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【關鍵詞】非營利組織 管理體制 法律體制 監督機制
非營利組織作為一種重要的社會力量，自20世紀70年代以來在全球范圍內得到了迅猛發展。發達國家的非營利組織已經成為社會不可或缺的建設主體，無論是在參與社區建設、地方治理、公共政策制定和執行等區域公共事務方面還是在參與國際決策，解決各種全球性問題方面都發揮著重要的作用。德國、日本、英國、美國都屬于當今世界的發達國家，這四個國家的非營利組織發展至今不論是從非營利組織自身的發展還是政府對其建立的各項制度，都已形成一定的規模體系，相對比較完善。對四國非營利組織的發展情況及其法律體制、與政府之間的關系、和監督體制方面進行總結分析，從它們的管理經驗中探尋規律。
一、德國、日本、英國、美國非營利組織發展概況
德國有著悠久的結社傳統，是當今世界上非營利組織最為發達的國家之一，德國發達的非營利組織成為今天德國社會不可缺少的一部分。目前在德國各級司法部門登記注冊的各種類型的社團共有55萬家，財團共有10000家，大約另有50余萬家沒有在司法部門進行登記注冊。德國非營利組織數量和國家人口比值為1：75，不僅高于英國（1：250）和日本（1：260），更是遠遠高于我國（1：5400）[1]（p28-29）。
在英國非營利組織常常被稱為“志愿部門”或是“慈善組織”。它的形態框架兼具歐洲和美國的特征，活動的范圍非常的廣泛，主要集中在醫療保健、社會服務、環境保護、教育研究等領域，其組織的形式和規模可謂是“五花八門”，有大型機構也有“迷你”的小型草根組織。根據英國全國志愿聯合（NCVO）出版的《2008公民社會年鑒》對其“公民社會”的整體統計數據顯示，2005/06年度的公民社會團體的總數為86.5萬家。[2]（p47）
美國是世界上最大的移民國家，其人民的結社精神是根深蒂固的，并有著深厚的慈善傳統和龐大的捐贈資源，在這樣一個肥沃的“土壤”里培育發展了目前世界上最發達的非營利部門。根據美國國內稅務局公布的數據，截至2012年3月，在國內稅務局登記的非營利組織總計156萬家，其中包括了近100萬家慈善組織和近10萬家私人基金會，即每1萬名美國人就擁有34.2家501（c）（3）非營利組織，以及近50萬家其他類型的非營利組織。[3]美國非營利組織數量龐大，專業化分工高，擁有眾多的就業人數，使得其對美國的經濟貢獻也不容忽視。
而作為亞洲代表的日本，其關于非營利組織的研究始于20世紀80～90年代，早期日本非營利組織的發展受到國家政府嚴格的限制，發展緩慢。1995年1月的阪神地震成為日本非營利組織的轉折點，這次地震受災嚴重，但政府救援行動緩慢，而全國各地方的非營利組織中數以百萬計的志愿者卻迅速前往災難現場展開救援工作，這引起了全國公眾的極大關注。繼阪神地震之后，1997年俄羅斯油輪在日本海域擱淺，大量原油泄漏，日本國內25萬非營利組織志愿者對海面原油進行清理再次發揮在社會突發事件中的重要作用。此后，整個社會對非營利組織的關注度不斷飆升，要求放松對非營利組織的管制，最終于1998年3月19日通過了《特定非營利活動促進法》，于同年12月1日實施，日本的非營利組織進入了繁盛發展時期。
二、管理體制經驗總結分析
（一）法律體制
美國的非營利組織的法律制度是一個極為龐大和精細完整的體系，包括聯邦非營利組織法律、州非營利組織法律、與法院的判例三大塊。每個法律板塊都根據不同的情況對非營利組織的各種行為進行規定，如聯邦稅法第501（c）（3）條對美國的25種具有免稅資格的非營利組織以列表的形式進行了細致的分類和規定。世界上較早專門規范非營利組織和非營利行為法規的法律是1601年英國出臺的《慈善法》和《救濟法》。經過幾個世紀的傳承和十多年的修改，在《慈善法》統一的法律框架下對非營利組織的各項活動進行規定和協調。并通過已有80年歷史的《理事會管理法》對非營利組織進行制度約束。在德國，從憲法、民法和社團法等多個層面對不同類型的非營利組織進行法律制度區分并配以相應的法律框架。而日本的非營利組織雖是一個“舶來品”，相對發達國家起步較晚，但是日本的非營利組織在吸收和借鑒了國外非營利組織先進的管理經驗的同時也保留著亞洲文化的特點，使得日本非營利組織也得到很好的發展，它的法律制度內容豐富、分類細致嚴密，與德國非營利組織法結構相似。盡管各國根據本國的文化傳統和經濟實力對非營利組織建立不同的法律框架，但是其作用都是要明確非營利組織的法律地位，將其納入國家的法律體系當中，以確保它們的合法性、自主性和自治性，給予更好的法律環境和更大的法律發展空間。
（二）非營利組織與政府之間的伙伴關系
在傳統理念上，政府對國家事務、公共福利的提供具有“統治”地位，是唯一的提供者。但隨著經濟全球化時代的到來，公眾對政府提出了更多新的要求，摒棄官僚制，呼吁新的管理模式。在這樣的形勢下，“治理”理論應運而生。“治理”理論認為，治理主體應該是多元化的，不僅包括政府、私營部門，非營利組織也是重要的治理主體。在治理方式中善治是最佳的一種治理方式，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”[4]（p8）而英國政府部門與非營利組織代表共同簽署的COMPACT協議趨向于最佳的治理方式。在COMPACT協議中英國政府始終堅持視非營利組織為伙伴，給予其強力的政策支持。
政府扶持和資助是政府對非營利組織發展的關鍵環節。在美國，政府將大量的社會服務外包給非營利組織，有20%的非營利組織，其主要收入來源于政府，甚至有些非營利組織的收入90%都來自政府。[5]（p25）日本非營利組織大多數的資金來源于政府補貼，其主要運用于衛生保健和社會服務領域的資金有45.2%來自公共部門的財力支持。英國政府每年向民間組織提供33億英鎊，德國民間組織64%的收入都來自政府資助。對于政府的資助是否會削弱非營利組織的獨立性主要取決提供資助的方式，而目前以政府采購方式對非營利組織提供資助的方式是比較理想的，既向非營利組織提供了資金支持，又避免了對非營利組織內部事務的干涉，保障非營利組織的獨立性。
（三）非營利組織內外監管機制
美國的政府監管模式是比較經典的過程控制，對非營利組織的組建與退出給予很大的自由，但從非營利組織組建之后它的行為就要遵守美國各項相關法律。統一的管理主要是靠聯邦稅法，非營利組織需要向聯邦稅務局報告其財政情況，聯邦稅務局通過年度報稅監管。如果組織申請獲得了聯邦稅法501（C）（3）條款的免稅資格，那么會有聯邦稅務局對其進行嚴格的審核，再通過公開透明的機制對其開展的活動、運行方式等的整個過程進行社會監督。英國的監督管理相對統一，通過慈善管理委員會對非營利組織進行綜合的管理。而日本對非營利組織的管理職責比較分散，對不同類型的非營利組織依據各自的法規進行管理監督。在德國除了對免稅團體的稅務管理之外，政府及其他公共職能部門并沒有對民間公益機構形成一個復雜的監督制度，對民間組織的監督主要是將交與一些社會機構，如捐贈任理事會、社會事務研究所。
社會監督機制和組織內部監督是非營利組織監督機制中是不可替代的。非營利組織因其非營利性特征，接受社會的捐贈和享受稅收優惠政策等形式獲取營運資金，因而其有責任向社會公眾公開其組織財務、開展的活動和管理等方面的信息，使每一個對該組織關心或做出貢獻或有任何疑問的人對其進行檢查、監督。而非營利組織內部的自律更是組織健康持續發展的根本保障。
