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關(guān)鍵詞：風(fēng)險感知；社會穩(wěn)定；評估機(jī)制
中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1003-949X（2016）-03-0085-02
社會的穩(wěn)定是中國政府和人民群眾關(guān)心的基本問題，也是社會輿論關(guān)注的焦點，維護(hù)社會穩(wěn)定既是當(dāng)代中國各級政府的頭等大事，也是科學(xué)發(fā)展的觀的體現(xiàn)。的發(fā)生，比如房屋的拆遷或者環(huán)境的污染都會嚴(yán)重干擾正常生產(chǎn)生活秩序，給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利影響。社會不穩(wěn)定因素可能來源包括政府政策和重大決策、改革發(fā)展的舉措、市政規(guī)劃以及建設(shè)項目的實施等，因此，在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的利益主體可能涉及多級政府、多個部門，還包括企業(yè)、社會團(tuán)體以及較大范圍人民群眾等。[1]這樣的是社會不穩(wěn)定因素的根源之一，為了更好地對增強社會穩(wěn)定的風(fēng)險感知能力，需要各個方面的努力，尤其是在暴力性事件的背后，更多的是風(fēng)險評估機(jī)制的不完善。
一、引起社會風(fēng)險的根源
（一）社會控制機(jī)制的失調(diào)
中國社會風(fēng)險源于傳統(tǒng)意識形態(tài)和社會控制機(jī)制的失調(diào)，傳統(tǒng)的社會機(jī)制隨著時代的發(fā)展已經(jīng)不適應(yīng)新的環(huán)境，而新的社會控制機(jī)制并未建立起來，從而產(chǎn)生了一定的社會矛盾。社會控制機(jī)制的失調(diào)主要是由于社會環(huán)境的變化，人們根據(jù)憲法和法律來保護(hù)自己的合法權(quán)利，但是社會觀念不能夠及時的轉(zhuǎn)變過來，從而容易造成社會輿論與民眾的意愿產(chǎn)生很大的不同，從而使得人們的話語權(quán)的作用減弱。因此，要從根本上加強社會控制機(jī)制的建立才能夠建立穩(wěn)定的社會環(huán)境。
（二）傳統(tǒng)觀念的束縛
社會風(fēng)險的感知能力與傳統(tǒng)的生活方式和控制手段有很大的關(guān)系，尤其是人們在面臨無知的恐懼時，使得無法預(yù)測的結(jié)果不可控制的，從而風(fēng)險從傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活方式中產(chǎn)生。在自然環(huán)境和科學(xué)技術(shù)落后的社會環(huán)境，人們更期待的是鬼神的信仰。但是隨著社會的進(jìn)步，如果按照傳統(tǒng)的方式繼續(xù)生存，就只能使得風(fēng)險意識簡陋，從而風(fēng)險中存在危機(jī)是無法預(yù)測的。風(fēng)險產(chǎn)生的悖論在于人為的不確定因素，從而使得人類只能逆來順受。因此，這就需要改變傳統(tǒng)的觀念，從而能夠減低社會的風(fēng)險。
二、影響社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的因素
（一）政府評估信息的局限性
政府在社會穩(wěn)定和社會發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，尤其是地方政府信息負(fù)擔(dān)能力的局限性，直接影響了獲得社會不穩(wěn)定的準(zhǔn)確信息。社會風(fēng)險的感知是一個主客觀的過程，如果政府不能夠?qū)τ陲L(fēng)險有具體的感知能力，則無法做出正確的判斷。地方政府如果只是片面的主觀觀察而忽視廣大民眾的實質(zhì)參與，就不會得到真切的風(fēng)險感知。這樣的評價主體不論如何廣泛，都代替不了宏觀層面的民主利益表達(dá)機(jī)制。因此， 評估責(zé)任主體的確定一定要合理，避免評估責(zé)任主體與被評估的項目之間存在特殊的利益關(guān)系。負(fù)責(zé)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的機(jī)構(gòu)應(yīng)該是相對獨立于政府各職能部門的專門機(jī)構(gòu)，以保證評估工作的順利開展，保證評估結(jié)果的公平、公正。[2]因此，政府的民主機(jī)制與司法機(jī)制都是能夠化解社會風(fēng)險的有效辦法，從而在維護(hù)社會穩(wěn)定中發(fā)揮相應(yīng)的作用。
（二）評估程序上的缺失
合法性的評估目的是為了更好地確定政府行為是夠遵守法律和法律程序，但是在某方面，中國缺乏相關(guān)涉及公民重大利益的行政程序法律，從而使得民眾在受到突發(fā)事件過程中并不能夠很好的處理，這與中國尚未制定具體的行政程序息息相關(guān)。法律的實施能夠保障社會秩序的順利進(jìn)行，而合法性評估就是要求政府機(jī)構(gòu)能夠依法辦事。但是社會穩(wěn)定風(fēng)險通過合法手段解決問題的事件并不多，尤其是社會上出現(xiàn)了嚴(yán)重的風(fēng)險事件，從而影響了人們的社會輿論，這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是通過法律之外的手段來維護(hù)自己的利益，從而造成了聚眾鬧事和圍觀事件等等。“鬧”就是吁求輿論支持，形成政治壓力，促使政府解決問題。但這是政治手段，而非法律手段。
（三）評估方法上有限性
社會風(fēng)險評估是一個與民眾就相關(guān)意愿、利益和分歧進(jìn)行溝通的過程，但是就目前的情況而言，風(fēng)險評估采取的辦法主要是民意調(diào)查和聽證會。通過問卷調(diào)查等多種形式和開展民意溝通，對于的發(fā)生具有一定的作用，但是只能起到預(yù)防社會穩(wěn)定風(fēng)險的一面，而對于社會穩(wěn)定風(fēng)險的實質(zhì)而言，尤其涉及到社會輿論等群眾事件是無法估量的，因此，社會風(fēng)險評估機(jī)制在評估方法上具有一定的局限性。尤其是在網(wǎng)絡(luò)時代，社會風(fēng)險的傳播性是脫離了地域、時間范圍的。從而政府面臨的壓力大多是來自社會輿論的風(fēng)險感知。
重大事項所引發(fā)的社會不穩(wěn)定，有很大一部分是因為信息公開程度或公開的范圍不夠，導(dǎo)致某些利益方對重大事項的了解不充分，對其意義認(rèn)識不夠；或者是民意表達(dá)的渠道不暢，群眾的合理利益訴求無法得到表達(dá)， 不滿情緒長期積聚最終都會成為社會的不穩(wěn)定因素。[3]廣大人民群眾是保障社會和諧的重要群體，而建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，就要在評估的過程中充分考慮到人民群眾的訴求，尤其是社會輿論造成的影響。從而才能夠從人民的利益出發(fā)，為人們?nèi)罕姺?wù)。在決策的過程中要考慮到受眾群體的關(guān)系，才能夠克服社會風(fēng)險評估過程中的缺陷。
三、構(gòu)建風(fēng)險感知與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的措施
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的建立，需要各個方面加強有關(guān)措施，尤其是在社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中要從長遠(yuǎn)的利益考慮，充分考慮到人民大眾的利益以及社會的承載力，從而才能夠更好地構(gòu)建和諧社會。重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度是對重大事項可能引發(fā)的社會不和諧因素進(jìn)行先期預(yù)測，提前消除社會不穩(wěn)定因素，增加穩(wěn)定因素，增強社會和諧，這對于提高黨的執(zhí)政能力，提高政府管理和服務(wù)水平，維護(hù)群眾切身利益具有十分重要的作用。因此，構(gòu)建風(fēng)險感知與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的措施主要體現(xiàn)在以下方面。
（一）政府要加強自身的社會公信力
政府在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制中發(fā)揮著重要的作用，加強政府的社會公信力才能夠使得民眾增加信任，從而才能夠更好地使得社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序能夠順利進(jìn)行。尤其是在處理利害關(guān)系的同時，使得更有公信力的社會主體來評估社會穩(wěn)定風(fēng)險，可以加強地方政府承擔(dān)社會管理的責(zé)任，從而使得社會媒體等輿論能夠穩(wěn)定社會風(fēng)險。這種渠道能夠降低風(fēng)險的力度，從而更為有效的處理突發(fā)事件。尤其是在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速的時代，信息的傳播速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎我們的想想，這就使得政府要擴(kuò)大責(zé)任面，從多種角度思考問題的來源，從而也是收集信息的重要途徑。很多社會穩(wěn)定風(fēng)險，是通過網(wǎng)絡(luò)被放大的，放大后的風(fēng)險又加強了社會公眾對于政府不公正性的認(rèn)知，進(jìn)而引發(fā)。
（二）完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的基本內(nèi)容
從行政程序的立法原則上來看，只有加強合法性的評估程序，才能夠使得行政程序能夠順利的保障，從而才能夠加強民眾的辦理效率，通過公開性或者參與性的基本原則，從而能夠在一定程度上減少風(fēng)險發(fā)生的可能性。合法性的評估不僅僅是有評估的主體決定的，更重要的是有效的法律權(quán)威，才能夠使得合法性的評估具有重要的意義。因此，完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的機(jī)制，就要改變相應(yīng)的行政程序。
（三）加強社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的思想認(rèn)識
在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的構(gòu)建中，最根本的是從思想上認(rèn)識到社會的不穩(wěn)定帶來的后果，尤其是要高度重視重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的工作，從而才能改變一些地方主管領(lǐng)導(dǎo)缺乏主動性的缺點。這就需要重新建立有效的機(jī)制和基本的原則以及相應(yīng)的運行程序，從而更好地發(fā)揮責(zé)任部門以及主管部門的作用，以此發(fā)揮應(yīng)有的作用，在工作中承擔(dān)自己的責(zé)任。良好的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的建立，能夠轉(zhuǎn)變政府的職能，從而更好地為政府樹立良好的形象和保障人民的根本利益奠定基礎(chǔ)。
總而言之，中央和地方的社會風(fēng)險評估機(jī)制要從各個方面加強，尤其是為了更好地避免社會風(fēng)險帶來的社會問題，就要從制度和體制上進(jìn)行有效的規(guī)范，才能夠降低風(fēng)險的力度，從而有效的保障社會的穩(wěn)定和發(fā)展。對重大事項利益相關(guān)方的識別，主要在確定評估對象之后，根據(jù)評估對象的相關(guān)資料以及對其進(jìn)行的特性分析基礎(chǔ)上，確定與之有各種直接或間接利害關(guān)系的各方，一般將主要利益相關(guān)方區(qū)分為受益方和受害方。[4]在實踐工作中能夠深化重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的建設(shè)，才能夠不斷提高在工作中的科學(xué)性和有效性。
四、結(jié)語
社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型，使得社會的不穩(wěn)定因素增加，而進(jìn)一步的健全重大事項社會穩(wěn)定的風(fēng)險評估機(jī)制，是能夠有效的解決社會矛盾的重要因素，從而更好地促進(jìn)社會的進(jìn)步。但是，由于不同主體之間的風(fēng)險感知情況不同，造成的風(fēng)險結(jié)果和風(fēng)險管理也有不同。因此，要從各個方面采取有效的措施，才能夠進(jìn)一步實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)警和防控工作，這是保障社會穩(wěn)定的基本前提。另外，從國家治理的體系中思考國家長治久安的戰(zhàn)略，能夠增強我國社會制度的穩(wěn)定和能力的建設(shè)。要著力解決影響社會穩(wěn)定的長期問題，如加強和諧文化建設(shè)和法制建設(shè)等， 鞏固社會和諧社會基礎(chǔ)，促進(jìn)社會長期和諧穩(wěn)定發(fā)展。[5]
參考文獻(xiàn)：
[1] 黃杰，朱正威，王瓊.風(fēng)險感知與我國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的健全[J].西安交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（01）.
