時(shí)間：2023-03-17 17:58:52
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（一）公共管理中環(huán)境的因素加劇了公共管理倫理缺失
公共管理的環(huán)境因素包括組織的內(nèi)部環(huán)境，如對(duì)政策、財(cái)產(chǎn)、人員、物品等資源的調(diào)配權(quán)力。同時(shí)環(huán)境因素還包括組織的外部環(huán)境，如社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化。一般而言，以功利化為目的的組織受到環(huán)境因素影響較多，以非功利化為目的的組織受到環(huán)境因素影響較小。公共管理組織屬于非功利化組織。但是隨著功利化不斷向公共管理組織滲透，公共管理理論也在逐漸缺失。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，出現(xiàn)許多政府監(jiān)督管理和市場(chǎng)都難以介入的領(lǐng)域。而這些領(lǐng)域大多為公共領(lǐng)域。這也使得公共領(lǐng)域成為腐敗蔓延的場(chǎng)所。
（二）公共管理倫理及其建設(shè)滯后
我國(guó)公共管理倫理文化和相關(guān)的建設(shè)無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。雖然城市化進(jìn)程推進(jìn)、社會(huì)對(duì)公共服務(wù)要求迅速提升，社會(huì)對(duì)公共管理倫理建設(shè)的投入相對(duì)不足。公共管理產(chǎn)品的提供者只有政府使得提供渠道過于單一。而公共組織對(duì)待公共管理倫理也是以傳承為主，忽略了發(fā)展。由此導(dǎo)致公共管理倫理缺失。
二、公共管理倫理缺失的對(duì)策
從目前來看，公共管理倫理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理倫理缺失的首要任務(wù)是監(jiān)管擁有和使用公共權(quán)力的組織和個(gè)人。對(duì)其進(jìn)行公共管理倫理的引導(dǎo)和教育。具體措施有以下三點(diǎn)：
（一）理清公共管理倫理的作用領(lǐng)域并出臺(tái)相關(guān)政策
隨著我國(guó)公共管理領(lǐng)域迅速擴(kuò)大，相關(guān)單位應(yīng)理清公共管理倫理作用領(lǐng)域，對(duì)公共管理組織和公共管理者的倫理要求明確區(qū)分。依照不同公共管理組織對(duì)社會(huì)的影響情況，出臺(tái)不同的倫理考核標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高公共管理理論研究水平，重視公共管理倫理教育。對(duì)于公共管理者及其組織者在對(duì)待公共利益和個(gè)人利益時(shí)采取了不恰當(dāng)態(tài)度這一問題，要以提高文化建設(shè)和公共管理者和組織者個(gè)人道德兩方面相結(jié)合的角度下功夫，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理。要加強(qiáng)公共管理者和組織者的道德責(zé)任感和廉潔自律意識(shí)。在公共管理倫理教育階段，要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、以人為本的思想，將崇尚善良和公正結(jié)合起來，將公共管理者和組織者塑造成公平正義的實(shí)踐者。
（二）強(qiáng)化公共管理倫理環(huán)境因素監(jiān)管
建立健全公共管理倫理環(huán)境因素質(zhì)量監(jiān)管框架，對(duì)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中具有經(jīng)濟(jì)利益的公共管理者和組織者進(jìn)行監(jiān)管，建立與其職能匹配的評(píng)價(jià)機(jī)制可以有效強(qiáng)化公共管理倫理環(huán)境因素監(jiān)管。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期帶來不同外在因素對(duì)公共管理倫理的沖擊，建立與其職能匹配的評(píng)價(jià)機(jī)制可以體現(xiàn)出科學(xué)、民主的公共意識(shí)，能夠使全體公共管理者和組織者體現(xiàn)出依法辦事的素質(zhì)，使廉潔、法治、責(zé)任、誠(chéng)信深入人心，提升組織的非經(jīng)濟(jì)特性，減少統(tǒng)治性管理，提高服務(wù)型管理。
（三）樹立道德模范，提速公共管理建設(shè)
由于公共管理者和組織者不提倡功利化目標(biāo)，因此可以適當(dāng)根據(jù)公共管理者和組織者的服務(wù)特點(diǎn)，通過樹立道德模范、提速公共管理建設(shè)來擴(kuò)大公共管理倫理的影響。同時(shí)，把完善目前存在的公共活動(dòng)和建立新的公共活動(dòng)結(jié)合起來。
三、結(jié)語
關(guān)鍵詞:公共利益;現(xiàn)代公共;公共管理;管理本質(zhì)
Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).
keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence
引言
顯然,這兩種立場(chǎng)都沒有脫離公共利益這個(gè)核心問題:前者以“公共部門如何實(shí)現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點(diǎn);后者以“公共利益是怎樣被實(shí)現(xiàn)的”為焦點(diǎn)。進(jìn)一步對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),前一種主張所說的公共利益多半是抽象的,而后一種主張則意指現(xiàn)實(shí)的公共利益,它與公眾利益密切相關(guān)。
事實(shí)上,研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問題不容回避。第一,公共利益是抽象的(虛幻的)還是現(xiàn)實(shí)的(具體的)?第二,公共利益與共同利益完全一致嗎?圍繞這兩個(gè)問題,本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上,界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵;進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。
一、對(duì)“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對(duì)應(yīng),即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí),是指“兩個(gè)人或更多人,或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西,所做的事情,或是屬于他們的東西、對(duì)他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”,此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人(的事物)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》(第四版)、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社,1997年版,第277頁、第612頁。)
可見,“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對(duì)普遍性。
同時(shí),“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場(chǎng)、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體,不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。
通常,共同利益可以指代共同體利益,或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。
(一)共同利益與共同體利益
共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家甚或是整個(gè)人類社會(huì),都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體,這些不同層次的共同體都存在著自身的利益,因而可以分別被看作是利益共同體。在對(duì)這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí),可以采取幾種視角:一是以單個(gè)的利益共同體為單元,分析其共同利益的屬性;二是以不同層次利益共同體的相對(duì)關(guān)系為單元,分析共同利益的相對(duì)性。
1.共同體的規(guī)模與共同體利益
共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少,影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員,它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小,共同體利益的內(nèi)容越簡(jiǎn)單、越狹窄;共同體規(guī)模越大,共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何,共同體利益都不是單一的,而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是,共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下,利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn);或者說共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大,利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難,因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境:“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益?
