保護(hù)制度和相關(guān)風(fēng)險救助體系，各地普遍缺少穩(wěn)定基金或風(fēng)險準(zhǔn)備金等風(fēng)險緩沖制度。
（七）地方金融監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)相對滯后
當(dāng)前，山東省地方性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展還處于起步階段，與監(jiān)管法規(guī)相配套的實施細(xì)則和管理辦法尚在制定和完善過程中。在地方金融監(jiān)管領(lǐng)域的眾多規(guī)范性文件中，部門規(guī)章的比重過大，實施起來缺乏權(quán)威性。同時，許多行業(yè)監(jiān)管制度不健全，規(guī)范性法律文件之間的銜接性不強(qiáng)，存在著重復(fù)和空白。一些機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使，超范圍經(jīng)營甚至違規(guī)開展業(yè)務(wù)，給金融運(yùn)行帶來風(fēng)險;對于許多的金融糾紛，很多依據(jù)是非正式的制裁機(jī)制和習(xí)慣性法則，影響金融穩(wěn)定。
三、完善山東省地方金融監(jiān)管體制的對策
地方金融監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融形勢下，建議按照“全面統(tǒng)籌、安全穩(wěn)健、公平高效、靈活適用”的原則，加快落實《意見》，完善地方金融監(jiān)管組織體系，推進(jìn)地方政府與中央金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合，防止出現(xiàn)監(jiān)管滯后和監(jiān)管真空，確保山東省金融運(yùn)行的穩(wěn)定（山東省地方金融監(jiān)管組織體系框架設(shè)計如圖2所示）。具體建議如下：
（一）完善地方金融監(jiān)管立法體系
一是加快立法進(jìn)程，盡快出臺《山東省地方金融監(jiān)督管理條例》等地方性法規(guī)，明確各級地方金融監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、措施和法律責(zé)任等，為地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供法律支持。二是在各級政府前期的各類“意見、管理暫行辦法、實施方案”等文件基礎(chǔ)上，由省政府出臺針對小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間融資機(jī)構(gòu)的地方性法規(guī)，配套完善相關(guān)實施細(xì)則，規(guī)范其業(yè)務(wù)發(fā)展，使地方金融監(jiān)管有法可依。
（二）健全三級“金融監(jiān)管聯(lián)席會議”制度
強(qiáng)化現(xiàn)有各級“金融穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組”功能，在省、地（市）、縣（市）三級建立由“一行三局”、金融辦（監(jiān)管局）、發(fā)改委、商務(wù)廳等部門組成的“金融監(jiān)管聯(lián)席會議”制度，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)職能、完善議事規(guī)則。作為地方金融監(jiān)督管理的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)席會議定期召開，負(fù)責(zé)研究加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的工作意見，制定地方金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)測框架，建立金融業(yè)綜合信息平臺。把信用體系規(guī)劃、信用管理制度建設(shè)、信用監(jiān)管納入工作職責(zé)，建立權(quán)責(zé)明確的風(fēng)險排查、風(fēng)險處置與損失承擔(dān)機(jī)制，監(jiān)測、評價各地區(qū)風(fēng)險情況。必要時聯(lián)合有關(guān)部門開展專項整治活動，打擊非法集資、非法證券、金融詐騙等犯罪活動，共同維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。
（三）發(fā)揮各級金融辦（監(jiān)管局）的作用
第一，穩(wěn)步推進(jìn)地方金融監(jiān)管權(quán)限歸口管理。統(tǒng)一歸口管理是地方金融監(jiān)管體制改革的趨勢。當(dāng)前，應(yīng)在理清責(zé)任機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，逐步將監(jiān)管權(quán)限向各級金融監(jiān)督管理局劃轉(zhuǎn)。落實“誰審批、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”的基本工作原則，著力解決多頭管理問題，避免監(jiān)管重疊、消除監(jiān)管空白。不強(qiáng)求上下對齊，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)歸口管理工作。
第二，強(qiáng)化金融辦（監(jiān)管局）的協(xié)調(diào)服務(wù)、宏觀管理職能。各級金融辦（監(jiān)管局）應(yīng)將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉(zhuǎn)為地方金融協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)，以市場化的金融資源配置為主導(dǎo)，不干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)操作。地方金融監(jiān)管部門應(yīng)從實際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律出發(fā)，制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力加強(qiáng)地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設(shè)，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和外部條件。
第三，地方金融監(jiān)管重心向地（市）、縣（市）下移。當(dāng)前，小額貸款公司、民間資本管理公司等新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)主要在縣（市）區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)營活動，而各類風(fēng)險事件也多發(fā)生在縣（市）一級。因此，地方金融監(jiān)管制度設(shè)計應(yīng)立足現(xiàn)實，在監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費投入等方面向基層傾斜。同時，適當(dāng)下放對小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的審批和管理權(quán)限，提高地（市）、縣（市）地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管工作自主性。
（四）完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的分工與協(xié)作機(jī)制
第一，加強(qiáng)與“一行三局”的合作。在現(xiàn)行金融監(jiān)管框架下，地方金融監(jiān)管局與“一行三局”應(yīng)適度分工、緊密配合，共同做好金融監(jiān)管。“一行三局”主要監(jiān)管客戶眾多、風(fēng)險容易外溢并誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的金融活動。地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)部分“一行三局”無法覆蓋的領(lǐng)域的監(jiān)管，應(yīng)發(fā)揮基層的監(jiān)管信息優(yōu)勢，消除局部金融活動風(fēng)險。
第二，推動與政府相關(guān)部門的協(xié)作。按照《意見》的規(guī)定，地方金融監(jiān)管對象包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理機(jī)構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)等新型金融組織和權(quán)益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場所。在地方金融監(jiān)管統(tǒng)一歸口模式下，雖然監(jiān)管權(quán)限最終將劃歸各級地方金融監(jiān)管局，但現(xiàn)階段受人員、專業(yè)等方面的限制，要做好監(jiān)管工作，尚需要發(fā)改委、商務(wù)局等部門的協(xié)助（包括與省級、中央各部委的協(xié)調(diào)）。
（五）創(chuàng)新地方金融監(jiān)管模式
第一，完善地方（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)。在設(shè)立審批上，建立公開選擇機(jī)制，確保主發(fā)起人具備充足的風(fēng)險承受能力，防止出現(xiàn)虛假、欺詐行為;加強(qiáng)對公司法人的合法性、真實性監(jiān)管，探索建立地方金融機(jī)構(gòu)高管任職資格核準(zhǔn)制度。強(qiáng)化對公司高級管理層的監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力責(zé)任制衡機(jī)制，把對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管與對高級管理層的監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來。
第二，對地方（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制。地方各級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期對相關(guān)市場主體經(jīng)營情況和風(fēng)險狀況進(jìn)行監(jiān)測、分析、評估和預(yù)警，全面揭示風(fēng)險與問題，出具年度監(jiān)管報告。對金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)營機(jī)制進(jìn)行有效監(jiān)督，對經(jīng)營管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督行為進(jìn)行全程監(jiān)控，明確合理的資產(chǎn)流動性、風(fēng)險準(zhǔn)備金等要求，增強(qiáng)對高風(fēng)險行業(yè)的行為約束。
第三，創(chuàng)新地方金融監(jiān)管工作機(jī)制。推廣臨沂市的經(jīng)驗，加強(qiáng)與社會中介組織的協(xié)作，充分發(fā)揮各類銀行業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會的自律管理職能。引入第三方機(jī)構(gòu)，開展現(xiàn)場與非現(xiàn)場專項檢查工作，各類機(jī)構(gòu)必須聘請會計師事務(wù)所進(jìn)行年度財務(wù)審計。
（六）建立地方金融監(jiān)管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信體系。從縣（市）基層著手，由金融辦牽頭，整合村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理公司等未納入央行征信系統(tǒng)的地方金融機(jī)構(gòu)信用信息，建立地方金融機(jī)構(gòu)貸款信息共享平臺。通過征信管理平臺，建立信息化數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息采集、錄入、分析和使用的透明化，為民間金融風(fēng)險防范提供支持。二是探索將地方金融征信體系接入人民銀行征信系統(tǒng)，建立信息共享機(jī)制，明確信息共享的范圍、采集分工、信息共享方式等，減少市場主體交易過程中的信息不對稱，共同打造良好的金融生態(tài)環(huán)境。
（七）健全地方金融風(fēng)險事件處理機(jī)制
第一，籌建地方金融穩(wěn)定基金。由各級金融辦牽頭建立金融穩(wěn)定基金，用于金融機(jī)構(gòu)的兼并、重組、救助和退出等金融風(fēng)險處置，提升金融風(fēng)險的規(guī)避與處置能力。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，針對特定行業(yè)（如小額貸款公司）探索建立風(fēng)險補(bǔ)償基金，提高行業(yè)抗風(fēng)險能力。爭取人民銀行和銀監(jiān)會支持，試點建立面向全省村鎮(zhèn)銀行的存款保險制度。
第二，建立風(fēng)險處置快速反應(yīng)機(jī)制。在各級地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置獨立的風(fēng)險管理部門，負(fù)責(zé)對風(fēng)險的集中分析和跨部門風(fēng)險的協(xié)同管理，強(qiáng)化風(fēng)險防范和處置職能。建立金融風(fēng)險處置工作預(yù)案制度，健全群眾舉報、媒體監(jiān)督、日常監(jiān)管和定期排除等渠道，對突發(fā)性事件做到及時處置，防止局部風(fēng)險演變擴(kuò)散為系統(tǒng)性風(fēng)險。創(chuàng)新司法模式，設(shè)立金融仲裁院、金融犯罪偵查支隊、金融法庭，建立金融監(jiān)管與金融審判聯(lián)席會議制度，多方協(xié)作化解金融風(fēng)險。
第三，建立完善金融機(jī)構(gòu)的市場退出機(jī)制。設(shè)計符合實際的風(fēng)險指標(biāo)體系和風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)。明確對地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險處置責(zé)任，制定風(fēng)險處置、損失分?jǐn)傓k法。對長期業(yè)務(wù)不足、評級不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)，建立退出機(jī)制;對嚴(yán)重違法違規(guī)、經(jīng)營不善導(dǎo)致資不抵債的新型地方金融機(jī)構(gòu)依法實施破產(chǎn)清算。
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
（Economics School of Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）
關(guān)鍵詞：地方金融 管理體制 對策建議
一、地方金融在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用
一是地方金融有效緩解了城鄉(xiāng)主體融資難的局面。以服務(wù)中小企業(yè)為己任的城市商業(yè)銀行和支農(nóng)主力局農(nóng)村信用社，充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，大力創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，著力調(diào)整信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化信貸資源配置，為中小微、“三農(nóng)”提供了更加豐富的融資渠道。二是地方金融機(jī)構(gòu)樹立普惠制金融理念，努力將金融服務(wù)覆蓋到社會所有階層，消除金融服務(wù)空白區(qū)域。農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行根植于農(nóng)村，不斷滿足“三農(nóng)”和中小微企業(yè)融資需求，著力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；小貸公司以其簡便的服務(wù)方式，為小微企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)力支持；農(nóng)村資金互助社以其互助的形式，有效緩解農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活所需資金，促進(jìn)了農(nóng)村居民共同增收致富。三是地方金融體系提升了社會信用意識，優(yōu)化了地方金融生態(tài)環(huán)境。地方金融機(jī)構(gòu)積極參與社會信用體系建設(shè)，主動向誠實守信的金融參與主體傾斜金融資源，對缺乏信用意識的金融參與主體制定限制措施，推進(jìn)地方金融生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，金融生態(tài)的良性循環(huán)得以實現(xiàn)。