[2] 徐亞文，伍德志.論社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的局限性及其建構(gòu)[J].政治與法律， 2012（01）.
[3] 江西省發(fā)展和改革委員會課題組； 王水平.構(gòu)建重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的研究[J].價格月刊， 2011（12）.
關(guān)鍵詞 重大決策 社會穩(wěn)定 風(fēng)險評估
作者簡介：孫艷，大連廣播電視大學(xué)，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)；滿娜，大連廣播電視大學(xué)，講師，研究方向：思想政治教育。
一、我國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制建設(shè)的概述
（一）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的含義
重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，是指在出臺或?qū)徟鷮嵤╆P(guān)系到人民切身利益的重大政策制定、重大工程項目以及重大改革的措施等事項，對其中可能存在影響社會的穩(wěn)定的隱患和風(fēng)險，在是否合法、合理、是否可行、可控性等方面利用科學(xué)的手段，系統(tǒng)的分析評估，以此為基礎(chǔ)制定有關(guān)應(yīng)對風(fēng)險的方法措施，化解矛盾，確保重大決策順利實施，維護(hù)社會和諧。
各地黨委、政府已經(jīng)把重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一項重要的基礎(chǔ)性工作。各地出臺了一些關(guān)于重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的實施辦法，風(fēng)險穩(wěn)定評估機(jī)制也開始一步步的建立，很多地區(qū)已經(jīng)有了對于重大事項進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估進(jìn)行了實際操作，并在實際工作中取得了一定成效。
（二）目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在制度層面已經(jīng)獲得的成績
1.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估深入推進(jìn)。在實際的工作當(dāng)中，不管是重大事項的開展還是重大決策的實施，我們都要對社會穩(wěn)定的風(fēng)險進(jìn)行評估，但以往更多是決策圈內(nèi)的閉門權(quán)衡。實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，在對社會進(jìn)行風(fēng)險評估時就會規(guī)范化。基本形成的一套固定的框架和程序，使得風(fēng)險評估更加剛性化，增強了評估的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和可信性。
2.對嚴(yán)重沖突可以進(jìn)行有效防范。最近今年，有些官員在錯誤的權(quán)力觀、價值觀的思想作用下，通常脫離群眾，疏于研究民生、民情和民意，常常是利用手中的權(quán)力強強制推行，導(dǎo)致群眾與政府之間的對立沖突事件越來越多。在這個大背景下，各地開始實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，各級政府的社會風(fēng)險意識也逐步的得到了提高，明顯了壓縮了盲目決策的空間。從推行情況看，暫緩實施或不實施沒有通過評估的重大事項被，對防止了一些嚴(yán)重沖突事件的發(fā)生十分有效。
3.政府公共危機(jī)管理的前瞻性不斷增強。有些政府總是在沖突事件發(fā)生后才被引起重視，政府的行為總是滯后于危機(jī)的爆發(fā)，常常成為“救火隊員”。這種對于危機(jī)的管理機(jī)制，屬于處理沖突的范圍，對沖突的化解和防范的作用相對較小。為此，政府必須要有預(yù)見性，而且要有相應(yīng)的制度加以支持，才不至于成為空中樓閣。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估相關(guān)機(jī)制設(shè)計與實踐對切實提高危機(jī)管理前瞻性具有舉足輕重的意義，對各種事項和沖突進(jìn)行預(yù)測，并有針對性地加以防范。這種制度設(shè)計能夠?qū)_突能量在前期進(jìn)行化解、轉(zhuǎn)化，從而防止沖突能量的集中爆發(fā)。
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制的建立和完善，一方面能夠增強各級政府相關(guān)部門的決策水平，確保依法、民主、科學(xué)的決策；另一方面能從根源上預(yù)防和化解很多社會矛盾，降低社會的不穩(wěn)定因素的風(fēng)險，具有重大的現(xiàn)實意義。但是，經(jīng)過一段時間的實際操作，試點運行中的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作機(jī)制，也暴露出不少問題。
二、推進(jìn)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制過程中存在一些的問題
（一）態(tài)度淡薄，思想不統(tǒng)一
有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)針對穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，態(tài)度淡薄，重視度不高，工作的積極性、主動性不高。加之近年來實施的一些重點工程項目，時間緊、任務(wù)重，上級過于強調(diào)工程開工時間和進(jìn)度，便成了地方和部門領(lǐng)導(dǎo)敷衍搪塞風(fēng)險評估的借口，有的認(rèn)為開展穩(wěn)評會耽誤工夫、降低決策效率、妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。個別單位負(fù)責(zé)人視穩(wěn)定風(fēng)險評估可有可無，甚至認(rèn)為是多此一舉。
（二）健全穩(wěn)定風(fēng)險評估細(xì)化制度
從中央到地方出臺的辦法、細(xì)則來看，對穩(wěn)評的方法和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有了比較明確的規(guī)定，但是缺乏對具體穩(wěn)評項目實施穩(wěn)評的程序性規(guī)定，對穩(wěn)評報告的格式要求也不盡統(tǒng)一，也沒有詳細(xì)規(guī)定穩(wěn)定風(fēng)險綜合評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的全面實施和深入推進(jìn)會有一定的影響。
（三）穩(wěn)評責(zé)任主體存在不明確現(xiàn)象
重大決策穩(wěn)評工作中遵循“誰決策、誰評估、誰負(fù)責(zé)”，由決策單位牽頭實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估并對評估的過程和結(jié)果負(fù)責(zé)。在實際操作過程中，從目前可見的穩(wěn)評辦法和細(xì)則等規(guī)定性文件來看，穩(wěn)評可以有重大決策的提出部門、政策的制定部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門及重大工程的申報部門作為負(fù)責(zé)組織實施穩(wěn)評的責(zé)任主體。確定穩(wěn)評責(zé)任主體標(biāo)準(zhǔn)的多樣性，往往會導(dǎo)致責(zé)任主體不明確，尤其是在地方黨委政府和上級政府具體工作部門之間存在責(zé)任不清的問題，在這種情況下，穩(wěn)評易受到主觀因素影響，造成穩(wěn)評結(jié)論的科學(xué)性降低。
（四）穩(wěn)評總體質(zhì)效不高
穩(wěn)評工作對于基層維穩(wěn)工作人員來說仍然是新生事物，在對基層維穩(wěn)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)次數(shù)少、方式單一、對象范圍不廣，而且很多地區(qū)維穩(wěn)機(jī)構(gòu)尚不健全，專職維穩(wěn)工作力量單薄，基層工作人員對維穩(wěn)的業(yè)務(wù)不熟練，流程不熟悉。 又的評估責(zé)任主體單位在工作中即使開展了穩(wěn)評工作， 也存在不會撰寫穩(wěn)評報告的問題。這些問題直接導(dǎo)致了穩(wěn)評的總體質(zhì)效不高，沒有達(dá)到“應(yīng)評盡評”的穩(wěn)評工作要求。
（五）第三方穩(wěn)評機(jī)制尚未完全建立
尚需要建立一定的穩(wěn)定風(fēng)險評估專家?guī)臁Ｄ承┲攸c項目的建設(shè)、重大決策的制定與實施、 重大改革等事項的穩(wěn)定風(fēng)險評估往往需要具有相關(guān)專業(yè)知識人員的參與， 涉穩(wěn)隱患和問題要通過專家的專業(yè)分析才能發(fā)現(xiàn)，從而制定規(guī)避、防范穩(wěn)定風(fēng)險的措施和對策，所以要設(shè)立專家?guī)觳⒓姓稀?三、下步工作建議
（一）國家主管部門對事關(guān)國家產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全局的重大項目應(yīng)強化政府主導(dǎo)作用
石化產(chǎn)業(yè)、核電項目、高鐵建設(shè)等重大項目事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局和國計民生，也與環(huán)保、安全等百姓關(guān)切密切相聯(lián)。從近年來各地實踐看，要確保這些涉環(huán)保重大項目建設(shè)順利實施，除了有關(guān)地區(qū)、單位要加強信息公開、及時回應(yīng)社會關(guān)切、科學(xué)論證、規(guī)范穩(wěn)評外，另一方面，亟需國家有關(guān)主管部門在規(guī)劃、審批這些重大項目過程中，應(yīng)站在國家和戰(zhàn)略的高度，科學(xué)合理做好規(guī)劃和項目審批，一旦遇有地方群眾無端地反對、抵制，國家主管部門應(yīng)理直氣壯地發(fā)出“國家聲音”，幫助地方政府?dāng)[脫片面追求GDP的負(fù)面形象，防止“項目一出臺，麻煩跟著來”。日前，國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，石化產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，嚴(yán)格遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不斷增強石油化工產(chǎn)業(yè)布局的合理性，確保產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃一經(jīng)出臺，就必須得到嚴(yán)格的執(zhí)行，提升產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平。地方政府在重大涉環(huán)保項目建設(shè)中，要嚴(yán)格按照上級的指示和要求，科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)。
（二）各級宣傳部門和主流媒體要加強正面宣傳引導(dǎo)
廣東“茂名PX事件”后，人民日報、中央電視臺等中央權(quán)威媒體就如何正確認(rèn)識PX項目，通過采訪清華大學(xué)學(xué)生和石化專家訪談等形式及時有效開展PX項目不是“劇毒”的正面宣傳，取得了很好的社會效果。而地方主流媒體在做這方面的宣傳引導(dǎo)工作中，如稍有不慎，極易引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕娡虏邸⒅肛?zé)甚至是對抗。建議宣傳部門繼續(xù)加強對涉環(huán)保重大項目建設(shè)的宣傳指導(dǎo)工作，總結(jié)中央權(quán)威媒體對石化項目的正面宣傳經(jīng)驗，組織指導(dǎo)相關(guān)媒體適時適度做好重大化工、核電等項目科普宣傳工作，重點宣傳重大涉環(huán)保項目在國計民生中的重要作用，宣傳公益設(shè)施的公益屬性，教育引導(dǎo)廣大群眾科學(xué)、理性地認(rèn)識重大環(huán)保項目。同時，要重視提升大眾媒體的角色，在信息宣傳平臺中，媒體承擔(dān)著考察社會風(fēng)險狀況、引導(dǎo)公眾的導(dǎo)向等多重任務(wù)。所以，要使媒體從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)不斷提高，嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律，保證真實可靠的消息，避免片面、不當(dāng)?shù)牟稍L和報道，給地方工作造成被動局面。
[關(guān)鍵詞] 重大政策；社會穩(wěn)定；風(fēng)險評估
[作者簡介]沈克慧（1972—），女，管理學(xué)博士，江西省社科院助理研究員，研究方向為公司戰(zhàn)略、風(fēng)險預(yù)警。（江西南昌 330077）
本文系江西省社會科學(xué)院2012年重點課題“構(gòu)建重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度研究”（主持人：高玫，編號：1222）的階段性成果。
