時間：2023-07-18 09:34:55
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關(guān)鍵詞：人力資本階梯發(fā)展規(guī)律 企業(yè)員工 培訓(xùn)機制
自從20世紀(jì)60年代以來，促進(jìn)經(jīng)濟增長的各種因素中，人力因素占有越來越重要的位置。當(dāng)舒爾茨、貝克爾分別提出通過培訓(xùn)提升人力資本理論后，人力資本從物質(zhì)生產(chǎn)的決定性解放出來，形成真正的知識效應(yīng)。此后，人力資本發(fā)展理論蓬勃發(fā)展。
1 人力資本階梯發(fā)展規(guī)律內(nèi)涵
人力資本階梯發(fā)展規(guī)律是指個體人力資本在發(fā)展過程中會經(jīng)歷成長提高階段――高原現(xiàn)象階段――第二次提高階段。（見圖一）
人力資本階梯發(fā)展規(guī)律內(nèi)涵：
1.1 人力資本成長提高階段
人力資本成長初期隨著勞動者投入的能力、知識、技術(shù)、創(chuàng)新概念和管理方法的質(zhì)與量不斷提升，人力資本要素投資的不斷增加，工作效率、效果不斷提高。但是這個階段勞動者的學(xué)習(xí)曲線并非直線上升，而是螺旋式提高，這是因為受到疲勞、心理、工作條件、投資成本-收益等諸多因素的影響。
1.2 高原現(xiàn)象階段
勞動者的能力、知識、技術(shù)、創(chuàng)新概念和管理方法等經(jīng)過一段時期的人力資本投入后，呈現(xiàn)出穩(wěn)定狀態(tài)，這在心理學(xué)中稱之為高原現(xiàn)象。產(chǎn)生高原的原因是多方面的：國內(nèi)外的研究認(rèn)為主要是由于生理原因，因為這時勞動者已經(jīng)達(dá)到了人的體力和反應(yīng)器官的生理極限；另一個主要原因是心理因素，即當(dāng)達(dá)到某一目標(biāo)后的下意識的放松過程。任何原因引起的高原現(xiàn)象都只是人力資本發(fā)展過程中的暫時停頓，這種停頓不是人力資本成長的停止，而是創(chuàng)造活動的間歇，是新的飛躍的起點。
1.3 第二次提高階段
勞動者的能力、知識、技術(shù)、創(chuàng)新概念和管理方法等經(jīng)歷“高原現(xiàn)象”階段后，人力資本總體水平又有所提高，這時心理緊張消除，勞動者的能力、知識、技術(shù)、創(chuàng)新概念和管理方法等達(dá)到新的高度。
2 基于人力資本階梯成長規(guī)律的員工培訓(xùn)路徑
如圖二，實現(xiàn)人力資本提升的有效培訓(xùn)路徑是：
2.1 以技術(shù)培訓(xùn)提升企業(yè)績效
員工入職的初期階段，各種技術(shù)均不成熟，企業(yè)通過完善的培訓(xùn)計劃提升員工的技能和職業(yè)素養(yǎng)，個體與組織的不斷追加的人力資本的投入如：組織培訓(xùn)、聘請培訓(xùn)講師、因培訓(xùn)所帶來的誤工等等，推動個人及組織績效的提升。
2.2 以職業(yè)發(fā)展培訓(xùn)推動員工成長
員工的個人特質(zhì)，如能力、態(tài)度、動機、職業(yè)規(guī)劃等，不僅影響培訓(xùn)學(xué)習(xí)的意愿及程度，還會影響培訓(xùn)的效果。能力、動機、職業(yè)規(guī)劃較強的個人能夠較好地做好完成培訓(xùn)所學(xué)的準(zhǔn)備，也更有可能主動積極地去尋找或獲得運用培訓(xùn)所學(xué)的機會。因此，要提高企業(yè)的培訓(xùn)能力，突破員工高原平臺，必須建立企業(yè)引導(dǎo)的、合適員工參與的員工職業(yè)發(fā)展計劃。韓國的LG公司，明確提出，要“把好的培訓(xùn)給有能力的員工”，培訓(xùn)往往成為職務(wù)晉升、工資提高的第一步。
2.3 通過有效激勵強化員工學(xué)習(xí)動機，跨越高原平臺
高原平臺對許多員工而言往往成為過去成就的平臺，在高原平臺上許多員工由于種種因素失去了進(jìn)一步提升的動力。有效的激勵可以強化員工的學(xué)習(xí)動機，可以幫助員工成功跨越高原平臺。如通過目標(biāo)設(shè)置理論幫助員工建立更為具體、明確的，具有挑戰(zhàn)意義的目標(biāo)；通過期望理論幫助員工建立起努力、成績和獎勵之間的依存關(guān)系，那么受訓(xùn)人的學(xué)習(xí)動機會變得強烈；運用需求理論幫助員工感知到激發(fā)自己的成就需求和日后的職業(yè)成功存在密不可分的關(guān)系，那么員工的行為就會符合組織的要求。
3 企業(yè)員工培訓(xùn)機制的建立
3.1 改變傳統(tǒng)的培訓(xùn)模式，建立戰(zhàn)略性的培訓(xùn)體系
雖然目前大多數(shù)的國企都有自己的培訓(xùn)基地，并且每年都制定相關(guān)的培訓(xùn)計劃對相關(guān)的技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，但是各個業(yè)務(wù)部門舉辦的一般都是短期培訓(xùn)班，僅僅限于崗位培訓(xùn)，主要固守“培訓(xùn)書本化”和“教學(xué)課堂化”的傳統(tǒng)模式，這種培訓(xùn)忽視了員工綜合素質(zhì)的培養(yǎng)以及企業(yè)文化的形成。戰(zhàn)略性的培訓(xùn)是為了發(fā)掘員工的潛力，將培訓(xùn)的結(jié)果轉(zhuǎn)化為企業(yè)自身的競爭力。企業(yè)的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)貫穿于每個員工在企業(yè)工作的整個過程，并鼓勵員工進(jìn)行各種繼續(xù)教育，同時堅持內(nèi)部與外部培訓(xùn)相結(jié)合的多樣化培訓(xùn)形式。培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)員工的專業(yè)技能、團隊精神和國際商務(wù)，以使員工更好的掌握各領(lǐng)域的知識以提高國際競爭力。
3.2 通過需求分析，提高培訓(xùn)工作人員的素質(zhì)
在市場經(jīng)濟條件下，培訓(xùn)需求龐大、復(fù)雜，這就要求企業(yè)進(jìn)行科學(xué)有效的需求分析，促使培訓(xùn)管理與培訓(xùn)師資合二為一。培訓(xùn)部門機構(gòu)簡單、人員精干并具有很高的素質(zhì)是現(xiàn)代企業(yè)的要求。以日本的豐田公司為例，豐田在全球擁有15萬員工，但是負(fù)責(zé)全體員工培養(yǎng)的僅有40余人。但是這些培訓(xùn)人員不但精通外語，擅長計算機，更是善于管理和研究，不但能夠教授很多門課程，與公司和社會都有廣泛的聯(lián)系。因此，建立高素質(zhì)精干的培訓(xùn)工作人員是企業(yè)考慮的重點問題。
【關(guān)鍵詞】 高血壓；植物神經(jīng)功能；動態(tài)血壓；心率變異性
Relationship of blood pressure variaty regulation and plant nerve function in patients with primury hypertension LI Xiao-zhu,CHEN En,FENG Pei-lan.The Ceatral People's Hospital of Zhanjiang City,Zhanjiang 524037,China