二、地方金融管理體制面臨的主要問題
（一）分塊監(jiān)管，重復(fù)交叉
當(dāng)前，地方金融監(jiān)管組織體系涉及政府金融辦、人民銀行、銀監(jiān)、工商、公安、法院、行業(yè)協(xié)會等多個管理機(jī)構(gòu)，分工繁雜、職權(quán)分散、職能邊界模糊，監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存。如：銀監(jiān)局負(fù)責(zé)農(nóng)信社監(jiān)管，但省政府委托省聯(lián)社負(fù)責(zé)農(nóng)信社的高管任命、業(yè)務(wù)監(jiān)管等，而部分準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)對于中央、地方金融管理體制而言都是監(jiān)管盲區(qū)。這種“九龍治水”的管理模式不僅有礙于全面掌握地方金融發(fā)展概貌、統(tǒng)一調(diào)配金融資源，而且容易產(chǎn)生相互推諉、覆蓋面不全等弊端，也容易產(chǎn)生違法交易。
（二）權(quán)責(zé)混淆，職能沖突
一是權(quán)責(zé)混淆。目前不少地方的金融辦充當(dāng)了地方金融國資委的角色，控制地方金融機(jī)構(gòu)的高管任免，并以下規(guī)模、定增速、搞排名的行政手段干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營，董事會、理事會職能弱化，甚至形同虛設(shè)，公司治理紙上談兵，與中央政府金融改革和監(jiān)管的總體思路背道而馳。二是監(jiān)管職能沖突。地方金融辦作為地方金融管理協(xié)調(diào)部門，其落腳點應(yīng)著眼于防范金融風(fēng)險、維護(hù)地方金融穩(wěn)定。但在實踐中并非如此，越俎代庖的現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其在協(xié)調(diào)融資和信貸投入方面，具有明顯的地方色彩，致使金融監(jiān)管效率低下或監(jiān)管妥協(xié)。
（三）監(jiān)管內(nèi)容單一，監(jiān)管方式弊端較多
一是重市場準(zhǔn)入，輕市場退出。目前地方金融監(jiān)管大多對機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入頗為嚴(yán)格，而在問題金融機(jī)構(gòu)的處理與市場退出規(guī)定不夠明細(xì)和具體。尤其對涉嫌違規(guī)經(jīng)營和非法交易的各類，出現(xiàn)嚴(yán)重資不抵債被迫解散，在風(fēng)險處置過程中清償資金缺口“兜底”責(zé)任不夠明確。二是重現(xiàn)場監(jiān)管，輕非現(xiàn)場監(jiān)管。現(xiàn)場監(jiān)管雖能夠如實掌握金融機(jī)構(gòu)所公開的財務(wù)信息和業(yè)務(wù)經(jīng)營存在的漏洞，但從中難以發(fā)現(xiàn)深層隱蔽性的問題。而當(dāng)前非現(xiàn)場監(jiān)管所必要的業(yè)務(wù)監(jiān)控機(jī)制和監(jiān)管要素缺失，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對被監(jiān)管機(jī)構(gòu)核心指標(biāo)心無底數(shù)，難以有效履行監(jiān)管職能。三是重合規(guī)性監(jiān)管，輕日常風(fēng)險性監(jiān)管。現(xiàn)行金融監(jiān)管的主要內(nèi)容是對金融業(yè)市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、資本狀況等是否符合法律法規(guī)的行為進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)管。而現(xiàn)實中，對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管基本停留在審批設(shè)立和事后風(fēng)險處置環(huán)節(jié)上，對金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營的風(fēng)險性監(jiān)管存在缺位現(xiàn)象，監(jiān)管作用大打折扣。
（四）監(jiān)管信息不暢，金融風(fēng)險處置被動
一是監(jiān)管機(jī)制不盡完善。地方金融風(fēng)險處置職責(zé)全權(quán)賦予地方政府，但在金融垂直監(jiān)管模式下，地方金融風(fēng)險信息主要由人民銀行、銀監(jiān)局等部門的地方分支機(jī)構(gòu)掌握，一旦發(fā)生地方金融風(fēng)險，地方政府會處于被動。二是監(jiān)管信息倒置。人民銀行、銀監(jiān)機(jī)構(gòu)對非存款性的貸款機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的風(fēng)險往往是從貸款銀行或被擔(dān)保企業(yè)、關(guān)聯(lián)企業(yè)中獲得，處于被動地位。三是金融風(fēng)險具有“多米諾”效應(yīng)。目前許多地區(qū)尚未建立區(qū)域性金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制或不盡完善，區(qū)域內(nèi)金融監(jiān)管信息共享渠道不暢，一旦某個地方發(fā)生金融風(fēng)險，勢必快速波及相鄰地區(qū)而引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險。
（五）監(jiān)管專業(yè)人才匱乏，人才培養(yǎng)機(jī)制亟待完善
相對于金融業(yè)的高薪，基層金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對人才吸引不足。許多監(jiān)管人員視監(jiān)管機(jī)構(gòu)為跳板，向被監(jiān)管機(jī)構(gòu)頻繁跳槽，導(dǎo)致監(jiān)管人才大量流失。同時，金融監(jiān)管具有較強(qiáng)的專業(yè)性和實踐性，而金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)部分人員剛走上工作崗位，缺乏監(jiān)管所需的履職要求和實踐經(jīng)驗，對被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)作缺少深層次了解，難以很好發(fā)揮監(jiān)管的實際效能。
三、完善地方金融管理體制的對策建議
（一）厘清金融管理邊界，整合地方金融管理權(quán)責(zé)
一是厘清中央和地方金融管理邊界。在中央金融管理機(jī)構(gòu)和地方政府之間，建立清晰合理的職責(zé)邊界，明確職責(zé)劃分。國家法律法規(guī)明確規(guī)定屬于“一行三會”監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，地方金融管理機(jī)構(gòu)應(yīng)主動做好協(xié)調(diào)與服務(wù)，反饋金融運(yùn)行中的相關(guān)信息，幫助中央金融監(jiān)管更好地發(fā)揮引領(lǐng)作用，而不是利用行政手段干預(yù)中央金融監(jiān)管行使監(jiān)管職權(quán)，削弱監(jiān)管的有效性。不屬于“一行三會”監(jiān)管或監(jiān)管不到的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)明確由地方金融管理部門承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，以充分發(fā)揮地方金融管理信息鏈條短、真實快捷、成本低、效率高等優(yōu)勢。通過中央金融監(jiān)管和地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，達(dá)到消除監(jiān)管盲區(qū)、避免重復(fù)監(jiān)管、實施有效監(jiān)管的目的。二是梳理地方金融管理政策，整合地方金融管理資源。地方政府要做好地方金融管理政策梳理，修訂并完善地方金融管理政策，確保中央和地方金融管理政策保持一致。同時，地方政府務(wù)必要打破部門壁壘，并將分散于各部門的金融管理職能，以及業(yè)務(wù)相同或相近的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)整合于地方金融管理辦，實施統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管要求和協(xié)調(diào)管理，避免地方金融管理政出多門。
（二）明確地方金融職能，規(guī)避籌資需求與監(jiān)管要求沖突
在現(xiàn)行金融監(jiān)管框架下，地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)該是配合“一行三會”做好金融監(jiān)管，并認(rèn)真履行部分“一行三會”無法覆蓋的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，防范地方金融風(fēng)險。因此，務(wù)必從制度設(shè)定上充分考慮地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資金”職能與金融監(jiān)管責(zé)任之間的潛在沖突，將籌資功能與監(jiān)管職能（如金融辦）予以隔離，避免運(yùn)動員兼裁判員的亂像，不得以下任務(wù)、定增速、搞排名等方式干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營，影響金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行。
（三）完善金融監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管
一是在國家層面對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制定立法，或以行政法規(guī)的方式就監(jiān)管重大問題做出規(guī)定。各地可在不違背國家立法的原則下，通過地方立法制定實施細(xì)則，促使準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、退出以及業(yè)務(wù)經(jīng)營和監(jiān)管有法可依。二是加強(qiáng)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管平臺建設(shè)。可參照正規(guī)金融相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)實行事前監(jiān)管和日常經(jīng)營監(jiān)管，實現(xiàn)一次性監(jiān)管向持續(xù)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。三是建立準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的市場退出機(jī)制，并設(shè)置科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)且可操作的退出規(guī)則，借助行政手段高效處置金融風(fēng)險，發(fā)揮市場資源配置作用，更有效化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
（四）強(qiáng)化金融穩(wěn)定聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，提升應(yīng)急管理能力
一是加強(qiáng)人民銀行、政府金融辦、經(jīng)濟(jì)部門、銀監(jiān)部門、行業(yè)協(xié)會等協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮地方政府屬地優(yōu)勢與中央金融監(jiān)管專業(yè)優(yōu)勢，并通過金融監(jiān)管聯(lián)席會、經(jīng)濟(jì)金融分析例會等渠道互通信息，提升區(qū)域管理協(xié)作合力。二是推動“一行三會”內(nèi)網(wǎng)監(jiān)管信息和征信系統(tǒng)對接平臺建設(shè)，實現(xiàn)“一行三會”區(qū)域內(nèi)監(jiān)管信息資源共享。三是規(guī)范金融監(jiān)管信息報送和披露制度，加大各類金融機(jī)構(gòu)專項審計，保證監(jiān)管信息數(shù)據(jù)的真實性和可靠性。四是鑒于目前地方金融發(fā)展?jié)撛诘闹T多不確定性，建立地方金融穩(wěn)定基金制度，提升地方金融機(jī)構(gòu)兼并、重組、救助和退出等金融風(fēng)險處置能力。
（五）加強(qiáng)地方金融管理隊伍建設(shè)，提升監(jiān)管專業(yè)化水平
隨著金融改革的不斷深入，金融創(chuàng)新層出不窮，將對監(jiān)管水平提出更高的要求，迫切需要建立科學(xué)有效的人才培養(yǎng)、流動、激勵機(jī)制，培養(yǎng)一批既懂金融監(jiān)管，又精通金融業(yè)務(wù)的專業(yè)人才，不斷提升監(jiān)管的專業(yè)化水平，同時，還要優(yōu)化選人、用人、晉升機(jī)制，改善監(jiān)管人員薪酬福利，激發(fā)工作積極性和主動性。此外，還要加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的人才交流互動，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管者互相了解監(jiān)管要求和業(yè)務(wù)規(guī)范要求。參考文獻(xiàn)：
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一、地方金融監(jiān)管存在的問題
（一）地方政府發(fā)展地方金融的理念不夠成熟，不能適應(yīng)地方金融發(fā)展的需要
我國地方政府承擔(dān)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，由于財權(quán)和事權(quán)的匹配不夠到位，從早期的各類信托公司平臺，到現(xiàn)在的各類融資平臺以及對各種金融機(jī)構(gòu)以控股和人事安排加以控制，地方政府總是希望更大程度介入金融管理。但總體上地方政府金融管理的理念是重數(shù)量發(fā)展、輕風(fēng)險控制。這種理念在經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展、地方財政狀況良好的情況下，尚不至于出現(xiàn)較大問題，但一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)控周期，或地方財政出現(xiàn)問題，重數(shù)量發(fā)展的理念就會付出沉重的代價，直接影響當(dāng)?shù)氐男庞铆h(huán)境和金融體系的聲譽(yù)，從過去的發(fā)展歷程看，地方政府管理金融的理念有待成熟。
（二）監(jiān)管內(nèi)容過于狹窄，不能實現(xiàn)完全有效的監(jiān)管
金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場準(zhǔn)入到市場退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，其中最大量和最主要的是日常經(jīng)營的風(fēng)險性和規(guī)范化監(jiān)管。一方面，監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢必影響監(jiān)管工作的有效性，會使監(jiān)管無的放矢。而為了便于管理，往往采取“一刀切”或“切一刀”的做法。另一方面，在地方金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。
（三）監(jiān)管效率低，監(jiān)管成本高
由于各監(jiān)管部門之間的協(xié)作和信息交流問題未能很好解決，往往造成有的金融業(yè)務(wù)得不到有效監(jiān)督，出現(xiàn)監(jiān)管“真空”，或有的金融創(chuàng)新得不到監(jiān)管部門的認(rèn)可，阻礙了地方金融業(yè)的發(fā)展。
（四）金融監(jiān)管內(nèi)容重點不突出、不全面
金融監(jiān)管內(nèi)容和范圍狹窄，監(jiān)管手段落后。一是監(jiān)管偏重于合規(guī)性監(jiān)管，忽視風(fēng)險性監(jiān)管；二是監(jiān)管內(nèi)容過窄，仍局限于存貸款、結(jié)算、信用卡等業(yè)務(wù)，不能涵蓋全部金融業(yè)務(wù)，對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管滯后，一些新的金融業(yè)務(wù)未及時納入監(jiān)管視線；三是金融監(jiān)管范圍偏小，一些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融業(yè)務(wù)未納入監(jiān)管范圍。
