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一、概論
傳統的財政分權理論以蒂伯特1956年發表的《地方支出的純理論》為標志，然后馬斯格雷夫、奧茨等經濟學家對此作出補充和發展。傳統財政分權理論對財政分權的合理性、必要性給出了一定的解釋和說明，其研究的一個基本問題是如何將各項財政職能及相應的財政工具在各級政府之間進行適當的分配，核心觀點認為：如果將資源配置的權力更多地向地方政府傾斜，那么通過地方政府間的競爭，能夠使地方政府更好地反映納稅人的偏好，從而加強對政府行為的預算約束，相當程度上改變中央政府在財政政策中存在的不代表地方公民意見的狀態。
（一）蒂伯特的用腳投票理論
蒂伯特從公共品入手，假定居民可以自由流動，具有相同偏好和收入水平的居民會自動聚集到某一地方政府周圍，居民的流動性會帶來政府間的競爭，一旦政府不能滿足其要求，那么居民可以“用腳投票”遷移到自己滿意的地區，結果地方政府要吸引選民，就必須按選民的要求供給公共品，從而可以達到帕累托效率。
（二）馬斯格雷夫的分權思想
馬斯格雷夫認為：宏觀經濟穩定與收入再分配職能應由中央負責，因為地方政府對宏觀經濟穩定實施控制缺乏充足的財力，另外經濟主體的流動性也使地方政府難以進行再分配；而資源配置政策則應根據各地居民的偏好不同而有所差別，在這方面地方政府比中央政府更適合，更有利于經濟效率的提高和社會福利水平的改進。他還指出在公共品供給效率和分配的公正性實現方面，中央政府和地方政府間必要的分權是可行的，這種分權可以通過稅種在各級政府間的分配固定下來，從而賦予地方政府相對獨立的權力。
（三）奧茨的分權定理
奧茨在《財政聯邦主義》一書中，通過一系列假定提出了分散化提供公共品的比較優勢，即奧茨“分權定理”：對某種公共品來說，如果對其消費涉及全部地域的所有人口的子集，并且關于該公共品的單位供給成本對中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產出量有效率得多。因為與中央政府相比，地方政府更了解自己的公眾，更了解其所管轄區選民的效用與需求。也就是說，由下級政府提供公共產品效率會更高。
除上述理論外，有關傳統財政分權理論的解釋，還有斯蒂格勒的“菜單”理論、特里西的偏好誤差理論以及布坎南的分權俱樂部理論。
二、財政分權理論的最新發展
從世界范圍來看，分權已成為了一種大趨勢， 隨著社會政治、經濟的發展，有關財政分權的理論已不僅僅局限在財政領域，而是更多的關注其對其他的社會、經濟問題的相關研究。主要表現在以下幾個方面：
（一）實驗聯邦主義和制度創新
奧茨指出：在不完全信息下，地方政府通過邊做邊學，可以從解決社會、經濟問題的各種實驗中得到潛在的利益，由于地方政府對當地居民的偏好和資源條件更了解，在財政分權下，地方政府就有可能找到與地方相適應的制度安排，其中蘊含的制度知識還可能通過地方政府之間的競爭而擴散出去，從而間接地促進其他地方的制度創新。這樣通過地方之間開展的各種制度創新實驗，最終促進了公共政策制定上的進步。這也就是許多國家將原本由中央掌握的社會保障方面的權利下放地方，進行福利改革的原因之一。但就目前來說，有關實驗聯邦主義的理論還比較缺乏，難以指導實證研究。
（二）財政分權與腐敗
財政對這個問題爭議的焦點在于兩者具有怎樣的相關關系，有兩種觀點并存的截然相反的觀點。一種觀點認為財政分權導致了地方政府腐敗的增加，認為地方政府的腐敗變得越來越普遍，是因為有更多的機會和更大的地方利益的壓力，地方政府具有更大的權威和更少的障礙。Tanzi認為地方政府同居民的接近使地方政府更容易受到尋租行為的沖擊，特別是在發展中國家。Prud.homme，Tanzi、Roseackerman和Carbonara認為在發展中國家和轉軌國家，財政分權增加了官員尋租行為的可能性。Trisman認為聯邦政府比單一政府更腐敗，可歸結為三個因素：聯邦政府比單一政府更大；存在兩院制的議會。Buennan和Buchanan就強調政府間競爭會降低政府官員在提供公共服務過程中尋租的能力。
（三）財政分權與經濟增長
關于財政分權究竟是促進了經濟增長還是妨礙了經濟增長，在學術界無法達成一致意見。有些作者持肯定態度，如Lin and Liu認為，財政分權通過改善中國的資源配置效率，從而與中國的總體經濟增長率存在正相關關系。Davoodi and Zou（1998）指出，財政分權在欠發達國家是個影響經濟增長的負面因素，在發達經濟中關系則并不明確，但如以稅收份額作為財政分權程度的度量，其與經濟增長之間存在弱的負相關性。Zhang and Zou（2001）發現，盡管中國的財政分權對各省的經濟增長有阻礙作用，印度的財政分權卻促進了地區的經濟增長與發展，以及各國內部市場化程度的提高，都要求更加靈活和具有創新精神的政府體制與之相適應。
三、對我國財政分權體制改革的啟示
由于財政分權所帶來的影響是多方面的，所以單純地說絕對的分權或是絕對的集權體制都是不科學的，由于當前各級政府間職能尚未理順，財政缺位、越位和錯位的現象普遍存在的情況下，我國財政分權過程中應當注意的是：
（一）適度分權
中央政府應逐步建立各級政府間的有效協調機制，也就是建立政府間合理規模的公平補償機制；確保中央政府具有提供純公共品和進行宏觀調控所需充足資源前提下，應不斷弱化上級政府行政命令干預，逐步增大地方政府在中央的代表性。
關鍵詞行政自由裁量權不合理表現司法控制思路縷析
1行政自由裁量權的內涵界定
行政自由裁量權是行政法學理論研究的重要課題,學術界對其界定也是眾說紛紜,如英國著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個案件中提出：“自由裁量是指任何事情應在當局自由裁量權范圍內去行使，而不是按照個人觀點行事，應按照法律行事，而不是隨心所欲。它應該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內行使。”德國行政法學者哈特穆特·毛雷爾認為：“行政機關處理同一事實要件時可以選擇不同的處理方式，構成裁量。法律沒有為同一事實要件只設定一種法律后果，而是授權行政機關自行確定法律后果，例如設定兩個或兩個以上的選擇，或者賦予其特定的處理幅度。”王名揚指出：“自由裁量是指行政機關對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取某種行動或不采取某種行動。也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內。”不過，可以得出，與羈束性行政行為相比,自由裁量行為更容易被濫用。因為“一切有權力的人都很容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”所以,對于行政主體而言,行使裁量權應當外受不得超越裁量權限的限制,內受該法定目的與權力不得濫用原則的拘束。但是,屢見不鮮的濫用行政自由裁量權和超越行政自由裁量權的現象,不斷消彌著我們對行政主體自我控制機制的信念,要控制行政自由裁量權就更多地轉向依靠有效的司法審查機制上。
2行政自由裁量權不合理的表現形式
2.1自由裁量行為前后不一致
行政機關及其工作人員基于法律的規定和立法目的的要求,為使社會生活形成一種比較穩定的秩序,采取措施時,其同樣的措施應針對事實、情節以及后果相似的行為,是管理相對人能夠預知自己行為的后果,同時也表現行政機關的公正行政。由于行政機關及其工作人員在作出選擇和決定時考慮本單位、本地區的利益以及考慮到某個人的政治、經濟等社會背景,對同樣的事情或行為處理起來區別對待,前后不一致。
2.2法律法規或對法律法規作擴大或縮小的解釋
在有些法律法規中,立法彈性較大,意味著行政機關適用時有一定選擇和解釋的自由。行政機關在選擇和解釋這些彈性規定時,必須根據法律法規的立法精神和目的,遵循慣例和先例,使之成為有一定標準和原則的規則。只有這樣,社會才能穩定正常,行政管理相對人對行政機關活動的預測才會有一定的標準或參照系數。否則,就會形成行政機關對自由裁量權的濫用。
2.3裁量行為畸輕畸重
所謂畸輕畸重是指在法律規定的范圍和幅度內選擇明顯有失公正的措施。我國很多的法律法規中都授權行政機關在法定的范圍、幅度和數量內有自由選擇的方式。行政機關的處罰措施應公平地施加于相對人,才能使自由裁量行為與相對人的具體情況形成一定的比例,做到標準基本統一、合理公正。否則,就會出現行政機關的具體措施與相對人的具體情況間的畸輕畸重,造成自由裁量權的濫用。
2.4拒絕或者拖延履行職責
保護公民、法人或者其他組織的人身權、財產權以及其他合法權益是行政機關的職責,法律法規通常有一定時限的要求。而對行政相對人來說,要求行政機關履行法定職責則是一種權利,由于權利的行使而沒有行政機關職責的保護,特殊情況下將會給相對人個人或國家和社會利益造成不可彌補的損失。因此,行政機關應該根據相對人的具體情況或法律規定的時限積極地履行法定職責。否則,因其失職會形成對自由裁量權的濫用。
3對自由裁量權實施法律控制的基本思路
3.1完善和健全行政立法，從法律源頭上加強對行政自由裁量權的控制
首先，要在立法上對行政自由裁量權行使的條件、運用的范圍、裁決的幅度、事實要件的確定標準等做出準確、科學的規定，以便于具體操作起來能夠適度把握，盡量做到明確、具體，以減少主觀隨意性。尤其是對涉及到公民合法權益的條款，更應抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關法律、法規，如行政機關組織法、行政程序法、行政復議法等等。其次，應注重行政法律、法規的解釋，以彌補法律法規的缺漏。再次，應加強制度建設，對行政自由裁量權的行使進行必要的制度規范，以達到保證自由裁量權的行使符合法的授權目的。在現階段，以下制度宜盡快建立起來：①指明事實依據的制度。即行政主體在行使自由裁量權時，必須對做出決定的事實依據給予具體說明。這是防止行政主體超越職權范圍，督促行政主體慎重使用自由裁量權的有效辦法。②說明理由的制度。這是指行政主體利用自由裁量權做出決定時，必須說明做出該決定的具體原因及政策依據，尤其是對當事人的利益有較大影響的行政行為，當事人有權要求行政主體對其決定說明理由，從而有效抑制行政主體行使自由裁量權的任意性。③權力與利益相分離的制度。權力一旦與利益掛鉤則必然導致執法的不公，所以，必須對權力與利益進行必要的分離，并使之制度化。只有如此，執法部門才能公正、無私地進行執法。
3.2強化各類監督主體的功能，完善監督制約機制，將行政自由裁量行為置于法律、法規的約束之下
從行政主體的外部看，主要有權力機關的監督、司法機關的監督、輿論監督和群眾監督等等。在眾多的監督中，權力機關的監督最具有權威性。應該在權力機關內部建立專門監督機構，以擔負起日常監督工作的任務，以提高權力機關的監督力度；制定監督法規，把權力機關所具有的監督權進一步程序化、法律化，以確保監督工作有法可依；加強權力機關的質詢權、評議權、罷免權等的落實，以提高監督質量和效果。司法機關監督要合理劃分司法機關和行政執法機關的權限，保證司法機關依法獨立地對行政執法過程中的犯罪行為進行審理判決。輿論監督當前很有必要盡快出臺新聞監督方面的法律，依法保障新聞輿論的調查、報道和批評的權利，明確新聞工作者的義務和責任，使其更好地依法履行監督職責。在我國行政監督體系中，群眾監督是基礎和力量的源泉，為了使群眾監督的功能得到充分發揮，需要強化群眾監督的法律保障，通過立法明確群眾監督的權限和程序，使之能夠依法行使監督權；另外，“還要完善群眾舉報的體系和網絡，健全舉報獎勵反饋機制，以便從制度上保證言路暢通，舉報有門，保護舉報者的合法權益。”在搞好外部監督的同時，還要加強和完善行政系統內部的監督機制。各地區、各部門一定要采取得力措施使監察、審計、財政等各種內部監督制度有效地運作起來，及時糾正和嚴肅查處違法違紀行為和自由裁量中的不正當行為。當前，尤其需要抓好行政復議法的貫徹落實。充分發揮行政系統內部監督的作用，對保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障行政主體依法行政自由裁量僅，加強廉政建設，密切政府與人民群眾的關系，提高行政機關的工作質量，均具有重要意義。