通常認(rèn)為,不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制,共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了,他們就會(huì)游離于共同體之外,共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn),共同體總要采取一些救助弱勢(shì)群體的措施。其背后的邏輯是:這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認(rèn),但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說,共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度,它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。
比如,人們?cè)诤推綍r(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性;一旦共同體安全受到威脅時(shí),任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如,在追求共同體利益的過程中,共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了,此前似乎沒有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益;當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí),保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益。可見,形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明,共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體,那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言,人類社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級(jí)共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級(jí)的共同體利益制約著低層級(jí)的共同體利益,兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如,我們可以把人類社會(huì)看成是由國(guó)家組成的共同體,國(guó)家本身也可以看作是次級(jí)的共同體。基于國(guó)家利益,一些國(guó)家在工業(yè)發(fā)展的過程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞,這是對(duì)人類社會(huì)整體利益的威脅;同樣,一些核大國(guó)發(fā)展核力量形成核威懾也是對(duì)人類社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國(guó)家利益與人類社會(huì)整體利益的沖突。另一方面,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國(guó)家間合作,則是協(xié)調(diào)國(guó)家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會(huì)“共同體利益”的措施。
3.共同體的性質(zhì)與共同體利益
以上,我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上,除了規(guī)模之外,共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如,對(duì)于組織這類利益共同體來說,我們可以簡(jiǎn)單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營(yíng)部門。顯然,兩者都具有各自的共同利益,但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異,其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說,“‘公共’與‘私營(yíng)’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營(yíng)部門之間的區(qū)別,而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”(注:DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999.)。
在這里,政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府也是有自身利益的,因而并不見得能夠代表公共利益。事實(shí)上,這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益,而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為,這兩種共同體的利益根本一致;而在公共選擇理論看來,兩者可能相分離。可見,共同體的共同利益并不等同于公共利益,這取決于共同體利益的指向。
這種邏輯同樣適用于對(duì)國(guó)家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說,政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體,但它們?cè)谛问缴暇哂欣婀餐w的某些特征。如果將國(guó)家看作是最大的利益共同體,那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級(jí)的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級(jí)的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”,在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國(guó)家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明:不同層級(jí)共同體的利益并不是完全一致的。站在國(guó)家的立場(chǎng)上,國(guó)家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明,共同體利益首先是共同利益,它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的提升,共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí),在探討共同體利益是否是共同利益時(shí),必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹?jí)共同體的共同利益并不一定是高層級(jí)共同體的共同利益。
(二)作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益
在探討共同體利益時(shí),實(shí)際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外,共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為,“由于利益自我性和社會(huì)性的作用,任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容,即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說,共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”(注:王浦劬:《政治學(xué)基礎(chǔ)》,北京大學(xué)出版社,1995年版,第60、61頁。)。對(duì)此我們可以進(jìn)一步地引伸:
1.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性
盡管利益關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性,但它也不是一成不變的。按照上述邏輯,如果利益關(guān)系發(fā)生變化,那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說,共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性,而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化,那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化;如果兩者同時(shí)發(fā)生變化,那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然,兩個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)為壟斷市場(chǎng)而形成的利益關(guān)系及其共同利益,與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物,可能在其動(dòng)態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
2.共同利益的本質(zhì)屬性
如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話,那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說,不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中,由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同,所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益,顯然與兩個(gè)私營(yíng)部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之,不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì),也可能具有公共的性質(zhì)。