三、對我國非營利組織建設的啟示和借鑒意義
（一）制度環境是非營利組織發展的關鍵
美國、英國、德國都是有著很強的民主意識、民主傳統濃厚的國家，它們在政治法律制度建設方面就給予公民自治組織較大的生存空間，并逐漸完善非營利組織的法律體制，將其納入國家的法律體系當中，確保非營利組織發展的自治性和獨立性。日本的非營利組織起步時間與我國的大致相同，但與我國的非營利組織發展相比現在日本非營利組織的發展較為成熟，這得益于日本完整細致的各項非營利組織法律法規。可見，影響非營利組織發展的重要因素之一就是擁有良好的政治法律制度環境，正如美國約翰·霍普金斯大學的萊斯特·薩拉蒙所說“對于大多數國家而言，非營利法是決定非營利活動及程度的最重要的因素之一。”[6]（p197）我國非營利組織的政治法律制度環境建設也已取得一定的成績，但是與發達國家相比，我國在非營利制度建設方面仍然有很大的差距，在實際的管理中，地方民政部門在處理一些事務中還會出現無法可依的窘況。所以，借鑒國外經驗，立足我國實際逐步為非營利組織制定系統配套的不同層次法律法規體系，使非營利組織的各項活動有法可依，有法必衣，違法必究。中央政府部門應加快制定和完善我國非營利組織相關基本法制，只有這樣才能實現我國非營利組織的實質性進展，進而加快我國社會主義和諧社會的建設。
（二）明確政府與非營利組織的關系
英國政府與非營利組織共同簽訂的COMCAPT協議是一種良性互動的合作關系，兩者之間處在一個平等的地位互作協作，權責分明，為努力構建公平和包容性的社會而共同努力。而我國非營利組織與政府的關系正從管理和被管理向彼此合作的關系發展。非營利組織要明確自立、自治、自強的獨立意識，明確其產生的根源是社會公眾的需求，而不是隸屬于政府。非營利組織作為社會治理主體之一與政府部門是平等的。與此同時，政府部門也應該改變原來的“統治”觀念，由“統治”轉向治理，優化管理，明確分工，努力和非營利組織合作，共同治理國家公共事務。
從美國、英國、德國、日本四個國家非營利組織的發展來看，盡管各國非營利組織的資金來源各不相同，但它們都或多或少的依賴政府的扶持和資助。對于政府的扶持和資助從積極的方面來看，是一種互益的合作關系。在英國，政府每年向民間組織提供33億英鎊的資金，民間組織每年通過募捐活動也募集到33億英鎊。另外，慈善組織在開展活動過程中通過市場運作又可獲得33億。這樣，政府的33億財政投入，實際上就獲得了將近100億的公共服務，大大提高了財政資金的使用效率。[7]（p24）因此，我國政府應加大非營利組織扶持和資助方面，可以通過政府提供資金、購買服務和減免稅等不涉及干涉非營利組織內部事務管理上的方式。這樣既保證了非營利組織的獨立性，政府也通過對非營利組織的扶持間接的實現公共事務有效處理。
（三）完善非營利組織內外監督機制
近年來，我國一些非營利組織不法經營，的事件頻頻出現在公眾面前，致使廣大的社會公眾對非營利組織持懷疑、不信任的態度。這些事件的發生究其原因，一方面是政府監管控制不到位；另一方面是非營利組織內部組織結構、管理制度、財務制度不健全，缺乏自律機制。借鑒美國對非營利組織的監督機制，在加強政府監管控制力度的同時還要借助媒體和公眾輿論的力量，實現非營利組織外部監管主體的多樣性。非營利組織內部應該進行公開透明化的運行，形成組織的自律機制。將非營利組織開展的活動、財務狀況、組織內成員的行為準則向公眾公開，建立于公眾溝通交流的平臺，讓社會公眾可以隨時監督非營利組織，以取得公眾的信任和支持。在美國的監督機制中，為彌補政府監督機制的不足，還引入了第三方評估機制。常見的是同類組織一起評估，定期或不定期地由外部專業人員對非營利組織內部工作進行評估。這樣的一種評估機制，不但能促進非營利組織自律機制的建立，還有利于非營利組織健康發展。
參考文獻
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[關鍵詞]民間財務管理 雙重管理 信息披露 監督管理
近年來,隨著我國經濟的持續快速發展和政府改革的穩步推進,民間非營利組織得到了迅速發展壯大,他們在調動社會資源、提供公共服務,維護社會穩定、協調社會關系、促進經濟發展、創造就業機會等方面發揮著重要作用。。
一、民間組織財務管理的地位
民間組織是非營利組織,它不以獲取利潤為目的,它們提供服務是服從于某些公共目的和為公眾奉獻。民間組織在一定范圍內為社會公益服務,也就是在完成某一社會使命。
在我國,民間組織作為一個新生事物,已成為與政府機關、事業單位、企業相并列的第四大社會組織,其蘊藏的能量和潛力巨大,前景廣闊,對經濟和社會發展的推動作用絕不亞于民營經濟的崛起,因此我們要加強民間組織的管理尤其是對它的財務管理。
二、民間財務管理存在的問題
1.財務管理與權力沒有相分離,造成財權不分。我們通過觀察現在的民間財務管理制度不難發現制約其健康發展的主要就是其組織的財權不分,財權掌握在某一個人手中,其結果就會造成財務管理的混亂,不能發揮它的最大效力。這種財權不分主要表現為以下幾方面:一是官辦現象嚴重。許多民間組織從成立到組織開展活動的所需資金,幾乎完全由政府部門一手操縱,協會的會費等相關費用也由政府部門統一收取管理。二是會員利益無保障。協會要發展必須首先要維護會員的切身利益,而會員的利益往往又要通過協會以各種形式的資金或實物作報酬。
2.民間財務管理的人員綜合素質較差,尤其是專業水平。財務管理需要具有較高的專業水平人員來管理,但是由于民間財務的特殊性就決定了民間的財務管理人員具有加大的隨意性。主要表現在財務管理人員的選用上,比如在選用財務管理人員上多是由民間組織的管理者直接任命,結果就會造成財務人員業務素質低,既沒有會計證,也沒有進行任何的會計培訓和繼續教育,或者是有的民間組織為了節省成本干脆不設置專門的財務管理人員而是由其它單位的會計人員兼職,這樣就會造成民間財務管理的混亂。
3.我國的民間財務管理制度還不健全,缺少有效的監督。我國現行的法律發規對于民間財務管理的規定還不夠具體,導致有關的部門對許多的財務管理還很難進行查處,而且我國對民間組織實行雙重管理體制,這樣也很容易導致監督管理的不到位,使多個部門推卸責任或者說雙管”機關各自在履行職能不能完全的形成統管合力,對非營利組織的財務工作審核、監管要求不嚴,從而使部分非營利組織的財務管理比較雜亂。
三、對策和建議
民間組織的財務對于社會的進步具有重大的意義,因此我們要針對現在的民間組織在財務管理中的不足進行改正從而完善我國的民間財務,具體措施如下:
1. 完善我國的民間財務管理的法律法規,健全民間財務管理的制度。
(1)完善現有的民間組織管理法律法規體系。在我國當前的法律法規中對于民間組織法的規定還不具體,一些相應的規定及處罰沒有規定細化,導致法律法規在實行的時候缺乏具體的法律依據,因此我國要對現有的法律進行更加全面細致的規定,對民間組織法律法規建設,重點要深化到對民間組織具體各項行為活動的規范和引導,從而完善我國的民間財務管理的法律法規體系。
(2)建立一個適合民間組織的財務管理制度。一個民間組織是個特殊的個體,它的生存需要一定的資金,一個優秀的組織就是要把這些資金進行合理的科學管理,使它發揮最大的效益,這就要有專業的財務人員來對這些資金進行管理,這些管理的依據就是加強對收入與支出的控制,規范預算。可以說一個民間組織要想長遠發展就必須建立預算管理制度、印章管理制度等方面的制度來健全民間財務管理的制度體系。