【Abstract】 Objective To understand the relation ofblood pressure variety regulation and plant nerve function in patients with primary hypertension．Methods Choosing hypertension sufferers (observation set) and normal blood pressure(matched control), 110 cases for each，carrying on 24 hours dynamic state blood pressure and dynamic state electrocardiogram check synchronously，on checking against analysis to two sets of each parameter of sufferers．Results ①Each parameter of dynamil blood pressure in dservalion obviously higher than in the matched control (P＜0．05～0．001)，it reflected for 24 hours，various SDNN of frequency composition was high in the heart rate variation or obviously higher in matched control (P＜0．05～0．001)，mainly reflected the LF,LF/HF was higher than in the matched control(P＜0．05)， main reflection the HF of the pneumogastric nerves tension was low in the matched control (P＜0．05～0．001).②The nighttime blood pressure descend a rate to turn down (P＜0．05).In the heart rate variation index sign，in addition to comparing with nighttime，the SDNN daytime increased，other index signs had no obvious difference.But each index sign of HRVin matched control in dynamicblood pressure day and night,the regulation presented a good relativity variety．Conclusion The hypertension patient′s pneumogastric nerves function is dual damaged，expressing turn down for the HRV with day and night regulation disappeared. It is considered that we should pay attention to declining the blood pressure actively，also should consider plant nerve function damage.
【Key words】 Hypertension；Plant nerve；Function and give some managements Dynamic state blood pressure;Heart rate variation
心率變異性（HRV）是反映心臟自主神經(jīng)功能的重要指標(biāo)，自主神經(jīng)功能正常對維持適當(dāng)?shù)难獕壕哂兄匾囊饬x。為了解高血壓病患者自主神經(jīng)功能及血壓的變化規(guī)律，為臨床治療提供理論依據(jù)，我們應(yīng)用動態(tài)心電圖和動態(tài)血壓對高血壓病患者和血壓正常者進(jìn)行同步檢測，并對兩組患者各參數(shù)進(jìn)行對照分析。現(xiàn)報告如下。
1 資料與方法
1．1 對象 選擇符合WHO 1999年診斷標(biāo)準(zhǔn)的原發(fā)性高血壓患者（觀察組）110例作為研究對象，年齡40～76歲，平均年齡（56．6±4．04）歲；其中男72例，女38例。另選110例血壓正常者作對照（對照組），年齡43～76歲，平均年齡（55．8±5．32）歲；其中男75例，女35例。兩組年齡、性別相比差異無統(tǒng)計學(xué)意義。經(jīng)詢問病史、體檢、UCG、ECG及實驗室檢查排除繼發(fā)性高血壓、風(fēng)心病、冠心病、糖尿病、甲亢、心電圖為竇性心律并除外束支阻滯、Ⅱ度以上房室傳導(dǎo)阻滯、病態(tài)竇房結(jié)綜合征患者。所有患者均未用影響HRV的藥物。
1．2 方法 ①動態(tài)血壓測定：采用美國Spacelab 90207無創(chuàng)性動態(tài)血壓監(jiān)測儀，受試者處于日常生活狀態(tài)下，測壓間隔時間白天（6：00～22：00）15 min，夜間（22：00～6：00）30 min，如果24 h內(nèi)有效的監(jiān)測次數(shù)少于應(yīng)獲得次數(shù)的80%的患者，則隔日重測。有效血壓讀數(shù)標(biāo)準(zhǔn)：收縮壓70～260 mm Hg，舒張壓40～150 mm Hg。統(tǒng)計指標(biāo)包括：24 h平均收縮壓、舒張壓；白天平均收縮壓、舒張壓；夜間平均收縮壓、舒張壓；夜間收縮壓、舒張壓下降率。②HRV測定：采用美國Centery 3000 Holter 分析系統(tǒng)，所有患者均行3導(dǎo)聯(lián)（CMV5、V1、CMF）動態(tài)心電圖檢查，各種心律失常及ST-T改變均經(jīng)過人工校正，剔除非竇性心搏。統(tǒng)計指標(biāo)有：24 h SDNN、LF、HF、LF/HF；白天SDNN、LF、HF、LF/HF；夜間SDNN、LF、HF、LF/HF等。
1．3 統(tǒng)計學(xué)方法 所有資料數(shù)據(jù)均輸入計算機，用Microsoft Excel進(jìn)行處理，計量資料用均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)（x±s）表示，采用t檢驗。
2 結(jié)果
2．1 兩組動態(tài)血壓比較 見表1。
2．2 兩組HRV比較 見表2。
2．3 高血壓組HRV晝夜比較 見表3。
2．4 正常組HRV晝夜比較 見表4。
3 討論
自主神經(jīng)功能紊亂和交感神經(jīng)活性增加在原發(fā)性高血壓的發(fā)病機制中起著重要作用，心率變異性分析是評價交感-副交感神經(jīng)系統(tǒng)功能及其平衡狀態(tài)的重要指標(biāo)。我們應(yīng)用動態(tài)心電圖和動態(tài)血壓對高血壓病患者和血壓正常者分別進(jìn)行同步檢測，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：觀察組動態(tài)血壓各參數(shù)均明顯高于對照組（P＜0．05～0．001），其反映24 h心率變異中各種頻率成分的SDNN明顯低于對照組（P＜0．01），主要反映迷走神經(jīng)張力的HF低于對照組（P＜0．05），主要反映交感神經(jīng)活性的LF高于對照組（P＜0．05），反映交感-迷走神經(jīng)系統(tǒng)平衡狀態(tài)的LF/HF比值高于對照組（P＜0．05）。表明高血壓病患者交感-迷走神經(jīng)功能不均衡下降，而交感神經(jīng)相對興奮。本組資料中，同步檢測的動態(tài)血壓結(jié)果也顯示：觀察組心率明顯高于對照組（P＜0．05～0．01），進(jìn)一步證明上述結(jié)論。