（五）金融監(jiān)管方式過于依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管，監(jiān)管手段陳舊，監(jiān)管的組織體系不健全
一是在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、日常業(yè)務(wù)監(jiān)管、市場退出等方面，過分依靠行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管，監(jiān)管的有效性很低；二是監(jiān)管手段陳舊，科技水平低，與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)未實現(xiàn)電腦聯(lián)網(wǎng)，無法實現(xiàn)實時監(jiān)控，使監(jiān)管人員忙于資料的收集和層層上報工作，效率低，成本高；三是對金融機(jī)構(gòu)退出市場的監(jiān)管經(jīng)驗不足，尤其對有問題的金融機(jī)構(gòu)退出市場的處理缺乏成熟經(jīng)驗；四是利用社會力量對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督尚未起步，對外部審計師的利用幾乎空白，對如何利用外部中介機(jī)構(gòu)實施金融監(jiān)管缺乏相應(yīng)的制度和法規(guī)；五是金融監(jiān)管的成本較高，導(dǎo)致金融監(jiān)管的有效性下降。
（六）監(jiān)管目標(biāo)較高，監(jiān)管人員職業(yè)素質(zhì)相對較低，不能保證監(jiān)管的高質(zhì)量
現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識準(zhǔn)備、知識結(jié)構(gòu)不合理，知識更新的速度與金融監(jiān)管目標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)的艱巨性相比，存在較大的差距，跟不上金融監(jiān)管工作的步伐。金融監(jiān)管人力資源嚴(yán)重稀缺，監(jiān)管能力偏低，監(jiān)管人員素質(zhì)不全面，高素質(zhì)人才缺乏，導(dǎo)致監(jiān)管質(zhì)量低下。
二、構(gòu)建河南省地方金融風(fēng)險管理體制的建議
（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，樹立正確的地方金融發(fā)展觀
要把創(chuàng)造良好的地方金融環(huán)境作為工作的重點。總體上看，地方政府掌控的金融資源已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力，地方金融環(huán)境已經(jīng)成為衡量地方金融績效的重要指標(biāo)。很難想象，一個風(fēng)險頻出，信用惡劣的地方能夠很順利地融資。因此，地方政府應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和風(fēng)險控制有機(jī)地結(jié)合起來，努力保一方金融平安，地方政府應(yīng)該把管理的重心放在制定切合實際的金融發(fā)展規(guī)劃，控制地方金融的風(fēng)險，建立良好的信用環(huán)境上來。
（二）創(chuàng)新和完善地方金融監(jiān)管體制
首先，應(yīng)在改革和發(fā)展中不斷創(chuàng)新、優(yōu)化和完善地方金融監(jiān)管框架，著重加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制的完善，包括建立和完善系統(tǒng)性風(fēng)險預(yù)警應(yīng)對機(jī)制，加強(qiáng)防范金融風(fēng)險傳播。其次，既要提高金融監(jiān)管的針對性，又要加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，形成監(jiān)管合力，要合理劃分金融監(jiān)管的邊界，既不能出現(xiàn)金融監(jiān)管盲區(qū)，監(jiān)管的缺位，也要盡可能避免重復(fù)監(jiān)管。再次，應(yīng)規(guī)范和明確金融辦的職能，強(qiáng)化金融辦的管理職能。
（三）規(guī)范和完善對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管
首先，要完善對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管流程，督促建立規(guī)范的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)行平臺系統(tǒng)。其次，提高準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的立法層級。目前對多種形式的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，如小額貸款公司、融資擔(dān)保公司和典當(dāng)行，還沒有行政法規(guī)以上立法予以規(guī)范。為防止?jié)撛诘慕鹑陲L(fēng)險，可以在不違背國家立法的原則下，通過地方立法因地制宜地完善和細(xì)化規(guī)則。
（四）應(yīng)建立強(qiáng)制性信息披露制度和真實性責(zé)任追究制度
為確保監(jiān)管數(shù)據(jù)真實可靠，金融機(jī)構(gòu)必須按要求報送有關(guān)報表、報告，對于要求披露的信息，必須按要求披露。主要簽字負(fù)責(zé)人應(yīng)對有關(guān)報告、報表以及其他信息的真實性負(fù)責(zé)，發(fā)現(xiàn)虛假行為，要追究簽字負(fù)責(zé)人責(zé)任。
（五）加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)金融工具、金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的監(jiān)控
建立一套科學(xué)的金融風(fēng)險識別、預(yù)警和評估方法體系。實現(xiàn)對金融風(fēng)險的動態(tài)分析和綜合評估，及早向金融機(jī)構(gòu)發(fā)出風(fēng)險預(yù)警信號，確定動態(tài)觀察指標(biāo)，提出防范和化解風(fēng)險的預(yù)備方案，及早采取防范和控制措施。此外，還應(yīng)把握好監(jiān)管的力度，避免抑制銀行的制度創(chuàng)新。
（六）加快金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)
一是加快各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制監(jiān)管信息的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)發(fā)展與監(jiān)管信息同步反饋；二是加快監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，改善信息傳遞方式和速度，創(chuàng)造條件實現(xiàn)監(jiān)管部門與監(jiān)管對象業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息聯(lián)網(wǎng)，使金融機(jī)構(gòu)的原始信息真實反映到監(jiān)管部門，增強(qiáng)信息的透明度和準(zhǔn)確性，以動態(tài)觀察與分析監(jiān)管對象經(jīng)營活動的合規(guī)性和風(fēng)險情況；三是加快監(jiān)管當(dāng)局之間的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以實現(xiàn)金融監(jiān)管信息共享，降低成本，提高效率。
（七）建設(shè)一支監(jiān)管專業(yè)隊伍，在明確責(zé)任分工，提高監(jiān)管效率的同時，防止監(jiān)管的“真空”
科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略，無法實現(xiàn)銀行信息資產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)管的綜合，以及對人類與網(wǎng)絡(luò)兩個世界一體化的監(jiān)管體系的運(yùn)營和維系，也無法研究信息資產(chǎn)風(fēng)險價值化體系、信息資產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系和信息資產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)管法規(guī)體系。沒有專門的信息資產(chǎn)監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)，就不可能實現(xiàn)信息資產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)管計劃、管理和監(jiān)控，就不可能實現(xiàn)實時掌控銀行信息化系統(tǒng)的運(yùn)行情況和各種風(fēng)險情況。隨著金融業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新和相互交叉，在實施分業(yè)監(jiān)管的條件下，為最大程度避免監(jiān)管的重疊與真空，有效防止金融風(fēng)險的相互傳染和擴(kuò)散，各監(jiān)管部門之間以及監(jiān)管部門與中央銀行之間，必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和信息共享，特別是要提前向有關(guān)部門做出預(yù)警和提示，并提供必要的支持與協(xié)助，必要時要集體做出決定和采取聯(lián)合行動。
（八）以金融生態(tài)建設(shè)為重點，構(gòu)建地方信用管理體系
關(guān)鍵詞：混業(yè)經(jīng)營 金融監(jiān)管 功能監(jiān)管
中圖分類號：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2016）15-0058-01
一、我國金融監(jiān)管體制變遷
在改革開放前，我國的金融體制和金融監(jiān)管都高度集中。改革開放以來，金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)和金融市場得到縱深發(fā)展，金融風(fēng)險不斷凸顯，我國的金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了從集中監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的變遷。
1.建立中國人民銀行為唯一監(jiān)管者的金融監(jiān)管體制
1986年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，首次以法律形式明確了人行對專業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、城市信用社等金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，建立起以人行為唯一監(jiān)管者的金融監(jiān)管體制。
2.“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制建立
1993年國務(wù)院出臺了《關(guān)于金融體制改革的決定》，要求中國人民銀行轉(zhuǎn)變職能，銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)和信托業(yè)實行分業(yè)管理。1995年《中國人民銀行法》頒布，規(guī)定人行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理。隨后又相繼頒布了一系列金融法律法規(guī)，以立法形式確立了中國分業(yè)經(jīng)營的金融管理體制。
3.分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調(diào)
隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，商業(yè)銀行被允許設(shè)立基金公司、租賃公司、保險公司、信托公司等，保險業(yè)和證券業(yè)也開始涉足銀行股權(quán)投資，銀行控股集團(tuán)、金融控股集團(tuán)出現(xiàn)，初步形成了綜合經(jīng)營的格局。為適應(yīng)這一趨勢，2003年《中國人民銀行法》規(guī)定“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制”。隨后，2004年銀監(jiān)會牽頭建立“監(jiān)管聯(lián)席會議制度”， 2013年人行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。
二、主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)金融監(jiān)管體制經(jīng)驗借鑒
2008年金融危機(jī)后，全球主要經(jīng)濟(jì)體在充分考慮本國金融市場發(fā)展?fàn)顩r的前提下，對既有的金融監(jiān)管模式進(jìn)行了改革，更加注重宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的結(jié)合，央行監(jiān)管職能得到強(qiáng)化。
1.美國
美國在危機(jī)后建立了“中央銀行為核心、中央銀行與聯(lián)邦存款保險公司及行業(yè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相協(xié)調(diào)的宏觀審慎政策框架”，使得美聯(lián)儲原有的監(jiān)管權(quán)力得以大幅加強(qiáng)和擴(kuò)展。作為“最后貸款人”，中央銀行對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管權(quán)在不斷強(qiáng)化。
2.英國
英國對金融監(jiān)管體制進(jìn)行了徹底改革，建立了宏觀審慎政策框架，并進(jìn)一步加強(qiáng)了對金融消費者的保護(hù)，以提升公眾對金融市場和金融服務(wù)的信心。在新的金融監(jiān)管體系下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除央行外，還包括金融政策委員會、金融行為局和審慎監(jiān)管局，其中央行掌握更全面的監(jiān)管信息，能夠及時對系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行干預(yù)和應(yīng)對，提高了決策有效性。
3.澳大利亞
澳大利亞的金融監(jiān)管制度是“雙峰”理論在實踐中的典型代表，其主要特點是審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管相互獨立，從而有助于避免監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白。“雙峰監(jiān)管”使宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合得到充分體現(xiàn)，成為金融監(jiān)管體制改革的發(fā)展趨勢。
三、完善我國金融監(jiān)管體制的相關(guān)建議
1.構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)揮微觀審慎監(jiān)管功能
央行宏觀審慎監(jiān)管立足于穩(wěn)定金融系統(tǒng)，以限制系統(tǒng)性危機(jī)給整個社會帶來的損失；微觀審慎監(jiān)管則著眼于單個金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營，旨在通過限制金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險來保護(hù)儲戶和金融消費者的利益。
2.推動金融監(jiān)管模式向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變
短期，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，減少監(jiān)管套利行椋加強(qiáng)投資者保護(hù)；中期，建立集中備案、集中監(jiān)測的統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)對各類金融產(chǎn)品發(fā)展規(guī)模和運(yùn)行風(fēng)險的統(tǒng)一監(jiān)控；長期，實現(xiàn)徹底的功能監(jiān)管，由單一機(jī)構(gòu)對金融系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。