由此可見,共同利益是公共的還是私人的難以分辨,這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性。或者說,不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益,盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么,到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?
二、公共利益的本質(zhì)屬性
從上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陳慶云:“公共管理基本模式初探”,載于《中國(guó)行政管理》,2000年第8期,第37頁。),盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系,還需要對(duì)“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
(一)公共利益的內(nèi)涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”,或者是“為公眾的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》,商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社,1997年版,第1196頁。)在這里,公眾是一個(gè)集合名詞,公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體,與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及,共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識(shí),公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。
其次,公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”,它與公眾利益密切相關(guān)(這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)是合情合理的)。不過,公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的,也有公共性質(zhì)的;公眾除了消費(fèi)公共物品之外;還大量地消費(fèi)私人物品。反之,公共利益則應(yīng)該代表公眾利益,否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。
再次,公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來,政府也具有自利性,但誰都無法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面,往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū):即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者,而認(rèn)為公共利益只能由政府來維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上,西方國(guó)家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第4頁。);非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。
(二)公共利益的本質(zhì)屬性
作為共同體利益和公眾利益,公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇。在這一意義上,公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位,并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容,它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下,公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個(gè)人利益的疊加,也不能簡(jiǎn)單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何,公共利益都是客觀的,尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此,那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展,盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識(shí)到。
2.公共利益的社會(huì)共享性
既然公共利益是共同利益,既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員,那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解。第一,所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所謂共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”;公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的,但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為,“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第26頁。)如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話,那么,它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競(jìng)爭(zhēng)性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式;進(jìn)而,公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。
需要特別指出的是,公共物品的這種特征往往被誤解,即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在,但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過多層次、多樣化的公共物品來實(shí)現(xiàn)的。
從縱向上來說,我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性:(1)全球性或國(guó)際性公共物品:世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場(chǎng)和基本知識(shí),都是國(guó)際公共物品的例子。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第131頁。)(2)全國(guó)性公共物品:提供憲法、法律等制度安排,國(guó)家安全和防務(wù),發(fā)展初等教育,進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),跨地區(qū)的公共設(shè)施(比如道路),都是全國(guó)性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基礎(chǔ)設(shè)施(比如城市道路)、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品:社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。
從橫向上來說,同一層次的公共物品不是單一的,而是多樣化的:(1)基礎(chǔ)性的公共物品,主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品,指憲法、法律等制度安排以及國(guó)家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品,比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。
由此可見,公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上,公共利益就不是一個(gè)抽象的概念,而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式,從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。
三、公共利益:現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題
從上述對(duì)公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出,既然公共利益具有社會(huì)共享性,既然它具有相對(duì)普遍的影響力,那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣,對(duì)于這個(gè)問題有兩種截然不同的立場(chǎng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場(chǎng),即以政府公共管理作為核心研究對(duì)象。這對(duì)于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過,新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場(chǎng),顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo),它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí),市場(chǎng)化供給機(jī)制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營(yíng)部門甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績(jī)效水平。因此,轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