3.3健全行政程序法，保障相對人的合法權利
行政自由裁量權的運行態勢表明，行政自由裁量權出現負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置。”“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量。”這些都表明了行政程序在制約行政權，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。行政程序是規范行政自由裁量權的一種重要手段。行政程序一旦設定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規定，即按行政程序規定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任。另一方面，作為權利客體的行政相對人，有權要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權。使行政相對人既懂得以實體規則保護自己的合法權益，又學會運用程序規則不使自己的權利被侵犯、義務不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統的國家有著重要意義。所以，不斷健全我國的調查制度、回避制度、聽證制度、告知制度、信息公開制度、時效等制度，有利于制約行政權，保障民主自由，防止行政專斷，以保護相對人的合法權利。
3.4注重執法隊伍建設，提高執法人員的素質
執法人員素質的高低，直接關系到自由裁量的準確度，關系到法律的尊嚴和命運。我們要把加強執法隊伍建設作為改善執法狀況的重要環節常抓不懈，促使執法人員的政治素質和業務素質有實質性的提高。為此，一要加強對執法人員的政治思想教育，突出抓好引導執法人員樹立公仆觀和服務觀。二要推行執法人員任職資格考試制度，只有考試合格者才能進入行政執法機關任職，切實保證執法人員具有較高的業務素質。三要加強對執法人員的培訓，要針對不同的對象，進行多層次、多方式的培訓，使執法人員熟練掌握與自己工作密切相關的法律、法規和規章，為履行好自己的職責，奠定堅實的基礎。四要推行競爭上崗制度，以此來增強執法隊伍的活力和執法人員的能力，提高執法水平，做到公正執法。綜合上述,行政自由裁量權范圍的擴展是社會發展的必然趨勢,然而,這種趨勢也不可避免地帶來侵犯公民合法權益的機會增多。通過法律的有效控制裁量權的“自由”空間,將行政自由裁量權限定在既合法又合理的范圍以內,是實現法治目標的重要條件之一。
參考文獻
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關鍵詞：行政復議自由裁量權司法審查
一、行政復議
我們所要談論的是行政復議中的自由裁量權問題，那么就不得不對行政復議做一個簡單的闡述，以期望對行政復議制度有一個初步的了解。
在姜明安老師書中對行政復議作出如下定義：“行政復議是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。行政復議是現代法治社會中解決行政爭議的方法之一，它與行政訴訟、行政賠償同屬行政救濟，是行政相對人保護自身合法權益的基本法律制度之一。”
行政復議是一種行政行為，但是它有不同于其他行政行為，它具有以下幾個方面的特點：
1．行政復議所處理的爭議是行政爭議。這里的行政爭議主要是指行政主體在行政管理過程中因實施具體行政行為而與相對人發生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。行政復議是專門為解決行政爭議而設置的一種制度。
2.行政復議以具體行政行為為審查對象，并附帶審查部分抽象行政行為。行政主體作出的行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，前者如行政處罰、行政許可等行為，后者如制定和行政法規、規章和其他規范性文件等。我國行政復議以具體行政行為為審查對象，附帶審查抽象行政行為中的其他規范性文件，但不審查行政法規和規章。
3.行政復議主要采用書面審查的方式，必要時也可以通過聽證的方式審理。書面審查的方式是指行政復議機關通過審查雙方提交的書面證據材料，認定案件的事實，判斷法律適用的正確性，從而作出行政復議決定。行政復議采用書面審查的目的，在于確保行政復議必要的行政效率。
行政復議是公民、法人或其他組織獲得行政救濟的一種重要途徑，它不僅能夠為公民的合法權益提供及時、高效的保障，而且還能夠實現行政系統內部的自我監督。作為一種成本低廉、方便快捷的糾紛解決機制，行政復議制度為世界各國、各地區所廣泛采用，德國的異議審查制度、日本的行政不限審查制度、法國行政救濟制度（包括善意救濟和層級救濟）、英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、我國臺灣地區的訴愿制度等均大抵與行政復議制度相當。
二、行政自由裁量權及在行政復議中的應用
按具體行政行為受法律拘束的程度，可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機關在自由裁量行為中有一種特殊的權利，謂之為自由裁量權。所以簡單地說，行政自由裁量權就是法律法規賦予行政機關在行政管理活動中依據立法目的和公正合理的原則，根據具體情況自行判斷行為并自行決定實施其行為或不作為以及如何作為的權力，是行政機關常用的一種權力。行政自由裁量權相對于一般法定行政權來說，是一種自由的權力，靈活性大，行政機關享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為，在何時何地行為，怎樣行為的廣泛自由。行政自由裁量權的自由不是絕對的它具有行政權的國家意志性、法律性的一般特點，有其標準和目標，受合法性的限制。自由裁量是在法律法規規定的一定范圍內的自由裁量，而不是完全沒有范圍沒有邊際的裁量，與毫無準則限制完全不同。
行政自由裁量權是現代行政的必然要求。首先，行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜、發展變化的各種社會現象，為使行政機關能夠審時度勢，對各種特殊、具體的社會問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應有一定的自由選擇的余地。為此，我國的法律法規賦予行政機關在法定范圍內行使自由裁量權，以增強行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政機關靈活機動地因人因事作出有效的行政管理。同時，行政自由裁量權也是一把雙刃劍，在缺乏程序約束及必要有效監督的情形下又極易被濫用，對行政相對人的合法權益造成侵害。
談到行政復議中的自由裁量權問題，不得不從行政“疆域”說起。在19世紀，西方國家大多數依照亞當•斯密在《國富論》中闡述的自由貿易理論，實行自由放任政策，國家的經濟發展主要依靠市場這只“看不見的手”進行規制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個時候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生”。后來，行政的疆域突破了傳統的自由經濟時代的領域，擴大到如下方面:(1)干預經濟，對經濟活動進行規制；(2)調控國內國際貿易、管理國內國際金融；(3)舉辦社會福利和社會保險；(4)管理教育、文化和醫療衛生；(5)保護知識產權；(6)保護、開發和利用資源；(7)控制環境環境污染和改善人類生活、生態環境；(8)監控產品質量和保護消費者權益；(9)管理城市規劃和鄉鎮建設；(10)直接組織大型工程建設和經營、管理國有企業等等。行政權的擴張，使社會經濟空前發展，但也帶來了一系列的問題。
根據對行政復議及行政自由裁量權的以上論述，可以推導出自由裁量權在行政復議中應用時的特點和出現的問題：
1.行政復議中的自由裁量權針對的是行政爭議而行使的。行政復議制度的設立是為了解決行政爭議，因此復議機關所享有的行政權的運作主要是解決行政主體與相對人之間的矛盾，其自由裁量權具有特定性，只能針對呈現在復議機關面前的行政爭議案件。不同于行政主體享有的裁量權的范圍廣、自由度高的特點，更不同于司法中的裁量權，后者具有更為嚴格的適用標準和程序。
2.行政復議法為行政復議中的自由裁量權的行使提供了許多條文基礎。如行政復議法的第三條第三項“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬定行政復議決定”,這一條文規定了復議機關對被申請的具體行政行為應當進行合法性與合理性的審查，但是在實踐過程中很難判定什么是合理什么是不合理，沒有一個相對具體的判斷指引。第十七條“行政復議機關對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人”該條作出不予受理決定的審查標準并不明晰，預留了隨意裁量的空間。第二十二條“行政復議原則上采取書面審查的辦法，認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”事實上絕大多數都采用了書面審查的辦法，是否進行調查、聽取各方意見也取決于復議機構的決定，隨意性極大。
3.行政復議中的自由裁量權會受到來自司法機關及其他機關的牽制。復議機關相較于作出行政行為的行政機關更加關注于自己的復議結果是否能被法院及其他機關認可，因為如果被發現在復議過程中有違法違紀的行為，就會被依照行政復議法及其他相關法規追究法律任。并且被復議申請人依據行政訴訟法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此復議機關在運用自己的自由裁量權對行政主體的自由裁量結果進行審查時，是會考慮到法院和其他機關介入的因素。三、對行政復議中的自由裁量權規制的思考
（一）來自行政自我拘束原則的影響
所謂行政自我拘束原則，是指行政主體如果曾經在某個案件中做出一定內容的決定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同類案件中，行政主體都要受前面所做出的決定或者所采取的措施的拘束，對有關行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則。現代國家憲法上的平等原則，是行政自我拘束原則之直接淵源。這一原則其實強調行政系統中行政權力運行的統一性，要求同類問題相同處理。在行政裁量廣泛存在的今天，試圖讓法院運用司法權審查行政疆域的每個角落是不現實的，有關行政管理方面的事務，也不是僅僅涉及到法律問題，有些問題包括了財政稅收環保土建等方面非常專業的問題，讓法院來對這些領域的專業知識進行評價肯定是自討苦吃，因此建立行政自我拘束的原則的意義就在于，行政復議機關在作出決定之前必須考慮到自己以前對同類問題所持的觀點看法、采取的具體措施,被申請復議的行政機關對同類問題所持的觀點看法、采取的具體措施，進而保證其自由裁量權能夠謹慎、斟酌地做出，特別是在一些專業知識很強的領域，根據這一原則制定出一套詳盡的操作性強的內控機制，減少復議機關的裁量權異化的情況。