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是政府在政策制定和社會管理過程中的一項重要機(jī)制，其意義在于對政策出臺后可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行先期評估，并將評估結(jié)果作為政府進(jìn)行決策和實施政策的主要依據(jù)。通過將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為政策實施的前置程序，做到重大政策出臺前有風(fēng)險評估、實施后有責(zé)任追究，以實現(xiàn)從被動求穩(wěn)到主動維穩(wěn)的轉(zhuǎn)變。作為當(dāng)前一個新的加強社會管理的載體，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制還存在若干法律問題，這些都需要我們進(jìn)一步研究和完善。本文借助于風(fēng)險評估的基本理論試圖對重大政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估系統(tǒng)進(jìn)行理論研究，期望能為政策決策者從一個全新的視角提供理論支持。
一、重大政策風(fēng)險評估系統(tǒng)研究目的、意義和基本程序
（一）重大政策風(fēng)險評估系統(tǒng)研究目的
當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，各地開發(fā)力度不斷加強，中國的現(xiàn)代化建設(shè)被擠壓在一個相對有限的時空背景下進(jìn)行。現(xiàn)代風(fēng)險已經(jīng)徹底改變了現(xiàn)在、過去和未來的關(guān)系，不再是過去決定現(xiàn)在，而是未來的風(fēng)險決定我們今天的選擇[1]。政府必須不斷出臺新的政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，同時也加大了社會穩(wěn)定的不確定性。因此重大政策出臺，應(yīng)對其所帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行適當(dāng)評估。同時，重大政策在制定過程中人為因素很多，具有難以估計的復(fù)雜性，因此在對重大政策研究過程中進(jìn)行分類應(yīng)當(dāng)區(qū)分可控和不可控風(fēng)險，本文研究所探討的是可控的重大政策風(fēng)險。
（二）重大政策風(fēng)險評估系統(tǒng)研究意義
重大政策要加強社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的研究，這就需要通過建立一整套科學(xué)有序的評估方法，從源頭上規(guī)避、預(yù)防、降低以及控制和應(yīng)對可能產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素，提高應(yīng)對社會風(fēng)險的防范能力。從而及時預(yù)警因考慮不周全而侵害部分公民或集團(tuán)的合法權(quán)益，獲得群眾對重大政策的理解與支持，降低改革中的阻力，確保改革穩(wěn)定發(fā)展。
本文試圖運用風(fēng)險評估模型，通過建立重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系建構(gòu)，將定量分析與定性分析相結(jié)合，使得風(fēng)險評估法更加直觀、更易于操作。重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估通過事先對重大事項的社會穩(wěn)定風(fēng)險程度進(jìn)行分析預(yù)測、研判以及評估，及時發(fā)現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的隱患問題，及早采取針對性措施予以防范化解，為確保重大政策順利實施提供科學(xué)依據(jù)和安全保障，保證社會運行在穩(wěn)定有序的軌道上，進(jìn)而防止嚴(yán)重危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的局面出現(xiàn)。
（三）重大政策風(fēng)險評估系統(tǒng)研究基本程序
重大政策風(fēng)險評估系統(tǒng)研究程序是基于管理學(xué)中的風(fēng)險管理理論，包括以下幾個過程：
1.風(fēng)險識別
風(fēng)險識別是將對重大政策所面臨的以及潛在的風(fēng)險，進(jìn)行分類、判斷以及歸類鑒定風(fēng)險性質(zhì)的過程。
2、制定風(fēng)險評估方案
由評估責(zé)任主體（重大決策擬定部門、政策起草部門、項目申報部門、改革牽頭部門以及工作實施部門）負(fù)責(zé)制定評估方案，包括具體組織形式、時間安排、工作方法以及具體措施。
3、廣泛征求意見
評估主體按照評估方案，就擬定重大政策進(jìn)行公告、公示或者發(fā)放征求意見表、召開聽證會、論證會等多種形式來征求各方意見。并將意見進(jìn)行歸納、整理作為進(jìn)行風(fēng)險評估的第一手資料。
4、風(fēng)險估測
在風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，邀請主管理部門、執(zhí)行部門、相關(guān)專家等組成風(fēng)險評估小組，對所收集的風(fēng)險資料加以分析。同時，根據(jù)風(fēng)險成因、潛在威脅以及如何化解矛盾等問題，進(jìn)行風(fēng)險規(guī)避。經(jīng)過嚴(yán)格的審查報批程序和周密的判斷以及科學(xué)研究論證，運用概率論和數(shù)理統(tǒng)計的方法，估計和預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的概率和損失的大小，這是風(fēng)險的定量過程。
5、風(fēng)險評價
用黨的政策和國家法律、法規(guī)去衡量風(fēng)險的程度，以便確定風(fēng)險是否需要處理和處理的程度。衡量是否適應(yīng)大多數(shù)群眾的利益需求，是否得到大多數(shù)群眾的理解和支持；是否可能引發(fā)較大的不穩(wěn)定事件，以及是否制定相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案。
二、重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險系統(tǒng)研究
風(fēng)險研究最早運用于項目工程管理。受20世紀(jì)世界范圍內(nèi)對經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行評估預(yù)警思潮的啟發(fā)，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作機(jī)制逐步形成。西方各主要發(fā)達(dá)國家推出了一系列預(yù)警系統(tǒng)偵測經(jīng)濟(jì)安全，比如美國的“美國商情指數(shù)”（哈佛指數(shù)）、法國的“景氣政策信號制度”、日本的“日本景氣警告指數(shù)”等。
國內(nèi)學(xué)者對社會穩(wěn)定風(fēng)險指標(biāo)的研究源于1988年中國社會科學(xué)院社會學(xué)所成立的社會指標(biāo)預(yù)警課題組，對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提出包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、生活質(zhì)量指標(biāo)、社會問題指標(biāo)、主觀指標(biāo)四大類，40多個主客觀具體指標(biāo)組成的指標(biāo)體系。宋林飛（1989）對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估分為包括收入穩(wěn)定性、貧富分化、失業(yè)、通貨膨脹、腐敗、社會治安、突發(fā)事件等7大類40多個指標(biāo)構(gòu)成的“社會監(jiān)測與報警指標(biāo)體系”[2]。朱慶芳（1992）提出由40多個指標(biāo)構(gòu)成的“社會綜合報警指標(biāo)體系”。仇立平（2002）負(fù)責(zé)的上海課題組提出由17個方面7 0多個具體指標(biāo)構(gòu)成的“社會穩(wěn)定指標(biāo)體系”。閻耀軍（2004）提出6大類55個指標(biāo)構(gòu)成的預(yù)警系統(tǒng)。陳遠(yuǎn)章（2008）設(shè)計了一套涵蓋社會公平、社會秩序、社會安全和社會輿情四個方面的社會風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。
綜合國內(nèi)外社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方面的研究得出幾點結(jié)論。其一，目前在重大政策中有涉及社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方面的研究，但其研究側(cè)重于經(jīng)濟(jì)和社會效益、生態(tài)環(huán)境方面影響的研究，對重大政策引發(fā)民眾沖突的社會風(fēng)險因素研究方面不夠深入和系統(tǒng)（童星，2010），重大政策擬定部門開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，包括“政策執(zhí)行偏差”、“合法利益受侵害”、“較大規(guī)模的失業(yè)”、“社區(qū)解體”、“弱勢群體對社會問題的態(tài)度”四個方面[3]。其二，重大政策社會風(fēng)險的發(fā)生往往是由于缺乏相應(yīng)的管理（楊琳等，2010），包括“地方政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平”、“應(yīng)急制度不完善[4]”導(dǎo)致的社會風(fēng)險發(fā)生后惡性循環(huán)，引發(fā)出更大的社會風(fēng)險；“技術(shù)支撐體系”沒有或者較少建立，導(dǎo)致缺乏理論指導(dǎo)和媒體監(jiān)督，致使相關(guān)管理人員不夠重視潛在社會風(fēng)險的發(fā)生。其三，指標(biāo)體系的建立具有廣泛和全面的特點。但條目過多，卻導(dǎo)致社會監(jiān)測困難。評價指標(biāo)體系適用性差，缺乏普遍性，操作實施困難，不具備常規(guī)性和抽樣性的特點，不利于及時發(fā)現(xiàn)問題。歸納已有的研究，筆者認(rèn)為可以從社會穩(wěn)定風(fēng)險因素和相應(yīng)的管理狀態(tài)來建立重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指標(biāo)體系（見圖1）。
（一）建立社會穩(wěn)定風(fēng)險因素測量指標(biāo)
為使社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行綜合評估更加直觀、更易于操作，應(yīng)先通過建立社會穩(wěn)定風(fēng)險指標(biāo)體系。這些指標(biāo)體系“是建立在理論基礎(chǔ)上甄選出來的敏感指標(biāo)組成的一種測量社會危機(jī)現(xiàn)象及其運行過程的指標(biāo)體系”。一般來說，指標(biāo)通常是用該地區(qū)公眾對政治形勢、社會發(fā)展不平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、社會經(jīng)濟(jì)政策等影響和制約個體行為的因素的估計、推測和判斷為基礎(chǔ)綜合編制而成的。社會穩(wěn)定風(fēng)險因素包含“政策執(zhí)行偏差”、“合法利益受侵害”、“較大規(guī)模的失業(yè)”、“社區(qū)解體”、“弱勢群體對社會問題的態(tài)度”。這五個定性指標(biāo)之下，根據(jù)陳遠(yuǎn)章的“社會風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系”又分別建立了18個社會穩(wěn)定風(fēng)險因素測量指標(biāo)（見表1），著力于從全社會的宏觀角度來考察重大政策的存在對社會帶來的貢獻(xiàn)與影響，從而降低社會風(fēng)險，保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。通過探索重大政策前置評估，進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)地研究，使其具有有效的操作性，同時，也改變了以往的評估指標(biāo)不夠科學(xué)性和系統(tǒng)性，在事實上促進(jìn)了社會的穩(wěn)定與和諧。
（二）建立相應(yīng)的管理狀態(tài)測量指標(biāo)
政府部門相應(yīng)的管理狀態(tài)構(gòu)成，能夠較大程度地提高各級部門維護(hù)社會穩(wěn)定的自覺意識，并因為重視民意而及時化解矛盾。這部分內(nèi)容包括地方政府的執(zhí)政能力和水平、應(yīng)急機(jī)制、技術(shù)支撐體系建設(shè)，為二級指標(biāo)。根據(jù)陳偉珂等“執(zhí)行過程風(fēng)險指標(biāo)”建立了6個三級管理狀態(tài)測量指標(biāo)（見表2）。
三、建立重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估模型
通過風(fēng)險預(yù)警模型的建立，將上述的各級指標(biāo)賦予權(quán)重值后起先無量綱化后得到社會穩(wěn)定風(fēng)險程度指標(biāo)，并根據(jù)指標(biāo)大小來進(jìn)行適度控制。根據(jù)圖1和表1，建立下列社會風(fēng)險預(yù)警評估模型：
ESRij=X1W1+X2W2+……+XnWn （1）
ESDi=ESR1jW1j （2）
ESRij為二級指標(biāo)評價值， ESDi為一級指標(biāo)評價值，X代表無量綱值， W代表社會風(fēng)險預(yù)期各級指標(biāo)權(quán)重，n為各級指標(biāo)序號。通過上述公式測量出各級指標(biāo)權(quán)重，并予以社會風(fēng)險評價，根據(jù)評價結(jié)果對比風(fēng)險等級予以相對應(yīng)的風(fēng)險識別。