3.處理好金融發(fā)展與金融監(jiān)管的關(guān)系
將行政審批、發(fā)展規(guī)劃制定的職能與金融監(jiān)管的職能分開。行政審批、發(fā)展規(guī)劃部門應(yīng)專司制定金融市場發(fā)展戰(zhàn)略、路徑、進(jìn)入和退出機(jī)制；而金融監(jiān)管部門則專職從事對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)管，對金融市場的風(fēng)險進(jìn)行防范的職能。
4.建立中央為主、地方為輔的金融監(jiān)管和風(fēng)險防范處置體制
構(gòu)造中央與地方政府之間的金融信息共享、風(fēng)險處置、業(yè)務(wù)發(fā)展、消費者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作機(jī)制，明確各方責(zé)任義務(wù)，強(qiáng)化制度約束。建立人行分支機(jī)構(gòu)和地方金融管理部門雙牽頭的地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。解決地方政府金融管理部門在中央沒有對口聯(lián)系部門的問題。
5.加強(qiáng)金融監(jiān)管的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化建設(shè)
加強(qiáng)監(jiān)管的流程化、規(guī)范化，明確現(xiàn)場檢查的工作流程和各項規(guī)范，優(yōu)化監(jiān)管程序。建立常態(tài)化的工作機(jī)制，提高市場準(zhǔn)入、現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管之間的銜接和配合力度。建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與審計機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所就金融創(chuàng)新適用會計準(zhǔn)則、法律規(guī)范等問題的定期交流機(jī)制。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管體制；澳大利亞；金融
一、澳大利亞的金融監(jiān)管體制
2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)給各國帶來了巨大的影響，然而澳大利亞成為了少數(shù)迅速從危機(jī)中復(fù)蘇的國家之一，其有效的金融監(jiān)管體制是使其經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)的主要原因。世界各大經(jīng)濟(jì)組織對金融監(jiān)管體制構(gòu)建的重視在不斷加深，因此，我國可以借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，完善金融監(jiān)管制度。
1.澳大利亞的金融監(jiān)管框架。澳大利亞的金融監(jiān)管框架由澳大利亞審慎監(jiān)管局、澳大利亞證券與投資委員會和澳大利亞儲備銀行三大機(jī)構(gòu)組成。澳大利亞審慎監(jiān)管局的監(jiān)管對象包括銀行、房屋協(xié)會、信用社、保險公司、友好協(xié)會和養(yǎng)老金基金，其責(zé)任是依法建立審慎標(biāo)準(zhǔn)，并實施、監(jiān)督其執(zhí)行，保證監(jiān)管對象符合本國金融體制的要求；澳大利亞證券與投資委員會將以打擊壟斷，促進(jìn)競爭為目標(biāo)，承擔(dān)著維護(hù)澳大利亞金融自由競爭、發(fā)展和保護(hù)金融市場參與者權(quán)益的責(zé)任。澳大利亞儲備銀行負(fù)責(zé)各商業(yè)銀行存貸款的發(fā)放，維護(hù)本國金融體系的穩(wěn)定，預(yù)防并消除潛在風(fēng)險，在其不可避免時作為最后貸款人保證本國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。
2.三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系。澳大利亞審慎監(jiān)管局、澳大利亞證券與投資委員會和澳大利亞儲備銀行相互獨立卻相輔相成，合作促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會”，定期召開會議，交流金融信息，建立諒解備忘錄，形成了有效的金融監(jiān)管合作關(guān)系。三大機(jī)構(gòu)組織多樣化的交流論壇，時刻關(guān)注世界金融動態(tài)的發(fā)展變化，包括金融創(chuàng)新、全球化、金融綜合等給金融監(jiān)管帶來的影響，并提出風(fēng)險的防范措施、危機(jī)的抵抗方法，同時注重節(jié)約監(jiān)管成本，促進(jìn)本國金融管理體制的發(fā)展。
二、我國金融監(jiān)管的現(xiàn)時情況
目前我國金融監(jiān)管的主體包括中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會。“一行三會”互不干擾、各司其職，促進(jìn)我國金融監(jiān)管活動的有效運(yùn)行。
1.完善金融監(jiān)管制度的原因。近年來，我國金融行業(yè)不斷發(fā)展，對金融服務(wù)的要求在逐漸提高，金融創(chuàng)新日益增加，金融產(chǎn)品、金融工具表現(xiàn)出多樣、復(fù)雜的發(fā)展趨勢，并且互相高度相關(guān)。一方面，這些金融創(chuàng)新提高了交易效率、節(jié)約了交易成本并促進(jìn)了金融的發(fā)展；另一方面，新型金融工具的出現(xiàn)對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。
2.金融綜合經(jīng)營環(huán)境的要求。我國近期金融創(chuàng)新活躍，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型速度加快，引發(fā)了包括工業(yè)產(chǎn)能過剩、政府負(fù)債過多、銀行表外業(yè)務(wù)的擴(kuò)張等金融監(jiān)管問題。金融業(yè)的快速發(fā)展使“一行三會”間的合作迅速增多，出現(xiàn)了大量影子銀行活動；同時，非金融行業(yè)與金融行業(yè)的壁壘在被不斷打破，分業(yè)經(jīng)營的愿望已經(jīng)難以實現(xiàn)。在這樣復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況下，完善我國金融監(jiān)管制度的任務(wù)就愈發(fā)緊迫。
3.統(tǒng)一宏微觀審慎管理的要求。宏觀和微觀審慎監(jiān)管是促進(jìn)金融穩(wěn)定的基本方法。單純依靠宏觀或微觀監(jiān)管容易出現(xiàn)監(jiān)管缺失、監(jiān)管重復(fù)，難以發(fā)現(xiàn)金融風(fēng)險。但是，如果將宏觀和微觀審慎管理完全融合，就會出現(xiàn)信息不對稱、金融風(fēng)險決策失誤等問題。二者真正的關(guān)系應(yīng)該是：宏觀審慎監(jiān)管將微觀審慎監(jiān)管部門提供的信息作為基礎(chǔ)，判斷潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，并提出防范風(fēng)險的決策。因此，宏觀和微觀審慎管理的統(tǒng)一關(guān)系需要有效的金融監(jiān)管制度作為保障。
4.應(yīng)對金融風(fēng)險和危機(jī)的要求。在本輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生前，我國各大經(jīng)濟(jì)主體均形成了各自的監(jiān)管對策，但抵御危機(jī)的效果卻并不顯著，而澳大利亞卻因其相對完善的金融監(jiān)管機(jī)制，迅速從金融危機(jī)中恢復(fù)。我國應(yīng)對金融危機(jī)的表現(xiàn)不盡人意的原因主要有二：一方面，我國沒有指定危機(jī)發(fā)生時的領(lǐng)導(dǎo)者，導(dǎo)致各金融部門缺乏科學(xué)的指導(dǎo)和約束；另一方面，隨著中央銀行監(jiān)管職能的放松，其逐漸喪失了在金融監(jiān)管中的主體地位，無法發(fā)揮其作為最后貸款人來抵御風(fēng)險和危機(jī)的作用。
三、對完善我國金融監(jiān)管體制的啟示
1.健全宏微觀審慎管理機(jī)制。吸取澳大利亞的經(jīng)驗，與我國實際情況相結(jié)合，建立健全宏微觀審慎管理機(jī)制，有效抵御潛在系統(tǒng)風(fēng)險。這就要求我國結(jié)合貨幣的信貸、流動性管理和宏微觀審慎管理，加強(qiáng)準(zhǔn)備金調(diào)整機(jī)制的建設(shè)，形成有效的金融風(fēng)險評估、檢測、控制系統(tǒng)；科學(xué)準(zhǔn)確地預(yù)測風(fēng)險、評價風(fēng)險，并及時提出相應(yīng)的風(fēng)險處理方法和決策；同時應(yīng)層次清晰、有針對性地抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險，健全宏觀微觀審慎管理機(jī)制。
2.完善金融監(jiān)管合作框架。以澳大利亞金融監(jiān)管體制為借鑒，也為了適應(yīng)金融發(fā)展趨勢，我國形成了由中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)，“三會”及外匯局參與的金融監(jiān)管合作會議制度。這一舉動顯示了我國的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的具體化、體制化、規(guī)范化發(fā)展。接下來，我國需要充分發(fā)揮該會議制度的作用，提高金融監(jiān)管的體制化、規(guī)范化水平，完善我國貨幣政策和財政政策，適當(dāng)增加跨行業(yè)金融合作限制，建立公平有效的信息機(jī)制。
3.健全金融監(jiān)管相關(guān)法律。法律是維護(hù)金融活動穩(wěn)定運(yùn)行的保障，因此，我國中央和地方都出臺了金融相關(guān)法律來維護(hù)金融監(jiān)管的有效運(yùn)行，但因各地情況的特殊性，不可避免的會出現(xiàn)差異性的問題。為解決這一問題，我國應(yīng)致力于協(xié)調(diào)“一行三會”、中央和地方政府之間的法律制定，力爭各地方法律法規(guī)趨于一致，整體目標(biāo)相同。這就需要各法律制定主體間加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，以促進(jìn)我國金融監(jiān)管體制的完善。
參考文獻(xiàn)：
[1]李路陽.分享澳大利亞金融監(jiān)管成功經(jīng)驗.國際金融，2010（7）.
防范風(fēng)險是金融行業(yè)永恒的主題。地方金融相對于全國整體金融而言，是整個金融體系的微觀基礎(chǔ)，只有地方金融的風(fēng)險可控，才能最大程度降低整個國家金融體系的風(fēng)險。地方金融的市場定位主要在服務(wù)于“三農(nóng)”和中小微企業(yè)，是地方政府實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的重要金融手段。地方金融主要包括城市商業(yè)銀行、地方組建的證券公司、保險公司、小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、融資租賃公司、典當(dāng)行、商業(yè)保理公司和新型互聯(lián)網(wǎng)金融公司等機(jī)構(gòu)，從監(jiān)管職責(zé)上劃分，地方性金融機(jī)構(gòu)由主要有地方政府審批并實施監(jiān)管。地方金融的發(fā)展不完全等同于整體金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展業(yè)態(tài)，具有增長速度快、面臨挑戰(zhàn)多、發(fā)展責(zé)任重①等特征。①速度快。網(wǎng)點迅速增加，遍地開花。自“十二五”開始，我國地方政府便相繼出臺地方金融規(guī)劃，地方政府對地方金融的重視前所未有的達(dá)到新高度。根據(jù)銀監(jiān)會公布數(shù)據(jù)，截止目前，我國僅農(nóng)村商業(yè)銀行已超千家，其中有二十一家入選英國《銀行家》雜志世界銀行業(yè)1000強(qiáng)。②挑戰(zhàn)多。近年來，地方金融發(fā)展面臨的不確定性因素大幅度增加，地方金融金融風(fēng)險發(fā)生概率大幅度增加。特別是伴隨著金融改革創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增加長，一些準(zhǔn)金融組織和新型的金融業(yè)態(tài)迅猛膨脹，從多個層面和視角挑戰(zhàn)地方政府金融監(jiān)管體制。③責(zé)任重。地方政府具有維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的責(zé)任，是地方金融風(fēng)險的最終處置責(zé)任人。近年來，中央又進(jìn)一步將地方金融管理職責(zé)賦予地方政府管理。黨的十八屆三中全會還明確提出要“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任”。2014年8月，國務(wù)院出臺相關(guān)文件②，界定了中央和地方的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任，重點要強(qiáng)化職能轉(zhuǎn)變和制度體制建設(shè)、完善中央和地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)體制，明確中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任。因此，地方政府具有維護(hù)地方金融穩(wěn)定、防范地方性金融風(fēng)險的政策屬性。目前，各地政府也已基本構(gòu)建了以地方金融辦（局）為核心、相關(guān)行業(yè)主管部門共同參與的地方金融管理體制。風(fēng)險與體制關(guān)系很大，金融監(jiān)管體制通常是指包括明確金融監(jiān)管的職責(zé)、權(quán)利分配的方式和組織制度總和，最主要的是要解決明確地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體、金融市場和金融業(yè)務(wù)監(jiān)管方式以及對監(jiān)管效果負(fù)責(zé)的責(zé)任人問題。目前我國區(qū)域性金融風(fēng)險大的重要原因之一是由于體制不完善造成，因此深化地方金融風(fēng)險體制改革就顯得尤為迫切。正是基于這一原因，通過對構(gòu)建地方金融風(fēng)險管理體制進(jìn)行分析，以期對地方金融風(fēng)險的體制建設(shè)，積極防范地方金融做出探索。
二、文獻(xiàn)綜述