（二）對行政復議中的自由裁量權的司法監督
在大多數情況下，當相對人沒有從復議機關那里得到公正、有效的救濟的時候，其最有可能的就是通過提起行政訴訟尋求司法保護。而且司法作為社會公平正義的最后一道防線,對行政權的控制的作用不容忽視。目前有很多老師和學者關于行政復議司法化進行討論,有學者在總結出行政復議種種弊端(如:當事人不愿申請行政復議，不愿意不敢提起行政訴訟的情況十分普遍；行政復議的救濟作用十分有限等等)后，認為應當建立統一的行政法律救濟制度，完全可以將行政復議納入行政訴訟的范疇，并效仿法國體制，設立隸屬于中央政府的獨立行使行政審判權的行政法院系統，由行政法院統一行使對行政相對人的法律救濟權和對行政主體的法律監督權。學生認為，從法理學的角度說存在即為合理，任何一項制度的存在都有其必要性，既然它能夠為大多數國家所單獨采用必然有其合理的因素。所以學生對將行政復議制度并入行政訴訟，設立行政法院表示疑惑，如果行政法院隸屬于中央政府，那還不是不能做到完全跳出部門或系統的狹隘圈子，在設立制度進行控制的時候并沒有預設相對較高的權力就是正確的、不受制約的。這樣做不是又使行政復議陷入了另一個大一點的圈子嗎?并且對根源于法國的這種制度能否在中國順利運作表示質疑。因此,許多學者認為,當務之急是推進我國的司法改革進程，逐步加強法院的獨立性，以使行政訴訟制度能充分發揮其功能,是法院能夠有效、有度的對復議機關的不適當的自由裁量行為進行規制。
（三）完善行政責任制度，加強行政復議制度的專業化、獨立性
我國的行政復議法在第六章列入了法律責任的規定，目的在于明確復議機關及被申請機關的法律責任，但這些條款在實際適用的時候效果并不明顯，具體規則不能很好的落實，問題有部分源于條文本身的不夠具體和可操作性不強，在修訂復議法時應當明確追究法律責任的具體機關、操作規程等程序規定。如前所述，不能因為行政復議制度在現實中遇到了一些問題，就否定這一制度的積極意義，針對復議制度遇到的具體問題可以通過修改法律、制定實施細則等來加以完善。針對復議機關的獨立性問題，學生認為絕對的獨立是不存在的，復議機關在隸屬于政府的同時可以引入一些程序性規定，如聽證、專家咨詢會、程序公開等制度，使復議申請人能夠充分的在復議作出結果之前發表自己的看法，“讓別人聽到自己的呼喊聲”。從訴訟法的角度我們知道，程序正義之所以重要，并不在于它一定會帶來真正公平正義的結果，而在于它使當事人能切實感覺到自己受到尊重，自己的意見能夠正確順暢的表達。關于經費問題，這涉及到財政稅收方面的專業性問題，切實可行的方法是在有關學者提出基本方案后，將方案交由相關部門論證，最終的目標是能夠保證全國的復議機關都有獨立的經費保障，可以裁減基層的復議機關,達到精簡高效的機構設置。針對復議機關人員專業化的問題，很多老師提出以下的觀點“建立行政復議人員的任職資格制度，將這些人員的選用納入國家司法考試的范圍”，提高復議人員的法律素養保證他們的任職資格，是控制裁量權不適當運用的有效手段。
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論文摘要:在建立社會主義市場經濟體制的過程中,要特別強調發揮地方政府在協調地方社會經濟發展中的積極性和主動性,通過借鑒西方國家財政分權理論中的合理成分,并結合我國目前實際情況,我國目前在財政體制上應采取適度分權的地方分級財政體制。
一、西方財政分權理論
(一)喬治·施蒂格勒的最優分權論。
為了回答地方政府分權的必要性問題,美國經濟學家喬治·施蒂格勒(George Stigler)首先從公眾需要和更好發揮政府職能的角度進行了論證。施蒂格勒在1957年發表的《地方政府功能的有理范圍》一文中,對于為什么需要地方政府這一基本問題作了公理性的解釋,提出了兩條基本原則:第一,與中央政府相比,地方政府更接近于自己的選民,地方政府比中央政府更加了解他所管轄的公民的效用與需求;第二,不同地區的居民有權對自己需要的公共產品和公共服務的種類和數量進行選擇。按照施蒂格勒的兩條原則,可以得出這樣的結論是: 事關滿足居民公共需要的決策,應當在最低行政層次的政府部門進行,有利于實現資源配置的有效性和分配的公平性。
(二)埃克斯坦的“按受益原則分權”的理論。
美國學者埃克斯坦(Echesten)認為,應當根據公共產品的受益范圍來有效地劃分各級政府的職能,并依此作為分配財權的依據。因此,那些有益于全體國民的公共產品應當由中央政府來提供。另有一些公共產品雖然只惠及某一階層或某些人,但因對全社會和國家的發展至關重要,也要由中央政府提供,如對適齡兒童的義務教育、對特困地區和受災地區的專項補助等。但是,為了維護局部利益,地方政府也應具有一定的職權和財力。從倫理的角度講,為了保護個人的充分自由,政府的權力應當最大限度地分散,而且,因為管轄范圍越小的政府單位,其決策結果與合理的市場決策越接近。因此,小規模的政府單位所作出的決策比大規模的政府單位所作出的決策往往更有效率。
(三)奧茨的財政分權理論。
奧茨(Wallace·E·Oates)在1972年出版的《財政聯邦主義》(《Fiscal Federalism》)一書中,為地方財政的存在提出了一個分權理論。奧茨所運用的是福利經濟學的方法,根據福利經濟學的觀點,一種最有效的資源配置應使社會福利達到極大,即帕累托最優。在達到帕累托最優之前,資源配置的方式是可以改進的。根據帕累托最優理論論證,奧茨提出了財政分權定理:“對于某種公共物品來說———關于這種公共品的消費被定義為是遍及全部地域的所有人口的子集的,并且,關于該物品的每一個產出量的提供成本無論對中央政府還是對地方政府來說都是相同的———那么,讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給它們各自的選民,則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產出量有效得多”。據此,可以引申出的結論是:中央政府只應提供具有廣泛的偏好相同的公共產品。
(四)蒂博的分權模型與“用腳投票”理論。
美國經濟學家蒂博(Charles Tiebout)在一系列嚴格的假設條件下提出了財政分權模型。蒂博認為,在人口流動不受限制、存在大量轄區政府、各轄區政府稅收體制相同、轄區間無利益外溢、信息完備等假設條件下,由于各轄區政府提供的公共產品和稅負組合不盡相同,所以各地居民可以根據各地方政府提供的公共產品和稅負的組合,來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區遷出,而遷入可以滿足其偏好的地區居住。形象地說,居民們通過“用腳投票”,在選擇能滿足其偏好的公共產品與稅負的組合時,展現了其偏好并作出了選擇哪個政府的決定。蒂博模型說明由地方政府分散提供公共產品不僅可行而且有效,該模型為財政分權和財政競爭提供了堅實的理論基礎。此后,大量關于財政分權和財政競爭的文獻涌現出來。
上述的幾種西方財政分權理論對政府間分權的合理性和必要性、政府間財政職能和財政工具的分配、政府維護市場的激勵機制設計等問題給出了一定的解釋和說明,表明財政在中央與地方之間的分權有利于減少信息成本、提高資源配置效率、遏制政府規模的擴大、引入競爭和創新機制,完全否定行政性分權的觀點是不能成立的。不僅如此,各級地方政府之間也存在著財政分權的必要性,應將地方性公共產品的供應職責分配和指定給某級合適的地方政府,而該級地方政府則僅代表該地方性公共產品影響所及的那些民眾。因此,全國性公共產品由中央政府提供,范圍大小不同的地方性公共產品由不同層次的地方政府提供。
二、我國實行適度分權地方分級財政體制的必要性
長期以來,我國實行的是高度集中的計劃體制和財政管理體制,中央集權過多,地方政府的積極性沒有充分發揮。在建立社會主義市場經濟體制的過程中,要特別強調發揮地方政府在協調地方社會經濟發展中的積極性和主動性,因此,了解和借鑒西方國家財政分權理論中的合理成分,是有一定啟示作用和積極意義的。結合我國目前實際情況看,在財政體制上采取適度分權的地方分級財政體制是有益的。
第一,適度分權有利于公共產品的有效供應。從公共產品的有效提供看,由于大部分公共產品屬于地方性公共產品,與中央政府比較,地方政府更貼近企業和居民,更了解居民對公共產品的需求偏好及其數量、質量、結構等信息,且獲取信息的成本低。從公共產品的有效需求看,由于各地居民對公共產品的需求偏好和結構不同,若公共產品均由中央政府提供,全國統一的公共產品的種類和水平不可能最大限度地滿足各地居民的需求。
第二,適度分權有利于使公共產品提供的成(下轉第282頁)(上接第208頁)本費用分攤與受益直接掛鉤,可以提高地方居民對政府事務的參與程度,同時也有利于加強當地政府的責任感。反之,如果實行高度集權的體制,公共產品提供的資金均由中央政府撥款,而非本地居民納稅,由于缺乏本地納稅人的直接或間接監督,執行公共項目的地方官員往往不關心項目的成本與收益,地方政府花錢也沒有像花“自己的錢”那樣精打細算。
第三,適度分權有利于創新。高度集權體制下,地方政府沒有或很少有決策自主權,地方官員是中央政府行政命令的執行者,各地的支出、稅收、工業政策及執政目標等均由中央決定,地方政府無法利用政策創新來與其他地方競爭,體制和政策僵化使得政府缺乏應變能力,管理效率低。而適度分權則有利于地方從實際出發,創造性地管理經濟和社會事務,有利于提高行政效率。
第四,適度分權有利于稅收征管。從組織財政收入的角度看,地方政府比中央政府更接近納稅人,更了解稅源和征稅對象的情況,從而在稅收征管上具有一定的優勢,在防止分散、零星稅款流失方面的優勢則更加明顯。
第五,適度分權有利于社會公眾對地方政府的監督。高度集權體制下的地方政府長官往往由上級政府任命,這種體制使得地方政府長官只關心如何迎合上級的意圖,而忽視地方居民的呼聲。而分權體制下,公民在政治上有很大的參與度,政府花的錢也主要來自當地的納稅人,地方政府往往比較注重順乎民意,有助于提高政府決策的科學性、民主性,形成政府與民眾相互信賴、相互制約的關系。
三、我國地方分級財政體制的改革方向
省級政府適當集中財權和財力,提高中觀的宏觀調控能力,主要負責本省內資源配置的職能、具有宏觀性的與收入再分配有關的事權和主要的經濟服務性事權。與此相適應,將營業稅、社會保障稅、環保稅等涉及社會結構調整和環境改善方面的稅種劃為省級稅收。
市(縣)級政府主要負責本地居民的生活服務性事權和一部分經濟服務性事權。市政府的經濟服務性職能主要是對跨縣(區)的基礎設施建設,包括公路建設、農業等基礎產業設施的管理。縣政府主要負責縣內的小型基礎設施建設、管理(如農田水利設施)以及配合省、市級基礎設施的建設和管理。市(縣)財政的固定收入包括:不動產稅、城市維護建設稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產及贈與稅、教育稅和契稅等流動性較低、信息要求較細、適宜由基層掌握的稅種。
另外,可將基礎教育、衛生防疫等涉及國民素質、國計民生方面的支出作為省和市(縣)政府的共同職責,以便省級財政能在全省范圍內統一規劃、統一調控、協調發展。
參考文獻:
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[3]王傳綸,高培勇.當代西方財政經濟理論.商務印書館,1995.