站在公眾的立場(chǎng)上,公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對(duì)私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場(chǎng)中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn);而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問,政府是最大的、有組織的供給主體,這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn),政府的能力和績(jī)效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對(duì)傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對(duì)這一相對(duì)普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì),也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提,必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實(shí)踐來看,基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營(yíng)部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解:
第一,政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營(yíng)部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇,也是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。
第二,這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品,它可能通過有效的、激勵(lì)性的制度安排來鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給,也可能通過集體購(gòu)買的方式滿足公眾的需求。這樣,政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品,也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。
第三,政府雖然不必是唯一的提供者,但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的,而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說,主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
同時(shí),以公眾為立場(chǎng)并不代表公眾只是被動(dòng)的、挑剔的消費(fèi)者,因而也并不是與公共管理主體相對(duì)立的群體。既然公眾可以從公共物品中“共同受益”,他們也應(yīng)該付出相應(yīng)的“代價(jià)”。除了以稅收等方式集體地購(gòu)買不特定的公共物品之外,公民參與也是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要手段。它不僅是集體表達(dá)利益需求的途徑,也是與公共管理主體合作從而降低管理成本的方式。
首先，公共管理專業(yè)培養(yǎng)的人才應(yīng)具備獻(xiàn)身公共利益的價(jià)值追求，這是推動(dòng)其正確履行公共管理職責(zé)的根本動(dòng)力。雖然每個(gè)公民都負(fù)有維護(hù)和促進(jìn)公共利益的義務(wù)，但作為擁有公共權(quán)力，掌握公共資源的公共管理者來說，其特殊的崗位和角色，決定了其主要的職業(yè)使命和責(zé)任，就是最大限度地促進(jìn)全社會(huì)的福祉，增進(jìn)公共利益，真正做到利為民所謀。缺少對(duì)公共利益的奉獻(xiàn)精神和責(zé)任意識(shí)，對(duì)擁有公共權(quán)力并掌握公共資源的公共管理人員而言，不僅無法保證其正確履行職責(zé)，甚至是非常危險(xiǎn)的事情，輕則容易造成漠視公共利益、浪費(fèi)公共資源等問題，重則容易引起貪污腐化、損公肥私等違法犯罪行為。其次，公共管理專業(yè)培養(yǎng)的人才還應(yīng)樹立恪守公共規(guī)制和秩序的意識(shí)，這是進(jìn)行公共管理的前提。所謂公共規(guī)則既包括現(xiàn)代法制體系、民主規(guī)則等宏觀政治架構(gòu)，也包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的決策和執(zhí)行規(guī)則等微觀規(guī)范。公共規(guī)則和公共秩序是社會(huì)良性運(yùn)行和人們安定生活必不可少的前提。公共管理者一方面是公共規(guī)制的維護(hù)者和執(zhí)行者，但另一方面更應(yīng)該是遵守公共規(guī)制的示范者。只有公共管理人員帶頭恪守公共規(guī)則和秩序，才能確立公共管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，從而帶動(dòng)民眾遵守公共規(guī)則和社會(huì)秩序。霍爾巴赫認(rèn)為：“再也沒有什么東西能夠像政府那樣對(duì)人民的風(fēng)俗習(xí)慣產(chǎn)生如此直接的影響”，如果“在不道德的國(guó)王統(tǒng)治之下，惡德本身也變得高尚起來”。[3]最后，公共管理專業(yè)所培養(yǎng)人才還必須樹立正確的權(quán)力觀，這是其正確履行職責(zé)的關(guān)鍵。正如孟德斯鳩所說，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。要使未來的公共管理者能夠正確運(yùn)用權(quán)力，必須使他們樹立正確的權(quán)力觀念。其一，在權(quán)力的來源問題上，必須使他們明白權(quán)力來自于民眾的授予，因此，權(quán)力應(yīng)該受到民眾的監(jiān)督和制約，濫用的權(quán)力會(huì)被人民收回。其二，在權(quán)力的目的問題上，權(quán)力的運(yùn)用僅僅是為增進(jìn)公共利益和民眾福祉服務(wù)的，絕不允許將權(quán)力用于謀取私利。其三，在權(quán)力的運(yùn)行方式問題上，應(yīng)該做到公開透明，自覺接受監(jiān)督，應(yīng)該杜絕暗箱操作。其四，在權(quán)力的邊界問題上，必須使他們明白權(quán)力的有限性，權(quán)力的運(yùn)用絕不能越“雷池”半步，越界的權(quán)力就是濫用和對(duì)公民權(quán)益的傷害。
二、公共管理專業(yè)塑造學(xué)生公共精神面臨的困難和挑戰(zhàn)
近年來，我國(guó)公共管理專業(yè)發(fā)展迅猛，然而不少高校都存在重視知識(shí)技能教育，輕視公共精神塑造的問題。另外，宏觀環(huán)境中也存在不少不利于公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神塑造的因素，導(dǎo)致總體來說，公共管理專業(yè)學(xué)生的公共精神塑造效果也不盡理想，筆者在調(diào)研中經(jīng)常聽用人單位反映部分公共管理專業(yè)的畢業(yè)生存在責(zé)任意識(shí)差，紀(jì)律和規(guī)則觀念淡薄等公共精神缺失的問題。首先，在激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力之下，不少高校確立了以就業(yè)為導(dǎo)向的專業(yè)建設(shè)指導(dǎo)方針，造成在教學(xué)內(nèi)容設(shè)計(jì)和教學(xué)實(shí)踐過程中，過分重視知識(shí)技能的傳授，而忽略學(xué)生公共精神塑造的問題。在市場(chǎng)化的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，知識(shí)技能由于其外顯的特征容易被量化考核，而且能夠滿足用人單位的現(xiàn)實(shí)需要，因此越來越被重視。相反，公共精神由于其內(nèi)隱的特征難以被量化，甚至難以通過短期的考察予以判定，因此，越來越被忽視。這種傾向也必然反映在公共管理專業(yè)建設(shè)和教學(xué)實(shí)踐中。學(xué)校對(duì)人才培養(yǎng)方案和教學(xué)計(jì)劃的審定中，大多會(huì)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)實(shí)踐性和應(yīng)用性課程，而不能直接體現(xiàn)為就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的理論性課程，則被要求盡可能壓縮。在學(xué)校的專業(yè)建設(shè)方針指導(dǎo)之下，教師在教學(xué)的實(shí)踐過程中，同樣存在重實(shí)踐技能傳授，而輕視學(xué)生公共精神塑造的傾向。其次，宏觀的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境也對(duì)公共管理專業(yè)學(xué)生的公共精神塑造構(gòu)成挑戰(zhàn)。其一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，功利化傾向影響了學(xué)生公共精神的塑造。當(dāng)前在校的學(xué)生基本都屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下成長(zhǎng)起來的一代人。市場(chǎng)主體利益最大化和平等交易是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，這實(shí)際與對(duì)公共利益的奉獻(xiàn)精神和公共事務(wù)的擔(dān)當(dāng)意識(shí)存在矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下形成的消費(fèi)主義文化，也會(huì)對(duì)學(xué)生的價(jià)值觀造成影響，不利于培養(yǎng)學(xué)生恪守公共規(guī)則的意識(shí)和正確的權(quán)力觀念。