(3)建立以科學合理的外部評估機制。通過制度化的評估可以促進民間組織的責任、效率與社會公信度的提高。作為民間組織的管理部門應當對于民間組織的資金管理情況進行制定系統的評估機制,從而引導民間組織能夠很好的使用這些資金,或者由具有年審機構的管理者在年審的時候,對于資金使用很好的民間組織進行獎勵,并給予級別上的獎勵。可以說等級評定的目的在于激勵競爭,引導民間組織加強對財務的科學合理的管理。
2.加強國家有關部門對民間組織的財務管理的監督。
加強監管部門對民間組織財務的監督、管理,完善民間組織信息披露制度。由于民間組織的特殊性,因此國家監管部門要加大對民間組織的財務的監督管理,國家有關部門應當不定期的聯合一些關聯部門對民間組織的財務進行檢查、審計工作,并且促進民間組織開展財務公開、透明和規范的工作,是外界了解和監督民間組織的財務情況。比如將年度工作報告及財務狀況通過報刊、網站等適當形式向社會公布,還要通過新聞媒體對違法、違規情況進行曝光,充分發揮社會輿論作用。
3.加強民間組織的自身能力建設,發揮內部監督作用
關鍵詞：非營利組織 財務管理 問題 對策
非營利組織是不以營利為目的，資源提供者向組織投入資源不取得經濟回報且不享有組織所有權，其剩余資財不存在明確所有權，承擔一定受托經營責任的組織。它的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件，其與企業的最主要差異是：非營利組織受到法律或道德約束，不能將盈余分配給擁有者或股東。但是非營利組織必須進行財務管理，以便更好地為組織目標服務。
一、非營利組織財務管理的主要內容
非營利組織財務管理是有關組織基金的籌集、投放和分配的管理工作。
非營利組織以獲取并有效使用資金以最大限度地實現組織的社會使命為財務目標，其財務管理的主要內容是收入、支出與籌資的管理。
1、收入管理.非營利組織收入與企業不同，它的收入來源廣泛，一般分為非自創收入與自創收入。自創收入是非營利組織通過提品或勞務而向消費者直接收取的收入以及通過投資而從受資方取得的收益。非自創收入主要是政府撥款和社會捐贈。擴大自創收入并加強其管理，應當是我國非營利組織發展的方向。
2、支出管理.非營利組織的支出按用途分為項目及活動支出與行政支出。項目及活動支出是非營利組織為了實現其社會使命而發生的支出。行政支出是非營利組織為了自身的生存與發展而發生的支出。非營利組織的支出注重的是社會效益。
3、籌資管理.嚴格來說，應屬于收入管理的一部分，但是，缺乏資金是當前我國非營利組織面臨的一大難題，已成為我國非營利組織發展的瓶頸。提高籌資能力，擺脫資金短缺的困境，是目前我國非營利組織發展的重中之重，籌資管理應成為非營利組織財務管理的一個重點。
二、我國非營利組織財務管理的主要問題
1、法律制度體系不健全
目前，我國在具體的民間非營利組織管理工作中，所依據的法律、制度不夠完善，還沒有一套完整的民間非營利組織管理法律法規，而是散見于其他法律法規條文中，并且很多法律、制度存在著嚴重的滯后性。
2.財務管理制度不規范，財會基礎工作薄弱
第一、財會基礎工作薄弱。主要表現為，做賬意識淡薄，不使用專用票據，隨意性極強，財會工作不遵循《民間非營利組織會計制度》，違法違紀現象時有發生等。
第二、預算制度缺失。很多組織對執行預算制度在財務管理中的重要性認識不足，預算編制隨意性較強，不編制或不執行預算現象普遍。
第三、內控制度缺失。由于組織自身的非營利性使得組織很難對自身的運營活動進行評價，進而缺少相應的自律機制與對上述各個制度的反饋、控制與協調功能。
第四、財務信息透明度低。很多組織沒有建立信息披露制度，利益相關者無法獲知組織的具體情況，降低了他們對非營利組織的信任度，同時，也不利于利益相關者的監督。
3、資金匱乏
非營利組織發展的最大障礙是資金短缺。資金短缺使得非營利組織沒有足夠的財力實現為公益服務的社會使命，一些非營利組織甚至由于資金太少甚至難以為繼。我國非營利組織資金的匱乏又主要表現為：籌資形式單一，過分依賴政府；經濟手段匱乏，自創收入偏低；組織公信度差，接受捐贈較少。
4、資金利用效率低
非營利組織，尤其是公立的非營利組織，對資金運用的重視程度普遍較低，認為只要能夠保證組織正常業務活動的開展，完成組織的社會使命，不須講究資金的有效利用，不追求效率、不追求資源的有效使用，造成寶貴資源的大量浪費。
5、外部監督不力。
多部門監管與社會監管并存實際上造成無監管局面。目前政府采用民政部門和業務主管部門雙重管理的方式，但是，現行的制度缺乏有效的法律和法規依據，作用僅在于民政部門規范了民間非營利組織的登記行為。由于沒有相應的法規，有監督和管理權的業務主管單位的監督管理工作實施起來困難很大。社會公眾對非營利組織缺乏監督意識，且財務透明度低，監督無從下手。
三、非營利組織財務管理的對策建議
1、建立健全相關法律法規
國家應盡快制定“民間非營利組織法”等法律法規，使民間非營利組織從設立、運作到注銷的所有活動和整個過程有法可依，促進行業自律，實現誠信服務。
2、完善財務管理制度，夯實財會基礎工作
第一、夯實財會基礎工作。加強收支管理和成本管理，指定專門的財會人員，明確責任，嚴格遵循《民間非營利組織會計制度》。
第二、加強預算管理制度建設。非營利組織要根據其工作目標，改進預算管理工作，加強預算編制的科學性、預算執行的嚴肅性，準確核定所需撥款的額度，制定科學合理的預算方案。嚴格按預算辦事，對預算資金的使用效果進行追蹤、監督和評價。
第三、建立內部控制制度。非營利組織要確立組織及其內部人員的行為規范。有效的制度不僅可以約束被監督者的行為方式，還可以限制監督者濫用監督權。
第四、提高財務透明度。非營利組織要不斷提高其披露信息的數量和質量，建立起有效的責任機制，定期向社會公布相關信息，讓利益相關者了解其資金的使用過程，防止財務的暗箱操作和財務腐敗，并且建立起社會公信力。
3、拓寬收入渠道
解決非營利組織的資金問題主要做好三方面：一是地方政府要完善對非營利組織的管理，為其提供一個良好的發展空間；二是，非營利組織本身要拓展籌資渠道，合理分析當下自身和環境因素，創新籌資方式，合理確定籌資規模，努力規避和控制財務風險，盡可能多地爭取捐贈收入。三是，擴大自創收入，非營利組織可以利用自己所掌握的知識、技能等專業人才資源，通過發行出版物、舉行研討會議，向政府及各行各業提供專業咨詢、為各行業進行人才專業培訓等方式獲利，也可以通過基金，股票和其他資本形式獲利，但前提是符合非營利組織的相關法律法規。
4、提高資金使用效率
非營利組織應牢固樹立資本成本和現金流量觀念，要追求效率，追求資源的有效使用，不斷提高資金的使用效果和效率；要厲行節約、精打細算，使非營利組織的各項支出（費用）發揮最大的效果。
5、加大外部監督力度
民政部門應配合工商、物價、稅務、財政、審計部門加強對非營利組織的監管。嚴格按程序審批非營利組織的設立。嚴格執行對非營利組織的年檢，特別注意檢驗其非營利性。非營利組織應該定期編制財務報告、定期接受財務審計、公布財務報告與審計結果。
參考文獻：
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關鍵詞：非營利組織；財政政策；稅收政策
中圖分類號：F81 文獻標識碼：A
原標題：促進我國非營利組織發展的財稅政策文獻綜述
收錄日期：2012年7月16日
一、國外研究現狀