自主神經(jīng)功能與血壓波動有著密切的關(guān)系。正常人24 h動態(tài)血壓曲線呈“雙峰雙谷”的長柄勺形，晝夜血壓有一定節(jié)律，即夜間血壓較白晝血壓下降，下降率＞10%。動態(tài)血壓的這種晝夜節(jié)律變化主要受交感-迷走神經(jīng)系統(tǒng)的平衡機制影響，高血壓病患者自主神經(jīng)調(diào)節(jié)系統(tǒng)平衡失調(diào)，交感神經(jīng)活動增加，從而導(dǎo)致血壓的正常晝夜節(jié)律消失。本資料結(jié)果顯示：觀察組夜間血壓下降率減低，與對照組比較，有顯著性差異（P＜0．05）。其心率變異性指標(biāo)中，除SDNN白晝較夜間增高外，其他指標(biāo)無明顯差異。而對照組HRV各指標(biāo)則與動態(tài)血壓晝夜節(jié)律呈現(xiàn)出良好的相關(guān)性變化。
Singh等[1]對119例男性和125例女性患者隨訪4年后發(fā)病的高血壓病患者，對與高血壓有關(guān)因素進(jìn)行多因素分析發(fā)現(xiàn)HRV低頻與高血壓的發(fā)生密切相關(guān)，在高血壓的早期甚至還沒有發(fā)生高血壓時就已經(jīng)存在，低頻可能參與了原發(fā)性高血壓的始動因素。陳寶仙等[2]對113例原發(fā)性高血壓病患者進(jìn)行48 h動態(tài)心電圖監(jiān)測，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，SDNN、SDANN、SDNNi及rMSSD與無癥狀性心肌缺血密切相關(guān)。彭應(yīng)心等[3]在對70例高血壓病男性患者的HRV與高血壓左室重構(gòu)關(guān)系研究中發(fā)現(xiàn)交感與副交感神經(jīng)的雙重?fù)p害參與了高血壓的左室重構(gòu)機制，且其損害程度可能伴隨左室重構(gòu)過程的進(jìn)行而加重。本組資料及相關(guān)的研究結(jié)果均表明高血壓病患者交感、迷走神經(jīng)功能雙重受損，表現(xiàn)為HRV減低和晝夜節(jié)律消失。提示臨床在治療上除積極降壓外，還應(yīng)考慮自主神經(jīng)功能的受損情況，給予相應(yīng)的處理，才能收到較好的療效。
參考文獻(xiàn)
1 Singh JP．Reducted heart rate variability and new-onset hypertension：insingts into pathogenesis of hypertension．Hypertension,1998,32:293．
關(guān)鍵詞：采礦權(quán)；轉(zhuǎn)讓；問題；對策
隨著改革開放后我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源的需求和消耗均大幅增加，作為礦產(chǎn)資源開采權(quán)載體的采礦權(quán)稀缺性進(jìn)一步凸顯，通過非法定形式轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)及規(guī)避報批的情形隨之大量出現(xiàn)。由此產(chǎn)生的一系列問題，需及時分析，提出“止損”和完善措施。
1 采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓實務(wù)中存在的主要問題
《礦產(chǎn)資源法》第六條規(guī)定：“已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦”，明確了采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定形式。《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十條規(guī)定：審批管理機關(guān)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓合同自批準(zhǔn)之日起生效；不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，審批管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)說明理由。因此，法律法規(guī)規(guī)定是明確的，即采礦權(quán)應(yīng)按法定方式轉(zhuǎn)讓并經(jīng)審批管理機關(guān)（國土資源行政主管部門）依法審批。然而，正是由于法律法規(guī)對采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓設(shè)置了如此嚴(yán)格的條件，導(dǎo)致采礦權(quán)二級市場基本沒有進(jìn)入良性發(fā)展軌道，在取得采礦權(quán)后，不經(jīng)過主管部門的批準(zhǔn)，非法轉(zhuǎn)讓的情況占相當(dāng)大的比例[1]。存在的問題主要有：
1.1 程序倒置，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的立法本意實現(xiàn)難
根據(jù)國土資源部和國家工商行政管理局《關(guān)于礦山企業(yè)辦理采礦登記與企業(yè)工商登記有關(guān)問題的通知》，采礦權(quán)人轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，受讓人為已設(shè)立礦山企業(yè)的，應(yīng)在采礦登記管理機關(guān)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓并領(lǐng)取采礦許可證后，到工商行政管理機關(guān)辦理變更登記。即國家為了防止采礦權(quán)被“倒賣牟利”，保證有限的礦產(chǎn)資源能夠集約利用，依法對轉(zhuǎn)讓條件和受讓人資質(zhì)進(jìn)行審查，規(guī)定采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批頒證是企業(yè)工商變更登記的前置條件。而在現(xiàn)代企業(yè)制度發(fā)展日趨成熟的情況下，轉(zhuǎn)讓雙方多通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合伙份額轉(zhuǎn)讓等方式實現(xiàn)采礦權(quán)的實質(zhì)轉(zhuǎn)讓，并直接辦理礦山企業(yè)的工商變更登記。隨后受讓人才持變更后的工商營業(yè)執(zhí)照到國土資源主管部門申請“補辦”轉(zhuǎn)讓審批，造成采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批和工商變更登記的程序倒置。面對原采礦權(quán)人聯(lián)系困難和工商登記已經(jīng)完成的既成事實，國土資源部門處境尷尬，無法對采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓條件和受讓人資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的立法本意難以實現(xiàn)。
1.2 惡意炒礦，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的總體規(guī)劃執(zhí)行難
隨著礦產(chǎn)品市場飆升，在超額利潤的誘惑下，一些礦業(yè)權(quán)人（尤其是采礦權(quán)人）利用種種手段，在無償或低價獲得的礦業(yè)權(quán)后，通過轉(zhuǎn)手倒賣獲取高額利潤，進(jìn)行“炒礦”。“炒礦”是在買賣過程中獲取利潤，不對礦山的生產(chǎn)經(jīng)營作長期安排和投入，即使生產(chǎn)也是短期性和掠奪性的，因此對礦產(chǎn)資源造成極大的浪費和破壞，危及礦山生產(chǎn)安全。經(jīng)過層層炒作之后，礦權(quán)在買與賣的過程中，幾易其主，業(yè)主更替頻繁，導(dǎo)致管理“斷層”，破壞國家長期、整體的資源開發(fā)規(guī)劃，造成國有資產(chǎn)流失，引發(fā)礦產(chǎn)資源價格不斷上漲，形成價格泡沫，加劇資源緊張[2]，加大了行政主管部門依法監(jiān)督管理的難度，不利于礦產(chǎn)資源的合理利用和礦業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。