學(xué)術(shù)界對我國地方金融風(fēng)險進(jìn)行分析已有十多年，但這十多年來，研究的著力點一直處于探索的階段，尋其根，究其因，探討地方金融風(fēng)險的起因和對其劃分是分析的主流方向。時至今日，仍有學(xué)者在對地方金融的定義從不同的角度進(jìn)行反復(fù)論證（吳周雄，2015；李洪強(qiáng)等，2012）。地方金融相對于全國整體金融而言，是整個金融體系的微觀基礎(chǔ)，只有地方金融的風(fēng)險可控，才能最大程度降低整個國家金融體系的風(fēng)險。鄒小芃等（2008）[1]認(rèn)為地方金融風(fēng)險從風(fēng)險特征上講是具有一般金融風(fēng)險的基本特征，從概念上講，他認(rèn)為地方金融風(fēng)險是指地方金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營過程由于流動性緊張等原因，并誘發(fā)地方經(jīng)濟(jì)金融秩序紊亂及社會福利損失的后果和可能性。地方金融機(jī)構(gòu)從屬于當(dāng)?shù)厝嗣裾芾?具有地方稅收屬性、地方業(yè)務(wù)屬性和當(dāng)?shù)卣芾韺傩缘娜龑傩浴牡胤浇鹑跈C(jī)構(gòu)的范圍來分析，不包括中、農(nóng)、工、建、交及十余家跨區(qū)域的全國性股份制銀行，雖然這部分金融機(jī)構(gòu)的相當(dāng)權(quán)重的業(yè)務(wù)也是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的，但這類金融機(jī)構(gòu)實行的是全國一級法人體制，在界定地方金融風(fēng)險范圍時，通常不將這類機(jī)構(gòu)列入地方金融風(fēng)險序列。因此，地方金融風(fēng)險的制造者就主要是城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、地方性證券公司、地方性保險公司、信托投資公司、財務(wù)公司、典當(dāng)行、擔(dān)保公司等（王立軍，2016）[2]。地方金融風(fēng)險的種類可以用風(fēng)險主體、風(fēng)險特征作為指標(biāo)進(jìn)行分類。趙鑫男（2014）[3]根據(jù)風(fēng)險主體的不同，地方金融風(fēng)險可劃分為三類，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險、新型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險和類金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，主要包括這三類地方金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中存在的市場風(fēng)險、信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險等。根據(jù)風(fēng)險特征的不同，地方金融風(fēng)險可分為信用風(fēng)險、利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險、股票價格風(fēng)險等。從不同類風(fēng)險在總風(fēng)險中占有比例來分析，梅波（2014）[4]認(rèn)為地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險中信用風(fēng)險仍然是當(dāng)前各地方政府所面臨的最主要的金融風(fēng)險之一。此外，金融機(jī)構(gòu)面臨的操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險、創(chuàng)新風(fēng)險等，同樣構(gòu)成地方金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險點與風(fēng)險源。余薇等（2013）[5]則認(rèn)為地方金融機(jī)構(gòu)其產(chǎn)品創(chuàng)新時的知識產(chǎn)品金融與互聯(lián)網(wǎng)金融同樣具有較大的風(fēng)險。其中，知識產(chǎn)權(quán)融資風(fēng)險主要包括法律風(fēng)險、知識產(chǎn)權(quán)價值風(fēng)險、權(quán)屬風(fēng)險及質(zhì)押物處置風(fēng)險等。而陸岷峰等（2016）[6]則認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險是基于互聯(lián)網(wǎng)金融的七大業(yè)態(tài)所產(chǎn)生的不確定性以及由此發(fā)生一種損失的可能性。由于地方金融所涉及的組織和機(jī)構(gòu)的特點，其風(fēng)險產(chǎn)生的原因也是多方面的，主要包括:①政府管理職責(zé)定位不明確。中央和地方政府間沒有明確的金融管理分界線，地方政府的管理職能多、雜、廣（梅波，2014）[4]。②地方金融管理理念及方式落后。存在組織架構(gòu)不統(tǒng)一、管理職能分散、管理人員專業(yè)性不強(qiáng)、缺乏持續(xù)動態(tài)管理，缺乏市場化管理理念等問題，進(jìn)而在地方層面產(chǎn)生了大量非規(guī)范的政策性融資平臺（張雪蘭等，2011）[7]。③地方金融普遍缺乏風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)控。地方政府不能準(zhǔn)確地選準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用與風(fēng)險控制的平衡點，更多看重地方金融對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動作用，而忽視地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的巨大消極作用，在這種指導(dǎo)思想下，地方政府會更多的傾向于多批機(jī)構(gòu)，批多種機(jī)構(gòu)，而對于風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)控措施關(guān)注較少。④地方金融機(jī)構(gòu)自身存在的問題。吳周雄（2015）[6]認(rèn)為大部分地方金融機(jī)構(gòu)，地方政府仍是主角，通過政府可控制資源參與組建各類金融機(jī)構(gòu)，較為典型的城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行其大股東基本是由地方政府可控機(jī)構(gòu)構(gòu)成，結(jié)果，地方金融機(jī)構(gòu)仍然沒有建立起現(xiàn)代法人治理制度，內(nèi)部產(chǎn)權(quán)仍不明晰，行政色彩濃厚，行政干預(yù)現(xiàn)象層出不窮，內(nèi)部體制問題較為突出。在究其因之后，如何構(gòu)建地方金融風(fēng)險管理體制，防范風(fēng)險，化解風(fēng)險才是重中之重。劉月（2014）[8]對美國、德國及英國地方金融風(fēng)險的管理體制作了深度研究，美國在金融機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險事項后,金融管理部門會選擇警告或合并的方法對風(fēng)險進(jìn)行分散和化解，通過存款保險基金的方式來保護(hù)投資者的基本權(quán)益。德國金融管理部門，面對有風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)時,通常選擇極為謹(jǐn)慎的態(tài)度,至于有問題的金融機(jī)構(gòu)是否用退出市場措施，通常較為靈活:銀行由于性質(zhì)的不同，其退出方式也有較大差異,如果是國有銀行，國家代其償還債務(wù)；如果是股份制銀行，一般會先選擇停業(yè)、關(guān)閉，進(jìn)行冷凍處理，這期間，其他金融機(jī)構(gòu)如愿意合并之則可以不進(jìn)入破產(chǎn)程序，反之，則進(jìn)入破產(chǎn)程序；儲蓄存款則由存款保險公司和股東負(fù)責(zé)；對于有問題的信用合作銀行，一般會由同業(yè)協(xié)會接管或兼并。英國政府的做法有別于美國和德國，英國在對待金融機(jī)構(gòu)許可時尺度較寬，但如果英國政府一旦認(rèn)為不合標(biāo)準(zhǔn)時則會立即注銷；對于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置上，政府較為關(guān)注申請人權(quán)益的保護(hù)，問題機(jī)構(gòu)即使在破產(chǎn)程序申請過程中，仍然可以繼續(xù)經(jīng)營，但是金融管理當(dāng)局并不能參與程序的運(yùn)作。同歐美西方發(fā)達(dá)國家在防范和化解金融風(fēng)險措施方面，我國則更多選擇關(guān)閉資不抵債、支付危機(jī)、管理混亂、違法違規(guī)類金融機(jī)構(gòu)的路徑，以多樣化方式來積極防范和化解地方金融風(fēng)險（劉月，2014）[8]。北京市、上海市以及山東省從管理體制入手嚴(yán)格防范地方金融風(fēng)險方面最具有代表性。（1）北京市主要積極探索構(gòu)建地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體制。在現(xiàn)行的人民銀行北京營業(yè)管理部、北京市銀監(jiān)局、北京市證監(jiān)局、北京市保監(jiān)局的“一部三局”的金融管理架構(gòu)基礎(chǔ)上，北京市先后構(gòu)建兩個大的金融監(jiān)管方面協(xié)調(diào)體制：由三個監(jiān)管局在2003年設(shè)立的“北京金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度”；由人民銀行北京營業(yè)管理部在2004年3月設(shè)立的“北京金融管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人碰頭會制度”。經(jīng)過多年的運(yùn)作，在兩個會議制度引領(lǐng)下，各機(jī)構(gòu)先后簽署一系列部門戰(zhàn)略合作協(xié)議，在建立高效有序的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體制作出較多的有益嘗試和探索（夏蜀，2012）[9]。（2）上海市則積極推動集中統(tǒng)一監(jiān)管體制，主張地方金融實施綜合監(jiān)管理念。2016年底，上海市政府正式下發(fā)《發(fā)揮上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢開展綜合監(jiān)管試點探索功能監(jiān)管實施細(xì)則》。上海金融綜合監(jiān)管聯(lián)席會議暨自貿(mào)試驗區(qū)金融工作協(xié)調(diào)推進(jìn)小組會議在市政府召開，意味著實質(zhì)性啟動了上海金融綜合監(jiān)管試點工作。（3）山東省政府在加強(qiáng)地方金融管理在界定地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)范圍方面開創(chuàng)了先例。2013年12月，山東省政府出臺我國首部《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》，意見明確規(guī)定地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員配置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了山東省地方政府金融監(jiān)管的對象包括中央駐山東省地方金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動，基本明確了山東省地方政府金融監(jiān)管職責(zé)、方式，當(dāng)中有十五條規(guī)定了金融監(jiān)管方面內(nèi)容，并規(guī)定“一行三局”監(jiān)管之外的地方金融組織必須納入地方監(jiān)管范圍，這為地方金融服務(wù)、發(fā)展和監(jiān)管提供較為系統(tǒng)的法律保障（張旭等，2014）[10]。該《條例》經(jīng)過山東省人大審議于2016年7月1日起在全省實施，法規(guī)制度的建設(shè)有利于進(jìn)一步加強(qiáng)地方金融監(jiān)管和維護(hù)地方金融穩(wěn)定。
三、地方金融風(fēng)險的主要特征與體制原因
近年來，中央政府將金融管理職權(quán)進(jìn)一步下放給地方政府，地方政府則構(gòu)建了以地方政府金融辦（局）為主體、其他相關(guān)行業(yè)主管部門協(xié)同參加的地方金融管理體制。2014年8月，國務(wù)院進(jìn)一步界定中央和地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任，賦予地方政府具有維護(hù)本地金融穩(wěn)定、防范地方性金融風(fēng)險的責(zé)任。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)金融時代的來臨，地方金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化的趨勢，在傳統(tǒng)以地方性銀行、證券公司和保險公司為代表的金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了以新型的金融機(jī)構(gòu)以及類金融機(jī)構(gòu)，包括但不限于融資租賃公司、商業(yè)保理公司、小額貸款公司等新的金融業(yè)態(tài)，地方政府的金融管理內(nèi)涵進(jìn)一步拓展。（一）地方金融風(fēng)險的主要特征伴隨著時代變革、經(jīng)濟(jì)周期轉(zhuǎn)換以及互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)滲透與沖擊，如今的地方金融的服務(wù)定位與經(jīng)營模式均發(fā)展了轉(zhuǎn)變，因而地方金融所蘊(yùn)藏的風(fēng)險也發(fā)生了新的變化，并集中呈現(xiàn)出以下三個主要特征。一是復(fù)雜化。在日新月異的互聯(lián)網(wǎng)時代，信息科技不斷滲透到各行各業(yè)中，有力推動著各業(yè)態(tài)模式的快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級，同時，各類新型互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)在金融創(chuàng)新與信息技術(shù)相結(jié)合過程中所產(chǎn)生的風(fēng)險也在日益復(fù)雜化。以P2P網(wǎng)貸行業(yè)為例，截止2017年1月底，全國累計成立的網(wǎng)貸平臺數(shù)為5881家，累計成交量為36500.85億元；而與此同時，累計停業(yè)及問題平臺數(shù)也達(dá)到了3493家，即正常運(yùn)營平臺僅占40.61%，行業(yè)早期的資金池、自融、跑路等違法行為較為普遍，更是相繼發(fā)生了泛亞兌付危機(jī)、大大集團(tuán)暴雷等惡性案件。類似地，互聯(lián)網(wǎng)金融中眾籌、第三方支付等業(yè)態(tài)的金融風(fēng)險也急需重視，違法犯罪案件數(shù)量明顯多于傳統(tǒng)金融領(lǐng)域。雖然2016年4月開始的互聯(lián)網(wǎng)金融專項整治對規(guī)范行業(yè)發(fā)展具有重大積極意義，但互聯(lián)網(wǎng)給地方金融帶來的日益復(fù)雜化風(fēng)險仍需持續(xù)關(guān)注與應(yīng)對。這類風(fēng)險所涉及受眾多、機(jī)構(gòu)多、范圍廣，處置時具有極為難以處理的復(fù)雜性。二是多樣化。除了傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中所發(fā)生的經(jīng)營風(fēng)險、流動風(fēng)險、信用風(fēng)險等，如今“涉眾型”風(fēng)險也是層出不窮，某些地方金融機(jī)構(gòu)利用技術(shù)手段，開展非法金融業(yè)務(wù)，導(dǎo)致大量普通金融消費者權(quán)益受到損失，如非法集資、非法設(shè)立資金池、自融等等，利用高息吸引平民百姓的血汗錢。并且這一類風(fēng)險具備極高的傳染性，易引起恐慌，進(jìn)一步導(dǎo)致擠兌風(fēng)險。以轟動全國的e租寶案件為例，根據(jù)國務(wù)院處非辦材料，到2015年12月3日止，e租寶案件所涉及到的投資人用戶達(dá)到901294個，充值累計余額達(dá)到581.75億元，累計投資額達(dá)到745.11億元，當(dāng)中估計有15億元人民幣被實際控制人丁寧用于個人揮霍、贈予親屬、情人及相關(guān)人員，給全國廣大投資者造成巨額經(jīng)濟(jì)損失，在社會上產(chǎn)生極為惡劣的消極影響。數(shù)據(jù)表明，2015年全國公安機(jī)關(guān)單非法集資、傳銷等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪立案的就達(dá)30000余起，2016年全國公安機(jī)關(guān)對非法集資等立案數(shù)、涉案金額雖然比2015年下降8.9%和7.3%，扭轉(zhuǎn)了此類案件高速增長的勢頭，但是“涉眾型”金融風(fēng)險事件仍然以不同的表現(xiàn)形式層出不窮、以不同形式不斷影響著區(qū)域金融的安全與穩(wěn)定。三是區(qū)域化。金融業(yè)務(wù)相互交叉，金融風(fēng)險跨界傳染并不少見，如今的地方金融風(fēng)險已經(jīng)呈現(xiàn)出區(qū)域化的特征，推行地方金融風(fēng)險綜合監(jiān)管，有利于防范與化解地方新型及互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險。當(dāng)前地方政府在地方金融風(fēng)險管理的制度完善上滯后于地方金融機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，金融管理存在著真空地帶，有較大的金融安全隱患，同時，新型地方金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管又沒有可參照的成功管理經(jīng)驗與案例。以小貸公司為例，在經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下行以及網(wǎng)貸行業(yè)強(qiáng)勢崛起的沖擊下，小貸公司無論是公司數(shù)量、實收資本、從業(yè)人數(shù)還是貸款余額方面均呈現(xiàn)減少趨勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2016年半年報中，在新三板掛牌小貸公司的營業(yè)收入同比增幅平均值為-8.74%，而且凈利潤同比增幅均值也為-26.83%，同年三季報中，上述兩個數(shù)值還呈擴(kuò)大趨勢，分別為-11.49%和-23.09%。從行業(yè)數(shù)據(jù)分析，2016年末，全國小額貸款公司共有8673家，貸款余額為9273億元，兩個指標(biāo)分別比2015年減少237家、131億元。