國外對非營利組織的研究比較早，很多西方國家的理論研究已經很成熟。如美國的研究中心就有30多個。其中，紐約城市大學的公益事業研究中心、印第安納大學公益事業研究中心、霍布金斯大學的約翰·霍普金斯公民社會研究中心、杜克公益事業與志愿活動研究中心比較著名。由于一些西方國家市場經濟和法律體系比較完善，其中關于非營利組織的財稅政策法律法規也相當成熟，因此，關于非營利組織稅收優惠政策的研究不多。
（一）在非營利組織與政府關系方面的研究。美國的吉德倫、克萊默和薩拉蒙（Gidron，Kramer and Salamon，1992）提出政府與非營利部門之間的關系模式。圍繞對福利服務中服務的資金籌集和授權、服務的實際配送兩個關鍵要素為核心，他們提出了政府與非營利部門關系的四種基本模式：政府支配模式；第三部門支配模式；雙重模式；合作模式。
美國的薩拉蒙教授（Salamon，1994）認為，政府和非營利組織的合作契機是各自組織特征上的互補性。政府在提供公共服務方面由于有一定的程序限制，因此有特定的缺陷，而非營利組織提供的公共服務是基于利他動機，能夠有效地彌補政府的不足，滿足需求的多樣化。薩拉蒙教授還認為，非營利組織在提供公共物品方面能夠有效地節約成本，因此在支出一定時能使更多的人受益，較好地完成提供公共福利的責任。
（二）關于非營利組織起源的研究。美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德（Weisbrod，1974）持政府失靈觀點。他認為社會再分配能夠有效解決社會不公平問題，非營利組織可以被看作是彌補政治失靈或政策失靈的表。作為一種組織形式，非營利組織能夠為弱勢群體和邊緣人群爭取利益。
美國的亨利·漢斯曼（Hansmann，1980）的合約失靈理論則更多地是在解釋非營利組織和營利組織的區別是什么，是什么因素使得某些活動只能由非營利組織而不是營利組織來提供。他首先分析了營利組織的局限性，認為在大多數情況下，消費者由于存在信息不對稱，對廠商提供的商品或服務無法準確判斷，由此契約很難達成，同時難以防止生產者坑害消費者的機會主義行為，這就出現了漢斯曼所說的“合約失靈”。
（三）關于非營利組織與政府、企業關系的研究。羅伯特·伍思努（Wuthnow，1991）提出了政府、市場、非營利部門相互依賴理論。這一理論認為國家是“由形式化的、強制性的權力組織起來并合法化的活動范圍”。國家的主要特點是強制性的權力。市場是“涉及營利性的商品和服務的交換關系的活動范圍”，市場主要以非強制的原則來運作。非營利部門“既不是正式的強制，也不是利潤取向的商品和服務的交換的剩余的活動范圍”，它主要以志愿主義的原則來運作。
美國詹尼弗·艾希里（Jennifer Erich，2002）認為社會再分配過程應側重解決公平問題，非營利組織可以被看作是對政治失靈或政策失靈做出反應的一種組織形式。作為一種媒介，非營利組織可以代表弱勢群體和邊緣人群的利益，幫助他們從政府機構爭取更多的公益權力。
二、國內研究現狀
我國的非營利組織在近幾年來迅速成長，引起了社會各界的廣泛關注。目前，對我國非營利組織進行研究的有兩個較為權威的機構：一個是1998年10月成立的清華大學NGO研究所，所長王名；另一個是1998年初，中國青基會第三屆理事會成立的以康曉光為主任的“青基會發展研究委員會”。另外，國家財政部、國家稅務總局也組成專門的研究機構和課題組對非營利組織的財務、稅收等問題進行研究。國內學者對我國非營利組織財稅政策存在的問題主要進行了以下探討：
（一）非營利組織的財政激勵制度研究。財政部石英華（2003）認為，非營利組織能夠向社會提供公共物品或準公共物品，為政府減輕了負擔，有效地彌補了政府失靈和市場失靈，這是政府支持非營利組織的理論依據。非營利組織在政府資助下，為社會提供充足的公共物品，保障特殊群體利益。政府對非營利組織的補助要做到：一是采用靈活多樣的項目支出方式。政府對非營利組織的撥款補助方式靈活，除一部分補助按單位、按人頭確定外，相當一部分補助可以按項目撥款；二是建立完善的會計制度和嚴格的審計制度，保證非營利組織資源使用的透明。
中國人民大學劉鵬等（2010）認為，非營利組織的資金來源過度依靠財政會產生很多問題。在國外，許多非營利性組織的大部分資金都來源于會費、各種志愿募捐以及服務收費。當然，政府會給予資金支持，但其資金來源多樣化，不主要依靠政府，這樣就使得非營利組織能夠減少與政府部門的牽扯，增強其獨立性，有效開展活動，做好它該做的工作。
（二）非營利組織的稅收激勵制度研究
[關鍵詞] 非營利組織；全國性公募基金會；信息披露；組織績效
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07. 001
[中圖分類號] F123.16；C913.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）07- 0004- 03
1 引 言
20世紀70年代，隨著歐美國家政府行政改革運動的興起，作為對公共服務的替代性提供者，非營利組織迅速發展壯大，承擔了更多原本由政府承擔的社會公共事務管理職能。由于非營利組織具有典型的非營利性和志愿性特征，其信息披露質量可以顯著提高社會公信力，從而增加捐贈收入，增強其持續籌資能力[1]，因此信息披露質量對組織績效的影響正在被越來越多關注非營利組織長期發展的公眾及學者所關注。
本文以非營利組織中信息披露較為全面、組織績效相對較高的全國性公募基金會為例，探究其信息披露質量對組織績效的影響，并根據具體影響為全國性公募基金會乃至非營利組織提高信息披露質量、改善組織績效提供管理建議。
2 相關概念與研究假設
2.1 相關概念
在我國，全國性公募基金會指的是在全國范圍內，利用自然人、法人或其他組織所捐贈的財產，以從事各種公益事業為目的，按照中華人民共和國國務院令第400號《基金會管理條例》的規定成立的非營利性法人[2]。相較于地方性公募基金會，全國性公募基金會的組織能力與績效水平都相對更高。
基金會信息披露指的是基金會在設立、治理、籌資等日常管理環節以及公益項目開展等業務活動中，依照國家現行法律法規和民政部等相關政府主管部門的有關規定，以特定形式、格式、內容、渠道向社會公眾、捐贈人、媒體、行業組織等利益相關方如實、及時反映基金會業務相關信息的行為[3]。
2.2 非營利組織信息披露質量對組織績效的影響
實行信息公開原則是目前許多國家對非營利組織進行監管的重要手段之一。美國聯邦法律明確聲明，任何人都有權向非營利組織要求查看它們的原始申請文件以及前三年的稅表；同時，公眾也可以通過致信稅務部門了解某非營利組織的具體財務狀況和內部治理結構。英國慈善法也推出相關規定，公眾可付費獲取任何慈善組織的年度賬目以及財務報告[4]。在我國，財政部于2005年在全國范圍內推行《民間非營利組織會計制度》，這一制度的實施使民間非營利組織財務會計報告的形式得到規范統一，并將組織所控制的資源狀況、負債水平、資金使用情況及其效果等信息準確、及時公布于眾，從而進一步提高了我國非營利組織的信息披露質量。
之所以愈發重視非營利組織的信息披露質量，原因有二：①如果對非營利組織進行強制信息披露，組織傾向于通過提高管理效率、實施更具公益性的項目等行為向公眾展現自己良好的運營能力，從而提升公信力，以籌得更多捐款，獲得更好的聲譽；②在非營利組織和其利益相關者之間存在著比較明顯的信息不對稱，即利益相關者由于缺乏獲取組織內部治理信息的渠道而難以監督和評價非營利組織的績效，因此難以進行捐贈決策。