其二，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，不少家長(zhǎng)將子女的大學(xué)教育當(dāng)成投資，講求回報(bào)的功利教育觀，也不利于學(xué)生公共精神的塑造。家長(zhǎng)的上述期望與要求會(huì)使學(xué)生急功近利，只追求表面的能直接增強(qiáng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的技能學(xué)習(xí)，不注重深層的公共精神等思想品格的養(yǎng)成，甚至為謀求理想工作崗位不惜弄虛作假。其三，我國(guó)市民社會(huì)發(fā)育滯后，也不利于公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神的養(yǎng)成。成熟的市民社會(huì)是公共精神養(yǎng)成的理想土壤，而我國(guó)公共管理專業(yè)的學(xué)生成長(zhǎng)于市民社會(huì)發(fā)展滯后的環(huán)境，缺少民主參與、法治熏陶和奉獻(xiàn)于公共事務(wù)的歷練，缺乏養(yǎng)成公共精神的良好思想觀念基礎(chǔ)。最后，思想文化環(huán)境中也存在不利于公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神養(yǎng)成的因素。其一，我國(guó)傳統(tǒng)文化的基因缺少公共精神養(yǎng)成必須的成分。我國(guó)傳統(tǒng)政治文化屬于王權(quán)文化，一方面，民眾被賦予臣民的角色，缺少關(guān)心、參與和奉獻(xiàn)于公共事務(wù)的意識(shí)，更缺少和法治觀念。正如梁?jiǎn)⒊u(píng)的，中國(guó)人的政治品格中有四大缺點(diǎn)：“愛國(guó)心之薄弱”“獨(dú)立性之柔弱”“公共心之缺乏”“自治力之欠闕”。[4]另一方面，在傳統(tǒng)政治文化中，官員角色又缺少民主意識(shí)、公共利益觀念和正確的權(quán)力觀念，正如魯迅所指出的：“中國(guó)公共的東西，實(shí)在不容易保存。如果當(dāng)局者是外行，他便將東西糟完；倘是內(nèi)行，他便將東西偷走。”[5]總之，無論是官文化，還是臣民文化中，都缺少公共精神的基因和文化積淀，不利于公共管理專業(yè)學(xué)生從傳統(tǒng)文化中汲取公共精神的養(yǎng)分。其二，當(dāng)前思想文化多元化的背景下，錯(cuò)誤思想的影響也容易對(duì)公共精神的教育培養(yǎng)形成沖擊。改革開放以來，隨著西方文化的涌入，尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，諸如享樂主義、拜金主義、極端個(gè)人主義等各種錯(cuò)誤思想也在部分人中間開始流行，這難免對(duì)心智不太成熟而且充滿好奇的部分學(xué)生產(chǎn)生影響，從而消弱甚至抵消公共精神教育培育的效果。
三、加強(qiáng)公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神塑造的對(duì)策
網(wǎng)絡(luò)治理也可以更加直白的理解為大家廣泛參與其中，即多主體的管理。所以，結(jié)合上文所說網(wǎng)絡(luò)治理的特征，網(wǎng)絡(luò)治理也可以由這幾個(gè)詞著重概括：民主、信息、靈活與合作。
1民主網(wǎng)絡(luò)是由多個(gè)行動(dòng)者共同參與形成的結(jié)合體
是一個(gè)開放式的網(wǎng)絡(luò)狀的管理模式，屬于參與者之間的全通道式的溝通模式。在這里，每個(gè)成員之間不是相互獨(dú)立的，每個(gè)部門可以相互聯(lián)系，每個(gè)成員可以相互交流，以共同協(xié)商解決問題。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)每個(gè)成員都有表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，這樣即保證政府部門第三部門之間的民主合作，征求大家意見，共同協(xié)商民主決策。
2信息
信息是連接各部門的鏈條和中介。沒有信息交流各部門之間的關(guān)系猶如一潭死水，因此，要加入信息這個(gè)中介為各部門打開任督二脈，開渠引水，使之“自有源頭活水來”。信息的交流使每個(gè)部門每個(gè)成員相互聯(lián)系，這樣不僅可以減少工作成本，減少行政過程中的工作程序，而且可以拓寬參與機(jī)制，使更多的人員可以通過各種方式了解行政工作，以使政府活動(dòng)更加透明化。
3靈活網(wǎng)絡(luò)
治理的特點(diǎn)是靈活。也就是說要靈活應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種問題。傳統(tǒng)的馬克斯•韋伯式的科層制的嚴(yán)格的等級(jí)控制，導(dǎo)致管理模式僵化和復(fù)雜，理應(yīng)采用市場(chǎng)化化模式，減少國(guó)家干預(yù)，加大公民社會(huì)和私人部門的合作。否則，僵化的管理結(jié)構(gòu)將無法產(chǎn)生動(dòng)力機(jī)制。
4合作網(wǎng)絡(luò)
內(nèi)各部門之間相互合作是網(wǎng)絡(luò)治理的重心，要以合作促成功。但是在合作網(wǎng)絡(luò)中，成員對(duì)問題的解決方法可能會(huì)有所不同，管理者必須要做出正確的決策，選擇最優(yōu)的方法解決問題。
二網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制
政策制定者和其他參與者找到解決政策問題的方法促使網(wǎng)絡(luò)治理的產(chǎn)生。AarsandFimreite（2005）說道：網(wǎng)絡(luò)的合法化主要是基于他們所取得的結(jié)果而不是過程，這樣也可以說，網(wǎng)絡(luò)治理是從輸入到輸出的合法化的轉(zhuǎn)換。參與者之間相互依存則說明，對(duì)政策制定者來說，使用網(wǎng)絡(luò)作為政策實(shí)施機(jī)制很難。相反，政策的實(shí)施是參與者深思熟慮和討價(jià)還價(jià)后的過程，目的只是為了一定程度上實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這樣，網(wǎng)絡(luò)治理或許會(huì)加強(qiáng)決策民主化的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有的學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)缺乏許多實(shí)現(xiàn)民主化的條件，也有學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理是當(dāng)代行政所不可避免的階段，他們認(rèn)為傳統(tǒng)的自有民主并不能夠評(píng)估其民主的潛力。很明顯，網(wǎng)絡(luò)治理挑戰(zhàn)了民選代表的權(quán)威性和以往的傳統(tǒng)形式的合法性。如此，網(wǎng)絡(luò)治理的效果則不明確，問題也應(yīng)運(yùn)而生。網(wǎng)絡(luò)中選舉代表參與須是民主化的過程。然而整個(gè)過程當(dāng)中，可能會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)權(quán)組織控制弱小組織的現(xiàn)象，導(dǎo)致非民主化結(jié)果及權(quán)力濫用現(xiàn)象。因此，在網(wǎng)絡(luò)治理中應(yīng)當(dāng)注意責(zé)任機(jī)制，以確保網(wǎng)絡(luò)治理的有效性。孫柏英在她的文章中論述：“政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是相互依賴的網(wǎng)絡(luò)主體通過集體行為的互動(dòng)，形成一套有效治理機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同結(jié)果。一是信任機(jī)制，二是協(xié)商機(jī)制，三是學(xué)習(xí)機(jī)制。”那么，網(wǎng)絡(luò)治理的有效運(yùn)行也是如此，這樣才能達(dá)到所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。
1信任機(jī)制網(wǎng)絡(luò)治理的主體是多方面的
政府部門、非政府組織、公民個(gè)人等等。它是國(guó)家與公民社會(huì)、政府與非政府、公共部門與私人部門之間的合作，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，各方代表著一個(gè)銜接點(diǎn)，各點(diǎn)之間相互聯(lián)系，相互交流，相互合作才能促成網(wǎng)絡(luò)治理的運(yùn)行。因此，各主體之間的相互信任是至關(guān)重要的。相互信任，確保各方做好本職工作，相互合作，才能解決網(wǎng)絡(luò)連接中出現(xiàn)的各種問題，進(jìn)而起到網(wǎng)絡(luò)治理的作用。當(dāng)然，我們也不能一味地盲目自信，因?yàn)樾湃我彩怯酗L(fēng)險(xiǎn)的。盲目的無主見的信任可能會(huì)帶來無法估量的后果。每個(gè)部門相對(duì)來說都是陌生不熟悉的，對(duì)各部門所做的工作內(nèi)容、工作程度、工作方法評(píng)價(jià)不一，便需要用自己的專業(yè)知識(shí)、能力來加以判斷和界定，看其是否可以信任，是否值得信任。因此，在信任關(guān)系的培養(yǎng)中，應(yīng)當(dāng)約束行動(dòng)者利己保護(hù)的一面，也要倡導(dǎo)維護(hù)利他的一面這樣行動(dòng)者雙方都能得到滿足，信任關(guān)系便能良好地建立并維持下去。信任是良好合作的基礎(chǔ)，合作又需要各部門之間的相互信任。經(jīng)過長(zhǎng)期的合作，合作雙方會(huì)建立更加深厚的情感而利于合作，加強(qiáng)彼此間的信任關(guān)系。相反，如果不是相互信任，相互之間猜疑不合作，一方面不利于工作的順利開展，無法落實(shí)政府工作，降低政府威望；另一方面，各部門基于這樣的關(guān)系而無法和睦相處，便會(huì)出現(xiàn)惡性循環(huán)。當(dāng)今社會(huì)產(chǎn)生了眾多的公共問題，如環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生健康、全球氣候變暖、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易摩擦等等，這些問題不是哪一個(gè)部門，哪一個(gè)地區(qū)，甚至于哪一個(gè)國(guó)家能夠獨(dú)立解決的，它需要多個(gè)部門，多個(gè)地區(qū)，甚至于多個(gè)國(guó)家團(tuán)結(jié)起來，相互合作，協(xié)調(diào)處理。