1.3 糾紛頻發(fā)，礦業(yè)秩序和社會的穩(wěn)定維護難
未經(jīng)審批私自轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的負(fù)面影響也非常明顯，轉(zhuǎn)讓人和受讓人之間、轉(zhuǎn)讓人股東之間以及轉(zhuǎn)讓人股東和受讓人之間紛糾紛不斷，法律訴訟頻發(fā)。據(jù)黑龍江省雙鴨山市中級人民法院《關(guān)于采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案件適用法律問題的調(diào)研報告》，該市近三年受理的13件小型煤井糾紛案件中，涉及采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的糾紛案件就有7件，其中煤井轉(zhuǎn)讓糾紛案件2件，股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案件3件，承包合同糾紛案件2件。在全國范圍來看，因糾紛訴訟引起的群體性上訪、鬧訪、纏訴不在少數(shù)，不少私營礦山企業(yè)幾經(jīng)轉(zhuǎn)讓，關(guān)系復(fù)雜，涉及當(dāng)事人較多，對礦業(yè)秩序和社會穩(wěn)定造成了嚴(yán)重影響。
2 采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓存在問題分析
2.1 現(xiàn)行法律滯后于社會實踐，是規(guī)避監(jiān)管行為存在的根本原因
在采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐中，除《礦產(chǎn)資源法》列舉的法定轉(zhuǎn)讓形式外，還大量存在非法定交易形態(tài)的礦山企業(yè)股權(quán)、合伙份額的轉(zhuǎn)讓，能否一概定性為采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)行法律無明確規(guī)定。國土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第三條規(guī)定“礦業(yè)權(quán)適用不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。”《物權(quán)法》第九條規(guī)定“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。”我國對不動產(chǎn)物權(quán)變動采納的是登記生效模式，而《礦產(chǎn)資源法》及國務(wù)院的相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在某些規(guī)則上與《物權(quán)法》精神不符，也未區(qū)分礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)合同審批與礦業(yè)權(quán)登記，甚至混淆，以致于執(zhí)法實踐中適用法律存在諸多疑惑，亟待改進(jìn)。
2.2 行政主管部門之間信息溝通不暢，是導(dǎo)致程序倒置的直接原因
由于采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格的限制，同時又蘊含著巨大的經(jīng)濟利益，采礦權(quán)人自然會產(chǎn)生以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，來規(guī)避關(guān)于采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的嚴(yán)格限制的動力。現(xiàn)實中，可能存在記載不一致的能夠證明采礦企業(yè)性質(zhì)的證明文件，如《采礦許可證》、《生產(chǎn)許可證》、《礦長資格證》和工商登記檔案等。不同的非規(guī)范性法律文件出現(xiàn)不同的記載內(nèi)容，其原因與實踐中礦業(yè)開采、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓的申請、批準(zhǔn)和登記機關(guān)的分散性以及各個行政主管部門之間，沒有建立良好、及時的信息溝通有關(guān)，從而也導(dǎo)致了采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批和工商變更登記辦理程序的倒置。
2.3 未經(jīng)審批的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓不受法律保護，是糾紛訴訟頻發(fā)的主要原因
經(jīng)過國家對礦業(yè)市場的調(diào)控和規(guī)范，大量的小礦山被關(guān)閉或整合，保留下來的采礦許可證更加一證難求，據(jù)2010年統(tǒng)計，全國開采企業(yè)11.95萬個，比1994年歷史最高年份的28.88萬個減少近60%，集約開發(fā)水平不斷提高[3]。截止2012年12月底，全國非油氣有效采礦許可證有9.7萬個，同比下降9.1%，較上年底減少9700個[4]。采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同簽訂之后如未經(jīng)審批，或因產(chǎn)業(yè)政策性調(diào)整，導(dǎo)致一方當(dāng)事人無法履行報批義務(wù)，在礦產(chǎn)品價格上揚或受讓人經(jīng)營效益較好時，曾經(jīng)廉價轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的當(dāng)事人受利益的驅(qū)動和誘惑，常以未辦理采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批手續(xù)為由提訟或上訪。
3 規(guī)范采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的對策
3.1 建立適應(yīng)社會主義市場體制的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系
3.1.1 修改礦產(chǎn)資源法
現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)明顯不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，迫切需要根據(jù)新形勢對該法進(jìn)行修改完善。修改時應(yīng)增設(shè)“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓”章節(jié)，明確界定采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓方式、需要備案的具體情形，尤其對股東進(jìn)出、股份變化、法人代表變更、企業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)變、企業(yè)資產(chǎn)整體出售（采礦權(quán)人不變）等與采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系予以規(guī)定，對其涉及采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為進(jìn)行規(guī)制；明確不報批、不備案的法律后果；明確非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的情形及其承擔(dān)的法律后果。.