由此可見，非營利組織的信息披露質量不僅與組織自身發展息息相關，更對捐贈人、社會公眾等利益相關者具有重大意義。因此本文把全國性公募基金會信息披露質量對組織績效的影響分為兩類，一類來源于組織內部管理，包括基金會的管理效率和公益性（Petrovits，et al.，2011），另一類來源于組織外部捐贈人以及社會公眾的支持，包括基金會的公眾支持度和籌資能力（顏克高 等，2013）。本文將通過實證研究探索基金會信息披露質量對管理效率、公益性、公眾支持度和籌資能力這四個組織績效指標是否存在顯著影響。根據Jensen和Meckling（1976）所提出的理論，信息披露水平主要影響組織外部治理機制[5]，本文認為信息披露質量會對第二類組織績效指標產生影響，并提出以下假設：
H1：全國性公募基金會信息披露質量對組織管理效率、組織公益性無顯著影響；
H2：全國性公募基金會信息披露質量對組織公眾支持度、組織籌資能力有顯著影響。
3 研究設計
3.1 數據來源與篩選
本研究以國家民間組織管理局2014年8月4日公告的全國性公募基金會為樣本，根據基金會中心網數據中心公布的中基透明指數（數據更新截止至2016年1月11日）以及2013年度財務信息（現有相關文獻大多針對2012年之前的數據進行分析，而經搜集發現，2014年之后部分全國性公募基金會相關信息缺失率較高，因此選擇數據相對全面的2013年數據作為研究樣本），手工搜集相關數據，并將其與各基金會官方網站公布的信息逐項比對，以確保樣本數據的真實、可靠、完整。
在數據整理與篩選環節，本研究剔除經各渠道搜集后數據不全的全國性公募基金會2家（分別是中華慈善總會和中國器官移植發展基金會），最后以83家全國性公募基金會中81家相關信息完整的基金會用于研究。
3.2 變量解釋及描述性統計
對于信息披露質量，本文以從基金會中心網數據中心獲取的各基金會的中基透明指數（FTI）直接反映。中基透明指數為百分制，用于衡量基金會公開年度工作報告的完整程度，評價基金會通過官網公開信息、展現項目運作信息的詳細程度。
組織績效的四個指標管理效率、公益性、公眾支持度、籌資能力的定義、來源以及各變量描述性統計如表1所示。
由表1可見，不超過半數（44.4%）的全國性公募基金會的信息披露質量高于均值，直接反映出現階段我國非營利組織的信息披露質量還有待加強。一般來說，如果組織的管理費用占比較低，則該組織用于公益事業的業務活動成本比例會相應增加，因此管理費用在總費用中占比越低，說明組織的管理效率越高。本研究中，71.6%的全國性公募基金會的管理費用與總費用比值低于均值，說明大部分基金會管理效率較高，但離散程度（CV=1.89）較大，說明各基金會管理效率差別較大。85.2%的全國性公募基金會公益性指標不低于均值，且離散程度（CV=0.16）很低，這說明將支出中的主要部分從事公益事業是大多數基金會的選擇。71.6%的全國性公募基金會公眾支持度超過均值，且離散程度（CV=0.44）適中，這說明大部分全國性公募基金會的收入主要來源于公眾捐贈；49.4%的全國性公募基金會籌資能力高于均值，其離散程度（CV=0.12）最低，表明各全國性公募基金會的總收入分布較為均衡。
3.3 回歸分析
表2第2行給出了自變量和各因變量之間的相關系數及其顯著性程度，相關系數絕對值均小于0.5，說明變量間多重共線性現象的可能性比較小；表2第3行給出了Durbin-Watson統計量，其取值均在2附近，說明殘差間沒有明顯的相關性，即各回歸方程不是偽回歸。
各因變量中，Y3的顯著系數（單側）通過顯著性檢驗（P=0.03），說明信息披露與公眾支持度顯著正相關；Y4的顯著系數（單側）通過顯著性檢驗（P=0.00），說明信息披露與籌資能力顯著正相關。這一結論與周單（2014）等人的研究結果一致，即信息披露質量較高的基金會具有更高的公信力，進而使公眾傾向于捐贈，從而使基金會的公眾支持度和籌資能力提高。
由表2第4-6行可見，四個回歸模型中，F4（1，81）=23.77，P4
此外，由標準化殘差的正態概率圖可見，標準化殘差呈正態分布，散點在直線上或下靠近直線，說明變量之間呈線性分布。由因變量的散點圖可見，兩個變量大致呈直線趨勢，可以推斷回歸方程滿足線性以及方差齊性檢驗（限于篇幅，文中略去標準化殘差的正態概率圖以及因變量的散點圖），再次檢驗了所構建的四個回歸方程的有效性。
4 結論與建議
本次實證研究結果表明，全國性公募基金會信息披露質量與公眾支持度、籌資能力顯著正相關，且信息披露質量能夠顯著預測其籌資能力，即信息披露質量對組織外部捐贈人以及社會公眾的支持存在顯著正向影響。但全國性公募基金會的信息披露質量與其管理效率和公益性無顯著相關性，即信息披露質量對組織內部管理的影響不顯著。據此，本文最后為全國性公募基金會乃至非營利組織提高信息披露質量、改善組織績效提供如下管理建議。
4.1 強化非營利組織競爭機制，推動其自愿性信息披露。
相關研究表明，組織績效較高的非營利組織更傾向于向公眾披露全面、真實的信息，與本文的研究結果結合來看，信息披露質量和組織績效在實質上具有互相促進關系。因此不妨強化非營利組織競爭機制，如進行各種類別或形式的排名或評級活動，從各個角度對非營利組織進行評比，推動其為了獲得更高的地位和聲譽而進行自愿性信息披露，接受公眾的監督和評價。
4.2 完善非營利組織相關立法，加強其強制性信息披露。
目前在我國，只有基金會行業出臺了《基金會信息公布辦法》，在其約束下，基金會的信息披露質量以及組織績效確實相對于其他非營利組織要高。因此，應當建立非營利組織信息披露的完整機制，通過完善相關法律法規，加強非營利組織的強制性信息披露，并對未按規定進行信息披露的組織施行相應懲罰，以獎懲分明促進信息披露，從而提升其組織績效。
4.3 重視量化的非財務績效信息的披露，全面提升組織績效
對于非營利組織來說，除了對其財務績效做出合理評價，對體現其社會使命實現程度的非財務績效進行評價也有著積極意義。因此，重視量化的非財務績效信息（如對于基金會而言，年檢結果、評估等級即為量化的非財務績效指標）的披露，有利于有效降低非營利組織與其利益相關者之間的信息不對稱，從而強化對非營利組織的約束，以便更全面地提升組織績效。
主要參考文獻
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我國在具體的民間組織管理工作中，主要依據國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、財政部頒發的《民間非營利組織會計制度》、財政部、國家稅務總局頒發的《關于事業單位社會團體征收企業所得稅有關問題的通知》及《關于對社會團體的會費收入不征收營業稅的通知》等法律條文，以及各地方政府自行制定的規章和文件，如江西省委組織部、民政廳、人事廳、財政廳等部門頒發的《關于社會團體編制及其有關問題的暫行規定》、《關于我省民間組織票據和發票使用管理有關問題的通知》等法律文件。
二、民間組織財務管理的目標
一個組織的財務管理目標決定于組織本身的目標。眾所周知，作為營利組織的企業，其出發點和歸宿都是營利，只有獲利才有生存的價值。與此相適應，企業財務管理的目標也就與獲利緊密相連，盡管具體表述有利潤最大化、每股盈余最大化、股東財富最大化等不同觀點。民間組織作為非營利組織的財務管理目標同樣決定于非營利組織本身的目標，那么非營利組織的目標是什么呢？