2協(xié)商機(jī)制
網(wǎng)絡(luò)治理是多主體的網(wǎng)絡(luò)治理，組織成員因個(gè)人性格、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、能力的不同，處理問題的方式、看待問題的方法會(huì)有所不同，組織結(jié)構(gòu)有正式組織和非正式組織，組織結(jié)構(gòu)也會(huì)各不相同，因此，需要有效的協(xié)商機(jī)制來調(diào)整各主體之間的分歧，共同協(xié)商解決難題。
3學(xué)習(xí)機(jī)制因?yàn)楦髦黧w成員的差異
需要大家相互學(xué)習(xí)，各部門之間相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，形成一致的價(jià)值體系，減少分歧和摩擦，進(jìn)而促進(jìn)治理機(jī)制的有效實(shí)施。第三部門作為網(wǎng)絡(luò)治理的重要主體，包括非政府組織，非營(yíng)利組織等，其中有研究所、協(xié)會(huì)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、制定實(shí)施項(xiàng)目機(jī)構(gòu)等，如大學(xué)、研究所這類的組織專業(yè)知識(shí)能力較強(qiáng)，協(xié)會(huì)、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在實(shí)施、實(shí)踐方面略有優(yōu)勢(shì)，各機(jī)構(gòu)便可以通過相互習(xí)學(xué)與交流，發(fā)揮1＋1＞2的整體作用。當(dāng)然，歸結(jié)到一點(diǎn)，還是需要加強(qiáng)各行動(dòng)主體及其成員的責(zé)任意識(shí)。要以道德倫理建設(shè)為依托，對(duì)各行動(dòng)主體進(jìn)行更深層次的思想建設(shè)和文化建設(shè)，使他們的行為能夠自覺以公共利益為本位。
三網(wǎng)絡(luò)治理對(duì)我國(guó)治理實(shí)踐的啟示
我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，各方面政策、法律法規(guī)還有待完善，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)施也有待進(jìn)一步深入。首先，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府管理模式，加強(qiáng)政府的宏觀管理。使政府管的少但管得好，減少行政干預(yù)。更多的運(yùn)用間接地管理手段，以便政府可以更加靈活多樣地調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)。要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障、社會(huì)福利等領(lǐng)域建設(shè)，真正做到“政企分開”、“政社分開”，培育多元的治理主體。其次，加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)廉政建設(shè)，建設(shè)廉潔高效的政府。要確立服務(wù)理念，樹立服務(wù)意識(shí)，全心全意為人民辦實(shí)事、做好事，要為全社會(huì)的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，要加強(qiáng)工作人員的思想道德建設(shè)，加強(qiáng)廉政建設(shè)，要使反腐倡廉真正扎根在人民心中而不只是停留在口頭。再次，第三部門作為一種獨(dú)立于政府的力量，可在政府需要的時(shí)候發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用。政府不是萬能的，正如市場(chǎng)失靈一樣，政府同樣面臨這樣的問題。政府不能高效的提供公共物品，或提供的公共物品單一，或其獲取的信息需要的成本太高，對(duì)社會(huì)活動(dòng)反應(yīng)不靈敏等等，這樣政府便無法滿足公民對(duì)公共物品的需求，無法提供良好的公共服務(wù)。而第三部門作為獨(dú)立于政府的力量，恰恰可以彌補(bǔ)其不足，它為公民提供了參與公共事務(wù)的空間和途徑，連接了政府與公民的關(guān)系，可滿足政府與公民的雙向需求達(dá)到共贏。最后，公民個(gè)人參與也是高效網(wǎng)絡(luò)治理的重要條件。政府的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，但是，服務(wù)的過程并不是要公民被動(dòng)接受，應(yīng)當(dāng)是公民主動(dòng)參與。只有積極主動(dòng)參與其中，才能真正有所感受和體驗(yàn)。政府也才能更好的為公民和社會(huì)服務(wù)。公民積極參與一方面有利于實(shí)現(xiàn)民主，體現(xiàn)民主理念，另一方面，也有利于監(jiān)督政府及其公職人員的工作，因?yàn)楣褡鳛楸O(jiān)督主體的一部分，有義務(wù)監(jiān)督政府部門及其公職人員的工作。這也體現(xiàn)了政府工作的民主性和透明化。
四結(jié)論
為了實(shí)現(xiàn)公共利益，促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展，公共管理這種新型治理模式一定會(huì)體現(xiàn)出自身的價(jià)值取向，公共管理是倫理行為，而道德規(guī)范和倫理原則會(huì)對(duì)公共管理的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，所以倫理和公共管理具有一致性。首先公共管理倫理化能推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倫理的發(fā)展。公共管理是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下誕生并發(fā)展起來的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倫理一定會(huì)讓公共管理產(chǎn)生新的倫理價(jià)值取向。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，分離了個(gè)人利益和公共利益領(lǐng)域。只有在利益發(fā)展分化和沖突時(shí)，道德和倫理的作用才能顯示出來，討論和研究應(yīng)當(dāng)、善、正義、公平等概念才有更加重要的意義。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公共管理要協(xié)調(diào)因?yàn)槔鏇_突和分化引起的不同利益關(guān)系的緊張狀態(tài)，對(duì)社會(huì)的和諧氛圍予以維護(hù)，展示出人們追求“善”的價(jià)值取向和倫理化要求。其次現(xiàn)代管理所具有的人本主義傾向推動(dòng)公共管理倫理化的發(fā)展。現(xiàn)代管理發(fā)展過程中出現(xiàn)明顯的人本化趨勢(shì)和傾向，每一個(gè)管理者在管理時(shí)都會(huì)對(duì)其他人產(chǎn)生一定影響，而管理行為能夠體現(xiàn)出管理者的人性。因此完善管理者的人性，能夠促進(jìn)屬下人性的發(fā)展。公共管理也有較強(qiáng)的人本主義傾向，要在“以人為本”的原則下，充分激發(fā)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，體現(xiàn)出人的價(jià)值。公共管理的人本傾向形成以道德為主干的管理方式，體現(xiàn)出公共管理的倫理化。
二、公共管理倫理建設(shè)過程中產(chǎn)生的問題
（一）公共管理者以及管理組織在對(duì)待社會(huì)利益和自身利益時(shí)運(yùn)用了不恰當(dāng)?shù)膽B(tài)度公共管理缺乏倫理的主要原因是，人們內(nèi)心充滿侵占和淡化公共利益的想法，出現(xiàn)此想法是以公共管理的組織者和執(zhí)行者的道德水平較差為基礎(chǔ)的，此倫理道德水平高低和管理者具有的價(jià)值觀念和是非觀念有直接關(guān)系。組織的價(jià)值觀和是非觀受管理者素質(zhì)的影響，而管理者的價(jià)值觀和是非觀受工作閱歷、受教育情況、家庭環(huán)境的影響。公共管理者以及管理組織對(duì)待社會(huì)利益和自身利益所運(yùn)用的不恰當(dāng)態(tài)度，其原因在于，首先公共管理組織的宗旨、使命、目標(biāo)和社會(huì)要求不一致，例如在選擇管理者時(shí)重視對(duì)其業(yè)績(jī)、勤奮、能力進(jìn)行考核，輕視對(duì)其廉潔、德性的考核。其次公共管理者在工作中沒有對(duì)自己的道德進(jìn)行嚴(yán)格要求。
（二）公共管理環(huán)境中不同因素成為加重倫理的缺失外部力量公共管理環(huán)境中具有的刺激因素，一些是組織內(nèi)部環(huán)境產(chǎn)生的，如對(duì)于政策、信息、物、財(cái)、人等資源調(diào)配和控制的權(quán)力以及由此造成的身份和地位的變化；一些是組織外部環(huán)境產(chǎn)生的，如文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面對(duì)公共管理者以及管理組織的影響。形成組織內(nèi)部環(huán)境因素的前提是組織的文化色彩和組織傳統(tǒng)；形成外部因素與社會(huì)及其所在的歷史時(shí)期有直接關(guān)系。功利化組織的誘因?qū)芾碚哂休^大影響。大部分公共組織的性質(zhì)是非功利化的，管理者應(yīng)該抵制功利化因素帶來的影響。但現(xiàn)階段功利化不滲透到公共管理中，部分組織和管理者也逐漸傾向功利化，造成公共管理中倫理的缺失。