[關鍵詞]財政分權;教育;效率;公共服務
一、引 言
傳統的財政分權理論認為,地方政府在提供地方公共服務時更具有效率。這一方面是因為地方政府具有信息優勢,更能響應地方居民的偏好。另一方面,人口流動下的地方選民“以腳投票”給地方政府施加了約束,使得地方政府之間就公共服務的提供展開競爭(Tiebout, 1956; Oates, 1972)。[1](416-424)[2]因此,許多國家的公共服務都是由地方政府來提供的。以教育為例,1999年在美國各級政府的教育支出中,聯邦政府支出占14.6%,州政府占22%,其他都是各級地方政府支出的(哈維•羅森, 2006,P.429)。[3]中國的情況與此類似,根據《2008年中國教育經費統計年鑒》數據計算,2007年全國教育經費總收入當中,來自中央政府的比重為11.22%,其余則來自各級地方政府。
那么財政分權到底能否提高地方公共服務提供效率(efficiency)或效果(effectiveness)呢?①現有的經驗研究并無一致的結論。Jimenez等人(1996)對菲律賓的研究表明,學校的經費越依賴于地方政府,那么學校越有效率。[4](377-386)Sarkar(2000)對阿根廷的研究發現,財政分權有助于提高醫療衛生服務的提供效率,但是對教育服務的影響則取決于具體的模型。[5]Robalino(2001)等人的跨國研究發現,分權可以提高醫療衛生的服務效率。[6]喬寶云等人(2005)對中國的研究發現,財政分權無助于提高小學教育的有效供給。[7](37-46)Barankay和Lockwood(2007)對瑞士的研究則發現,分權提高了瑞士高中教育的完成率。[8]傅勇(2007)的研究表明,中國的財政分權降低了基礎教育的提供效率,也損害了城市公共服務的提供。[9]
本文使用中國1997―2005年的省際面板數據,考察財政分權對地方政府教育服務提供效率的影響。余下部分的安排如下:第二部分討論指標、數據和計量模型;第三部分對計量結果進行分析,同時進一步考察模型的穩健性以及其他一些問題;最后是結論。
二、計量模型:變量選取和數據來源
首先估計如下基本回歸模型:
promotioni,t=α+βFDit+γXi,t+εi,t[JY](1)
我們使用的是1997―2005年中國30個省、自治區、直轄市(包含重慶,但不包含)共270個觀測值的平衡面板數據。在上述回歸模型中,下標i和t分別表示第i個省份第t年的觀測值。
被解釋變量是第i省第t年的初中畢業生升入高中的升學率(promotion),根據歷年《中國教育統計年鑒》相關數據計算。需要指出的是,僅僅用初中畢業生升入高中的升學率并不足以反映義務教育服務的提供效果,更為全面的衡量指標還應該包括輟學率、復讀率、鞏固率、入學率、標準化考試分數等。由于輟學率、復讀率和鞏固率的指標難以獲得,而中國各個地區義務教育階段的入學率基本上都在90%以上,數據缺乏變異性,同時目前也不存在全國性的標準化考試,因此本研究未考慮這些指標。
核心解釋變量是當地的財政分權度(FD)。出于本文的研究目的,最好是選取度量初中教育支出分權程度的變量。但是我國的教育經費統計數據中并未區分初中教育經費中由各級政府承擔的比例,所以我們只能使用一般的財政分權度指標。本文以省預算內收入占中央本級預算內收入作為衡量財政分權度的主要指標(收入分權度)。此外我們還選取了省預算內支出占中央本級預算內支出的比重(支出分權度)、扣除了凈轉移支付的省預算內支出占中央本級預算內支出的比重(凈支出分權度)、省預算內收入占包含了中央補助的本省總收入的比重(收入獨立性)②作為替代指標。
X是其他可能影響教育服務提供效率的社會、經濟變量。具體包括:
1.人均GDP(PGDP):經濟是教育發展的基礎,以人均GDP來衡量的經濟發展水平應該和初中畢業生的升學率正相關。本文以1978年的可比價格對各省當年人均GDP進行了調整。
2. 15歲以上人口中的文盲、半文盲率(illiterate):許多研究都表明,成年人口中的文盲率與適齡人口的教育獲得情況負相關(Gupta et al., 2002)。[10](717-737)
3.城市化率(urban):城市化率的常規衡量指標是城鎮人口占總人口的比重,但是由于我們只能找到最近三年的城鎮人口數據,因此我們用非農人口比重作為變量。
4. 0-15歲適齡人口比重(age):如果適齡人口比重很大的話,就意味著教育的存量需求很大,從而教育擴展的成本就比較大(Mingat and Tan, 1992)。[11]因此預期這一變量和升學率之間具有負相關關系。數據根據歷年《中國統計年鑒》的人口年齡構成和撫養系數換算得到。③
5.初中預算內生均教育經費(pbgt):由于教育產出效果的提高既有可能是因為分權提高了生產效率所致,也有可能是因為教育經費投入增加所致,抑或二者兼而有之。[5]對此我們對教育生產函數的投入因素加以控制,引入了初中預算內生均教育經費這一變量。數據來自歷年《中國教育經費統計年鑒》。
三、計量結果與分析
(一)基本模型
首先,我們進行基本模型的回歸。一共使用3種估計方法:固定效應估計、隨機效應估計、FGLS估計。模型結果見表1。
和傳統理論不一致的是,財政分權變量的系數始終顯著為負。以人均GDP為衡量標準的經濟發展水平對于初中畢業生的升學率沒有顯著影響。④當地15歲以上人口中文盲、半文盲的比例對于升學率具有顯著的負效應。這說明父母以及更早一輩的人力資本積累水平對于子女的人力資本積累的確具有影響。城市化水平總體上對于升學率具有顯著的正效應。0―15歲年齡的人口比重對于初中畢業生的升學率具有顯著的負效應。這說明教育適齡人口比重越大,對教育的需求也就越大,當教育服務的供給還存在制約時,就表現為“超額需求”。⑤生均預算內教育支出對于增加升學率具有顯著的正效應,但是這種正效應相當微弱。
由于本文所使用的面板數據的時間跨度比較短,相應的橫截面單位比較多,因此可能存在異方差和自相關的問題。對此,我們運用修正的瓦爾德檢驗來驗證是否存在組間異方差,結果chi2(30)=239.14,Prob>chi2=0.0000,因此拒絕組間同方差的假定;利用Wooldridge(2000)提出的檢驗是否存在序列自相關的方法,[12]計算的F(1,29)=48.719,Prob>F=0.0000,因此拒絕不存在自相關的假定。對此,本文接下來使用FGLS估計方法來估計固定效應模型。從FGLS回歸的結果來看,財政分權、文盲率、適齡人口比重等因素對初中畢業生的升學率都具有顯著的負效應。城市化水平、生均預算內教育支出則有顯著的正效應,且固定效應估計的系數大小和FGLS估計的結果基本一致(具體結果見表1)。
本文之所以發現財政分權會對初中畢業生的升學率具有顯著的負效應,其原因可能是:
首先,傳統的分權理論認為,財政分權可以增加地方政府對地方選民的回應,但是無論是從人口的流動性來看,還是從選舉對于地方官員的約束力來看,Tiebout式的“以腳投票”機制在中國并不存在(張軍,2008)。[13]
其次,傳統的財政分權理論認為,分權可以在地方政府之間展開水平的標尺競爭,從而促進公共服務的提供效率。但是大量的文獻都表明,中國的財政分權和以經濟績效為考核標準的地方官員晉升機制結合在一起,導致中國地方政府之間展開“為增長而競爭”的標尺競爭(傅勇,張晏,2007)。[14](4-12)這種標尺競爭在促進經濟發展的同時,也產生了諸如市場分割、地方保護主義、公共支出結構扭曲等代價。
第三,傳統的分權理論認為,財政分權可以減少游說行為,從而減少公共資源的浪費,提高資源配置效率和生產效率。但是也有許多文獻指出,分權未必會減少游說行為(Barankay and Lockwood, 2007),[8]并且分權體制下的地方政府治理能力不如中央政府有效,這些都會導致地方公共服務的提供缺乏效率。特別是分權之后的地方政府更有可能被少數利益集團控制,從而導致地方公共品供給缺乏效率等問題(Hayes et al.,1998)。[15](1-20)對此,我們將在后面的內容里具體分析政府治理能力是否會對教育服務的提供效率產生影響。
第四,分權能夠提高教育服務的提供效率的微觀機制在于,分權化的提供模式下存在大量的競爭者,公立學校和私立學校之間、公立學校之間、私立學校之間等都存在競爭。提供教育服務的經費主要來自基層政府,管理權限也主要由基層政府乃至學區、學校負責。為了爭奪生源,教育服務必須符合學生的偏好和口味,因材施教,從而形成良性競爭互動。但是中國的情況并非如此,特別是經費雖然由基層政府負責,但是教學大綱、課程設置等日常學校管理權限卻是集權的甚至全國統一的。此外,教育資源特別是優質教育資源總體上還很稀缺,教育服務市場缺乏以消費者為導向的競爭。這些都限制了分權模式下的教育服務提供效果的改善。
(二)進一步的討論
1.政府規模是否起作用?前面的文獻綜述指出,分權未必能提高效率的一個可能原因在于分權之后的地方政府治理能力不如中央政府。特別是在中國,相對于中央政府官員來說,地方官員發生腐敗、尋租的可能性也許更大。另一方面,即使不考慮分權這一體制,政府的治理能力也會對政府的公共支出管理、公共服務提供效率產生影響。比如傅勇(2007)就認為,中國的行政體制設置相對僵化,政府規模膨脹導致財成“吃飯財政”,無助于提高公共服務供給效率。他用每萬元財政收入負擔的公職人員數來衡量政府規模,發現政府規模與公共服務提供效率負相關。[9]
我們用每萬名人口中的政府公務人員數量來衡量政府規模(數據來自歷年《中國統計年鑒》的“分地區分行業職工人數”),考察政府規模是否會影響教育服務提供效率。由于政府規模越大越有可能是冗員過多、機構龐雜從而效率低下的表現,因此我們預期政府規模變量的符號為負。我們首先將政府規模變量單獨引入,這樣可以考察在政府生產函數中治理能力是否起作用;其次再引入政府規模與財政分權度的交互項,這樣可以考察分權對升學率的影響是否取決于治理能力的不同而存在差異。具體結果見表2。
從表2的結果看,在引入政府規模這一變量后,模型中其他變量的符號和顯著性保持了較好的穩健性。特別是關鍵的解釋變量財政分權度,仍然具有顯著的負效應。將政府規模作為單獨的一個變量引入后,該變量具有符合預期的顯著的負效應,說明政府規模越大,升學率越低。將財政分權度和政府規模的交互項引入后,該變量的系數仍然顯著為負,說明財政分權對于升學率的負效應隨著政府規模的擴大而進一步增強。
2.分權的影響是否具有地區差異?在這一部分,我們進一步引入地區虛擬變量來考察分權對升學率的影響是否存在地區差異。具體的做法是:以東部地區為基組,如果該省屬于西部地區,則令虛擬變量west=1,否則為0;如果該省屬于中部地區,則令虛擬變量central=1,否則為0。由于地區虛擬變量是一個在時間上恒定的變量,不能直接進入固定效應模型,因此我們取財政分權度和地區虛擬變量的交互項進入模型。具體結果見表3。