非營利組織不以獲取利潤為目的，他們提供服務是服從于某些公共目的和為公眾奉獻。也就是說，非營利組織是不以獲取利潤為目的，為社會公益服務的組織。一個非營利組織在一定范圍內為社會公益服務，也就是在完成某一社會使命。非營利組織與營利組織的根本區別在于，非營利組織是為了完成某一具體的社會使命而存在，而不是為了自身的生存而存在。
在當今市場經濟社會，非營利組織為完成某一具體的社會使命需要有足夠的資金支持，資金的獲得和有效使用需要有科學的財務管理。與非營利組織的目標完成某一具體的社會使命相適應，非營利組織財務管理的目標可以描述為：獲取并有效使用資金以最大限度地實現組織的社會使命。
三、存在的問題某市現有市本級民間組織644家，通過對其中300家調查取證分析，民間組織在財務管理以及制度建設上存在以下幾個方面的問題：
（一）財務制度不健全，沒有正規的財務賬目。有十幾家根本就沒有制度，而且有制度的一部分民間組織并沒有嚴格按制度操作，制度形同虛設。
（二）沒有配齊財務人員。有的民間組織聘請一、二個兼職財務人員；有的就根本沒有配備專業財務人員，而是由組織中的其他非財會人員臨時擔任；有的組織會計出納一人兼，嚴重違反了《會計法》。
（三）財務人員沒有專業任職資格，且專業水平較差。絕大部分財務人員均是無證上崗，專業水平和財務管理能力較差。
（四）大部分民間組織只有年度工作計劃，沒有編制年度財務預算的制度。
（五）財務信息不透明。
（六）貪污現象時有發生。部分民間組織負責人和工作人員通過做假賬、開設小金庫等常用手段中飽私囊。
（七）“掛羊頭賣狗肉”，打著民間組織的旗號進行營利性的商業活動，逃避納稅。
（八）沒有達到民間組織財務管理的目標，沒有很好地發揮組織的作用。
四、原因分析民間組織財務問題較多，形成這樣的現狀，原因很多，歸納起來主要有以下幾點：
（一）業務主管部門和登記管理機關管理不夠嚴。我國有關民間組織管理的三個行政法規都規定：我國對民間組織實行雙重管理體制，雙重管理就是指每一個民間組織都要接受兩個單位的直接監督管理，其 一是該民間組織所在待業和部門的主管機關或者被授權的組織，即業務主管單位，其二是各級人民政府的民政部門，即登記管理機關。民間組織一經注冊成立，業務主管部門和登記管理機關便很少進行監督和檢查，平時只是口頭要求。
（二）民間組織的特征也直接影響了其財務管理。如業務量少，人員少，政府撥款、活動資金少，非營利性等
（三）民間組織主要負責人認識不高。認為民間組織不同于其他企事業單位，業務量小，非營利性，都是流水賬，要不要財務人員無所謂。
（四）行政色彩較濃。大部分民間組織與政府部門是息息相關的，民間組織責、權、利還不十分明確，組織與政府、市場關系含糊，導致內部財務十分混亂。有的領導利用手中的權力，不按規章制度辦事，隨意開支，使財務制度不能很好地落實。
（五）我國對民間組織管理所依據的法律法規體系還不甚健全。如《條例》未能對相關懲處方法進行細分，導致有關部門查處難，處罰更難。
（六）由于民間組織是個特殊的法人組織體系，政府政策相對傾斜。比如對民辦非企業單位稅收優惠政策，使不少人鉆政策空子，非法牟取暴利。他們披著民辦非企業單位的外衣從事營利性活動，這樣既可營利，又可逃稅。
（七）缺少民間組織評估機制及公眾監督機制。對公眾而言，除慈善組織外，普遍沒有向社會公開組織財務信息的習慣，這種封閉自我的意識帶來的直接影響是社會對民間組織的“公信度”不高，既談不上信任也就難以參與和資助。缺乏評估機制，使得民間組織難以正確的認識自我；缺乏評估機制，也使得民間組織對自己的缺陷不能及時修正。
五、對策和建議
從上述對民間組織財務管理存在問題的原因分析以及民間組織財務管理目標中可以看出，要想很好地發揮民間組織的作用，首先就要從推進民間組織財務制度建設開始。為此，作者建議從以下幾個方面著手改進。
（一） 從政策法規角度出發，全面完善民間組織管理體系
1.完善現有的民間組織管理法律、法規體系。在《條例》中，對非法經營的民辦非企業單位規定的相應處罰要細化、深化。從當前實際情況出發，對民間組織法律法規建設，重點要深化到對民間組織具體各項行為活動的規范和引導，如接受社會公眾捐贈的規范與使用、財務管理、接受社會公眾評估等一系列管理事務方面，全方位地使民間組織活動納入法制軌道。
2.建立健全以章程為核心的財務管理制度，加強財務控制。任何一個民間組織開展活動都會有一定的收支。有收支，就必須要建立相應的財務管理制度，配齊專職財務人員。收入和支出行為是非營利組織財務控制的主要對象，而財務控制的主要手段是預算以及用以規范收支行為的各種法律、法規、行政組成的制度體系。所以還要建立財務收支方面的管理制度、預算管理方面的制度、印章管理制度等，建立健全專職或兼職工作人員行為準則的職業道德規范，使民間組織工作人員言行有章可循，制度得到落實。
3.建立以各項財務指標為核心的外部評估機制。如以資金的使用與運作、財務信息的透明度、活動成果和年支出規模、財務狀況等多項財務指標作為外部評估體系，通過制度化的評估促進民間組織責任、效率與社會公信度的提高。政府應參照行業管理的做法制定民間組織等級標準，實行等級評估管理。等級的稱謂應通俗易記，等級的標準要盡可能明確細化，避免操作的隨意性。要便于公眾監督，也便于民間組織的自律。在專業民間組織評估機構暫時空白的情況下，可先由管理機關結合年檢實施或由民間組織聯合體組織實施。但不管是誰組織實施，都應由民間組織自身根據等級標準先進行自我認定。等級評定的目的在于激勵競爭，所以不能一次定終身，應一年一評，做得好可升級，做得不好則降級。評定結果通過新聞媒體或網絡向社會公開。
（二）從社會角度出發，國家相關職能部門加強監管力度，充分發揮社會輿論作用。
1、加強民間組織財務審計工作、強化監督管理環節。應由“雙重管理”部門聯合稅務部門、財政部門不定期對民間組織財務開展檢查、審計工作。要加強對民間組織年檢、審計、財務、社會捐贈使用等方面的監督，嚴格審定民間組織的營利分配。使民間組織的財務達到公開、透明和規范，樹立民間組織嶄新形象， 并讓公眾更加了解和接受社會公益服務。
2.公安部門加大對民間組織違法、違規事件的懲罰力度。要對民間組織定期地進行財務大檢查，對檢查發現的問題，要嚴懲不貸，決不姑息遷就。業務主管部門和登記管理機關要實行嚴格的章程審核制度，加強對民間組織的年度檢查，不能讓每一年度的年檢成為一個形式，建立舉報制度，發揮新聞輿論監督作用。各有關部門要按照職能分工，各司其職，緊密配合，充分發揮整體打擊優勢
3.建立民間組織信息披露制度。將年度工作報告及財務狀況通過報刊、網站等適當形式向社會公布，還要通過新聞媒體對違法、違規情況進行曝光，充分發揮社會輿論作用。
4.設立舉報獎勵機制。鼓勵民眾對違規違法人員的檢舉揭發，褒正貶邪，抑惡揚善，促使民間組織嚴格遵守財務管理規章制度。
（三）從民間組織自身角度出發，加強能力建設，發揮內部監督作用。
1.加強民間組織自身能力的建設，明確責、權、利。民間組織也應象營利企業一樣劃分為許多責任中心，對每一責任中心都明確其職責，并賦予相應的權力，在對其職責履行進行考核評價的基礎上，給予其相應的獎勵。應定期對民間組織負責人及各級員工的培訓。只有民間組織的自身能力得到提高，資金才能被更為有效地使用。
【關鍵詞】非營利組織；社會治理
我國非政府組織是在社會轉型過程中剛剛發育起來的，在單位社會時期被總體性社會構造所覆蓋的社會力量目前尚處于弱勢狀態，政府和社會大眾都未能對非政府組織的發展給予足夠的重視，沒有在制度安排和社會道義上給以充分的支持和幫助，使非政府組織在社會治理中的積極作用被嚴重抑制。