調(diào)整采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批權(quán)限。按照簡政放權(quán)和“誰發(fā)證，誰負(fù)責(zé)”的原則，調(diào)整現(xiàn)行采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓由部、省兩級審批的規(guī)定，實行部、省、市（州）縣（區(qū)）四級按頒證權(quán)限分別負(fù)責(zé)本級頒證的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批，其中部、省、市（州）三級的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)按規(guī)定進(jìn)入同級礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)或公共資源交易機構(gòu)簽訂轉(zhuǎn)讓合同。
3.1.2 修訂采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理制度
實行采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的分類管理制度。對轉(zhuǎn)讓雙方簽訂轉(zhuǎn)讓合同并完成價款支付的情形，經(jīng)審查采礦權(quán)符合轉(zhuǎn)讓條件、受讓人具備相應(yīng)開發(fā)資質(zhì)條件的，直接到國土資源行政主管部門辦理采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批；經(jīng)審查不符合上述兩項條件的，批復(fù)其轉(zhuǎn)讓合同無效。無意向受讓人的，由采礦權(quán)人委托礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)或公共資源交易機構(gòu)掛牌轉(zhuǎn)讓，確定受讓人，轉(zhuǎn)讓人和受讓人在交易機構(gòu)的鑒證下簽訂轉(zhuǎn)讓合同，嚴(yán)格進(jìn)行轉(zhuǎn)讓信息公示和轉(zhuǎn)讓審批。通過分類處理，增強法律執(zhí)行的可行性，引導(dǎo)采礦權(quán)人進(jìn)場交易，將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓納入依法監(jiān)管的軌道。
3.1.3 完善采礦權(quán)登記制度
國土資源管理部門通過完善采礦權(quán)管理信息系統(tǒng)和礦業(yè)權(quán)配號系統(tǒng)，在采礦權(quán)登記中將礦山企業(yè)控股股東和法定代表人列入登記內(nèi)容，并在采礦許可證副本上注明。控股權(quán)變動而沒有到辦理轉(zhuǎn)讓審批或備案的，基于采礦權(quán)產(chǎn)生的有關(guān)權(quán)益，國土資源管理部門應(yīng)不予保護。
3.1.4 強化法律法規(guī)的銜接
礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)應(yīng)加強與《物權(quán)法》、《合同法》及即將出臺的《不動產(chǎn)登記條例》等相關(guān)法律法規(guī)的銜接，實現(xiàn)采礦權(quán)的物權(quán)屬性和不動產(chǎn)屬性互不沖突、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓實務(wù)中存在問題能夠順利解決以及合理開發(fā)有限礦產(chǎn)資源的目的，促進(jìn)我國礦業(yè)經(jīng)濟的健康、有序發(fā)展。
3.2 加強對持證礦山企業(yè)的監(jiān)督檢查
國土資源主管部門建立日常動態(tài)巡查和采礦權(quán)年檢相結(jié)合的監(jiān)督管理制度，加強對持證礦山企業(yè)股權(quán)變化情況的檢查，對企業(yè)控股股東發(fā)生變化而未申請采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的，下發(fā)整改通知，要求其限期整改完成；股權(quán)變化可能影響采礦權(quán)人經(jīng)營策略的，督促其將股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議報主管部門登記備案。對未按規(guī)定申請轉(zhuǎn)讓審批和備案以及轉(zhuǎn)讓審批和備案審查中發(fā)現(xiàn)股權(quán)變化影響礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的，督促其整改，否則采礦權(quán)年檢不予通過，采礦權(quán)到期不予延續(xù)。對影響嚴(yán)重且涉及上市公司的，向證券監(jiān)管部門提出相應(yīng)監(jiān)管建議。做到及時發(fā)現(xiàn)，及時規(guī)范，盡可能避免矛盾疊加引發(fā)的糾紛和訴訟。
3.3 建立部門信息溝通協(xié)調(diào)機制
國土資源、工商、證券管理部門之間加強協(xié)調(diào)，在辦理采礦權(quán)變更登記、工商變更登記和上市礦業(yè)公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息披露時互相告知，明確告知義務(wù)和流程。工商行政管理部門在辦理礦山企業(yè)工商年檢和工商變更登記時要求提采礦許可證副本，發(fā)現(xiàn)控股股東與工商登記不符的，不予辦理工商變更和年檢。同時國土資源管理部門與稅務(wù)管理、發(fā)改委等部門合作制定采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓稅費征管辦法，對采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓行為按規(guī)定征稅，受讓人憑采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)出具的鑒證文書和納稅憑證向國土資源管理部門申請辦理采礦權(quán)變更登記手續(xù)。
參考文獻(xiàn)：
[1]曹曉凡，王正.淺議采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的若干法律問題[J].中國礦業(yè)，2009（8）：21-23.