從表3的結果來看,分權對于升學率的負效應在中部地區最為明顯,在西部地區的影響其次。有趣的是,此時財政分權的系數為負但是不再具有顯著性。這是否意味著財政分權在東部地區并未對升學率產生顯著的負效應呢?對此,我們單獨對東部地區進行了檢驗,并且同時選取了收入分權度、支出分權度、凈支出分權度、財政獨立性4個衡量財政分權程度的指標。結果發現,在采用收入分權度、支出分權度作為解釋變量時,財政分權的系數為負但是不顯著;在采用凈支出分權度作為解釋變量時,財政分權的系數顯著為負;在采用財政獨立性作為解釋變量時,財政分權的系數顯著為正。因此,基于前面的基本回歸和各種穩健性檢驗,以及這里對地區差異的討論,我們初步可以認為,財政分權在總體上對初中畢業生的升學率具有顯著的負效應,這種負效應在中部地區表現最為明顯,其次是西部地區。至于東部地區,結論不夠明確,這取決于我們所使用的衡量分權度的指標。
四、主要結論
本文使用中國1997-2005年的省際面板數據,檢驗了財政分權對教育服務提供效率的影響。以初中畢業生升入高中的升學率作為衡量教育服務提供效率的變量,以財政分權、人均GDP、文盲率、城市化率、適齡人口比重、生均預算內教育經費等經濟、人口、社會發展水平變量作為解釋變量,我們發現:當其他條件都相同時,財政分權水平對初中畢業生的升學率具有顯著的負效應,人均GDP的作用不顯著,城市化率和生均預算內教育經費具有顯著的正效應,適齡人口比重和文盲率則具有顯著的負效應。
我們還發現,用政府規模來度量政府治理能力的話,則政府規模越大,升學率會顯著降低。為了檢驗財政分權對升學率的影響是否具有地區效應,我們引入了地區虛擬變量和分權度的交互項。結果發現,分權對于升學率的負效應在中部地區最為明顯,在西部地區的影響其次,這在某種程度上證明了教育等公共服務方面存在著所謂的“中部塌陷”現象。
注 釋:
①此類研究中對“效率”的定義不盡相同,有時“效率”(efficiency)和“效果”(effectiveness)往往具有相同的含義,對此本研究不進行細分。
②Akai和Sakata使用過這一指標,參見Akai, N. and Sakata, M.: Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth: Evidence from State-level Cross-section Date for the United States, Journal of Urban Economics, Vol.52, 2002:93-108.
③計算方法為:0-14歲人口比重=少年兒童撫養系數/(少年兒童撫養系數+老年撫養系數+1)。
④Gupta et al.(2002)的跨國研究發現,人均GDP對于中學的毛入學率具有顯著的正效應,但是對鞏固率(persistence rates)、輟學率(drop-out rates)等則表現出負效應。Sarkar(2000)的研究則發現,人均GDP對于小學生升學率的影響不確定,取決于具體的模型設定。陳詩一、張軍(2008)的研究表明,人均GDP對地方政府支出效率的影響是負的。
⑤這點與Gupta et al.(2002)的研究發現是一致的。
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The Impact of Fiscal Decentralization on the Efficiency of Public Education Provision
Zheng Lei
關鍵詞：財政分權；農村公路供給；農民收入；鄉鎮企業；民主決策
中圖分類號：F810.4文獻標識碼：A文章編號：1001-6260(2008)01-0078-07
農村公路供給對農村經濟、社會發展具有巨大的促進作用，可以有效降低貧困（Van de Walle，2002；劉曉昀、辛賢、毛學峰，2003）。但是，綜觀我國農村公路供給狀況，其依然無法滿足農村經濟、社會發展的需要，制約了農村經濟發展。影響我國農村公路供給的因素很多，其中最主要的是財政資金投入不足（王國華，2004；楊林、韓彥平、孫志敏，2005）、決策體制落后以及管理不善（蘇曉艷、范兆斌，2004）等。農村公路資金投入不足，從縱向來看，主要是由于我國長期推行產業非平衡發展戰略，集中全社會資金用于工業特別是重工業的建設，以及支撐工業發展的載體――城市的發展，導致我國城鄉分化異常嚴重；從橫向來看，也源于我國改革開放后推行的地區非平衡發展戰略，通過政府的強勢引導將資金投放到沿海地區，導致我國東中西部地區農村公路供給差異懸殊。
本文所指的農村公路一般是硬化路面（水泥或者瀝青）的、至少有兩車道的連接縣（含縣）鄉的支線道路，不包括省道及其以上的高等級公路，也不包括農村自然形成的泥土道路,接近于我國交通部門所指的四級公路。①
由于農村公路使用上的地方非排他性、地方非競爭性，使得農村公路供給必然成為地方財政的職責。而地方財政能力受到財政分權制度的影響極大，目前國內外已經出現了一些關于財政分權對經濟發展、農村公共產品供給影響的研究，但是對于農村公路供給的專門研究，在筆者視野所及范圍內，還沒有發現。本文在已有研究成果的基礎上，加入鄉鎮企業發展、農民收入、農村公共產品民主決策程度（為簡便后文簡稱民主決策）等三個變量，分析這些變量對我國農村公路供給的影響程度，這是一種新的嘗試。
本文其余內容分為四個部分：第一部分為相關研究綜述，主要介紹財政分權、公共產品供給等概念，以及目前已有的相關研究；第二部分為實證分析模型與數據說明，主要介紹用于實證分析的模型與數據的選擇；第三部分為實證分析，以我國大陸31個省級地區的財政分權、民主決策、農民收入面板數據來分析其對農村公路供給的具體影響；第四部分是對文章的簡短總結。
一、財政分權與公共產品供給理論
公共產品一般都具有非排他性、非競爭性特征。農村公路除此之外，還具有一個獨特的特征，即農村公路的受益范圍具有很強的地域性特點，對地域范圍之外的人則存在排他性。根據受益原則，由地方政府乃至社區進行農村公路的供給是合適的，效率也最高。而且因為農村居民的弱勢地位導致他們很難獲得高層級政府或者私人供給的公共產品，只能唯一地依賴于地方政府的供給（World Bank,2000）。盡管發展中國家由地方政府供給公共產品很重要，但是卻很少有相關的實證研究文獻，主要原因在于缺少相關的數據（Dithier,1999）。
農村公路屬于地方純公共產品，由于地方政府擁有本地居民的信息優勢，如需要的公共產品的數量與質量等，由地方政府財政供給會更有效率。Hayek（1945）討論了社會中知識的運用，強調地方政府更了解地方信息，它們比中央政府能更好地提供公共產品與服務。Tiebout（1956）引入了各地管轄權競爭觀點，認為這樣的競爭機制會有助于地方政府提供更適合消費者需求的公共產品與服務。在Hayek、Tibout觀點的基礎上，Musgrave（1959）、Oates（1972）等建立了財政分權理論，強調在不同層級政府之間合理劃分稅收與支出將會提高社會福利。而且在人們有充分流動權的條件下，居民會選擇公共產品與稅收的組合以使自己的效用最大化的社區政府，由此社區必須提供人們需要的公共產品，否則，人們就會以腳投票，即遷移到能更好滿足自己需要的社區去，這樣社區間的競爭將有助于提高資源配置效率，從而達到社會福利的最大化（Tiebout，1956；Oates，1972）。
我國現有的對農村公共產品的研究，除了理論綜述與介紹外，或者側重于分析農村公共產品供給缺乏的原因，并強調財政介入農村公共產品供給的意義和責任（張宏、韓樹永，2007）；或者側重于分析公共產品供給對農民收入、經濟發展的影響，強調提供農村公共產品的作用（張秀生、柳芳、王軍民，2007）；或者側重于分析農村公共產品供給的方式，在強調政府責任的同時也積極提倡市場供給（匡遠配、汪三貴，2005）與自愿供給（柳士雙，2007）；或者側重于分析農村公共產品供給的決策方式，強調民主決策的重要意義（胡洪曙，2007）。
地方政府的公共產品供給能力主要受到財政能力的制約，在不同的財政分權制度下，地方政府自有財力和獲得上級政府轉移支付的能力差別較大。實行財政分權制度是世界范圍內的基本趨勢，而且財政分權度也在不斷提高，從1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，絕大多數實證研究結論表明財政分權有利于促進經濟發展（Lin and Liu，2000），而且研究結果證實，發達國家財政分權與經濟增長有正效應，而發展中國家則存在負相關（Davoodi and Zou,1998）。同時，國內的大多數研究結論也支持財政分權促進了經濟發展（Ma,1997；Lin and Liu，2000；張宴、龔六堂，2005；溫嬌秀，2006；林毅夫、劉志強，2000）。這些研究大多數是以地方財政支出（收入）占全國財政支出（收入）的比例來衡量財政分權程度，只有Lin和Liu（2000）以邊際留成比例來衡量財政分權，其研究的理論框架主要是采用內生經濟增長模型，來檢驗財政分權與經濟增長之間是否存在相關性。
不可否認的是，對財政分權提高效率觀點也有人提出了質疑。在人口自由流動下，稅收和居民的轉移限制了公共部門提供公共產品的能力（Musgrave,1959），而且地方政府間稅收的競爭會扭曲資源的配置效率（Wildasin, 1996），拉大城鄉之間經濟發展的差距（Tanzi,1995），由此應該擁護中央集權體制和不同政府單位間的協調。國內也有學者認為，一般的財政分權程度與GDP增長率之間不存在明顯的正相關關系，而財政支出內部的經濟建設支出的分權程度與國民經濟績效呈顯著正相關（胡書東，2002），而且財政分權在促進中國經濟增長的同時又加劇了財政資源分配的不均等（喬寶云、范劍勇、彭驥鳴，2006）。
更有學者指出，財政分權可能會導致腐敗問題，特別是發展中國家由于制度的缺失，更容易誘發大面積腐敗問題，從而降低經濟效率，妨礙經濟發展（Zhang and Zou，1998）。而且地方政府官員的信息優勢假定不一定符合實際情況，地方政府官員是否有足夠的激勵去很好地提供公共產品也存有疑問。