（三）公共管理教育制度和倫理的精神建設(shè)比較緩慢世界大部分國(guó)家發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐證明，公共管理教育制度和倫理精神的建立與發(fā)展速度是導(dǎo)致公共管理倫理缺失的原因之一。我國(guó)公共管理教育制度和倫理文化的建設(shè)明顯落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在城市化進(jìn)程逐漸發(fā)展、人口快速流動(dòng)、社會(huì)大眾要求提高公共服務(wù)質(zhì)量的社會(huì)改革和轉(zhuǎn)型期間，社會(huì)投入到公共管理倫理領(lǐng)域的精力較少。政府部門是公共管理服務(wù)和產(chǎn)品的提供者，個(gè)人和企業(yè)是服務(wù)和產(chǎn)品的使用者。這種單一性的公共管理產(chǎn)品和服務(wù)方式造成消費(fèi)生產(chǎn)間的倫理沖突，而公共管理組織和個(gè)人更加重視傳承而輕視發(fā)展。公共管理倫理教育制度落后主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一、社會(huì)比較輕視公共管理倫理，理論界沒有透徹、系統(tǒng)、深入的對(duì)公共管理倫理進(jìn)行分析和研究，造成倫理建設(shè)沒有明確的目標(biāo)，倫理工具也比較缺乏。第二、部分公共管理組織運(yùn)用贏利性組織的規(guī)范管理和聘任員工、處理和社會(huì)間的關(guān)系，進(jìn)而降低了公共管理的倫理水平和服務(wù)水平。第三、倫理教育沒有鮮明的公益性特點(diǎn)，媒體和政府部門的宣傳不到位，很多公共管理倫理的相關(guān)教育受到利益的左右。
三、根據(jù)公共管理中倫理缺失等問題而采取的策略
目前公共管理中倫理缺失的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，具有特殊性的同時(shí)存在普遍性，在公共權(quán)力大的領(lǐng)域，問題就更加突出。所以降低和杜絕公共管理中倫理缺失的關(guān)鍵對(duì)象是能夠行使公共權(quán)力的個(gè)人和組織。應(yīng)對(duì)公共管理中倫理缺失要運(yùn)用以下幾種策略。
（一）對(duì)公共管理倫理的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和作用領(lǐng)域予以明確隨著公共管理領(lǐng)域的逐漸擴(kuò)大，政府部門和機(jī)構(gòu)要提高對(duì)公共管理活動(dòng)的分析和研究，對(duì)其倫理標(biāo)準(zhǔn)和活動(dòng)范圍予以明確，根據(jù)公共管理組織和管理者的具體要求進(jìn)行明確區(qū)分，同時(shí)規(guī)范社會(huì)公眾的倫理道德。按照不同公共管理組織對(duì)群眾生活產(chǎn)生影響的強(qiáng)弱不同，制定不同級(jí)別的道德規(guī)范和考核標(biāo)準(zhǔn)，提高公共管理倫理的覆蓋范圍和體系層次。增強(qiáng)公共管理倫理分析和研究的力度，拓展精神教育的具體內(nèi)容。應(yīng)對(duì)公共管理組織和個(gè)人對(duì)社會(huì)利益和自身利益運(yùn)用不恰當(dāng)態(tài)度的問題，要從增強(qiáng)公共管理者的道德修養(yǎng)和提高組織文化兩個(gè)方面來降低不道德思想和行為。所以要加強(qiáng)對(duì)公共管理組織的監(jiān)管，提高對(duì)公共管理者的道德考核和約束。倫理建設(shè)要具有一定的針對(duì)性，不能運(yùn)用普通組織的評(píng)價(jià)和考核標(biāo)準(zhǔn)。要特別重視公共管理者的廉潔自律、對(duì)正義事業(yè)的忠誠(chéng)度以及道德責(zé)任感等情況，運(yùn)用倫理管理和教育方式控制管理者的私欲。在建設(shè)教育制度和倫理精神的過程中，要根據(jù)時(shí)展的要求有選擇的繼承傳統(tǒng)倫理思想，如義、仁、智、禮、信、恥、廉等。同時(shí)學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外倫理思想，如幸福、善、德性、大方、勇敢、快樂、機(jī)智、誠(chéng)實(shí)、堅(jiān)強(qiáng)等。讓公共管理者成為正義公平的守護(hù)者和實(shí)踐者。
（二）公共管理領(lǐng)域要提高監(jiān)控倫理環(huán)境的力度現(xiàn)在我國(guó)正經(jīng)歷著社會(huì)轉(zhuǎn)型，和公共管理具有密切關(guān)系的活動(dòng)逐漸增多，所以要提高監(jiān)控倫理環(huán)境的力度，降低社會(huì)環(huán)境中不良因素對(duì)公共管理組織的負(fù)面影響。構(gòu)建起能夠?qū)⑺泄补芾眍I(lǐng)域進(jìn)行覆蓋的倫理環(huán)境，對(duì)政府部門、事業(yè)單位以及具有經(jīng)濟(jì)利益的各級(jí)公共管理組織的做法，提出科學(xué)合理的倫理要求，并客觀真實(shí)的評(píng)價(jià)實(shí)施效果。行業(yè)協(xié)會(huì)要管理和監(jiān)督危害群眾利益的行為，對(duì)沒有履行公共管理義務(wù)的個(gè)人、部門制定懲罰措施。在公共管理倫理中添加民眾意志和理性精神，增強(qiáng)全民參加民主決策和社會(huì)治理的主人翁意識(shí)，制定并實(shí)施反腐的遠(yuǎn)期戰(zhàn)略規(guī)劃。根據(jù)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不同外在因素影響和沖擊公共管理組織和個(gè)人的倫理道德，要建立起全角度、全方位覆蓋的道德規(guī)范機(jī)制。構(gòu)建起可以在決策中彰顯公共意識(shí)的科學(xué)化、民主化管理機(jī)制，要求全體管理人員在工作中體現(xiàn)出依法辦事、平等、公道、公正并控制欲望的素質(zhì)，讓他們?cè)趯?duì)待公眾利益時(shí)展示出實(shí)踐精神并善待弱勢(shì)群體。讓廉潔意識(shí)、法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)深入到每個(gè)公共管理工作者的心中，將積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任作為評(píng)價(jià)和考核公共管理組織和個(gè)人的論據(jù)，提升組織的非經(jīng)濟(jì)性特征，用服務(wù)型管理代替?zhèn)鹘y(tǒng)的統(tǒng)治型管理，運(yùn)用道德倫理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)組織進(jìn)行人性化管理。
（三）樹立起道德典范，推動(dòng)公共管理倫理的建設(shè)和發(fā)展公共管理是社會(huì)治理的主要模式，是為社會(huì)大眾提供社會(huì)制度安排和道德人格自律等精神產(chǎn)品和服務(wù)。公共管理組織的目標(biāo)是引領(lǐng)大眾追求幸福，也就是西方倫理中的“善”。公共管理組織不能圍繞經(jīng)濟(jì)效益來制定功利化目標(biāo)，而要提供和公眾具有密切關(guān)系的服務(wù)和產(chǎn)品，所以該組織和管理者不能運(yùn)用經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)自身的獲得和付出進(jìn)行衡量，其工作成績(jī)因?yàn)榫哂虚L(zhǎng)期性和非顯著性的特點(diǎn)，容易產(chǎn)生社會(huì)評(píng)價(jià)不真實(shí)、不客觀的現(xiàn)象。所以應(yīng)該按照組織提供的服務(wù)和產(chǎn)品特點(diǎn)，實(shí)施針對(duì)性較強(qiáng)的教育和宣傳。運(yùn)用塑造公共管理者以及組織倫理典范的方式，提高公共管理在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的影響力。在對(duì)公共管理進(jìn)行規(guī)范的過程中，要將已經(jīng)開展的傳統(tǒng)活動(dòng)和創(chuàng)新活動(dòng)結(jié)合起來，將公共管理倫理提高到國(guó)家管理的宏觀層面上予以考慮。進(jìn)一步明確各種公共管理的主體，制定出可行的、具體的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、管理方式以及管理理念。
四、結(jié)束語
（1）應(yīng)急管理由政府主導(dǎo)
這一特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，政府擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要責(zé)任，掌握著主要的社會(huì)資源，具有巨大的社會(huì)動(dòng)員能力，應(yīng)急管理是政府協(xié)調(diào)社會(huì)功能的重要體現(xiàn)。當(dāng)公共事件突發(fā)時(shí)，只有政府能調(diào)動(dòng)社會(huì)資源并采用應(yīng)對(duì)措施來解決突發(fā)公共事件。其次，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)的主導(dǎo)地位和責(zé)任。各級(jí)人民政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，落實(shí)責(zé)任，任何違反法律規(guī)定的不作為行為都將受到法律的懲罰。
（2）公眾具有參與政府應(yīng)急管理的法定義務(wù)
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，公民、法人和其他組織有參與應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的義務(wù)。因此，政府應(yīng)急管理具有較強(qiáng)的社會(huì)性。雖然政府擔(dān)負(fù)著應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的主導(dǎo)責(zé)任，但這并不代表公眾就能不參與突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。政府的社會(huì)動(dòng)員能力最主要的就是動(dòng)員公眾，脫離群眾，政府的社會(huì)動(dòng)員將顯得毫無意義，無法充分發(fā)揮自身的職能。因此，如果沒有公眾參與，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)所取得的效果就會(huì)很差，甚至?xí)斐刹豢赏旎氐暮蠊?/p>
（3）政府應(yīng)急管理具有行政強(qiáng)制性