小貸公司作為地方金融的重要主體力量，一旦出現(xiàn)發(fā)展衰退或者關(guān)門潮，必然會給所在地的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的消極影響，甚至可能誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險。此外，各地其他類地方金融機(jī)構(gòu)還存在金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)間提供相互擔(dān)保、交叉承諾、循環(huán)開票等表外等融資方式進(jìn)行關(guān)聯(lián)套利、空轉(zhuǎn)套利、監(jiān)管套利，有些地方政府的融資平臺的風(fēng)險表外化十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，2016年多地銀行的表外業(yè)務(wù)增速高達(dá)50%左右，上海銀行業(yè)表外業(yè)務(wù)余額甚至達(dá)到總資產(chǎn)余額的1.8倍，表外業(yè)務(wù)風(fēng)險也是引起地方不穩(wěn)定的重要風(fēng)險源。這類風(fēng)險的一個重要特征在于其影響的范圍一般局限在金融機(jī)構(gòu)所在地及所開展業(yè)務(wù)的區(qū)域，當(dāng)然，這種區(qū)域性風(fēng)險也不排除可能引起的系統(tǒng)性風(fēng)險，甚至傳導(dǎo)成行業(yè)及全國性金融風(fēng)險。（二）地方金融風(fēng)險形成的體制原因（1）監(jiān)管履職缺乏必要的法律依據(jù)。第一，地方人民政府的金融監(jiān)管工作目前還沒有適應(yīng)地方金融風(fēng)險特征、系統(tǒng)的管理制度、法律規(guī)定。在防范地方金融風(fēng)險實際工作中，因為缺失上位法，地方金融監(jiān)管立法工作推進(jìn)困難。例如，目前對準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)如擔(dān)保公司、典當(dāng)行基本沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理制度，也沒有完善的外部監(jiān)管機(jī)制，致使這類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中管理比較混亂，一些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)偏離成立時的初衷，放棄主業(yè)，利用機(jī)構(gòu)平臺進(jìn)行高息借貸、融資放款、賺取高利。第二，地方金融監(jiān)管部門行權(quán)缺少明確的法律法規(guī)，這必然影響地方金融監(jiān)管效力及效果，中央政府雖然賦予地方政府承擔(dān)地方金融風(fēng)險的處置責(zé)任，但并沒有明確地方政府金融監(jiān)管部門的職權(quán)，因此，地方金融監(jiān)管力量配備不足，面臨壓力較大。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險處置過程中，難以采取有效的懲處措施，意味著地方金融監(jiān)管部門在金融執(zhí)法依據(jù)上不充分。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)督也是由地方政府監(jiān)管的，雖然2015年7月，人民銀行總行等十部門聯(lián)合了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確鼓勵并支持互聯(lián)網(wǎng)金融的規(guī)范發(fā)展，并且確定了互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)分工。但從《指導(dǎo)意見》法律效果看，這個指導(dǎo)意見雖是一份規(guī)范性文件，但法律位階較低，執(zhí)行起來效力較弱。一方面可能引起合規(guī)經(jīng)營的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)得不到法律保護(hù)，出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐優(yōu)幣的現(xiàn)象；另一方面少數(shù)不法分子也會利用制度與法律的空白或執(zhí)行力，借機(jī)進(jìn)行非法集資等違法犯罪活動。（2）監(jiān)管權(quán)責(zé)不完全對稱。自從2008年中央銀行和銀監(jiān)會委托地方政府負(fù)責(zé)小額信貸公司的準(zhǔn)入和監(jiān)管等職責(zé)以來，地方政府已逐步成為維護(hù)區(qū)域性金融穩(wěn)定的重要力量。目前地方政府有監(jiān)管責(zé)任，卻沒有相對應(yīng)的金融監(jiān)管權(quán)限，在我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下，地方政府具有維護(hù)轄區(qū)內(nèi)金融穩(wěn)定、協(xié)助“一行三局”處置地方金融風(fēng)險的責(zé)任，對于新型類金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險監(jiān)管地方政府也缺少相對應(yīng)的監(jiān)管手段和依據(jù)。實踐中，查處小額貸款公司違規(guī)行為時，經(jīng)常由于得不到法律支持的權(quán)限而難以處置，導(dǎo)致監(jiān)管工作容易流于形式；地方政府不擁有城商行、農(nóng)信社等地方法人金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，對傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)主要在中央金融監(jiān)管派駐機(jī)構(gòu)，地方監(jiān)管部門對其日常經(jīng)營基本無權(quán)過問，導(dǎo)致此類機(jī)構(gòu)風(fēng)險隱患及監(jiān)管信息不對稱，往往事后疲于應(yīng)付。權(quán)責(zé)失衡的體制致使地方政府只能被動地進(jìn)行風(fēng)險處置，對地方金融風(fēng)險難以實施主動管理。（3）分業(yè)監(jiān)管體制下的各類監(jiān)管主體多且分散。由于地方類金融機(jī)構(gòu)種類較多，因而，在分業(yè)監(jiān)管體制下，各類地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體多且分散，多頭監(jiān)管不僅監(jiān)管力量分散，監(jiān)管效率也很低。一是部分監(jiān)管主體缺乏專業(yè)監(jiān)管能力，監(jiān)管手段落后，缺乏有效的事前和事中監(jiān)管。二是在多頭監(jiān)管體制下，容易形成監(jiān)管真空地帶和重復(fù)監(jiān)管。三是某些領(lǐng)域監(jiān)管責(zé)任不明確，一旦形成地方金融風(fēng)險，單一監(jiān)管主體難以完成化解和處置重任。（4）條塊間金融監(jiān)管工作難以協(xié)調(diào)。近年來，各省政府雖然不斷努力通過各種方法，加強(qiáng)中央金融監(jiān)管部門派駐機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管部門之間的聯(lián)絡(luò)，但由于缺乏頂層制度設(shè)計，這種溝通協(xié)調(diào)范圍十分有限性及效率的有限性。目前的小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、農(nóng)民資金互助社卻分別由金融辦、經(jīng)信委、商務(wù)廳、農(nóng)工辦（農(nóng)委）審批設(shè)立，出現(xiàn)“重審批、輕管理”的現(xiàn)象，且風(fēng)險處置的責(zé)任也不清晰，部門之間缺少有效的溝通、協(xié)調(diào)和配合。（5）監(jiān)管難以進(jìn)行事前風(fēng)險防范。由于金融創(chuàng)新模式發(fā)展迅猛，金融混業(yè)經(jīng)營程度不斷深化，地方政府無法及時獲得有效監(jiān)管信息，監(jiān)管信息的不對稱導(dǎo)致了難以進(jìn)行事前風(fēng)險防范。權(quán)責(zé)分離和監(jiān)管信息不對稱造成地方政府在風(fēng)險防范處置過程中處于被動地位，尤其是非法集資、非法設(shè)置資金池等案件處理，難以做到事前防范和保證事后處置的效率。（6）監(jiān)管體制缺乏全覆蓋體制。在各省政府省內(nèi)各級現(xiàn)行的地方金融監(jiān)管體制體制，主要監(jiān)管對象是以“機(jī)構(gòu)”或“組織”類型為標(biāo)準(zhǔn)，而非以“業(yè)務(wù)”或“功能”為尺度來進(jìn)行分類監(jiān)管，這就容易導(dǎo)致監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白的問題。在如今互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新模式發(fā)展迅猛，混業(yè)經(jīng)營的模式層出不窮，例如某P2P平臺同時做到信息中介、資金池及商業(yè)保理等業(yè)務(wù)。以現(xiàn)行的地方金融監(jiān)管體制規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺主要由省金融辦監(jiān)管，然而涉及到商業(yè)保理業(yè)務(wù)性質(zhì)并不在其監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)，而是省商務(wù)廳的職能，容易造成“監(jiān)管重疊”或“監(jiān)管空白”的兩難局面，最終會導(dǎo)致防范地方金融風(fēng)險的低效率狀態(tài)。（7）監(jiān)管力量較為薄弱。一方面，具有金融專業(yè)知識和金融監(jiān)管經(jīng)驗的人才較少；另一方面，在有限的人才隊伍的情況下，要監(jiān)管地方眾多的地方金融機(jī)構(gòu)，可能會存在“重審批、輕監(jiān)管”的情況，一定程度上縱容了農(nóng)村資金互助社、投資咨詢公司、融資性擔(dān)保公司等具有融資功能的非金融組織違規(guī)經(jīng)營行為泛濫，風(fēng)險事件頻發(fā)。
四、建立新型地方金融風(fēng)險管理體制的著力點
穩(wěn)定與發(fā)展是地方政府首要的兩大責(zé)任，兩者缺一不可。維護(hù)地方金融穩(wěn)定發(fā)展是地方政府不可推卸的重大職責(zé)，實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段即是完善防范地方金融風(fēng)險體制與體制。依據(jù)上文中分析的我國當(dāng)前地方金融風(fēng)險的特征以及地方金融風(fēng)險的監(jiān)管體制與體制現(xiàn)狀，針對其中的不足之處，本文逐項提出針對性建議。（1）不斷建立和完善符合地方金融特點的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件精神，地方政府具有對地方金融的監(jiān)管權(quán)限，同時也有應(yīng)對地方金融風(fēng)險的處置責(zé)任。因此，作為管理的基本要求，首先,要明確界定中央和地方金融監(jiān)管的權(quán)限以及處置責(zé)任。從地方的省級政府著手，層層推進(jìn)改革，細(xì)化工作程序，強(qiáng)化制度保障，解決當(dāng)前監(jiān)管權(quán)限責(zé)任不清晰的問題。其次，促進(jìn)地方金融風(fēng)險綜合監(jiān)管發(fā)展，加強(qiáng)綜合金融監(jiān)管的內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高金融監(jiān)管協(xié)作效率，完善各監(jiān)管部門之間的工作協(xié)調(diào)體制，這樣可以適應(yīng)地方金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢，防范地方金融業(yè)務(wù)交叉風(fēng)險，避免地方金融風(fēng)險跨界傳染。最后，盡早建立針對地方金融風(fēng)險的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合”的地方金融監(jiān)管體制，擴(kuò)大監(jiān)管的覆蓋面，以消除地方金融監(jiān)管的盲區(qū)。（2）出臺地方性金融監(jiān)管條例，提升地方金融監(jiān)督部門的權(quán)威性和有效性。通過地方人大立法頒發(fā)地方金融監(jiān)管法律，使地方金融監(jiān)管部門可以有法可依。首先，出臺針對各類地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管條例，以行政法規(guī)形式明確金融監(jiān)管的細(xì)則，強(qiáng)化地方金融監(jiān)管并將其制度化和法制化，為地方政府監(jiān)管地方金融機(jī)構(gòu)的提供法律保障。第二，由地方政府金融辦（局）牽頭，建立由工商、公安、金融等多部門的聯(lián)動執(zhí)法、協(xié)作監(jiān)管和信息共享機(jī)制,嚴(yán)厲打擊地方金融違規(guī)、違法案件，以保護(hù)廣大投資人的財產(chǎn)安全。第三，明確劃分監(jiān)管“一行三局”監(jiān)管之外的地方金融組織，避免由于技術(shù)更新等原因造成的監(jiān)管缺位、監(jiān)管重復(fù)現(xiàn)象發(fā)生。第四，樹立科學(xué)的風(fēng)險處置原則。在風(fēng)險處置方面堅持“誰批設(shè)機(jī)構(gòu)誰負(fù)責(zé)風(fēng)險處置”的原則，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險處置過程中應(yīng)做到有法必依、違法必究，形成快速、有效的風(fēng)險處置體制。（3）加強(qiáng)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管信息資源共享。第一，可以構(gòu)建地方各類金融機(jī)構(gòu)征信系統(tǒng)。可由省一級地方政府牽頭，搭建地方類金融機(jī)構(gòu)信用信息中心共享平臺。通過搭建地方金融機(jī)構(gòu)征信管理平臺，通過提升地方金融機(jī)構(gòu)信息透明度，便于管理機(jī)構(gòu)對各類金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營實施適時監(jiān)控，便于對地方金融風(fēng)險的處置作出迅速反應(yīng)，提升應(yīng)對地方金融風(fēng)險主動性。第二，建立監(jiān)管信息共享體制。打通地方金融部門與司法部門信息渠道，統(tǒng)籌管理好地方法院、公安、人民銀行、銀監(jiān)局、金融辦等部門的金融信息資源，不斷完善金融事件統(tǒng)計分析制度，增強(qiáng)各管理部門工作協(xié)調(diào)性和一致性，提升對地方金融活動異常研判能力，實現(xiàn)監(jiān)管信息資源的共享。第三，不斷創(chuàng)新地方性金融風(fēng)險機(jī)構(gòu)的監(jiān)控體制。重點加強(qiáng)對各地區(qū)重點企業(yè)債務(wù)風(fēng)險、信用風(fēng)險、擔(dān)保圈風(fēng)險的監(jiān)控，創(chuàng)新運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)手段對風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控，做到日常監(jiān)控、信息收集、協(xié)作處置的監(jiān)管體制。（4）不斷提升地方金融監(jiān)管手段現(xiàn)代化程度，實施“互聯(lián)網(wǎng)+地方金融監(jiān)管”戰(zhàn)略。第一，積極運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)、信息自動化等互聯(lián)網(wǎng)專業(yè)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，確保獲得及時準(zhǔn)確的監(jiān)管信息。面對不斷互聯(lián)網(wǎng)化的地方金融發(fā)展，地方金融監(jiān)管部門要積極運(yùn)用信息監(jiān)管手段于監(jiān)管實踐中，將互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)融于行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段當(dāng)中，增加地方金融監(jiān)管的主動性、超前性、科學(xué)性。第二，不斷建立和完善地方金融風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警機(jī)制。