關于財政分權程度，有學者以美國為例分析說明財政分權應該存在適度問題。美國現有的地方與聯邦政府之間的財政分權已經最大化地促進了美國經濟的增長，如果進一步分權反而會傷害美國經濟的增長（Xie and Zou,1998），國內也有學者支持這種觀點（劉金濤、楊君、曲曉飛，2007），并有研究結論顯示我國的財政分權已經過度（趙志耘、郭慶旺，2005；劉金濤、楊君、曲曉飛，2007）。
具體到我國而言，1994年全面實行了分稅制度，明確了中央與地方政府事權與財權的劃分，規范了中央與地方的財政關系。但是分稅制也帶來了一些問題，即財權向中央集中比較明顯，而事權向地方集中比較明顯，導致政府的公共產品與服務的供給向下級地方政府下劃的局面，而下級地方政府因為缺乏足夠的財權，進而導致社會需要的公共產品與服務無法有效供給，如教育、醫療、農村公路等。而農村公共產品供給的缺乏，阻滯了農村經濟發展，農民收入增長緩慢，嚴重影響了農民供給社區公共產品的能力，從而無法對財政支持的公共產品供給體系進行有益的補充。
而各地鄉鎮企業的發展，對當地政府的稅收有著直接的正向影響，一般而言，鄉鎮企業發展較好的地區，當地的經濟發展也較好，財政能力相對較強，財政供給農村公路的能力也相對較強。同時，鄉鎮企業雇傭了大量的農業剩余勞動力，使農民獲得了較高比較收益的非農工資性收入，提高了農民的收入水平，為農民集資供給農村公路提供了財力支撐。所以鄉鎮企業發展對農村公路供給的影響具有較強的正向效應。另外，由于農村公共產品決策中民主機制與公共產品供給也有直接的關聯，因此分析農村公路供給影響的因素時也不能忽略民主決策指標。
二、實證分析模型與數據說明
為了較準確地分析影響我國農村公路供給的具體因素，本文選取農村公路人均里程為因變量，以財政分權、農村居民收入、鄉鎮企業發展以及民主決策四個指標為解釋變量，選取的數據為1996―2005年中國大陸31個省級地區的面板數據。
1．模型說明
該模型是面板分析的一個簡化形式。其中：length表示觀察期人均占有的公路長度（單位為每萬人公里數）。農村公路供給水平一般應包括質、量兩個范疇，但是由于質的界定難度較大，且缺乏數據，故以農村公路里程的量值作為供給水平的指標。fd表示財政分權的程度，以各省人均財政支出占當年全國人均財政支出的比重來表示。選擇財政分權指標來衡量農村公路供給是基于農村公路供給主要是由地方政府提供，而且財政實力雄厚的地方相應地供給水平也較高；反之相反。inc表示農村家庭實際人均純收入，因為農村公路除了政府提供外，也存在集資供給與少量的私人無償提供，而且農村居民收入提高也有助于農村居民供給農村公路的能力與積極性。由村民自發集資供給農村公路在全國各地都不同程度地存在著，而且調查顯示彼此之間的確存在正的相關關系。dem表示各地的民主決策，即各地農村居民對本地公共產品供給的參與程度，一般而言，參與程度高則有助于農村公路供給水平和質量的提高，而參與程度主要決定于農民的收入水平，收入水平高則參與程度高。te 表示各地區鄉鎮企業發展水平，一般地，鄉鎮企業發展水平高的地區集體經濟實力較強，有能力供給一些公共產品，農村公路等公共產品的供給水平與鄉鎮企業發展水平存在一定的正相關性。μ表示未能考慮到的其他影響因素。
模型中包含了個體、時間、截面3個方向的信息，對模型形式設定的正確與否至關重要，否則會導致估計結果與經濟實際偏差很大。為了準確判斷模型的最佳形式，檢驗主要通過F統計量來判斷。
F統計量檢驗公式為：
2．數據說明
衡量農村公路供給狀況的指標為農村人均公里里程，數據來源分為兩個部分：2001―2005年的農村公路里程選自《中國交通年鑒2006》的“中國‘十五’期間縣鄉公路里程增長情況統計(2001―2005)”；1996―2000年農村公路里程是筆者根據中宏數據庫中“公路運輸線路長度”，乘以譚清香（2003）論文《農村公路基礎設施對減緩貧困的影響評估》中“分地區公路密度及其技術等級構成（1985―2000）”四級公路比例，從而得到各省各年農村公路的近似值。
各省農村人口數量數據也是來源于兩個部分：2001―2005年農村人口數量來自于《中國人口統計年鑒》2001―2006年中關于農業人口和非農業人口的統計數據；1996―2000年人口數據是以各省總人口數量，乘以各省鄉村人口占總人口的比重，從而近似地得到農村人口數量。各地區農村居民家庭人均純收入數據來自于《中國統計年鑒》2000年、2004年、2006年。
各省財政支出規模數據來自于相應各年的《中國統計年鑒》，各省人均財政支出規模以各省財政決算總支出除以當年的各省總人口，全國人均財政支出規模以相應各年的全國財政決算總支出除以當年的全國總人口。財政分權程度則采用通用的各地人均財政支出占全國人均財政支出的比例來衡量；各地民主決策則以各地的人均純收入為標準，因為民主發展與經濟發展水平存在一定的正比例關系，所以將0～1000元的省取值為0，1001～2000元的取值為1，2001～3000元的取值為2，3001～4000元的取值為3，4001～5000元的取值為4，5001～6000元的取值為5，6001～7000元的取值為6，7001～8000元的取值為7，8001～9000元的取值為8。
各省鄉鎮企業發展水平以鄉鎮企業總產值衡量，數據來自于相應各年的《中國農村統計年鑒》，其中1996年數據是筆者根據《中國統計年鑒1997》計算而得，1997年數據是在《中國統計年鑒1997》基礎上加上《中國農村統計年鑒1998》各地區鄉鎮企業增加值而計算得到的。產值均為當年的現價產值。
筆者均根據相應指數對以上各數據進行了調整，以增強數據分析的可靠性。
三、對農村公路供給影響的實證分析
混合回歸模型更合理。由計量軟件可以計算出H=33.2423 ，查卡方分布表，得χ0.01(3)=11.345，即H=33.2423>11.345，所以采用個體固定效應模型比個體隨機效應模型效果更好。通過運用軟件Eviews5.1進行計算得回歸結果如表1。
我國財政分權對全國的農村公路影響系數是12.38，影響程度較大，即財政分權程度提高1%，可以增加農村公路供給12.38公里/萬人，這說明，我國地方財政對增加農村公路供給起著重要的作用。
鄉鎮企業發展對農村公路供給的影響系數為4.40，即鄉鎮企業每增加1萬元產值，將有助于增加農村公路4.40公里，可見其對農村公路具有較大的促進作用，事實也說明，我國鄉鎮企業發展較好的地區，農村公路供給水平都較高，如我國長三角、珠三角地區。
農民收入對全國農村公路的影響系數為0.001，即農民人均收入每增加1元，將增加農村公路0.001公里，說明農民收入增加，將有助于提高集資建設農村公路的能力。
四、簡短結論
由上分析可以知道，要很好地增加農村公路供給，應該做到：一是繼續完善我國財政分權制度，增加對經濟欠發達地區的財政轉移支付力度，提高財政能力較差地區的地方政府乃至社區供給公共產品的能力，確保事權、財權的對稱，但是必須注意的是，完善財政分權制度并不是以增加地方政府的財權為唯一目標，即不是分權程度越高越好，而是存在一個適度問題（如劉金濤、楊君和曲曉飛（2007）認為我國財政分權的最優水平是66.75%，并認為我國現實財政分權已經超過了最優水平）；二是改變我國目前的轉移支付制度，主要是以因素法取代基數法，因為基于照顧各地既得利益的基數法非但削弱了中央的調控能力，而且直接導致了地區差異的擴大，所以實行因素法勢在必行；三是通過供給農村公路，直接或間接地增加農民就業機會，促進當地農業和非農產業的發展，提高農民收入，進而也會間接地為農村公路供給提供有益的補充；四是我國農村公路供給中民主決策所起的作用無法通過顯著性檢驗，對其作用的分析尚無法得知，還要進一步完善分析技術。
當然，本文在農村公路供給分析中選取的數量指標――農村公路長度指標，不能很好地衡量農村公路供給的質量問題，如農村公路供給位置的選擇是否符合消費者需要、農村公路管理是否完善等，這有待于進一步完善。農村民主程度的設計與賦值，由于數據的不足，也存在不夠科學的地方，也需要進一步加以完善。
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Fiscal Decentralization and Rural Road Supply
――Based on Provincial Government Panel Data in China
LIU Chengkui1,2 WANG Chaocai2
（1.School of Economics and Management, Wuhan University, Wuhan 430072;
2.Research Institute for Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing 100036）
Abstract: Rural road has great significance on promoting rural economic and social development. According to the theory of fiscal decentralization, local government has information advantage over local public goods supply, and increasing local government fiscal capacity will promote rural road supply. There are some key factors that affect rural road supply, such as fiscal decentralization, rural resident income, township enterprise development and democratic decision, etc. With 31 provincial government panel data from 1996 to 2005 in China, the empirical result of this paper shows that fiscal decentralization and township enterprises can positively improve rural road supply, rural resident income has weak correlation with rural road supply, and democratic decision on public goods is of no significance to rural road.