一、非政府組織參與社會治理的困境
一是法律地位不明確。20世紀80年代末以來，我國相繼出臺了《社會團體登記管理條例》《公益事業捐贈法》《基金會管理條例》等一系列非政府組織法規。盡管這些法律法規共同構成了我國非政府組織發展的法律框架和法制環境，但是目前這些法規都只是就某類非政府組織單獨進行規范，對非政府組織的界定、合法地位、基本權利和義務、設立和管理、法律責任等缺乏統一明確的規定。一方面，立法速度跟不上受法律約束的對象的發展速度，立法具有滯后性；另一方面，現有的立法層次較低，沒有一部系統的非政府組織基本法。法制建設的滯后是制約我國非政府組織參與社會治理的瓶頸，勢必影響到其參與社會治理的效力。二是管理制度不規范。改革開放以來，我國各類非政府組織發展迅速，數量和質量都有很大提高，但現有非政府組織的形成主要是靠政府扶持發展起來的，大部分非政府組織行政色彩較濃，依賴心理較強，人治意識較重。內部缺乏規范，工作缺乏創新，社會公信力嚴重不足，參與社會治理的各項表現與社會發展要求不相適應。有些非政府組織甚至游離國家法律，成為滋生犯罪的溫床。如一些社區老年協會負責人，為了一私之利，把老年協會當作自己營利工具，公開招攬賭博，只要向其交納一定費用，三五成群就可以放心開賭。三是與政府職能分工不銜接。社會治理中主體之間的銜接包括政府與非營利組織在社會治理全過程中的權責分配、職能分工、任務承接、治理協作、資源互補、信息傳遞等方面的無縫對接。我國正處在社會全面轉型的關鍵時期，非營利組織正努力嘗試承接政府逐步退出并轉交給社會的部分職能，這個過程反映了社會治理結構、方法和觀念的改變。但目前一些政府部門和公務人員沒有充分認識到這一點，不能明確政府的范疇和角色；對政府公共管理的服務性、公益性和非營利性認識不足，并最終在思想上將非營利組織置于可有可無的地位。這就使得政府在制定公共危機管理相關決策時容易出現兩種趨勢：或者政府部門之間互相扯皮和推諉；或者對非營利組織主觀上嚴格管制并導致了在客觀上影響其發展。政府對非營利組織管理職能的轉變不到位，在登記注冊、監督管理等諸多環節過分強調管制，指導和服務意識不足，制度和政策往往不配套、不協調，嚴重影響了非營利組織的自身發展及在社會治理中的能量發揮。四是組織基礎不牢固。我國非政府組織規模小，動員社會資源的能力較弱，這導致許多非政府組織資金來源渠道單一且發展經費不足。由于非政府組織沒有形成吸納人才的固定渠道，再加上社會待遇、經濟收入等問題的存在，志愿者成為活動主體，造成人力資源開發能力和專業化服務水平較低。非政府組織的自律機制也不健全：一方面，有的非政府組織未經批準擅自成立并開展活動，引發許多隱患；另一方面，有的非政府組織內部管理混亂，一些非政府組織內部議事制度、財務管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎懲制度無章可循、有章不循的問題同時存在。非政府組織自身存在的問題損害了其公眾形象，降低了其社會公信力，嚴重阻礙了其參與社會治理的步伐。
二、非政府組織參與社會治理的路徑選擇
一要鼓勵扶持非營利組織發展。政府必須轉變觀念，認識到非政府組織“不應是接受機構精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織，不是政府職能轉變形式化的工具，而是公民社會最活躍的公共部門，不是與政府爭權，而是在幫助政府治理社會”。非政府組織的產生和興起可以彌補政府能力不足，非政府組織以其貼近社會大眾和發動社會力量的優勢，對政府的公共服務形成了重要補充，能夠起到政府所起不到的作用，讓政府從繁雜的社會事務中解脫出來。盡管非政府組織的運作離不開政府的扶植和支持，但非政府組織絕不是政府的附屬機構和創收實體，而是平等參與社會公共治理的合作伙伴，共同致力于促進社會的文明和進步。政府當應為非政府組織參與社會治理創造更好的條件，為非政府組織的生存發展提供更大的空間。二要科學合理分類。要在加大立法進程、完善法規體系的基礎上，由政府有關部門根據經濟社會發展需要和非政府組織的現狀，從科學管理和方便服務的原則出發，依法對非政府組織進行科學合理分類。根據法律地位，可將非政府組織區分為法人社團和非法人社團。根據利益導向，可將非政府組織劃分為公益性組織和互益性組織。法人社團、公益性組織，其在社會治理中的責任更大，對法人社團，對公益性組織，政府在審批、監管方面要從嚴把關，但在政策支持和資金扶助上要給予更大的優惠，確保其在社會治理中能夠發揮更大的作用。三要依法進行監督。要明確政府監管職能。政府職能部門應當依法對非政府組織的日常活動進行監管，督促非政府組織依法、規范、有序地承接和履行政府轉移的職能，避免和防止非政府組織違背社會公益，促進非政府組織健康發展。要加大日常監管力度。一方面，要健全信息公開制度。明確非政府組織信息公開的時間、地點、方式和內容，特別是對社會捐助、政府捐助資金使用，對涉及與公眾切身利益密切相關的大事，必須按規定程序和要求向社會公開；另一方面，要建立獎勵懲戒機制。對誠信守法、公益突出、作用明顯、社會認可的非政府組織及其工作人員，給予一定形式的獎勵。對在運作過程中出現問題的非政府組織，視情節給予警告、限期改正或撤銷等處理。四要提高自身能力。非政府組織要強化服務觀念，樹立自律管理意識和風險責任意識，還要建立一系列內部質量控制機制，如建立健全決策機構和民主決策機制，建立財務監督制度和績效評估制度等。在加強自律的基礎上，非政府組織必須拓展自我發展的能力：一要解決資金缺乏障礙。在積極爭取政府財政資助的同時加強公關工作，提高自身的知名度和公信力，建立專門勸募機構，提高民間捐贈收入的比重。非政府組織也可以發展一些收費服務，包括技術成果轉讓、信息技術咨詢等。二要加強人才隊伍建設。加強從業人員（包括志愿者）的業務培訓，提高業務素質和能力，并建立起激勵機制、競爭機制及有利于人才開發和使用的管理機制。三要重視并處理好與政府的關系。一方面，要防止成為政府的附庸；另一方面，要防止與政府產生不必要的對立。非政府組織要積極配合政府的工作，并在與政府的合作中不斷增強自己的活動能力，要充分利用政府和市場提供的機會，更好地執行自己的職能，履行自己的使命。
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關鍵詞：草根體育社會組織；法律；保障
中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）20-0126-02
草根體育社會組織是專門致力于全民健身、未經登記注冊的公益性社會組織。具有非政府性、民間性、公益性、非營利性、自發性和志愿性的特征，它在培養公眾的健身意識、維護公益的體育權益以及推動體育領域公眾參等方面發揮著重要作用。目前，在我國，草根體育社會組織在質量和數量還是規模上，都得到迅速發展。根據現行法律規定，草根體育社會組織只有具備一定條件（人力、物力、財力），才能到登記管理部門注冊登記，才算合法存在。但大量草根體育社會組織由于條件不成熟、資質不夠無法進行注冊登記，達不到民政部門規定的要求也就無法取得合法身份。草根體育社會組織開展活動由于缺乏明確的身份，成為制約我國草根體育社會組織發展的困境。 鑒于草根體育社會組織對全民健身的重要性和現有法律制度的不健全，怎樣通過用法律來解決困境、保障草根體育社會組織發展，顯得尤為重要。因此，通過總結目前存在的障礙，從法律角度對草根體育社會組織進行研究，提出保障草根體育社會組織發展的建議，以充分發揮其作用顯得非常具有現實意義。