健全金融行業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析制度，組織定期現(xiàn)場走訪以及不定期的現(xiàn)場排查，加強(qiáng)地方金融非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，提升地方金融監(jiān)管信息共享程度，提高監(jiān)管的準(zhǔn)確度和靈敏性，增加處置各類地方金融風(fēng)險的主動性。第三，完善金融發(fā)展激勵體制。從監(jiān)管處罰的反面出發(fā)，加強(qiáng)金融財政政策傾斜，優(yōu)化金融運(yùn)營環(huán)境，建立激勵體制，有利于形成良好的金融生態(tài)。優(yōu)先為金融生態(tài)良好地區(qū)的搭建信息共享平臺，既加強(qiáng)地方金融風(fēng)險自律體制，又拓寬監(jiān)管信息獲取渠道、提升監(jiān)管信息的獲取能力。（5）進(jìn)一步強(qiáng)化地方金融監(jiān)管責(zé)任，明確各監(jiān)管主體的業(yè)務(wù)邊界。第一，明確劃分各地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的范圍。可以各類地方金融模式的“屬性”為標(biāo)的，進(jìn)一步優(yōu)化和整合散落在地方政府有關(guān)部門的地方金融監(jiān)管職能，將不屬于“一行三局”法定監(jiān)管的各類具有金融功能的機(jī)構(gòu)全部納入地方政府金融監(jiān)管的范圍，要將地方金融監(jiān)管范圍全覆蓋地方法人金融機(jī)構(gòu)。第二，樹立權(quán)責(zé)對等原則。哪級政府承擔(dān)風(fēng)險處置責(zé)任就應(yīng)由其相應(yīng)級別地方金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管，隨著各種類金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，應(yīng)動態(tài)調(diào)整監(jiān)管主體及其監(jiān)管職責(zé)。第三，明確差別化監(jiān)管理念。制定差別化信貸政策，落實“有扶有控”要求，引導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)根據(jù)重大技改、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整項目等國家重點項目，完善信貸準(zhǔn)入體制，加大對戰(zhàn)略性創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造以及高新技術(shù)企業(yè)、重大技術(shù)裝備、工業(yè)強(qiáng)基工程等領(lǐng)域的中長期信貸支持力度。對于長期虧損、環(huán)境污染、高能耗、喪失市場競爭力的“僵尸企業(yè)”，堅決壓縮退出授信。（6）注重地方金融監(jiān)管人才隊伍建設(shè)，地方金融監(jiān)管人才培養(yǎng)常態(tài)化。第一，強(qiáng)化監(jiān)管隊伍與合理配置人員。監(jiān)管全省上千數(shù)量級的地方金融機(jī)構(gòu)，須加強(qiáng)與各地方金融監(jiān)管隊伍的協(xié)調(diào)合作，明確崗位職責(zé)與權(quán)力，合理調(diào)配人員。第二，注重質(zhì)量提高和效能優(yōu)化。特別是對地方金融監(jiān)管人員進(jìn)行金融、經(jīng)濟(jì)相關(guān)專業(yè)以及金融法律知識方面的持續(xù)培訓(xùn)。第三，不斷完善地方金融監(jiān)管工作制度。通過制度的建設(shè)，使地方金融監(jiān)管人才的培養(yǎng)常態(tài)化，同時還要加大從社會上引進(jìn)金融專業(yè)人才充塞地方金融監(jiān)管人員隊伍。第四，兼顧數(shù)量引進(jìn)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。一方面，適度放開有關(guān)監(jiān)管部門進(jìn)人政策，充實監(jiān)管崗位。另一方面，進(jìn)行監(jiān)管人才地區(qū)間調(diào)劑、系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑和部門間調(diào)劑，將合格的金融人才調(diào)整充實到監(jiān)管崗位，充分合理配置人員。（7）加強(qiáng)地方金融行業(yè)協(xié)會建設(shè)，構(gòu)建輔助監(jiān)管體制。第一，協(xié)助完善監(jiān)管體制與體制。通過行業(yè)自律，健全各類地方金融行業(yè)信息披露、信息共享等體制。行業(yè)協(xié)會組織是實現(xiàn)行業(yè)自律的重要機(jī)構(gòu)，可以對行政監(jiān)管信息進(jìn)行有效的傳導(dǎo)，也是創(chuàng)新地方金融監(jiān)管的重要方式。行業(yè)自律組織的作用如果能充分發(fā)揮，有利于地方金融行業(yè)規(guī)范有序的成長，提升從業(yè)機(jī)構(gòu)審慎合規(guī)性，便于營造監(jiān)管效率更高、方式更靈活的金融環(huán)境，擴(kuò)大地方金融監(jiān)管的彈性和效率。第二，按地方金融機(jī)構(gòu)的類別設(shè)立地方金融行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會能夠為地方政府金融管理部門提供標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、集中化的行業(yè)數(shù)據(jù)，并且能提供具有反沖效應(yīng)的對話機(jī)制，利于降低地方政府與企業(yè)之間的溝通成本，提高溝通效率。地方金融監(jiān)管部門要對各類地方金融行業(yè)協(xié)會進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管、綜合自律、溝通協(xié)調(diào)、通力合作，通過制定統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，促進(jìn)各類地方金融企業(yè)能實現(xiàn)自律監(jiān)管和依法經(jīng)營。同時，地方金融管理部門要代表各行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一發(fā)聲，綜合反應(yīng)地方金融行業(yè)合理訴求。第三，要積極支持各行業(yè)協(xié)會建立和完善行業(yè)信用評級制度，通過定期不定期各類地方金融機(jī)構(gòu)的評級狀況，適度獎懲，支持運(yùn)作規(guī)范、誠信經(jīng)營的評級高的機(jī)構(gòu)，控制評級較低的金融機(jī)構(gòu)，促進(jìn)行業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。（8）切實加強(qiáng)投資人風(fēng)險教育,積極構(gòu)建投資人進(jìn)行適當(dāng)性投資的引導(dǎo)體制。要將對投資人的教育作為防范地方金融風(fēng)險的根本性措施來抓，只有投資人的風(fēng)險意識強(qiáng)了，才會遠(yuǎn)離非法集資，進(jìn)行理性投資。如何強(qiáng)化公眾金融知識和風(fēng)險意識教育？第一，由于投資人缺乏風(fēng)險意識，對形式多樣、隱蔽性和欺騙性強(qiáng)的非法集資活動沒有辨識能力，這樣就加深了潛在地方金融風(fēng)險。因此，強(qiáng)化各地投資人的投資風(fēng)險，提高警惕性，增加非法集資等違法金融行為的識別能力。第二，強(qiáng)化廣大金融投資者的互動溝通平臺。打造具有各地政府特色的金融教育平臺，提高教育及時性、準(zhǔn)確性和有效性。第三，優(yōu)化投資者教育基礎(chǔ)設(shè)施。加強(qiáng)投資者教育基地及教育網(wǎng)點的建設(shè)和布局，要以利用現(xiàn)有設(shè)施及便利居民為原則，教育內(nèi)容要豐富多樣，通俗易懂。可以充分利用各城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，比如可以作為投資者教育網(wǎng)點，增設(shè)各類投資理財基礎(chǔ)知識書籍、宣傳冊、觸摸屏等，定期或不定期安排金融專家開展金融知識進(jìn)社區(qū)等活動，通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號等多種渠道向廣大投資人介紹各類投資品的特點，特別是要對各類投資品的風(fēng)險進(jìn)行充分的揭示。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管體制 比較 啟示
一、美國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與特點
美國金融監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個演變歷程，即從金融監(jiān)管的初步形成到全面監(jiān)管階段（19世紀(jì)中期～20世紀(jì)20、30年代直至20世紀(jì)70年代末）、金融監(jiān)管的放松階段（20世紀(jì)70年代后期金融創(chuàng)新浪潮～1997年亞洲金融危機(jī)）、金融重新監(jiān)管階段（1997年亞洲金融危機(jī)至今）。美國目前實行雙元多頭金融監(jiān)管體制。美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、司法部、證券交易委員會、期貨交易委員會、儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室、國家信用合作管理局、聯(lián)邦交易委員會、州保險監(jiān)督署,甚至聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)都從各自的職責(zé)出發(fā)對商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)管體制的主要特征是：中央和地方兩級都擁有金融監(jiān)管的權(quán)力，形成所謂“雙線”管理格局；同時每一級又有若干個監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同完成監(jiān)管任務(wù)，形成所謂“多元”管理結(jié)構(gòu)。美國的金融監(jiān)管體制，在聯(lián)邦這一線的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦儲備委員會、財政部貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險公司；在州這一線則有銀行監(jiān)督機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。[1]聯(lián)邦儲備委員會的目的是完善對銀行體系的監(jiān)管。貨幣監(jiān)理署是美國國民銀行的首要監(jiān)管機(jī)關(guān)。聯(lián)邦存款保險公司主要是通過經(jīng)營商業(yè)銀行的存款保險業(yè)務(wù)執(zhí)行銀行監(jiān)管職能，它對所有參加存款保險的銀行的權(quán)力。美國各州都有自己的管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)管州立銀行和其他類型的金融機(jī)構(gòu)。
美國這種“雙線多元”的監(jiān)管體制，具有以下特點：其一，使每家銀行時時處于體系互相交叉的嚴(yán)格監(jiān)管之下，較大地提高了金融監(jiān)管效力；其二，使監(jiān)管者之間形成了一種相互交叉、互相監(jiān)督又互相競爭的微妙關(guān)系，從而保持了金融監(jiān)管執(zhí)法中的透明度和嚴(yán)肅性，提高了依法監(jiān)管的客觀性和真實性。但不足之處是造成了監(jiān)管政策不統(tǒng)一、監(jiān)管重復(fù)、浪費人力、物力，也降低了金融監(jiān)管的效率。
這種金融監(jiān)管體制存在如下問題：首先，金融監(jiān)管制度落后于金融創(chuàng)新的發(fā)展。一個國家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展與開放的階段相適應(yīng)，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風(fēng)險的全覆蓋，不能在整個金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上有絲毫的空白和真空。現(xiàn)有分散的監(jiān)管架構(gòu)與各類金融市場之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢不適應(yīng)，以及面對市場新的變化和發(fā)展又沒有法規(guī)明確授權(quán)，監(jiān)管者的手腳被進(jìn)一步束縛，使得原本具有優(yōu)勢的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問題同時暴露出來。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身職責(zé)沒有履行到位。在次貸危機(jī)中，信息披露的嚴(yán)重不充分，使房貸機(jī)構(gòu)得以在脫離消費者監(jiān)督的條件下大量發(fā)放高價貸款，為將來借款人的違約可能埋下隱患。美國金融監(jiān)管體制極其龐大和復(fù)雜，交叉監(jiān)管明顯，金融市場源于殖民時期自發(fā)形成，銀行體系最早得到發(fā)展，其金融監(jiān)管體制也主要基于對銀行的監(jiān)管以及歷次金融危機(jī)的推動而逐步形成。
二、中國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀和特點
中國金融監(jiān)管體制的變革大致經(jīng)歷了五個階段：中央銀行專門行使金融監(jiān)管職能的初始階段（1985～1992年）；整頓式、合規(guī)性監(jiān)管階段（1993～1994年）；有法可依階段（1995～1997年）；金融監(jiān)管進(jìn)入有法可依階段（1994～1997年）；改革深化階段（1997～2003年）；實行“一行三會”的金融監(jiān)管階段（2003年至今）。經(jīng)過2003年金融監(jiān)管體制的調(diào)整，以中國銀監(jiān)會成立為標(biāo)志，中國已形成中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會“一行三會”的監(jiān)管體制，即以銀監(jiān)會為主體的銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系；以證監(jiān)會為主體的證券期貨監(jiān)管體系；以保監(jiān)會為主體的保險監(jiān)管體系。在相關(guān)法律法規(guī)總體上講，中國金融市場尚不成熟、金融法規(guī)不健全，金融監(jiān)管水平較低，與此相適應(yīng)，中國現(xiàn)階段實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式是由中國金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r決定的，是比較符合金融業(yè)發(fā)展規(guī)律的。隨著國際金融業(yè)一體化和混業(yè)經(jīng)營趨勢的加強(qiáng)，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管和多元化監(jiān)督的弊端也日益暴露出來：
1、監(jiān)管內(nèi)容過于狹窄，不能實現(xiàn)完全有效地監(jiān)管。金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場準(zhǔn)入到市場退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，中國目前的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場準(zhǔn)入，監(jiān)管中還存在著重審批、輕管理、重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)。輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)重國有銀行，輕其他銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等問題。監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢必影響監(jiān)管工作的有效性，會使監(jiān)管無的放矢。
2、金融法規(guī)體系不夠完善。目前中國實行“分業(yè)經(jīng)營分業(yè)管理”的制度，相關(guān)的金融類法律對此也有明確的規(guī)定。加入世界貿(mào)易組織以后，中國的經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境將發(fā)生重大變化，金融法規(guī)的部分條款已不適應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的要求。此外，一些金融法規(guī)空缺，以及與金融法規(guī)相配套的規(guī)章、制度和實施細(xì)則也需要盡快制定。