論文摘要：我國現行財政體制的缺陷導致縣鄉財政困難，這是農村公共產品供給不足的重要原因。因而需要通過財政體制改革和公共財政體制的構建，理順各級政府間的財政關系，加強縣鄉財政的實力，使其財權與事權相統一，以發揮其農村公共產品供給的主體作用。
我國農村公共產品供給不足，農村基礎設施建設和農村社會事業發展嚴重滯后，導致農民行路難、通訊難、就醫難、上學難、飲水難、用電難等不良后果，制約了農村社會經濟的發展和農民收入水平的提高，是導致當前我國“三農”問題的重要原因。因而，增加和改善我國農村公共產品供給，應成為當前解決“三農”問題的重要著力點和突破口。在統籌城鄉發展、調整國民收入分配格局的政策背景下，中央提出建設社會主義新農村的方針，加大了改善農村公共產品供給的政策力度。本文主要從財政體制改革的視角討論增加和改善農村公共產品供給問題。
一、我國縣鄉財政困難與農村公共產品供給不足問題同時并存
雖然增加我國農村公共產品供給可廣開渠道、多方籌資，實行一定的政策傾斜，也可嘗試公共產品供給的市場化運作方式，但不容置疑的是，農村公共產品供給的主體依然只能是縣鄉政府。然而，1994年分稅制改革后，我國縣鄉財政日益陷入困境，縣鄉一級政權的財政收支矛盾相當尖銳，主要表現為工資欠發、赤字規模不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹等，縣鄉財政多維持在“吃飯”的水平上，用來提供公共產品和服務的能力非常有限。據推算，目前中國平均每個鄉鎮負債約400余萬元，共計2200億元左右(許正中，2004)。鄉鎮負債規模龐大，來源復雜，債務利息高，累積時間長，滾雪球般越滾越大，形勢極為嚴峻。
長期以來，我國實行的是城鄉分離的二元公共產品供給制度：城鎮實行由政府供給為主導的公共產品供給制度，城市的公共產品完全由政府保障，并列入財政預算；而對農村的公共產品來說，政府投入很少，導致農村基礎設施投入嚴重不足，農田水利和農村道路常年失修，農村公共衛生、基礎教育、社會保障均十分落后，城鄉差距日益擴大。農村稅費改革后，鄉鎮財政自籌制度取消，縣鄉財政主要依賴農業稅來應付日益龐大的財政支出，縣鄉財政更顯困難，無力提供農村基本的公共產品和服務。而隨著取消農業稅改革的實施和落實，以農業為主的縣鄉財政失去了其主要收入來源，縣鄉財政尤其是大部分鄉鎮財政更加困難。
我國縣鄉一級政府和財政是面向農村、服務農村、提供農村公共產品和服務的主體。尤其在當前“三農”問題日益凸出、城鄉差距日益擴大的背景下，如何加強縣鄉一級財政，實現縣鄉財政解困，增強其服務農村和提供農村公共產品的能力，是財政體制改革必須面對的問題。為此，我們應從現行財政體制的內在弊端著手，找出當前縣鄉財政困難的體制原因，以明確縣鄉財政解困和財政體制改革的方向。
二、我國現行財政體制的缺陷
1994年形成的分稅制財政體制雖然比財政包干制是一個進步，但遠不是一種成熟的分稅制財政體制，還存在較為明顯的非規范性和過渡性質，其固有的內在體制缺陷直接導致了當前縣鄉財政的困難，也制約了農村公共產品供給的改善。
1．政府間的財政關系缺少法律規范，財政分權與政治集權存在矛盾。由于行政垂直集權和政府間財政關系缺少法律保障，導致政府間財政關系極不穩定、極不規范，而基層政府在責、權、利的分配上則處于不利地位。這種財政分權與政治集權并存的體制，極易導致各級政府“上收財權”與“下放事權”的機會主義行為。事實上，我國各級政府在財力分配上層層“抓大集中”，將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財政也就基本沒有大稅可分，稅種雜而收入規模小，造成基層財政收入來源極不穩定。同時，上級政府通過各種形式的“事權下放”，加重了基層的財政負擔。
2．現行分稅制財政體制側重“收入”的劃分而缺乏對于各級政府事權責任的清晰界定。1994年的分稅制改革明確了各級政府間的收入劃分，但對各級政府的事權范圍則沒有做出清晰的界定，導致各級政府間事權責任不清乃至于相互推諉，而基層縣鄉財政尤其是鄉鎮財政則不合理地承擔了過多過重的事權責任。目前，縣鄉財政承擔了許多本該由中央、省級財政承擔的事權負擔，比如，民兵訓練、優撫、計劃生育和義務教育等。無論是根據財政分權的“受益”原則，還是參照市場經濟國家通行的做法，這些事項都應劃歸中央和省級政府的事權范圍，或由中央和省級財政承擔大部分責任。而在我國卻都壓到了基層財政頭上，由此形成縣鄉財政的困難局面。同時，也造成農村公共產品供給的不足。據國務院發展研究中心的調查，目前全國農村義務教育的投人中，鄉鎮財政負擔78％左右，縣級財政負擔約9％，省級財政負擔約11％，而中央財政只負擔約2％(陳紀瑜、趙合云，2004)。如能將農村義務教育的投資主體上升到中央和省級財政，僅此一項便將大大減輕縣鄉財政的支出負擔，也將更有利于農村義務教育事業的財力保障和長遠發展。
3．省級政府對下級地方政府轉移支付制度不健全是縣鄉財政困難的重要原因。分稅制改革后，按照中央對省的體制模式，各地在省內建立起的轉移支付制度很不完善，直接制約了基層財政獲取必要財力。主要體現在以下幾個方面：一是各省級政府對下級地方政府的轉移支付資金總量有限，無法從根本上解決基層財政運行困難的問題。二是轉移支付形式以稅收返還、專項撥款為主，這兩種形式在財力分配上都有利于富裕地區，不利于調節地區間財力差異。三是各省通過“因素法”分配財力的資金非常有限，無法在貧困地區、富裕地區間實現財力均等化。
三、改革我國財政體制，增加農村公共產品供給的對策
進一步改革和完善我國現行的分稅制財政體制，加快公共財政體制建設步伐，在各級政府間合理劃分職責范圍和收入，做到財權與事權相統一，是加強縣鄉財政、改善農村公共產品供給的體制保障。 轉貼于
1．以法律形式明確各級政府在農村公共產品供給中的職責范圍。我國農村公共產品供給是一種從中央到省、市、縣、鄉鎮政府的多級供給體制。其中，縣鄉政府作為國家財政體系的基礎環節，直接為農村居民提供各種類型的公共產品。而農村公共產品構成上的層次性，決定了作為供給主體的各級政府間的責任劃分：屬于全國性的農村公共產品由中央政府承擔，屬于地方性的農村公共產品由地方政府承擔，一些跨地區的公共項目和工程可由地方政府承擔為主，中央一定程度上參與和協調。依據這一原則，諸如環境保護、大型農業基礎設施建設、救災救濟、優撫安置、社會福利等項支出應由中央、省級政府承擔，縣級政府負責管理，縣鄉政府承擔具體事務；農村基礎教育、基本醫療服務的支出應由中央和各級地方政府共同承擔；縣鄉政府作為基層政權，主要承擔本轄區范圍的行政管理、社會治安和本區域內小型基礎設施方面的支出責任。這種政府間職責的劃分應以法律的形式加以明確，以杜絕上級政府下放事權的機會主義行為，防止增加縣鄉財政的負擔。
2．大力培植以財產稅為主體稅源的縣級財政稅收體系。縣級財政缺乏大宗、穩定的主體稅源，是財政困難的一個重要因素。目前，省以下政府大宗收入是營業稅，而從前景看，應注意發展不動產稅，逐步形成省級以營業稅為財源支柱、縣級以財產稅為財源支柱的格局。不動產稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩定的稅源，只要地方政府一心一意優化投資環境，自己地界上的不動產就會不斷升值，每隔3年至5年重新評估一次稅基，地方政府的財源就會隨著投資環境的改善而不斷擴大，地方政府的職能和財源的培養便非常吻合，這正適應政府職能和財政職能調整的導向。我們應借鑒國外的經驗，逐漸把不動產稅調整為統一的房地產稅來征收，同時考慮不同地段的因素并幾年一次重評稅基。這樣，不動產稅就會逐漸隨經濟發展而成為地方政府的一個支柱性的重要稅源(賈康，白景明，2003)，從而緩解基層政府的財力困境，為改善農村公共產品供給提供保障。
3．建立規范化的地方財政轉移支付制度。一是簡并轉移支付制度形式，規范專項撥款，逐步取消稅收返還和體制補助，進一步加大均等化轉移支付資金力度。1994年以來建立起的地方轉移支付制度，盡管在某種程度上緩解了地區間的財力差距，但并沒有從根本上緩解基層財政的困難，基礎教育等最基本的社會公共服務在各省內部也未實現“均等”。因此，應進一步增加均等化轉移支付資金規模，確立均等化轉移支付在地方政府間轉移支付中的主體地位。二是進一步調整不合理轉移支付資金分配格局。將調整“既得利益”的資金用于均等化轉移支付，有助于增強中央、省對下的調控力度，進一步緩解基層財政困難。三是建立基礎教育、公共衛生等專項性轉移支付制度，解決在基礎教育和公共衛生上的社會公共服務不平等問題。四是建立穩定的均等化轉移支付資金，資金分配要高度重視解決縣級財政困境問題。
4．改進農村公共產品供給的決策程序和方式。傳統的農村公共產品供給決策程序是“自上而下”的，這難免會造成農村公共產品供求失衡的現象。在建設農村公共財政體制過程中，推進農村基層民主制度建設，建立農村公共產品的需求表達機制，將農村公共產品供給決策程序由“自上而下”轉變為“自下而上”是非常重要的。要實行鄉、村兩級政務公開、事務公開、財務公開，增加公共資源使用的透明度，定期向村民公布收支情況。此外，根據公共財政學說的一般理論，很多具有準公共產品性質的農村公共產品可采用政府與市場混合的方式提供。在政府財力有限的條件下可提供有效的制度安排，動員社會資源進行農村公共產品的供給，建立起以財政為主體、動員社會各方面力量共同參與的農村公共產品供給體制。比如，由政府和私人通過談判的方式聯合供給公共產品，這種公共產品通常可通過產權界定賦予私人部分收益權，本著“誰投資，誰受益”的原則。這樣，有助于將投資于農村公共產品的各種積極因素調動起來。
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1科技論文與開放存取
11科技論文的作用