[2]尚宇，卜小平.對礦業(yè)權(quán)市場若干問題的思考[J].中國礦業(yè)，2009（4）：21.
一、加強領(lǐng)導(dǎo)，保障依法行政工作順利推進(jìn)
1、調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)
為了加強對依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)依法行政規(guī)劃全面實施，調(diào)整充實依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組成員及辦事機構(gòu)人員，組長由兼任（），副組長由兼任（）成員為：
辦事機構(gòu)設(shè)在局法規(guī)監(jiān)察股，同志兼辦公室主任。其辦公室成員為：
2、加強機構(gòu)、隊伍建設(shè)
對本工作計劃、依法行政工作的組織，主要抓、負(fù)總責(zé)，分管靠上抓，一崗雙責(zé)，做到依法行政工作與工作同部署，同檢查，一級抓一級、層層抓的工作格局。成立依法行政工作的辦事機構(gòu)，組織和本機關(guān)及下級國土資源管理依法行政的工作；各職能機構(gòu)在依法行政工作中的職責(zé)，把規(guī)劃的工作任務(wù)分解到人、分解到月，認(rèn)真進(jìn)行考核，獎罰分明。
3、納入目標(biāo)任務(wù)，制定工作計劃，加強工作檢查，年終總結(jié)
各級要制定切實可行的工作計劃。繼續(xù)落實市局依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室工作制度，推進(jìn)依法行政中的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和組織聯(lián)絡(luò)工作，年初，起草下發(fā)了成都市國土資源系統(tǒng)2010年度依法行政工作要點，對全年的工作及時進(jìn)行部署，年中，按照工作目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行階段性督促檢查，樹立先進(jìn)經(jīng)驗及時推廣。年底，由各縣市局均匯報全年工作情況，總結(jié)工作經(jīng)驗教訓(xùn)，進(jìn)一步推進(jìn)依法行政工作有條不紊地深入開展。
二、完善規(guī)范性文件制定管理工作
1、加強土地問題研究，積極制定國土資源管理規(guī)范性文件
根據(jù)《四川省行政機關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》的要求，建立和完善規(guī)范性文件的法律審核制度，制訂的規(guī)范性文件在報送同級政府法制部門進(jìn)行合法性審查前，由本部門的法制工作機構(gòu)進(jìn)行審核把關(guān)，確保行政決策符合法律規(guī)定，防止越權(quán)決策。并定期對規(guī)范性文件的執(zhí)行效果進(jìn)行評估。
2、貫徹166號令(文件見參考資料)，依法制定規(guī)范性文件
3、加強規(guī)范性文件管理，提高透明度
根據(jù)省人民政府辦公廳《關(guān)于加強規(guī)范性文件管理的通知》的要求，對以前廳發(fā)規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，確定了個待處理文件，廢止件，建議納入修改計劃的件，對現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件均在市局門戶網(wǎng)站上予以公開。并按照國土資源部辦公廳有關(guān)通知要求，對年月日以前公布的、現(xiàn)行有效的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件逐一清理，并按時提交了清理工作報告，將目錄在市局門戶網(wǎng)站上公開。
三、行政決策機制
（一）集體決策制度
繼續(xù)落實集體決策制度，我廳重大項目立項、部門預(yù)算、重要改革方案等重大事項，必須都由局務(wù)會討論決定。集體研究，集體決策。
（二）內(nèi)部會審制度
縣級以上國土資源管理部門要完成本部門會審辦法的制定或者修訂工作，將建設(shè)項目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查、國有土地使用權(quán)出讓、劃撥用地審批、臨時用地審批、宅基地審批、探礦權(quán)采礦權(quán)審批、土地開發(fā)整理項目安排等行政許可、公共資源的分配全部納入會審范圍。進(jìn)一步完善會審程序，明確會審責(zé)任，提高會審效果。堅決糾正把會審制度形式化，利用會審制度淡化和規(guī)避責(zé)任的現(xiàn)象。
（三）聽證制度
國土資源聽證制度。《國土資源聽證規(guī)定》的要求，健全和國土資源聽證規(guī)定，全市各級國土資源管理都要聽證制度。對更新城市基準(zhǔn)地價，修編土地總體規(guī)劃及國土資源專項規(guī)劃、擬定區(qū)域性征地補償標(biāo)準(zhǔn)等與利益密切的決策，應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見；擬定征地補償安置方案、國有土地使用權(quán)和探礦權(quán)、采礦權(quán)許可重大行政處罰等涉及切身利益的，書面告知當(dāng)事人有聽證的權(quán)利，并依當(dāng)事人申請組織聽證，意見。
（四）責(zé)任追究制度
建立凡工作人員違反首問責(zé)任制、限時辦結(jié)制，不履行或不正確履行崗位職責(zé)，以至于影響我局形象，貽誤各級交辦的工作或者損害服務(wù)對象的合法權(quán)益等行為予以追究的制度。
四、規(guī)范行政執(zhí)法
（一）執(zhí)法監(jiān)督檢查、案卷評查
樹立程序正義理念，保證程序的公正到位，切實強化各項行政行為的監(jiān)督檢查，確保在具體行政行為中依法辦事，按規(guī)定程序操作；量化行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，特別是減少自由裁量權(quán)，嚴(yán)防行政違法行為的發(fā)生；落實市局有關(guān)案卷建立規(guī)定，并對本局范圍內(nèi)行政執(zhí)法案卷質(zhì)量進(jìn)行自查。行政執(zhí)法案卷質(zhì)量檢查的主要內(nèi)容包括：統(tǒng)一受理、一次性告知、決定送達(dá)以及申請材料、層級審查、聽證等資料是否歸檔齊全；填寫內(nèi)容是否完整正確、簽字蓋章是否符合要求、復(fù)印件是否與原件核對、申請人委托手續(xù)是否齊全；是否存在擅自更改、變造案卷內(nèi)容等違法行為；行政執(zhí)法案卷的整理、歸檔、保管工作是否符合要求。