上述指標(biāo)權(quán)重是信息化水平評價的重要指標(biāo)。為了提高評價的客觀性、全面性和準(zhǔn)確性，權(quán)重采用既反映決策者主觀意志的主觀權(quán)重，又反映決策客觀數(shù)據(jù)的客觀權(quán)重的組合權(quán)重。各層次的評價指標(biāo)確定后，采用了在專家咨詢法（Delphi），請有關(guān)專家對每個定性指標(biāo)打分，并對不同等級的得分系數(shù)求加權(quán)平均數(shù)。定性指標(biāo)在不同等級上的分值系數(shù)分別為：強1.0、較強0.8、中0.6、較弱0.4、弱0.2。定性指標(biāo)則是通過對熟悉重大政策對社會風(fēng)險影響的專家、政府官員等的調(diào)查得到的統(tǒng)計結(jié)果。在此基礎(chǔ)上的層次分析法（AHP），對不同層次的各個指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。在建立判斷矩陣時運用專家咨詢法對進(jìn)行兩量指標(biāo)進(jìn)行比較并賦值，權(quán)重的確定采用了層次分析法的計算思路。通過對每一級指標(biāo)下的二級指標(biāo)單因素評價可以得到隸屬關(guān)系矩陣，它反映了某一、二級指標(biāo)在各個指標(biāo)上對各等級模糊子集的隸屬情況，某一級指標(biāo)的隸屬情況分析就需要對二級指標(biāo)的單因素評價結(jié)果進(jìn)行綜合。
四、應(yīng)用前景
重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是建立在與之相類似的科學(xué)理論、方法及技術(shù)手段基礎(chǔ)之上，通過事先對重大事項的社會穩(wěn)定風(fēng)險程度進(jìn)行分析預(yù)測、研判評估，及時發(fā)現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的隱患問題，及早采取針對性措施予以防范化解，為確保重大事項順利實施提供科學(xué)依據(jù)和安全保障，保證社會運行在穩(wěn)定與秩序的軌道上，從而防止嚴(yán)重危及社會穩(wěn)定的局面出現(xiàn)。盲目決策，制定出臺的政策、措施不科學(xué)、不合理、不符合群眾的期待等此類問題，給社會穩(wěn)定帶來了巨大的壓力。通過建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，為決策設(shè)置一道“剛性門檻”，有利于提高決策的科學(xué)性，盡可能減少因決策失誤給社會穩(wěn)定帶來的沖擊。
[參考文獻(xiàn)]
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2005年初，針對當(dāng)時最易引發(fā)的一些重大建設(shè)工程，**市出臺了《重大工程建設(shè)項目穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估制度》，明確規(guī)定凡新開工工程未經(jīng)穩(wěn)定風(fēng)險評估不得盲目開工，評估出的嚴(yán)重隱患未得到妥善化解不得擅自開工。
新出臺的規(guī)定，立即在實踐中發(fā)揮出了積極效應(yīng)。當(dāng)年，**市船山區(qū)對“貓兒洲”立項整體開發(fā)，考慮到涉及2700余名村民整體搬遷，存在不穩(wěn)定事件隱患，市里邀請了國家、省、市、區(qū)有關(guān)專家對項目進(jìn)行風(fēng)險評估。最終，這個項目被改為了結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)實施開發(fā)，得到了絕大多數(shù)群眾認(rèn)可和支持。
2006年，嘗到了“甜頭”的**市又進(jìn)一步完善了風(fēng)險評估機(jī)制，建立了《**市重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估化解制度》等八項工作機(jī)制，要求在重大政策、重大改革措施和其他事關(guān)人民群眾切身利益的辦法出臺之前，均要認(rèn)真組織開展風(fēng)險評估。
“所謂風(fēng)險評估，就是群眾不受益、不支持的事，堅決不做！”**說。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，**市共對281件重大事項進(jìn)行評估，群眾擁護(hù)并順利實施156件占56％，暫緩實施33件、占12％，完善后實施68件、占24％，被否決的24件、占8％，經(jīng)評估后實施的重大事項沒有發(fā)生較大影響穩(wěn)定問題。
“否決還是實施，每一次評估都要講科學(xué)”
重大工程、改革、決策涉及利益面廣，問題錯綜復(fù)雜，科學(xué)評估尤為重要。為抓好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，**市經(jīng)過調(diào)查研究、實踐探索，從內(nèi)容到辦法、從目的到責(zé)任追究等，都建立了一套完整、周密、細(xì)致的政策規(guī)定和工作體系。
**說：“否決還是實施，每一次評估都要講科學(xué)。否則，也可能會損害老百姓利益，造成不良社會影響。”
為確保風(fēng)險評估科學(xué)性，在開展風(fēng)險評估的過程中，**市始終堅持著“五步走”：第一步，確定評估對象，全面掌握情況；第二步，分析預(yù)測、評估風(fēng)險；第三步，形成社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告；第四步，通過對顯性風(fēng)險、潛在風(fēng)險和可能誘發(fā)風(fēng)險的因素進(jìn)行綜合研判，確定風(fēng)險系數(shù)，提出四級預(yù)警的分類處置意見，作出不準(zhǔn)實施，暫緩實施、分步實施、準(zhǔn)予實施的決定；第五步，各級維穩(wěn)辦負(fù)責(zé)抓好本地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作、化解工作的督促和協(xié)調(diào)。
**年12月，**市**縣水電氣安裝部門要求提高安裝費用。作為一項涉及到老百姓切身利益的決策，**市立即對此展開風(fēng)險評估。
12月25日，市物價部門舉行了聽證會，邀請消費者、經(jīng)營者、其他利益相關(guān)方、專家學(xué)者參加，接著又開展群眾滿意度測評。最終認(rèn)定，提價依據(jù)不充足、群眾滿意度測評支持率很低、方案不詳實、配套措施不完善，否決了提價要求。
為全面貫徹落實風(fēng)險評估機(jī)制，**市還規(guī)定，對貫徹執(zhí)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估化解機(jī)制不力、釀成重大不穩(wěn)定事件的，要堅決實施責(zé)任追究。如“凡發(fā)生重大的，取消責(zé)任部門、縣區(qū)及主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)年評優(yōu)、評先資格”、“發(fā)生重大不穩(wěn)定事件造成嚴(yán)重后果的，主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)引咎辭職”等。
一條條“鐵令”，成了“懸”在領(lǐng)導(dǎo)干部頭上的一把“利劍”，也使“風(fēng)險評估”成為**市家喻戶曉的一個詞匯。“現(xiàn)在啥事都要風(fēng)險評估，改個橋梁名字都要聽聽我們的意見。但只要能通過評估的，那絕對是能讓我們受益的，肯定要支持！”49歲的**區(qū)月山村村民羅賢豐說。
“民生配套”讓風(fēng)險評估插上“雙翼”
**市維穩(wěn)辦主任侯賢松說，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制變“保穩(wěn)定”為“創(chuàng)穩(wěn)定”，是“源頭維穩(wěn)”的一種表現(xiàn)形式，但風(fēng)險評估只是針對重大項目和決策。為實現(xiàn)整個社會的和諧穩(wěn)定，**市還配套出臺了一系列民生政策，以解決特殊群體的實際困難，給“風(fēng)險評估”插上了“雙翼”。
在改善民生、維護(hù)社會穩(wěn)定的過程中，**市傾力打造了“政務(wù)服務(wù)中心”、“惠民幫扶中心”和“群眾接待中心”。如今，這三個中心被當(dāng)?shù)厝罕娪H切地稱為“政務(wù)超市、幸福驛站、群眾之家”。
**市52歲下崗工人袁曉林的愛人**不久前得子宮肌瘤住院，花了3000多元錢，23歲的女兒**待崗在家。惠民幫扶中心了解到這一情況后，給他們申請了每月70元的困難補助金，并安排他們的女兒參加技能培訓(xùn)，幫助她順利找到了一份工作。
**市總工會副主席何春林說，解決困難群眾的實際困難，也是把穩(wěn)定工作前移，杜絕可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素。
與惠民幫扶中心
一、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)涵與價值
（一）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)涵
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項目、與社會公共秩序相關(guān)的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢赡苡绊懮鐣€(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案，有效規(guī)避、預(yù)防、控制重大事項實施過程中可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險，更好的確保重大事項順利實施。
（二）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的價值
1、實現(xiàn)從被動應(yīng)付到積極應(yīng)對的理念轉(zhuǎn)變
在新世紀(jì)新階段，社會的變革、發(fā)展與轉(zhuǎn)型使我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展躍上了新的歷史起點，又使我國社會進(jìn)入了矛盾凸顯期、多發(fā)期，群體性事件明顯增加，社會穩(wěn)定工作面臨著嚴(yán)峻的形勢。面對這種嚴(yán)峻的形式，各級政府改變亡羊補牢、被動應(yīng)付的理念，樹立未雨綢繆、主動應(yīng)對的理念，在做出重大事項、重大工程項目等決策過程中對可能隱藏的社會穩(wěn)定隱患進(jìn)行評估，從源頭上把影響社會穩(wěn)定與和諧、引發(fā)社會沖突的風(fēng)險降低到最低程度，將改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度結(jié)合起來，以減少社會矛盾與沖突，確保社會的和諧與穩(wěn)定。
2、實現(xiàn)從傳統(tǒng)到“自下而上”的社會管理模式轉(zhuǎn)變
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度使得傳統(tǒng)的社會管理模式發(fā)生變化，各級政府在重大決策、重大工程項目的出臺與實施過程中采用“從群眾來，到群眾中去”的社會管理模式，更加關(guān)注民意，注重與社會公眾尤其是利益相關(guān)群體的溝通與協(xié)商，確保其知情權(quán)、參與權(quán)與表達(dá)權(quán)，平衡各方利益主體的利益，識別和評估社會風(fēng)險，從源頭上減少、化解社會矛盾與沖突，使得社會管理模式從“單向度管理”向多方治理轉(zhuǎn)變。
二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度存在的問題
（一）對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度缺乏戰(zhàn)略性認(rèn)識
當(dāng)前，在探索與實踐社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度過程中，各級政府僅將其視為維護(hù)社會穩(wěn)定的一種手段，而沒有從創(chuàng)新社會管理以及增強政府公信力的戰(zhàn)略高度進(jìn)行考慮，未曾正確看待改革發(fā)展與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估之間的關(guān)系，導(dǎo)致各級政府實行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的內(nèi)動力不足，影響了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的進(jìn)程。例如，有些地方政府認(rèn)為實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估會人為增加決策程序，提高行政成本，降低行政效率。還有一些政府部門出于經(jīng)濟(jì)方面的考慮很抵觸實行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。這些都對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的進(jìn)程以及效果產(chǎn)生消極影響。
（二）缺乏規(guī)范、權(quán)威的法律體系
當(dāng)前，各地政府相繼根據(jù)自身實際制定了關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的規(guī)章、暫行辦法、實施意見與試行條例，這些規(guī)范性文件的框架完整，邏輯清晰，對各地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的實行提出了指導(dǎo)性的意見。但是，全國卻缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的法律文本，這影響了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的權(quán)威與成效。此外，各地關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的規(guī)范性文件都比較籠統(tǒng)與抽象，在實施細(xì)則方面有待進(jìn)一步推敲與完善。例如，各地規(guī)范性文件中一般規(guī)定重大決定、重大工程項目都要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，對于“重大”一詞，都沒有做出進(jìn)一步解釋。
（三）評估主體科學(xué)性不足