3、監(jiān)管目標(biāo)較高，監(jiān)管人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)相對較低，不能保證監(jiān)管的高質(zhì)量。人民銀行法規(guī)定，中國金融監(jiān)管的目標(biāo)是維護(hù)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。這個目標(biāo)雖然不能反應(yīng)監(jiān)管的全部內(nèi)涵，仍然體現(xiàn)當(dāng)前人民銀行監(jiān)管任務(wù)的艱巨性。切實保護(hù)公眾利益，維護(hù)國家金融秩序，保證貨幣政策的順利實施都應(yīng)作為重要的監(jiān)管目標(biāo)。然而，現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識準(zhǔn)備、知識結(jié)構(gòu)不合理，知識更新的速度與金融監(jiān)管目標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)的艱巨性相比之下，存在較大的差距，跟不上金融監(jiān)管工作的步伐。
4、監(jiān)管過程中地方化的問題依然存在。某些地區(qū)的監(jiān)管的分支機(jī)構(gòu)在為所在地批機(jī)構(gòu)、爭信貸規(guī)模時不遺余力但在金融監(jiān)管上卻降低標(biāo)準(zhǔn)，敷衍了事，甚至是違規(guī)不查違法不究。造成這種局面的原因是因為中央銀行的管理體制進(jìn)行了改革，實行分業(yè)監(jiān)管，分支機(jī)構(gòu)雖然名義上接受人民銀行總行和一級分行的直接領(lǐng)導(dǎo)，實際上他們的利益同地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，導(dǎo)致其難以獨立客觀公正地行使銀行監(jiān)管職能。
5、金融監(jiān)管體制需要進(jìn)一步改善。監(jiān)管不能突出重點，尚未強(qiáng)調(diào)督促金融機(jī)構(gòu)建立和完善內(nèi)控機(jī)制，促使其更加自覺主動地防范和化解金融風(fēng)險。金融監(jiān)管的各種關(guān)系沒能完全理順，缺乏有效的協(xié)調(diào)配合。中國融資結(jié)構(gòu)的變化、人民幣實現(xiàn)經(jīng)常項目下的可兌換和金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，促使貨幣市場、資本市場和外匯市場三個市場之間的聯(lián)系更加緊密，金融風(fēng)險在各個市場之間的傳導(dǎo)作用明顯加強(qiáng)，因此，中國人民銀行內(nèi)部監(jiān)管司局與國家外匯管理局的相互協(xié)調(diào)，以及人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會三個監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
三、中美金融監(jiān)管體制的對比分析
從整個金融監(jiān)管體制框架來說，美國實行雙線多頭監(jiān)管，中國實行“一行三會”，相應(yīng)的美國的監(jiān)管主體即中央銀行和其他政府監(jiān)管部門共同監(jiān)管，這樣各層次的監(jiān)管活動相互配合、相互補(bǔ)充，有利于減少金融監(jiān)管的盲點，提高監(jiān)管效率，保證金融體系安全、穩(wěn)定的運(yùn)行，但其不利之處是容易造成監(jiān)管交叉和重疊，從而可能導(dǎo)致監(jiān)管過度甚至監(jiān)管空白；中國是由中央銀行單獨監(jiān)管，其不利之處是行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性較低，往往隸屬于有關(guān)部門，使其應(yīng)有的作用難以充分發(fā)揮。另外，美國的監(jiān)管制度比較重視金融市場的主導(dǎo)作用，政府很少對其干預(yù)，當(dāng)問題出現(xiàn)時政府部門才注意到才開始采取措施應(yīng)對，這樣就容易導(dǎo)致監(jiān)管滯后；相比之下，中國金融市場的自由度較低，受政府干預(yù)的程度較高，這樣也符合中國金融市場還不太完善和發(fā)達(dá)的現(xiàn)實。
四、美國金融監(jiān)管體制的變革對中國的啟示
2007年爆發(fā)的美國金融危機(jī)露出了美國金融監(jiān)管體制的許多薄弱之處，如多頭監(jiān)管、監(jiān)管疏漏、監(jiān)管滯后和缺失以及監(jiān)管失控。美國對其金融監(jiān)管體制進(jìn)行了全面變革。2008年3月，美國財政部正式公布了名為《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書》的改革計劃，此改革被視為自上世紀(jì)30年代初經(jīng)濟(jì)大蕭條以來規(guī)模最大的金融監(jiān)管體制改革計劃。[5]藍(lán)皮書制定了近期、中期和遠(yuǎn)期三個階段的改革計劃，對整體金融市場的監(jiān)管原則、監(jiān)管主體、監(jiān)管權(quán)限等都提出了較為詳盡而有針對性的構(gòu)想：（1）近期監(jiān)管改革計劃：強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制。在不改變現(xiàn)有監(jiān)管權(quán)力體制的前提下，增強(qiáng)總統(tǒng)金融市場工作組的協(xié)調(diào)功能；新設(shè)抵押貸款創(chuàng)設(shè)委員會，設(shè)置抵押貸款業(yè)務(wù)的最低資格標(biāo)準(zhǔn)。（2）中期監(jiān)管架構(gòu)改革：現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)的有限調(diào)整。將美國儲蓄聯(lián)合會轉(zhuǎn)型為普通國民銀行；美聯(lián)儲代表聯(lián)邦監(jiān)管州立銀行；將支付與結(jié)算系統(tǒng)納入美聯(lián)儲監(jiān)管范圍；建立全國保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)；合并期貨與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。（3）長期的最優(yōu)監(jiān)管架構(gòu)：基于目標(biāo)原則的體制革命。聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)特許制度和監(jiān)管主體架構(gòu)；美聯(lián)儲成為市場穩(wěn)定性監(jiān)管者，全面覆蓋金融市場；針對有政府保證性質(zhì)的金融部門，建立審慎金融監(jiān)管局；建立商業(yè)行為監(jiān)管局，監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品；擴(kuò)張聯(lián)邦儲蓄保險公司，組建統(tǒng)一的聯(lián)邦保險擔(dān)保公司；建立單獨的公司融資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
美國在金融危機(jī)下對其金融監(jiān)管體制所做的變革給正處于金融市場綜合化轉(zhuǎn)型期的中國了某些有益的啟示。
首先，目標(biāo)性監(jiān)管是可供參考的改革路徑。中國的金融市場綜合化還處于起步階段，金融企業(yè)的主業(yè)特征比較明顯，統(tǒng)一監(jiān)管的必要性并不充分。本質(zhì)上，無論哪一種監(jiān)管組織體制，其監(jiān)管目標(biāo)也基本一致，即維護(hù)金融業(yè)的安全與穩(wěn)定、保護(hù)公眾利益，以及運(yùn)營秩序等。因此，可以在協(xié)調(diào)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)實施功能性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，明確主要監(jiān)管目標(biāo)的負(fù)責(zé)主體。
其次，要盡快明確責(zé)任主體控制全面市場風(fēng)險，落實市場穩(wěn)定性監(jiān)管。在市場綜合化的背景下，市場穩(wěn)定性監(jiān)管成為首要監(jiān)管目標(biāo)，也是抵御金融風(fēng)險的主要屏障。建議盡快出臺相關(guān)細(xì)則，在現(xiàn)行體制下由人民銀行承擔(dān)該職責(zé)，并在人民銀行內(nèi)部建立專門的綜合監(jiān)管局，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、整合各職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策與行動，共同維護(hù)金融市場的整體穩(wěn)定。
再次，正確認(rèn)識職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益主體性和競爭性，平衡安全與效率考量。在分業(yè)經(jīng)營的情境下，各職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理目標(biāo)帶有明確的部門性，利益難以協(xié)調(diào)，甚至可能相互沖突。在市場綜合化的情況下，監(jiān)管競爭可能誘使一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱容本部門的越界行為，并造成各金融企業(yè)之間的不公平競爭，從而為金融危機(jī)埋下隱患。因此，在分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)有體制下，要尤其重視對監(jiān)管政策的組織協(xié)調(diào)和綜合考量。
最后，汲取次貸危機(jī)的教訓(xùn)，推動立法擴(kuò)大監(jiān)管范圍，把私募基金、對沖基金、信用評級機(jī)構(gòu)等納入規(guī)范的監(jiān)管視野，并加強(qiáng)對金融關(guān)聯(lián)企業(yè)的并表監(jiān)管。藍(lán)皮書檢討了美國監(jiān)管體制的真空現(xiàn)象，尤其是對沖基金等新興金融機(jī)構(gòu)的自由放任。雖然中國金融業(yè)遠(yuǎn)未發(fā)達(dá)，但在近期的股票市場震蕩格局中，此類機(jī)構(gòu)的影響已經(jīng)比較明顯。
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近幾年來，我國地方金融發(fā)展非常快，不過，地方金融在發(fā)展過程中也暴露出不少問題，給我國進(jìn)一步加強(qiáng)地方金融管理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了進(jìn)一步促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有必要進(jìn)一步完善地方金融管理體制。我國實施了多輪政府機(jī)關(guān)簡政放權(quán)改革，使得金融管理工作主要由地方承擔(dān)，但是，由于各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及金融發(fā)展?fàn)顩r不同，導(dǎo)致目前為此依然還沒有形成統(tǒng)一的地方金融管理體制。目前我國地方金融管理執(zhí)行的是“一行三會”管理模式，地方金融管理主體的權(quán)責(zé)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，地方金融管理法律制度還不健全，影響了地方金融管理效率。總而言之，根據(jù)我國地方金融管理體制缺陷而提出有針對性的改革措施具有重大現(xiàn)實意義。
二、地方金融管理體制存在的問題
(一)地方金融管理體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求
在我國不斷推進(jìn)金融行業(yè)改革創(chuàng)新的歷史條件下，地方金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該大膽創(chuàng)新。地方金融行業(yè)雖然得到了快速發(fā)展，但是，由于創(chuàng)新存在盲目性，地方金融管理體制仍然還存在不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的問題，具體表現(xiàn)為：第一，國家與地方金融管理部門之間信息溝通不順暢，比如地方金融機(jī)構(gòu)中包含大量擔(dān)保公司與典當(dāng)公司，國家并沒有很好地將其納入管理范疇，增加了地方金融系統(tǒng)風(fēng)險；第二，地方金融管理體制不健全，國家很難對地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管，甚至出現(xiàn)許多金融機(jī)構(gòu)脫離了國家金融監(jiān)管范疇，增加了金融風(fēng)險的發(fā)生可能。另外，地方保護(hù)主義的存在，不同地方立足于本區(qū)域利益，制約了地方金融發(fā)揮其合力，不利于地方資源的有效配置。
(二)地方金融管理主體權(quán)責(zé)有待強(qiáng)化
各省市建立的地方金融管理主體不盡相同，甚至有些省市沒有專門的金融管理部門，成立的金融管理部門名稱存在權(quán)責(zé)不清晰、職能不明確、多頭管理等問題。比如有的省市對不同地方金融機(jī)構(gòu)設(shè)立不同的管理部門，省金融辦、國資委、省工業(yè)和信息化廳等部門負(fù)責(zé)農(nóng)村信用社、城市商業(yè)銀行、信托公司、小額貸款公司等，多頭管理的存在，會導(dǎo)致金融管理機(jī)構(gòu)職能交叉情況的出現(xiàn)，對于充分發(fā)揮地方資源的優(yōu)勢是很不利的，也容易引發(fā)不同金融管理機(jī)構(gòu)互相推諉扯皮，導(dǎo)致金融管理效益低下。
(三)地方金融監(jiān)管與地方金融發(fā)展不符
當(dāng)前我國對地方金融機(jī)構(gòu)實施“一行三會”管理模式，對地方金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入嚴(yán)格把關(guān)，在抑制地方金融風(fēng)險方面發(fā)揮了重要的作用，不過，由于不同省市對金融資源需求不一樣，中央政府對各省市地方金融采用“一刀切”管理模式，沒有考慮到不同省市金融資源需求的差異性，導(dǎo)致有些省市金融資源嚴(yán)重不足，制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，建議地方金融監(jiān)管的權(quán)力下放到省市，讓各省市能夠針對本省市需求情況合理配置地方金融資源。
三、完善地方金融管理體制建設(shè)的建議
(一)引導(dǎo)建立正確的地方金融發(fā)展觀
地方政府只有樹立正確的地方金融發(fā)展觀，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，切實做好地方金融發(fā)展規(guī)劃。為此，國家應(yīng)該進(jìn)一步完善地方金融管理法律法規(guī)，對地方金融機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范，中央政府主要對地方金融預(yù)算做好管理工作，控制地方金融風(fēng)險。
(二)對中央與地方金融管理的邊界進(jìn)行明確規(guī)定
地方金融管理體制是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，優(yōu)化地方金融管理體制，需要界定中央與地方金融管理的邊界。中央對地方金融管理發(fā)揮總領(lǐng)作用，引導(dǎo)地方金融管理的良性發(fā)展，使得中央和地方金融管理更加協(xié)調(diào)。中央對地方金融管理領(lǐng)導(dǎo)過程中，要遵循“垂直監(jiān)管，地方協(xié)調(diào)”原則，即中央金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管工作，地方金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。總而言之，地方金融管理體系要秉持中央金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，地方金融管理機(jī)構(gòu)負(fù)總責(zé)，理清地方金融管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，規(guī)范地方金融日常管理制度以及風(fēng)險處置流程制度，確保地方金融業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。
(三)執(zhí)行統(tǒng)一的監(jiān)管主體下的分類監(jiān)管