（二）行政復(fù)議
認(rèn)真做好行政復(fù)議、行政訴訟案件的應(yīng)訴工作，配合市局和區(qū)委、區(qū)政府涉及分局工作內(nèi)容的行政復(fù)議、行政訴訟案件應(yīng)訴工作。圍繞市局和區(qū)委、區(qū)政府有關(guān)依法行政的要求，高度重視，列入考核，切實做好依法行政工作。做到工作中加強與綜合科的溝通聯(lián)系，并對相關(guān)部門（單位）的依法行政工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。認(rèn)真做好依法行政工作，嚴(yán)格落實各項要求，做到程序到位、實體合法，確保行政訴訟不敗訴。
（三）行政調(diào)解
把加強行政調(diào)解、排查調(diào)處矛盾糾紛貫穿于做好維穩(wěn)工作的全過程，納入全局工作，實行目標(biāo)考核，以做好行政調(diào)解工作來加快推動大調(diào)解體系的建立。依靠各方面的力量齊抓共管，著力強化行政調(diào)解的職能作用，積極運用行政調(diào)解機制排查化解矛盾糾紛，建立健全調(diào)解制度，制定行政調(diào)解程序，明確行政調(diào)解職責(zé)，規(guī)范行政調(diào)解行為。要堅持調(diào)解優(yōu)先、自愿平等、公平公正、依法調(diào)解的原則，增強調(diào)解技能，靈活調(diào)解方法，提高調(diào)解成功率。加大矛盾糾紛排查化解力度，變被動為主動，切實把問題解決在基層、內(nèi)部、萌芽狀態(tài)，從源頭上預(yù)防、減少重復(fù)越級上訪和不穩(wěn)定因素，防止因國土資源部門引發(fā)重大，著力促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。
（四）專項治理
1、土地市場動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，加強土地出讓監(jiān)管。認(rèn)真做好土地使用權(quán)監(jiān)管工作，對各地的土地出讓審批項目逐項進(jìn)行清理。2、結(jié)合新一輪規(guī)劃修編，加強國土資源規(guī)劃管理。省級土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃均首批通過國家批準(zhǔn)，市、縣級規(guī)劃全面進(jìn)入成果編制階段。在規(guī)劃修編中，認(rèn)真落實專項治理工作要求，科學(xué)劃定土地用途分區(qū)和礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)，為嚴(yán)格土地用途管制、合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)提供依據(jù)。3、在礦業(yè)權(quán)實地核查和地質(zhì)勘查項目清理方面，加強礦業(yè)權(quán)審批出讓監(jiān)管。目前，已全面完成礦業(yè)權(quán)實地核查外業(yè)工作，明確礦區(qū)范圍，為加強礦政管理奠定了基礎(chǔ)。4、加強執(zhí)法動態(tài)巡查，不斷加大國土資源執(zhí)法監(jiān)察力度。有效地打擊違法行為，維護國土資源市場秩序。5、進(jìn)一步完善懲防體系，加強土地和礦業(yè)權(quán)審批監(jiān)管制度建設(shè)。針對發(fā)生的違法違紀(jì)案件，突出土地和礦業(yè)權(quán)審批等重點環(huán)節(jié)，認(rèn)真進(jìn)行分析，查找管理漏洞，注重操作層面的制約監(jiān)督，加強土地和礦業(yè)權(quán)審批監(jiān)管制度建設(shè)。對所有行政審批事項，采取網(wǎng)上審批、集體會審、紀(jì)檢監(jiān)察部門復(fù)核等措施，切實杜絕人為因素干擾。
五、開展法制教育
（一）領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、用法
首先，要進(jìn)一步增強國土資源管理系統(tǒng)干部職工法律意識和依法決策水平、行政執(zhí)法水平，開展法制宣傳教育，將市、縣國土資源管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部是法制宣傳教育的重點對象。在學(xué)法時間、內(nèi)容和成效上，要對國土資源管理部門領(lǐng)導(dǎo)干部提出更高、更嚴(yán)格的要求。在學(xué)習(xí)時間上、在學(xué)習(xí)內(nèi)容上、在學(xué)習(xí)效果上做到"三保證"
（二）干部隊伍“學(xué)法制度”
繼續(xù)深入開展土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)教育活動，縣級以上國土資源管理部門今年要組織兩次以上法律知識的培訓(xùn)和考核，大力推行教育、培訓(xùn)、考核和檢查相結(jié)合的“四位一體”的教育培訓(xùn)方式。全面建立干部上崗法律知識培訓(xùn)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識考核制度，加強對干部進(jìn)行依法行政知識培訓(xùn)，鼓勵國土資源系統(tǒng)干部自覺學(xué)法，提高國土資源管理人員依法行政能力對市、縣國土資源管理部門的干部職工，要重點宣傳普及部門法及其配套法規(guī)規(guī)章和行政執(zhí)法程序方面的法律法規(guī)以及與工作密切的其他法律法規(guī)，學(xué)習(xí)形成制度化，每年學(xué)法的時間不少于個小時，每季學(xué)法的時間不少于個小時每月學(xué)法的時間不少于個小時；對協(xié)管員要給予部門法和其他相關(guān)法律的輔導(dǎo)；國土資源管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部、從事政策法規(guī)、執(zhí)法監(jiān)察的工作人員和普法骨干要接受比較全面、比較系統(tǒng)的法制教育。