目前，國內(nèi)幾乎所有“風(fēng)評”實施細(xì)則都規(guī)定：在確定“風(fēng)評”主體時遵循“誰審批誰負(fù)責(zé)”、“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“誰建設(shè)誰負(fù)責(zé)”的原則。即重大決策與事項的提出部門、重大決策的起草部門、重大項目的審批部門、重大決策與項目的實施部門等都是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的責(zé)任主體。一方面，這是權(quán)責(zé)一致的表現(xiàn)，另一方面，也難免陷入“自己評價自己”，“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員”的困境，這不僅影響社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的質(zhì)量，也降低社會公眾對這些重大事項、重大工程項目的認(rèn)同度與支持度，甚至影響政府公信力。另外，在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程中常會遇到許多專業(yè)性問題，還需要熟練運用問卷設(shè)計、數(shù)據(jù)處理等專業(yè)技巧，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體在評估過程中很難完全掌握，從而遭遇專業(yè)性不足問題，影響社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。
（四）公眾參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程度不夠
在實踐探索中，雖然各地在關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的規(guī)范性文件中設(shè)置了群眾走訪、聽證會、問卷調(diào)查以及專家座談等方式聽取各方意見，在實踐過程中，有些地方政府宗旨意識不強，不愿意聽取社會公眾尤其是相關(guān)利益群體意見，甚至存在害怕公眾知曉從而影響重大決策與項目開展的顧慮，采取封閉式方式實施評估，忽略包括相關(guān)利（下轉(zhuǎn)第157頁）（上接第85頁）益群體在內(nèi)的社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與表達(dá)權(quán)，導(dǎo)致社會公眾的意志無法表達(dá)，影響社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的質(zhì)量與效果，進(jìn)而影響公共決策的科學(xué)性與民主性。
三、完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的對策
（一）強化對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的認(rèn)識
各級政府應(yīng)高度重視社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，將其列入重要工作議程，逐步推進(jìn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度。各級政府在推進(jìn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度時應(yīng)正確認(rèn)識社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與改革發(fā)展之間的關(guān)系，改變傳統(tǒng)的依靠國家強制力與威懾力保持社會穩(wěn)定的做法，在做出影響社會公眾合法權(quán)益的重大事項與重大工程項目等決策過程中引入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，做到公眾不同意的堅決不通過，提高社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的戰(zhàn)略地位，提高各級政府實行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的內(nèi)生動力。
（二）完善與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度相關(guān)的法律法規(guī)體系
完善與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度相關(guān)的法律法規(guī)體系可以為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的順利開展提供制度保障。可以考慮出臺全國性的關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的指導(dǎo)性文件，明確各職能部門的職責(zé)與權(quán)力，使得社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度成為出臺重大事項與重大工程項目決策的法定前置程序，強化社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的權(quán)威性。同時，細(xì)化現(xiàn)行的關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的規(guī)范性文件，改變比較抽象與籠統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定，確保社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的可操作性，提高社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的有效性。
（三）提高社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體的科學(xué)性
為了確保社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體的科學(xué)性，就必須提高社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體的中立性與專業(yè)化。可以將第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)納入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體中，提高社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的公信力與專業(yè)性。當(dāng)前，已經(jīng)有部分地方政府開始嘗試將第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)引入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體中，例如深圳市、上海市等已將一些社會穩(wěn)定風(fēng)險評估項目委托給某些投資咨詢公司，提高了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估項目的專業(yè)性與準(zhǔn)確性。但是，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體的中立性與專業(yè)化任重道遠(yuǎn)，需要政府有足夠魄力推進(jìn)評估主體的中立性與專業(yè)化，同時不斷培育相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)其盡快成長。
一、實施原則
1、屬地管理。局屬各單位負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、實施各自管轄范圍內(nèi)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。
2、各負(fù)其責(zé)。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“誰批準(zhǔn)、誰負(fù)責(zé)”、“誰經(jīng)營、誰負(fù)責(zé)”和歸口評估的要求，各單位負(fù)責(zé)組織本單位和所涉及主要范圍的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。
3、科學(xué)評估。依據(jù)國家法律法規(guī)和黨的方針政策，按照規(guī)范程序，全面深入分析，科學(xué)預(yù)測評估，準(zhǔn)確把握人民群眾長遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實利益的平衡點，準(zhǔn)確研判社會穩(wěn)定風(fēng)險及可控程度，最大限度地預(yù)防和減少不穩(wěn)定因素，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾受益、社會穩(wěn)定。
4、發(fā)揚民主。堅持民主集中制，走群眾路線，廣泛聽取各方面意見，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，最大限度地反映和兼顧不同群體的利益訴求，妥善協(xié)調(diào)利益關(guān)系，努力促進(jìn)社會和諧。
二、重點領(lǐng)域
圍繞重大決策、重大政策、重點項目、重大改革及事關(guān)廣大群眾切身利益的事項和問題，積極推進(jìn)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，重點在以下領(lǐng)域進(jìn)行深化。
環(huán)境保護(hù)收費標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整；可能造成環(huán)境改變或較大污染物排放的項目建設(shè)；環(huán)境投訴處理等。
三、主要內(nèi)容
圍繞評估事項可能存在的社會穩(wěn)定風(fēng)險，開展安全性、合法性、合理性、可行性等評估工作，分析、評估不穩(wěn)定隱患和問題以及風(fēng)險程度和可控程度。
1、安全性評估。是否存在可能引發(fā)的苗頭性、傾向性問題；是否存在影響社會穩(wěn)定的其他隱患；是否有相應(yīng)的預(yù)測預(yù)警措施和應(yīng)急處置預(yù)案；是否有化解矛盾的對策措施。
2、合法性評估。是否符合國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章；是否符合黨的政策；是否符合中央和省市縣制定的規(guī)范性文件；政策調(diào)整、利益調(diào)節(jié)的法律政策依據(jù)是否充分；是否符合法定程序。
3、合理性評估。是否符合科學(xué)發(fā)展觀的要求；是否兼顧群眾的長遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實利益；是否兼顧各方面利益群體的不同訴求；是否遵循公開、公平、公正原則。
4、可行性評估。是否征求了群眾意見和組織開展了前期宣傳工作；是否符合大多數(shù)群眾的意愿；是否能保障所需的人力、財力、物力；是否確保相關(guān)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；出臺的時機(jī)是否成熟；是否會導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)、相鄰地區(qū)群眾的攀比。
四、評估程序
1、責(zé)任部門自評。決策提出部門、政策建議部門、項目報審部門（單位）、改革牽頭部門、工作實施部門是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的直接責(zé)任部門，應(yīng)在提出決策和政策建議、報審項目、啟動改革、開展工作之前對所涉事項范圍、人群等組織進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。責(zé)任部門按以下步驟實施評估：①制定評估方案。成立評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在廣泛征求基層及有關(guān)方面意見建議和了解掌握評估事項基本情況的基礎(chǔ)上，把握評估重點，制定評估方案，適時組織評估；②縝密分析預(yù)測。圍繞評估事項的安全性、合法性、合理性、可行性等進(jìn)行全面分析評估，特別要對因?qū)嵤┰u估事項可能引發(fā)的矛盾沖突及所涉及的人員數(shù)量、范圍和激烈程度作出分析預(yù)測；③形成評估報告。結(jié)合各方收集掌握的情況，研究作出總體評估結(jié)論，形成評估報告。評估報告應(yīng)明確評估事項基本情況、社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測情況及化解風(fēng)險工作預(yù)案等內(nèi)容。同時，將評估報告決策建議、政策草案、項目報告、改革方案、工作規(guī)劃一并提交主管部門審查，需逐級審核確認(rèn)的應(yīng)逐級提交。
2、主管部門審查。主管部門從法律法規(guī)、政策、維穩(wěn)工作等評估報告進(jìn)行審查。對評估報告涉及的相關(guān)不穩(wěn)定情況和問題，認(rèn)真調(diào)查核實，深入分析研究，向決策者提交審查意見并提出相關(guān)工作建議。審查工作中，可邀請紀(jì)檢監(jiān)察、法制、政研、維穩(wěn)、及有關(guān)部門參加。
3、決策機(jī)構(gòu)作出決定。黨委、政府和有權(quán)作出決定的機(jī)構(gòu)依照法定程序和民主集中制原則，對評估事項作出實施、部分實施、暫緩實施、不實施的決定，并及時將決定情況和相關(guān)要求反饋主管部門。
4、履行備案手續(xù)。主管部門在將決定情況和相關(guān)要求反饋責(zé)任部門前，要將評估報告及決定情況等相關(guān)材料送同級黨委維穩(wěn)辦備案。同級黨委維穩(wěn)辦要把評估事項列為維穩(wěn)工作關(guān)注對象，跟蹤了解，掌握動態(tài)，督促落實維穩(wěn)措施。