科技論文是科技成果的總結、學術水平的標志，是促進科技交流與合作的有效途徑，更是評價一國科技水平和科研能力的重要指標。近幾年來，我國財政科技撥款及科學研究與試驗發展經費呈穩步增長態勢，科研隊伍不斷壯大，科技論文數量也持續穩定增長。2008年中國科技論文統計結果表明，我國作者2007年發表國際科技論文總數仍居世界第2位。科技論文的迅猛增長，對我國科學技術水平的提高起到了積極的推動作用。但是，隨著全球開放存取模式的興起，我國在強調科技數量的同時，卻忽視了科技論文在網絡時代開放存取的版權管理和保護問題。
12開放存取定義
2001年12月，OSI(openoilyinstiue)在匈牙利的布達佩斯召開信息自由傳播會議，并于2002年2月正式對外公布《布達佩斯公開獲取計劃》（BUdPestcpenaccessjiitiativ，eBOA)布達佩斯開放存取計劃認為，開放存取某一文獻是指可以在互聯網公共領域免費獲取，并允許用戶閱讀、下載、復制、分發、打印、檢索或鏈接到這些文章的全文，用于編制索引、作為軟件數據使用或用于其他合法目的，而沒有經濟、法律以及技術障礙。進行復制和傳播的唯一限制和版權在此唯一作用是給予作者控制其作品的完整性及以適當的方式對作者表示致謝，并注明相應的引用信息的權利151。2003年3月《巴斯達聲明》、10月《柏林宣言》更加明確了開放存取的意義、概念、特點和對象，并明確提出未來發展目標。開放存取旨在通過國際環境建立一個免費的、不受限制的學術論文獲取渠道，消除信息資源的獲取障礙，促進教學科研，分享學術成果，推動世界范圍內的學術交流，讓學術成果成為全世界的共享資源。PETR認為，開放存取模式就是把同行評議過的科學論文或學術文獻放到互聯網上，使用戶可以免費獲得，以打破學術信息傳播的人為壁壘。
2科技論文開放存取的合理合法性
(1)國際圖聯開放存取聲明解讀。國際圖書館協會聯合會一直關注信息的開放存取議題，設有開放存取信息及表達自由委員會（FAFE)積極推動信息的開放存取。2004年2月，國際圖書館協會聯合會發表的《關于開放存取學術信息和研究文獻聲明對旨出，經同行評閱的學術文獻對人類的進步具有重要的貢獻，全面開放存取學術文獻是了解世界及縮減數字鴻溝的重要手段之一。因此，呼吁作者、編者、出版商、圖書館及信息服務機構，堅持開放存取原則，提供學術文獻服務。
(2)開放存取宗旨與知識產權法目標是一致的。科技論文開放存取旨在借助互聯網的優勢，實現學術成果的廣泛傳播，促進科技進步，使公共利益和著作權人利益同時得以實現。知識產權法的終極目標是鼓勵作品的創作和傳播，促進科技進步，由此帶動整個社會的進步，這在我國《著作權法〉〉和《專利法》中第一條都有體現。科技論文開放存取宗旨與知識產權法的價值目標是一致的，都是為了擴大知識成果的廣泛交流與傳播，促進科技的進步、繁榮和發展。
(3)科技論文具有一部分公共性質，其大部分經費來源于國家財政資助。科技部統計數據顯示：2007年我國國際最多的部門是高等院校，占8458%；2007年國內最多的也是高等院校，占6603%,研究機構占10.19%。而高等院校和科研機構正是受國家財政經費資助研究的主體。同時，科技論文資料來源離不開現有科技資源的支持，科技論文的創作需要建立在對現有科技成果和經驗吸收借鑒的基礎之上，科技論文肩負著傳播科技成果，促進科技進步的命。PUbHeLibraryofScience認為學術信息應屬于全社會的共同財富。
3科技論文開放存取版權管理的新模式
(1)開放存取出版仍然是有版權的出版。開放存取出版模式以承認版權為前提，仍然受到著作權法的保護。在傳統版權環境下著作權法被商業出版者利用來阻止人們對信息內容的隨意獲取與使用。開放存取模式的誕生標志著不同于傳統版權控制下的出版模式的新型法律關系的確立。在這種新的出版模式下，著作權以一種使科技論文共享和可以被他人獲得的方式發揮著作用。著名知識產權法專家、知識共享組織的創始人勞倫斯。賴斯格（LAWRENCE)旨出，開放存取出版不是沒有版權的出版11)。
定義中指出，對文獻復制和傳播的唯一限制，或者說是著作權的唯一作用，應該是給予作者對其作品完整性的控制以及作品以適當的方式表示致謝和引用的權利。在開放存取中，作者仍然保留對作品享有基本權利，比如，保護作品的完整權和署名權等，一些作者還禁止作品用于商業用途。通過這樣的著作權安排，使作者在保留基本權利的同時，鼓勵作者放棄其他權利，授權認可合法的學術活動中所需要的一切使用，從而盡可能地擴大作品利用的程度與范圍。
(2)開放存取不依賴讀者支付版權使用費。傳統版權控制下出版模式的維持主要依靠用戶支付版權使用費，即用戶的訂閱費，出版商對市場的壟斷性愈強，獲得的版權使用費就愈多。相反，開放存取出版模式所需的經費則越來越多地來源于作者支付的出版費，即出版費用由讀者轉移給作者或其他機構。對于被發表的論文每篇收取較高的評審費用。比如，BiMedCeta每篇論文收費330英鎊，而PLS對每篇論文收費1500美元。收取作者出版費用是0A期刊成本彌補的主要手段。
(3)開放存取是在現行著作權法的法律框架下運行的。開放存取的作品只限于作者同意和授權免費提供使用的作品。這與現行的著作權法并不沖突。因為現行著作權法賦予作者擁有限制作品傳播的權利的同時，也賦予了作者自由傳播作品的權利。英國研究理事會（RCUK)在一項開放存取政策草案中指出，不與現行版權法規相沖突。明確指出，不倡導突破現有的版權法，而只是在現有的版權法體系內，根據著作權人的意愿，最大限度地實施開放存取出版。這樣，開放存取就形成了既承認版權法和以維護版權規則為前提，又在版權法的保護下打破版權壟斷的知識信息傳播的新模式。
(4)版權歸作者所有而不是轉讓給出版者。傳統出版模式下，作者將版權轉讓給出版者，而開放存取改變了傳統的學術出版權利歸屬方式，由作者擁有所發表作品的版權。1C一SURFPatneHngcnOPyHh”項目關于開放存取與版權的研究報告指出，開放存取期刊采用4種不同的版權政策，或者說學術作者有4種方式管理其作品的版權，分別是:①作者將部分版權轉讓給出版機構。作者保留版權，但允許他人使用和再利用作品，包括商業利用（如兩個主要的開放存取出版者PLCS和BKMEDCeta采用這一模式）。
②版權可以由作者保留，但是商業利用權通過許可協議轉讓給出版者。這一許可協議在某種程度上限制學術使用。作者可以再利用其作品，只要不涉及商業利用權利，不必征得出版者的同意。
③開放存取作品再利用和作品轉換權利受到限制。這一模式是基于“知識共享”許可證，其限制商業目的的再利用，即“相同方式共享”。“相同方式共享”是指，基于此作品修改、轉換和創作新作品，只有在與此相同的許可證下才可以傳播結果作品。④所有權利或大部分權利由作者保留而不是由出版者保留，作者保留商業利用權利。采用這一模式的期刊版權公告聲明，課堂使用免費，但其他使用要依作者本人許可而定。這些期刊大多由學術界自身出版，且沒有商業出版者的參與。不需作者付費，期刊只以電子形式出版。
4科技論文開放存取版權管理策略
(1)確立許可協議的法律地位。版權許可協議是網絡科技論文開放存取的靈魂。開放存取許可協議的法律基礎在于版權是社會通過立法對版權人許可的權利，同時法律允許版權人通過“許可”的方式，以締結契約的途徑來變更和調整版權人與用戶之間的權利義務關系。在許可協議中版權不是剝奪用戶的自由，而是通過協議給了用戶比以往商品化資源更多的自由。但是，許可協議并非法律規則，許可協議是建立在特定國家法律之上的專門解釋。沒有法律的支持，僅靠許可協議這種格式合同是很難實現開放存取理念的。應通過立法對版權人許可權利進行規定，制定相關法律條例和條款賦予許可協議法律地位。
(2)完善政府政策引導與宏觀管理機制。從開放存取的發展來看，開放存取出版模式更多的是一種自下而上的運動。目前已引起了一些國家政府的重視。2003年6月，美國參議員SAO向參議院提出議案，建議所有政府資助的科研成果讓公眾共享。英國科研會議有關加強科研成果獲取的立場聲明也在2005年進行了修訂，公布草案并征求公眾意見。一些國際組織也提出了各自有關開放存取的原則立場。我國也應加強對受國家財政資助的科技論文的管理，進行合理的科研經費分配、出臺法律政策要求公共資助的科研成果讓公眾共享，指導相關部門，如科研政策管理部門制定開放存取期刊的評價體系等，從國家層面給予開放存取以宏觀引導和支持。制定相關開放存取的版權政策，開發版權政策指引工具，提供給研究人員使用。同時對版權歸屬、版權轉讓進行宏觀干預，協調學術出版鏈條上的利益關系，為鼓勵科技論文開放存取的發展創造良好的政策環境和法律環境。
(3)建立網絡科技論文認證制度。對科技論文的發表時間進行客觀、正確的記錄，可以使作者的科研成果為他人所知，通過享有首創權、發明權來得到學術界的認可和尊重。中國科技論文在線可以為在該網站的作者提供的時間證明，便于作者在第一時間公布自己的創新成果。網絡科技論文認證工作所發揮的主要作用在于確定文獻的發表時間，以確保作者的首創權和發明權。但是，僅對時間作出證明是不夠的，關鍵在于對作者的主體資格開展認定。同時政府要將網絡發表的科技論文作為科研院所和大專院校學術水平評估的重要指標之一。科研院所和大專院校也要將網絡發表的科技論文作為評定職稱和考核的重要指標，以及申報課題的重要參考條件。只有這樣，才能激勵科研工作者的創作熱情，最大限度地傳播和使用科研成果，促進科技的繁榮和發展。
(4)建立國家許可證制度。國家許可證是指通過政府授權，由出版商同第三方的非營利信息服務組織之間簽訂國家許可證，允許后者在全國范圍內使用前者的開放存取科技論文并負責向所有公眾免費提供、接入、檢索、瀏覽、下載、打印或復印的通道。國家許可證起源于20世紀末的北歐國家，目前，關于國家許可證的計劃和項目有:加拿大國家站點許可項目，英國國家電子站點許可證計劃，土耳其國家電子站點許可證，澳大利亞和新西蘭國家電子站點許可證計劃等1171。國家許可證制度減少了要求用戶事先同出版商談判所花費的時間精力，降低了授權成本提高了授權效率，照顧了公眾利益。實踐證明，在開放存取中實行國家許可證制度，可以較好地平衡作者、出版商與公眾之間的利益關系，不僅可以在一定程度上解決開放存取所需要的經費，還可以大大提高開放存取科技論文的利用率。