一、草根體育社會組織的內涵
草根體育社會組織，從字面意義上就可以看出，它的成立宗旨在于提供體育服務。草根體育社會組織是從事各種體育運動、健身活動的未經批準登記注冊的組織，是我國社會組織的重要組成部分。當前草根體育社會組織面臨重大發展機遇，尤其黨的十八屆三中全會《決定》關于國家治理體系和治理能力現代化目標的提出，確立了社會組織在治理中的重要主體地位。它具有非政府性、非營利性、自治性、志愿性、公益性等性質。沒有在民政部門登記注冊，以娛樂和健身為主的草根體育社會組織，如健身團隊、健身站點、晨晚練點等。
二、我國草根體育社會組織法律保障所面臨的困境
（一）我國草根體育社會組織的法律地位有待明確
根據2000年4月的民政部的關于《取締非法社會組織暫行辦法》的決定，其中指出“具有下列情形之一的屬于非法社會組織：第一，未經批準，擅自開展社會團體籌備活動的；第二，未經登記，擅自以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動的；第三，被撤銷后繼續以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動的。”由此看來，一個草根體育社會組織不管是否有存在的合理性與正當性，只要是不符合法律的要件，就是非法存在。因此，我們可以看出，對于我國目前大量未經登記的草根體育社會組織，如全民健身站點、健身團隊、晨晚練點等，他們并不具有被法律認可的身份，而是一種“非法社會組織”。但實際上，往往是這些組織關系到百姓的切身利益，對百姓的健身產生巨大的促進作用。
（二）我國草根體育社會組織的政府支持力度有待加強
在西方一些國家，“結社自由”作為一種憲法賦予的權利在人們的現實生活中是可以得到切實保障的。這與我們國家形成了鮮明的對比，主要表現在以下幾點：首先，我們國家的草根體育社會組織缺乏經費資助，活動經費主要來自健身者自籌和一些熱心人士的捐贈。草根體育社會組織是非政府組織，是不以營利為目的的，他們是靠自籌資金、自負盈虧來求得發展的，因此在經費方面就嚴重制約了他們的發展。
（三）我國草根體育社會組織的發展受礙
目前，草根體育社會組織在發展過程中也面臨著一定的困境，通常來說，一個草根體育社會組織要獲得合法的身份進行活動，必須根據我國社會組織登記管理的幾個主要法規《社會團體登記管理條例》、《體育類民辦非企業單位登記管理暫行條例》進行注冊登記，一旦進行了登記注冊，必然要面臨著各級民政部門登記注冊管理和日常性管理，即草根體育社會組織在成立登記階段需要遵循民政部門的一套原則，在開展活動時則要遵循業務指導部門的一套相關審批程序，這樣一來，草根體育社會組織在具體發展過程中往往會遇到業務指導單位和登記機關互推職責的境況。
（四）我國草根體育社會組織的質量
在發達國家，草根體育社會組織是實實在在的“第三種力量”，在一些發展中國家，草根體育社會組織的聲音卻極其微弱。當然，這和草根體育社會組織的發展情況及其所處的社會經濟、政治、法律環境有一定的關系。在草根體育社會組織的發展中，光有數量還不能保證草根體育社會組織作用的充分發揮，草根體育社會組織自身的質量也是非常關鍵的。因為草根體育社會組織的質量涉及組織健全狀況、組織職能分配、章程制度完備情況、獨立性、社會公信度、人們的參與度等諸多方面。由于缺乏規范的籌資模式和多元的渠道導致經費一直制約其發展。一些草根體育社會組織舉辦活動的數量和質量都無法滿足人們的需求。尤其是業務指導部門和登記注冊部門，只注重數量的增加，缺乏對草根體育社會組織的引導和培育發展。
三、優化我國草根體育社會組織法律保障問題的對策
（一）提升草根體育社會組織的法律地位
提升草根體育社會組織的法律地位，主要指已成立但沒有登記的草根體育社會組織，鑒于他們缺乏法律保障，在此提出，可以采取備案制。首先可以在通過民政部門的調查分析和研究探討的基礎上，對達不到登記條件但是已經在現實生活中開展活動的草根體育社會組織進行備案，備案可以在民政部門備案、亦可到屬地街道備案、亦可到業務指導部門備案等政府部門。備案制主要出于考慮到兩個原因：一是可以使一些在民政部門做了一定的登記（諸如名稱、發起人、負責人、辦公場所、業務范圍、啟動資金、活動區域等等內容）但又無法達到注冊條件的草根體育社會組織，這將使這類組織不再處于一種“地下活動”的地位，可以獲得一定的法律保障，以獨立的個體參與健身活動的組織與指導。二是政府部門可以通過其登記內容對草根體育社會組織的工作更好地進行監督，以此形式相應的對他們的活動給予支持。三是從社會治理角度來看，備案制的草根體育社會組織有利于培育孵化，促使其成長至條件成熟。由此看來，備案制不僅給社會組織提供了一個過渡的臺階，也給注冊條件過高的登記門檻打開了一個突破口，相對來說，擴大了社會公眾的參與范圍。
（二）加大政府的支持力度
首先，加大政府對草根體育社會組織的支持力度，重點應體現在對草根體育社會組織資助和培育。目前社會組織主管部門應該利用體育彩票公益金對草根體育社會組織采取助強扶弱，強的繼續通過政策進行引導并發揮其功能，弱的應該給予扶持，先扶上馬再送一程，對優秀的草根體育社會組織進行獎勵。
（三）完善草根體育社會組織發展中的相關法制
應該賦予草根體育社會組織一定的獨立自主性，我們知道草根體育社會組織是群眾組織，是群眾自己組建起來的，因此應該由草根體育社會組織自己選舉自己的管理層，而他們只服從于法律。
還有，應該對草根體育社會組織的成立與登記創造寬松的法律環境，適當取消目前成立草根體育社會組織的一些不合理的準入條件，有利于草根體育社會組織身份合法化的同時也促進了草根體育社會組織的形成和發展。
再有應該完善草根體育社會組織參與的相關立法，比如全民健身影響評價的相關立法應當對公眾的參與方式、參與程序、參與的保障等問題加以明確規定，以保障草根體育社會組織對政府決策的參與和事前監督作用的發揮，這在很大程度上為草根體育社會組織參與全民健身活動提供了具體的、可操作的程序性規定。
（四）提高草根體育社會組織的質量
草根體育社會組織作為提供體育公共服務的重要主體，其發展程度、發展質量直接決定了它們作用的發揮。草根體育社會組織的數量和規模，往往可以在政府的支持基礎上迅速發展起來，然而，草根體育社會組織的質量必須從多方面進行著手：可以從志愿者中挑選骨干成員，讓他們起到一定的帶頭作用；也可以利用政府和其他方面的資助對組織成員進行一定的培訓，只有這樣才能以點帶面，才能在發展的過程中提升整個草根體育社會組織的質量，從而擴大草根體育社會組織的聲譽，更多地贏得社會和政府的認同與支持。
四、結論
本文簡要分析了草根體育社會組織的內涵、草根體育社會組織法律保護的必要性，以及我國草根體育社會組織法律保障所面臨的種種困境，并圍繞我國草根體育社會組織目前所面臨的種種困境，重點論述了優化草根體育社會組織法律保障的對策。事實上，我國目前之所以體育法律法規實施效果不理想，草根體育社會組織的法律地位沒有得到立法層面的確認，是一個很重要的原因。草根體育社會組織是自發性的組織，在全民健身領域中不僅有一定的興趣愛好，還有著強烈的責任感和使命感，對于這樣的自發組織，應該從立法層面給予肯定，應該從立法層面引進一些關于草根體育社會組織的相關條款，來促進我國草根體育社會組織的培育和發展，從而促進全民健身，實現增強全民體質的最終目標。
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