5、落實維穩(wěn)措施。主管部門和責(zé)任部門要嚴(yán)格執(zhí)行評估決定和要求，制定和落實化解社會穩(wěn)定風(fēng)險工作預(yù)案，切實做好群眾工作，嚴(yán)防的發(fā)生。重大事項實施過程中遇有重大問題，主管部門要及時與同級黨委維穩(wěn)辦溝通，以便研究跟進(jìn)措施，有效調(diào)控穩(wěn)定風(fēng)險。
五、工作要求
1、加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各單位負(fù)責(zé)人是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的第一責(zé)任人，要高度重視，把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為重大事項實施的前置程序和必要條件，做到未經(jīng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的不審批，未經(jīng)批準(zhǔn)或雖經(jīng)批準(zhǔn)但涉穩(wěn)重大隱患尚未消除的不實施。要堅持將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，嚴(yán)格考核獎懲。
【關(guān)鍵詞】社會穩(wěn)定；風(fēng)險評估；第三方組織
對重大事項開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是中央面對復(fù)雜社會形勢形勢所做出的一項重要部署，是社會管理領(lǐng)域的一個重大創(chuàng)新。十七屆五中全會明確要求“建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”，“十二五”規(guī)劃綱要也提出要“建立重大工程項目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制”。至此，推進(jìn)重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估（下文簡稱風(fēng)評）成了全國社會管理領(lǐng)域的一項重要工作。
但是，各地在風(fēng)評工作的實踐中普遍存在一些亟需解決的問題。
首先，各地開展的評估操作普遍存在評估程序不嚴(yán)格、評估結(jié)論可信度低等現(xiàn)象。
一個規(guī)范的評估需要通過問卷調(diào)查、個體訪談、群體訪談等形式了解相關(guān)人群的訴求；應(yīng)該組織、公安、司法等部門召開聯(lián)席會議，論證應(yīng)對風(fēng)險的措施和風(fēng)險的可控性。但是，各地在評估中往往沒有按照規(guī)范程序進(jìn)行操作，例如，發(fā)放調(diào)查問卷時并沒有進(jìn)行隨機(jī)抽樣；問卷設(shè)計簡單粗糙，缺乏基本的信度效度檢測；甚至根本沒有問卷調(diào)查這個過程。又如，召開風(fēng)險論證聯(lián)席會議首先需要一個初步的風(fēng)評草案，然后逐項分析論證，最后保存好會議紀(jì)要。但很多會議由于事前沒有準(zhǔn)備草案，大家的討論沒有集中點，開成了散漫的“神仙會”；下結(jié)論時，主要靠牽頭單位領(lǐng)導(dǎo)的個人經(jīng)驗，而不是根據(jù)評估指標(biāo)做系統(tǒng)判斷；更有甚者，很多風(fēng)險論證會并沒有形成會議紀(jì)要附署在風(fēng)險評估報告后。
由于評估程序不嚴(yán)格規(guī)范，評估的結(jié)論自然可信度很低，一位地方黨委主管風(fēng)評的領(lǐng)導(dǎo)曾氣憤地批評這種風(fēng)險評估“徒具形式，既沒有實際效用，又交代不了上級檢查。”
其次，在各地的風(fēng)評操作中，評估工作通常由重大項目的報（建）單位、重大政策的出臺部門負(fù)責(zé)組織，于是，風(fēng)評的責(zé)任主體“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”，陷入“自己評自己”的困境。
目前來看，國內(nèi)幾乎所有風(fēng)評實施細(xì)則都規(guī)定：在確定風(fēng)評主體時遵循“誰審批誰負(fù)責(zé)”、“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“誰建設(shè)誰負(fù)責(zé)”的原則①。也就是說，重大政策的起草部門、重大建設(shè)項目的審批部門、建設(shè)部門是風(fēng)評的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織風(fēng)評工作。從表面上看，這個種做法體現(xiàn)了“責(zé)權(quán)利”統(tǒng)一的原則，但事實上這是一種典型的“自己評自己”，我們很難指望一個建設(shè)項目的報（建）單位，一面撰寫項目的可行性報告，一面在風(fēng)評報告中作出“暫緩建設(shè)、停止建設(shè)”的結(jié)論；我們很難指望一個政府部門，一邊制定新的社會管理政策，一邊又在風(fēng)評報告中承認(rèn)自己制定的方案“有很大的社會風(fēng)險”。可以說這種評估責(zé)任主體的“錯位”現(xiàn)象不僅會破壞風(fēng)評的科學(xué)性，甚至?xí)p害風(fēng)評的嚴(yán)肅性。
從根本上看，造成上述問題的原因在于當(dāng)前社會沒有專業(yè)的風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，今后必須培育專業(yè)風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，形成風(fēng)險評估的第三方，使重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估走上專業(yè)化的道路。
風(fēng)評涉及到許多專業(yè)知識，諸如問卷設(shè)計、抽樣調(diào)查等。對項目的建設(shè)方、政策的出臺部門而言，風(fēng)評并不是一項常態(tài)工作，他們常常缺少這方面的經(jīng)驗和專門人才。另外，目前各地組建的風(fēng)險評估小組由公安、、司法等相關(guān)部門的工作人員和科研院所的學(xué)者組成，共同座談分析事項的風(fēng)險，但是相關(guān)部門不可能每次都把自己最有經(jīng)驗的人員派來參與評估，“專家學(xué)者”也常常不是風(fēng)險評估領(lǐng)域的專家，而是社會學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、新聞傳播等領(lǐng)域的學(xué)者。因此，評估小組的成員有很大的不確定性，從根本上看是臨時性、非專業(yè)性的。這種局面也嚴(yán)重地影響”風(fēng)評”的質(zhì)量，使風(fēng)評結(jié)論難以起到實際效果。只有把風(fēng)險評估的具體操作交給專業(yè)的風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)、專業(yè)的風(fēng)險評估人員，才可能從根本上解決這個問題。
目前一些地方已經(jīng)嘗試著走專業(yè)化的道路，如上海市、深圳市、寧波市把一些風(fēng)評項目委托給投資咨詢公司。投資公司按照“建設(shè)項目社會影響評估”的指標(biāo)體系進(jìn)行”風(fēng)評”。這種做法在一定程度上實現(xiàn)了評估的專業(yè)化，評估的準(zhǔn)確性有了一定的保證。但是，這種嘗試也存在一些問題，首先，“建設(shè)項目社會影響評估”盡管和風(fēng)評存在一些重合的地方，但是也有很多不同，把它的指標(biāo)體系套用到風(fēng)評中，存在很多問題，不能準(zhǔn)確預(yù)測出未來的風(fēng)險。其次，投資咨詢公司并不是嚴(yán)格意義上的“第三方專業(yè)組織”，它僅僅是一種提供咨詢服務(wù)的企業(yè)――這種服務(wù)不像審計所、環(huán)評所提供的服務(wù)一樣有“公共性”。因此，投資咨詢公司所做的風(fēng)評報告在公信力上存在天然缺陷。
就目前而言，國內(nèi)外并沒有真正的風(fēng)險評估第三方專業(yè)組織，政府部門應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)、扶持的功能，培育真正的第三方社會風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)。從理論上看，專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)類似于會計師事務(wù)所，由評估師組成，評估師要通過考試獲取資格證書，只有獲得資格證書的評估師才有資格參與風(fēng)險評估。政府主管部門負(fù)責(zé)評估師資格考試和資格認(rèn)定，同時負(fù)責(zé)對評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審核。這種風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)才算是真正的第三方專業(yè)組織，而不像投資咨詢公司一樣僅僅是一個咨詢服務(wù)企業(yè)。這種機(jī)構(gòu)才能做到所提供的服務(wù)既是針對企業(yè)的，也是面向政府和社會公眾的，既對企業(yè)負(fù)責(zé)，也對政府和公眾負(fù)責(zé)。
很明顯，培育上述專業(yè)評估機(jī)構(gòu)需要大量合格的“風(fēng)評師”，但我國目前沒有這一行業(yè)，也沒有相關(guān)的資格考試。這就需要政府部門從現(xiàn)在開始著手做一些基礎(chǔ)性的工作，例如和高等院校合作建立風(fēng)險評估研究和培訓(xùn)基地，首先培養(yǎng)一批科研人員，再以他們?yōu)閹熧Y力量開展風(fēng)險評估的教學(xué)培訓(xùn)并研發(fā)風(fēng)險評估的資格考試體系。時機(jī)成熟后，可以舉辦“風(fēng)險評估師資格考試”，給考試合格人員頒發(fā)“風(fēng)險評估師資格證書”，進(jìn)而把風(fēng)評師組織起來形成專業(yè)風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)。
有了第三方專業(yè)風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，我們就可以把風(fēng)評的責(zé)任主體與實施主體區(qū)別開來，由專業(yè)風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的風(fēng)險評估工作。重大事項決策的提出、政策的起草、項目的報（建）批、改革的牽頭、工作的實施等有關(guān)部門仍然是負(fù)責(zé)組織社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的責(zé)任主體，但是責(zé)任主體并不負(fù)責(zé)具體評估（或僅僅負(fù)責(zé)初次評估），而是把具體評估（尤其是正式的二評）委托給專業(yè)評估機(jī)構(gòu)。風(fēng)評的責(zé)任主體承擔(dān)評估的義務(wù)，出資聘請專業(yè)評估機(jī)構(gòu)做具體評估，同時對評估過程給予協(xié)助；專業(yè)評估機(jī)構(gòu)受聘于評估責(zé)任主體，提供優(yōu)質(zhì)的、低成本的評估服務(wù)，并對評估質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任。
另外，有了第三方專業(yè)風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)后，就可以建立有效的責(zé)任追究制度。評估機(jī)構(gòu)和評估師評估了一個項目的社會風(fēng)險后，地方的維穩(wěn)主管部門根據(jù)項目在實施中實際出現(xiàn)的風(fēng)險狀況，對評估的準(zhǔn)確性進(jìn)行判定打分，每年做分值考核，當(dāng)評估機(jī)構(gòu)或評估師的分?jǐn)?shù)低于某個標(biāo)準(zhǔn)后，可取消其評估資格。在此期間，當(dāng)評估機(jī)構(gòu)、評估師出現(xiàn)重大工作失誤或篡改數(shù)據(jù)等問題時，主管部門可吊銷其評估資格。
總之，當(dāng)前必須大力培育專業(yè)的社會風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，這樣才能使風(fēng)評工作獲得專業(yè)化的保障，風(fēng)評的科學(xué)性、規(guī)范性才會得到提高。另外，把風(fēng)評的具體操作交給專業(yè)組織就可以避免“自己評自己”的困境，同時，可以建立更有效的針對專業(yè)組織的監(jiān)督審查機(jī)制。這些都會在根本上提高風(fēng)評結(jié)論的公信力。
注釋：
Abstract： This paper takes a 500kV substation engineering project in Kaili Power Supply Bureau as an example， introduces the theory of social stability risk， and uses empirical analysis on its social stability risk assessment. The author has made a personal and comprehensive analysis from the project's legality， scientific， rationality， feasibility， safety and so on. The conclusion of this project is that the social stability risk of the project is low， and puts forward the corresponding risk prevention measures. The results of this study will provide reference for the future social stability risk assessment of major projects.