解決突發(fā)公共事件不同于其他行政行為，突發(fā)事件具有特殊性，政府在處理過程中的行為勢(shì)必要隨之發(fā)生變化，集中權(quán)力和決策，簡(jiǎn)化執(zhí)行決策程序。因此，在應(yīng)急管理中，政府的決策就會(huì)具有強(qiáng)制性，離開強(qiáng)制性，將影響到政府應(yīng)急工作的效率，從而導(dǎo)致不必要的后果發(fā)生。但是，政府應(yīng)急管理的強(qiáng)制性也要受法律法規(guī)約束。法律法規(guī)規(guī)定政府應(yīng)急管理中政府做決策的程序、組織、方法，從而保證政府正確行使決策權(quán)。法律對(duì)政府應(yīng)急管理強(qiáng)制性的規(guī)定，就是要讓政府在正確作為的前提下，最大限度地保護(hù)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。
二當(dāng)前地方政府應(yīng)急管理存在的缺陷
2014年12月31日，在上海外灘廣場(chǎng)發(fā)生了震驚全國(guó)的踩踏事件，該事件共造成36人死亡、40多人受傷，這給了我們慘痛的教訓(xùn)，也暴露出相關(guān)政府在突發(fā)事件應(yīng)急管中的突出問題，而這些問題作為一個(gè)縮影集中反映了我國(guó)政府在應(yīng)急管理中存在的缺陷。
1事前預(yù)防準(zhǔn)備不足
風(fēng)險(xiǎn)分析不到位，預(yù)防信息沒有形成體系化在這次踩踏事件中，對(duì)大規(guī)模的人流集聚沒有做出充分的估計(jì)和判斷，而且也沒有制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，在事件發(fā)生時(shí)，出現(xiàn)了無從下手的困境。同時(shí)，由于對(duì)事件發(fā)生估計(jì)不足，沒有及時(shí)協(xié)調(diào)武警支援，預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)重脫節(jié)。
2相關(guān)資源準(zhǔn)備不充足
在這次事件中，對(duì)人力資源的投入不合理，共700多名警力到場(chǎng)，但由于在事前沒有對(duì)如何安排警力做出合理的部署，導(dǎo)致事故發(fā)生后，警力不能及時(shí)到位。
3安全監(jiān)管制度落實(shí)不到位
安全無小事，很多公共事故的發(fā)生就是因?yàn)榘踩O(jiān)管不到位才引起的。因此，加大對(duì)隱患的排查力度，可有效避免公共事件的發(fā)生。這次踩踏事件的發(fā)生就是因?yàn)闆]有做足安全監(jiān)管方面的功課，風(fēng)險(xiǎn)分析不到位。因此，做好安全監(jiān)管就必須要落實(shí)責(zé)任，不能讓安全監(jiān)管工作流于形式。
4責(zé)任追究不明確
公共事件的發(fā)生自然要追究其法律責(zé)任，從而做出法律上、行政上的處罰，懲前毖后。事實(shí)上，我國(guó)也確實(shí)是這樣做的，但是，在責(zé)任認(rèn)定上并不是十分明確。這次踩踏事件發(fā)生后，對(duì)于相關(guān)負(fù)責(zé)人的追究遲遲得不到定論，究其原因，這次踩踏事件不能算作安全生產(chǎn)事故。按照我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，只要違反了法律規(guī)定就必須要追究責(zé)任人的法律責(zé)任，但是在事故發(fā)生后卻因?yàn)槭鹿什荒芏ㄐ远荒苷J(rèn)定責(zé)任，充分說明我國(guó)在責(zé)任追究方面還存在著很大的漏洞。
三新公共管理對(duì)地方政府應(yīng)急管理的啟示
具體來說，西方的這種新的公共管理的思想是在一定的社會(huì)發(fā)展環(huán)境下的產(chǎn)物，在一定的程度上反映了西方的發(fā)展。對(duì)于處于發(fā)展中的中國(guó)來說，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，正在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷的轉(zhuǎn)型。從中國(guó)的國(guó)情來看，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)間雖短，卻有很大的成就，這不僅體現(xiàn)在世界各國(guó)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)可和認(rèn)同上，還表現(xiàn)在中國(guó)人民日益提高的生活水平上。但是，在此基礎(chǔ)上，政府怎樣進(jìn)一步的發(fā)揮對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，以及怎樣進(jìn)一步提高服務(wù)的水平和質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化是一大問題。所以，我們有必要對(duì)西方的新公共管理改革進(jìn)行借鑒。
1.1進(jìn)行企業(yè)化管理以提高管理的效率是新公共管理中的基礎(chǔ)
長(zhǎng)期以來，我國(guó)的政府在效率上一直呈現(xiàn)較低的水平，其原因主要有：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期實(shí)行，使得政府的權(quán)力過于集中，從而在一定的程度上造成了冗官、冗兵的現(xiàn)象；組織機(jī)構(gòu)的錯(cuò)綜復(fù)雜使得職責(zé)不清也是以重要的原因；第三就是國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)不夠健全，這也使得政府的相關(guān)人員在工作上有所懈怠。所以為了使得我國(guó)政府的效率得以提高，使政府的相關(guān)人員具有一定的效率能力，并具有效率的意識(shí)，只有這樣才能夠?yàn)槊癖娞峁└鼮橥晟频姆?wù)。
1.2競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入可以為政府的服務(wù)增光添彩
將西方的公共管理中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)我國(guó)的公共管理中，不僅可以為更多的企業(yè)提供發(fā)展的機(jī)會(huì)，而且還能夠在一定的程度上順應(yīng)民心，為公眾提供更好的服務(wù)，提高自身的服務(wù)效率和質(zhì)量，成為合格的政府。除此之外，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入還能夠在一定的程度上減輕政府的財(cái)政壓力，比如說，在具有壟斷性質(zhì)的鐵路運(yùn)輸、電力開發(fā)和銀行等產(chǎn)業(yè)中，政府在一定的程度上放手，將其交給有能力的企業(yè)來做，這樣不僅僅緩解了一定的財(cái)政危機(jī)，而且還能夠改變這些壟斷產(chǎn)業(yè)處于“瓶頸”期的現(xiàn)狀，從而在一定的程度上更有利于國(guó)家的發(fā)展。
2.總結(jié)
公共管理制度創(chuàng)新的另一個(gè)重要目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義民主政治。構(gòu)建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創(chuàng)新。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的規(guī)范化、制度化必須加強(qiáng)公共管理制度的創(chuàng)新。社會(huì)主義民主政治是一個(gè)歷史的過程，公共管理制度的創(chuàng)新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執(zhí)政水平、保證實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、規(guī)范黨政關(guān)系、優(yōu)化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長(zhǎng)效機(jī)制。
二、我國(guó)公共管理制度創(chuàng)新面臨的困境
1.公共管理多元主體競(jìng)爭(zhēng)不充分
由于歷史因素影響，我國(guó)公共權(quán)力的配置表現(xiàn)出單極化、單向性的特點(diǎn)。公共權(quán)力多為國(guó)家壟斷，國(guó)家與社會(huì)、統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的劃分不清晰。改革開放后，社會(huì)階層日益分化，社會(huì)組織逐漸興起，但不管在運(yùn)行機(jī)制還是組建模式方面，都是政府占主導(dǎo)地位，突出表現(xiàn)在政社界限模糊、運(yùn)行模式固化、解決問題的能力不強(qiáng)。社會(huì)組織缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執(zhí)行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導(dǎo)致公共管理多元主體的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境很不充分，多元利益與公共權(quán)力的分散不能很好地整合，一些社會(huì)組織的利益與公共事業(yè)的利益很可能發(fā)生矛盾，導(dǎo)致新的不穩(wěn)定因素。值得注意的是，我國(guó)數(shù)量龐大的職能性社會(huì)團(tuán)體擠壓了公共主體的競(jìng)爭(zhēng)空間，也造成了主體競(jìng)爭(zhēng)不充分。
2.政府與民眾面臨的困境
公共事業(yè)的決策者可能會(huì)為了少數(shù)人的利益而忽視大多數(shù)人的利益訴求。在公用事業(yè)的決策過程中，如果在決策中沒有社會(huì)的監(jiān)督，就有可能出現(xiàn)損害人民利益的情況發(fā)生。除此之外，政府部門存在行政效率低、執(zhí)行力不強(qiáng)的問題。這些情況就要求公共事務(wù)的管理必須出現(xiàn)新思路、新方法。而民眾的參與是現(xiàn)代社會(huì)治理民主化的重要標(biāo)志，公共事務(wù)的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務(wù)的具體管理中，民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經(jīng)濟(jì)上處于優(yōu)勢(shì)或者具有較強(qiáng)政治話語權(quán)的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業(yè)。
3.多元主體參與公共管理的措施