關(guān)鍵詞： 重大工程項目；電網(wǎng)工程；社會穩(wěn)定風(fēng)險；評估
Key words： major projects；power grid project；social stability risk；evaluation
中圖分類號：F284 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）31-0049-04
0 引言
近年來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，一系列重大工程項目相繼啟動，這對所在地的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會發(fā)展都起了一定的推動作用，但是，由于有的重大工程項目征地拆遷補償不合理、忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，從而引發(fā)了一些，如，寧波鎮(zhèn)海PX項目事件、滬杭磁懸浮引發(fā)市民集體散步事件等。深入探究這些重大背后的原因，大多是由于對涉及廣大群眾切身利益的重大項目論證、評估不夠充分，或者對重大改革政策出臺后果預(yù)測不足而導(dǎo)致的。為此，有必要對重大項目進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。電網(wǎng)工程項目屬于重大工程項目，它投資大、建設(shè)期長，從項目規(guī)劃、審批、設(shè)計、施工到竣工驗收，牽涉到土地預(yù)審、規(guī)劃紅線、環(huán)境評價、土地征用、青苗賠償?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)，社會影響面大，如果項目立項前評估不夠充分，將有可能造成一定的社會風(fēng)險。因此，將社會風(fēng)險理論引入電網(wǎng)工程項目，并對其進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，既能保證工程項目決策的科學(xué)性、民主性，保證電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)與社會的協(xié)調(diào)性發(fā)展，也能從源頭上減少或預(yù)防社會矛盾，從而維護(hù)社會的穩(wěn)定。
1 重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估概念
“重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”是指，對實施重大工程項目可能影響社會穩(wěn)定的各種因素進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、分析、研判，評估其發(fā)生危害社會穩(wěn)定的可能性，并區(qū)別不同類型的風(fēng)險，制定應(yīng)對風(fēng)險的策略和預(yù)案，采取針對性措施有效規(guī)避、預(yù)防、降低、控制、化解社會穩(wěn)定風(fēng)險，確保重大工程項目順利實施的一系列工作總稱。[1]
2 重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實例分析
本文將以凱里某500kV變電站工程項目的建設(shè)為例，對其進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。電網(wǎng)建設(shè)工程項目是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施項目，隨著黔東南工業(yè)的大發(fā)展，該變電站的建設(shè)將對凱里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著很大的推動作用，如，建設(shè)的凱里爐山工業(yè)園區(qū)、黔東工業(yè)園區(qū)等都需要電力支撐。但是，由于該項目牽涉到土地預(yù)審、規(guī)劃紅線、環(huán)境評價、土地征用、青苗賠償?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)，社會影響面大，如果立項前評估不夠充分，將有可能造成一定的社會風(fēng)險。如，施工沖突、法律糾紛等，為了有效分析和控制該項目的社會風(fēng)險，有必對其進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。
2.1 凱里某500kV變電站工程項目概況
凱里某500千伏輸變電項目，地處凱里市南郊某鎮(zhèn)，距離市中心約15公里，面積：102.645畝，投資：約5億元人民幣，建設(shè)期：2年。根據(jù)凱里變所處地理位置、出線規(guī)模和負(fù)荷分布情況，該站500kV線路向東西兩側(cè)出線，220kV線路向南出線，該項目的建設(shè)從近處看，可提高凱里地區(qū)的供電可靠性，滿足凱里地區(qū)新建項目的負(fù)荷要求；從遠(yuǎn)處看，可緩解貴州西電東送中通道的送電壓力，將對凱里中部及北部地區(qū)的負(fù)荷發(fā)展具有支撐作用。
2.2 凱里某500kV變電站工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險單項評估
作者將從五個方面對凱里某500kV變電站工程項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行單項評估，即項目的合法性、科學(xué)性、合理性、可行性、安全性。為便于評估表述準(zhǔn)確，作者還同時對這五項內(nèi)容的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行了五個等級劃分。其小至大依次表述為：很小、較小、中等、較大、很大。[2]
2.2.1 項目的合法性風(fēng)險評估
評估內(nèi)容：該項目是否符合現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定或行業(yè)規(guī)范，是否履行了審批、核準(zhǔn)、備案等法定程序。
本項目具有的相關(guān)手續(xù)有：①《凱里500kV輸變電工程可行性研究和勘察設(shè)計招投標(biāo)中標(biāo)通知書》（GZDWSJZHBG-09-005）；②《500kV及以上交流輸變電工程可行性研究內(nèi)容深度規(guī)定》（Q/CSG11516-2009）。
本項目設(shè)計規(guī)范。其依據(jù)有：①《500kV及以上交直流輸變電工程可行性研究內(nèi)容深度規(guī)定》；②貴州電網(wǎng)公司招標(biāo)中心文件《中標(biāo)通知書》；③《中華人民共和國工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文―電力工程部分》（2006版）；④《中華人民共和國工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性條文―房屋建筑部分》（2009版）；⑤變電站總布置設(shè)計技術(shù)規(guī)程（DL/T 5056-2007）；⑥電力系統(tǒng)設(shè)計技術(shù)規(guī)程（DL/T 5429-2009）⑦繼電保護(hù)和安全自動裝置技術(shù)規(guī)程（GB 14285-2006）等。并按照上述相關(guān)規(guī)程、規(guī)范的要求嚴(yán)格執(zhí)行。此外，該工程的征地、拆遷程序也在按照我國《土地管理法》和《城市拆遷安置補償條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定按部就班進(jìn)行中。綜上分析，該工程項目合法，手續(xù)完備，程序完備。
風(fēng)險評估等級：很小。
2.2.2 項目的科學(xué)性風(fēng)險評估
評估內(nèi)容：該項目是否堅持了科學(xué)發(fā)展觀，是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律和該局長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，是否把電網(wǎng)發(fā)展速度和社會可承受能力有機(jī)地統(tǒng)一了起來。
該項目能滿足凱里中部及北部地區(qū)負(fù)荷發(fā)展的需求。根據(jù)凱里地區(qū)負(fù)荷發(fā)展情況看，負(fù)荷主要分布在凱里中部和北部。其中，中部片區(qū)主要有凱里市區(qū)和爐山工業(yè)園區(qū)等大用戶、北部片區(qū)主要有恒盛公司、黔東工業(yè)園區(qū)等大用戶。而目前就僅有施秉變一個500kV變電站單主變運行，隨著“十二五”期間工業(yè)的大發(fā)展，鑫源錳業(yè)、新榮盛硅業(yè)等大用戶投產(chǎn)，原來的恒盛公司、潤達(dá)廠等大用戶也在升級改造，預(yù)計凱里電網(wǎng)這兩個片區(qū)均亟需新增500kV變電容量，才能滿足凱里地區(qū)負(fù)荷發(fā)展的需要。也就是說，只有盡快建設(shè)凱里某500kV變電站，才能對凱里中部及北部地區(qū)負(fù)荷發(fā)展起到支撐作用。
該項目可加強凱里城市電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高供電能力及供電可靠性。目前，凱里電網(wǎng)僅有2個500kV變電站――施秉變和黎平變，且目前均為單主變運行，變電站距離較遠(yuǎn)且相互間無220kV電氣聯(lián)系，發(fā)生主變故障時僅能通過福泉變、銅仁變下網(wǎng)電力。隨著銅仁地區(qū)及外送懷化負(fù)荷的增加，銅仁變供電壓力將增大，受供電能力限制無法對凱里地區(qū)提供更多的電源備用；福泉500kV變主變?nèi)萘可源螅Ｈ僀翁郎變雙回線路投運近20年，隨著負(fù)荷繼續(xù)增長，“卡脖子”問題將會凸顯，如果一旦施秉變單臺主變故障，凱里電網(wǎng)將損失大量負(fù)荷。所以，凱里某500kV變電站的修建意義重大，它將有利加強凱里城網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，緩解福泉變C翁郎變雙回220kV線路的供電壓力，提高凱里中部片區(qū)的供電能力，同時可為雷山、臺江、劍河等地區(qū)遠(yuǎn)景發(fā)展提供220kV接入點。
該項目可緩解貴州西電東送中通道的送電壓力。目前貴州東部電網(wǎng)與主網(wǎng)的聯(lián)系僅靠中部福泉500kV變-施秉500kV變雙回500kV線路一個通道，供電壓力較大，隨著東部負(fù)荷的增加，該通道供電壓力將更大。新建凱里某500kV變電站以后，施秉變所供部分負(fù)荷將轉(zhuǎn)由凱里變供電，在貴州西電東送北通道―大興500kV變-詩鄉(xiāng)500kV變線路建成以前緩解福泉500kV變-施秉500kV變雙回500kV線路的供電壓力，減少潮流迂回，降低網(wǎng)損。綜上分析，該變電站的建設(shè)堅持了科學(xué)發(fā)展觀，符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和凱里電網(wǎng)的建設(shè)規(guī)劃。
風(fēng)險評估等級：很小。
2.2.3 項目的合理性風(fēng)險評估
評估內(nèi)容：該項目實施方案是否周密、完善，是否符合節(jié)約投資的理念。
自2010年4月以來，貴州電力設(shè)計研究院先后多次組織電氣、土建、水工、線路、地質(zhì)、測量、水文氣象等專業(yè)人員，會同凱里供電局、當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門及國土所等單位人員一起，對凱里某500kV變電站進(jìn)行了現(xiàn)場踏勘選址。站址選擇考慮了地質(zhì)穩(wěn)定條件，盡量避開不良地質(zhì)、水文現(xiàn)象，還要充分考慮出線條件，避免占用基本農(nóng)田，盡量少占良田，減少拆遷，避開礦產(chǎn)資源和文物，盡量減少土石方量，有利防洪、排澇，水源、電源、生產(chǎn)運行方便等因素，同時要使變電站在電力系統(tǒng)規(guī)劃發(fā)展中，處于合理的位置，有利于電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行等。按照上述條件，該變電站最終選中了凱里市南郊某鎮(zhèn)。該站主要占據(jù)的是一塊坡地，無民宅，無有可供開采的礦產(chǎn)資源，無文化遺址、地下文物等，只有少量的旱地，另有35kV線路一回，架空通信光纜兩條、灌溉水池1個、家族墓群90余座，機(jī)耕道1條，少量經(jīng)濟(jì)梨樹，離鎮(zhèn)中心約3公里，不擾民又交通便利，完全符合節(jié)約投資的選址條件。
風(fēng)險評估等級：很小。
2.2.4 項目的可行性風(fēng)險評估
評估內(nèi)容：該項目實施方案是否兼顧了各利益群體的不同訴求，是否遵循公開、公平、公正原則。
早在2009年，貴州省人民政府就出臺了《關(guān)于加快我省電網(wǎng)建設(shè)改造工作的意見》（黔府辦發(fā)（2009）12號），[3]黔東南州人民政府也出臺了《貴州電網(wǎng)公司落實中央擴(kuò)大內(nèi)需決策部署加快電網(wǎng)建設(shè)改造戰(zhàn)略合作協(xié)議》（黔東南府辦發(fā)〔2009〕213號）。[4]所以，在項目開展之初，該項目就得到了當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)行政部門的大力支持，凱里市政府、市土地開發(fā)中心、市國土房管局等部門與凱里供電局一起對征地工作周密謀劃、精心組織，積極推進(jìn)。在制定征地補償方案時，采取的是“換位”思考方式，盡力解決村民的實際問題。如，反復(fù)與被征地村民溝通，征求他們的意見和建議，在政策允許的范圍內(nèi)，盡可能給予村民最大的補償；對個別抵觸情緒較大的村民，多次上門單獨做工作，以情感人，以理服人，消除其對抗心理。另外，針對社會上偶發(fā)的與本項目征地有關(guān)的零星失實評價言論，充分利用媒體，如網(wǎng)絡(luò)、電臺、電視臺、報紙等進(jìn)行正面報道，消除誤解，引導(dǎo)村民支持征地拆遷工作。
據(jù)作者了解，凱里供電局的做法是，按照黔東南州人民政府府辦發(fā)〔2009〕213號文件規(guī)定對他們給予補償。經(jīng)過多次協(xié)調(diào)，雙方達(dá)成了以下補償協(xié)議：項目共征用土地102.645畝，征地、賠償費用共計1350.95萬元。其中，征用費1026.45萬元，遷移補償費324.5萬元（含遷移墳?zāi)?0座，每座5000元，合計45萬元；35kV線路1回，每公里35萬元，合計35萬元；通信光纜拆遷，每公里50000元，合計10萬元；棵樹賠償，每顆1000元，合計200萬元；還建修整水塘一個20萬元，還建原有水溝一個10萬元；青苗賠償每平方米1500元，合計4.5萬元）。總之，該項目做到了事前征求群眾意見，兼顧了各利益群體的不同訴求，征地、賠償標(biāo)準(zhǔn)也是按照相關(guān)文件執(zhí)行，做到了公開、公平、公正，所以，群眾抵制征地拆遷的風(fēng)險較小，項目具有可行性。
風(fēng)險評估：較小。
2.2.5 項目的安全性風(fēng)險評估
評估內(nèi)容：是否會給當(dāng)?shù)厝罕姰a(chǎn)生生存危機(jī)，是否造成群眾對生活環(huán)境的擔(dān)憂。
當(dāng)前，社會上有相當(dāng)多的人誤認(rèn)為輸變電設(shè)施會產(chǎn)生“輻射污染”或“電磁輻射污染”，因此，一些居民在要求享受高質(zhì)量供電的同時，卻以變電站會產(chǎn)生“電磁輻射”或“電磁輻射污染”為由，堅決反對變電站的建設(shè)。對于人們擔(dān)心的這一問題，作者咨詢了凱里供電局工程部負(fù)責(zé)人，該負(fù)責(zé)人介紹，該變電站的環(huán)境評估是嚴(yán)格按照我國環(huán)境保護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《500kV超高壓送變電工程電磁輻射環(huán)境影響評價技術(shù)規(guī)范》進(jìn)行的，不會對周圍環(huán)境造成電磁污染。至于人們的擔(dān)心，這是一種認(rèn)識上的誤區(qū)。該負(fù)責(zé)人進(jìn)一步解釋，變電站對周圍的輻射量，其實比夜空滿月時對地面的輻射量還小2000倍。并且，電磁輻射不等于電磁污染，我們?nèi)祟惐旧砭吞幵诟鞣N電磁輻射的包圍之中，天然磁場、太陽光等都會發(fā)出強度不同的輻射，像生活中各種家用電器，如電視機(jī)、電冰箱、微波爐、家用電腦、電吹風(fēng)、電熱毯、護(hù)眼燈等也會產(chǎn)生電磁輻射，不過只有當(dāng)輻射超過一定數(shù)值（安全值）時才會對人體產(chǎn)生危害，也就是人們通常說的電磁污染。由于家用電器工作時往往距離人體太近，其產(chǎn)生的電磁輻射要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于變電站所產(chǎn)生的電磁輻射。所以，在項目建設(shè)的前期，工作人員已向村民普及宣傳了環(huán)境污染保護(hù)方面的知識，從源頭上減少了發(fā)生環(huán)境矛盾與糾紛的可能性。
風(fēng)險評價：較小。
2.3 綜合評估分析
上文已對凱里某500kV變電站工程項目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行了單項評估，為便于度量該項目整體風(fēng)險的大小，作者認(rèn)為有必要對上述各類風(fēng)險的可能性大小進(jìn)行量化。[5]首先，先確定每類風(fēng)險因素的權(quán)重。通過走訪專家，查閱文獻(xiàn)資料，作者將各類風(fēng)險因素的權(quán)重取值范圍定為[0，1]，即取值越大，表明該評估項目存在的風(fēng)險可能性就越大。其次，再確定各類風(fēng)險項的大小等級值。上文已將風(fēng)險劃分為很小、較小、中等、較大、很大五個等級，根據(jù)專家們經(jīng)驗，他們認(rèn)為，任何項目都存在一定風(fēng)險的可能性，所以0的取值一般不考慮，那么，本文就將[0，1]的取值分為五個等分，即每0.2為一個等級，相對應(yīng)的，風(fēng)險可能性從小到大的取值分別為0.2，0.4，0.6，0.8，1.0。最后，再將每類風(fēng)險因素的權(quán)重與等級值相乘，就可得出該類風(fēng)險因素的得分，其計算公式為W×C
W表示某類風(fēng)險在所有風(fēng)險中的重要性；
C表示風(fēng)險可能性大小的等級。
把各類風(fēng)險的得分加總求和即得到綜合風(fēng)險的分值，其公式為：
∑W×C
按照上述公式計算，我們可量化出凱里某500kV變電站工程項目的綜合風(fēng)險值（表1）。
按照國家發(fā)改委關(guān)于《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》規(guī)定，社會穩(wěn)定風(fēng)險分為高中低三級。如按[0，1]的取值范圍，可將這三級風(fēng)險進(jìn)行下列量化：當(dāng)綜合風(fēng)險分值為0～0.3時，表示該項目風(fēng)險低，有引發(fā)個體矛盾沖突的可能；當(dāng)綜合風(fēng)險分值為0.31～0.6時，表示該項目風(fēng)險中，有引發(fā)一般性的可能；當(dāng)綜合風(fēng)險分值為0.61～1.0時，表示該項目風(fēng)險高，有引發(fā)大規(guī)模的可能。從上表可看出，該項目可能引發(fā)的不利于社會穩(wěn)定的綜合風(fēng)險值為0.28，在0～0.3的取值范圍內(nèi)，屬于風(fēng)險程度低的范圍，這意味著該工程項目在實施過程中出現(xiàn)的可能性不大，可以立項。
當(dāng)然，工程項目的低風(fēng)險并不代表零風(fēng)險，亦即說，任何低風(fēng)險的工程項目都不排除會發(fā)生個體矛盾沖突的可能。因此，在對工程項目進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時，要制定相應(yīng)的防范措施。
3 凱里某500kV變電站工程項目的風(fēng)險防范措施
3.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)
為加強對該項目工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)專門成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，切實抓好落實，確保工程順利實施。
3.2 加強政策宣傳
要通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報紙等多種新聞媒體，繼續(xù)加強對村民征地拆遷政策的宣傳和電網(wǎng)建設(shè)工程是拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)工程的政治宣傳。讓村民明白，當(dāng)前的征地拆遷會對他們有少量的利益損失，但權(quán)衡利弊，將來會是最大的受益者。
3.3 加強風(fēng)險預(yù)警
任何矛盾和問題都不是一蹴而就的，都有積少成多、積微成巨的過程，的發(fā)生也是如此。要想在工程項目建設(shè)中將可能造成的社會穩(wěn)定風(fēng)險控制在最低限度，必須建立風(fēng)險預(yù)警制度，如制定維穩(wěn)工作預(yù)案，成立應(yīng)急辦公室，建立每日排查制度等，隨時關(guān)注因征地拆遷問題的來信來訪，定期分析各類可能引發(fā)的因素，做到預(yù)防在先，準(zhǔn)備在先。一旦發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的苗頭，各方力量和人員都能立即投入到位，各司其職，有條不紊開展工作；涉及單位的主要領(lǐng)導(dǎo)要親臨現(xiàn)場，對能解決的問題要現(xiàn)場給予承諾和答復(fù)，確保事態(tài)不擴(kuò)大，把不穩(wěn)定因素的影響控制在萌芽狀態(tài)。
4 結(jié)語
綜上所述，對重大工程項目進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，就是要調(diào)適好項目建設(shè)與相關(guān)單位、相關(guān)民眾的利益關(guān)系，做到既要上項目，又要保護(hù)好相關(guān)利益者的合理要求，做到將可能發(fā)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險的重心從事后處理前移到事前預(yù)防上來，將各類社會穩(wěn)定風(fēng)險控制到最低，讓重大工程項目在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也惠及廣大人民群眾。
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