（三）執(zhí)法隊伍建設(shè)
加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，首先要嚴(yán)格按照《》、《實施條例》及國家局制定的有關(guān)國土資源管理的程序和規(guī)定，不斷提高隊伍的戰(zhàn)斗力，努力建設(shè)一支政治強、作風(fēng)硬、紀(jì)律嚴(yán)、業(yè)務(wù)精的專賣隊伍。第二，要加強執(zhí)法監(jiān)督。切實加強執(zhí)法監(jiān)督，把執(zhí)法監(jiān)督工作納入重要議事日程。查處違反煙草專賣法律法規(guī)的案件，必須做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理適當(dāng)、手續(xù)完備、程序合法，不斷提高專賣執(zhí)法水平。第三，要加大執(zhí)法力度，以佩帶開展活動為契機，以嶄新的精神面貌展現(xiàn)在社會面前，繼續(xù)加大執(zhí)法力度，為國土資源事業(yè)的健康發(fā)展做出更多的貢獻(xiàn)。
環(huán)境公民訴訟是指為了保護環(huán)境和自然資源免受破壞，任何公民可以依法對環(huán)境污染者、自然資源破壞者以及疏于監(jiān)督管理的行政機關(guān)或者違法做出行政行為的行政機關(guān)向法院提起的訴訟。根據(jù)環(huán)境公民訴訟概念我們可以知道，環(huán)境公民訴訟的被告包括兩類：一類是環(huán)境污染者、自然資源破壞者，另一類是不作為的或違法作為的行政機關(guān)。由此環(huán)境公民訴訟也分為兩類：針對環(huán)境污染者、資源破壞者的訴訟和針對不作為或違法作為的行政機關(guān)的訴訟。由此我們可以看出，環(huán)境公民訴訟的原告方—“公民”的范圍涵蓋比較廣，被訴對象的范圍也較為廣泛，環(huán)境公民訴訟的定義本身就暗含了訴訟參與人訴訟資格的寬松化。
資格又稱為權(quán)，指個人或團體所享有的在法庭對他人，尤其對政府的行為提出控告的法律權(quán)利。在目前要想使環(huán)境公民訴訟健康發(fā)展，應(yīng)該首先通過立法確定寬松的資格，以保證更多的人可以提起環(huán)境訴訟，達(dá)到保護環(huán)境的目的。寬松資格的確立對保護環(huán)境具有重大意義，表現(xiàn)在：寬松的資格擴大了環(huán)境訴訟的原告范圍，是環(huán)境公民訴訟健康發(fā)展的前提條件，是公平原則和預(yù)防為主原則的具體體現(xiàn)，而且有利于公眾參與，并且符合國際潮流。原告資格的不斷擴展使環(huán)境保護法發(fā)生了名副其實的革命。“行政法的歷史，就是行政權(quán)利不斷擴大的歷史。”[1]考察歷史我們可以看到，西方各國對于環(huán)境侵權(quán)訴訟資格方面，都經(jīng)歷了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的發(fā)展過程，資格變化顯著，“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”[2].“當(dāng)代立法的趨勢是放寬資格的要求，使更多的人能對行政機關(guān)的行為提起申訴，擴大公民對行政活動的監(jiān)督和本身利益的維護。這是當(dāng)代行政民主、公眾參與行政活動的一種表現(xiàn)。”[3]
1994年2月15日，加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》（EBR）生效。在EBR公布之前，那些旨在保護個人“環(huán)境權(quán)利”的立法，或者被認(rèn)為是超級法律，可以解決一切問題，或者被看作是某些基本原則的含糊闡述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的權(quán)利給致力于環(huán)境保護的公民個人。為了保證這些權(quán)利和權(quán)力受到尊重，該法案也規(guī)定了政府部門在行動上必須遵守的最低規(guī)則，并保證在他們控制之下的法規(guī)的履行。EBR的公布被視為環(huán)境決策的新紀(jì)元，因為它提供給公眾更多的獲知政府在環(huán)境方面活動的機會。EBR不僅為公眾的環(huán)境權(quán)利提供更多保障，而且要求相關(guān)部門公開決策過程以獲取更大的公眾監(jiān)督，并確立了寬松的資格。本文在國內(nèi)首次較為全面介紹《環(huán)境權(quán)利法案》在寬松資格方面的先進(jìn)做法并以之為借鏡，為完善我國在環(huán)境公民訴訟資格方面的立法提出建議，以期能更好地保障公民的環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)環(huán)境保護運動的發(fā)展。
二、 加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》關(guān)于環(huán)境公民訴訟資格的規(guī)定
EBR 通過很多途徑給公眾的機會。EBR第2條（3）為了實現(xiàn)2.（1）和2.（2）的目標(biāo)而提供“公眾為保護環(huán)境向法庭提出控告的更多的機會”。這條規(guī)定具體體現(xiàn)在：首先，EBR提供進(jìn)行調(diào)查申請的權(quán)利，如果該調(diào)查申請是正當(dāng)?shù)模赡軐?dǎo)致部門會展開此項調(diào)查，進(jìn)而站在你的立場上提出訴訟。根據(jù)EBR第61 條（1）“考察申請”（application for review）：任何兩個安大略省居民出于保護環(huán)境的目的認(rèn)為法律、規(guī)章、政策或文件應(yīng)被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環(huán)境專員進(jìn)行考察。根據(jù)EBR第71條（1）“調(diào)查申請” （application for investigation）：任何兩個安大略省居民如果認(rèn)為受EBR約束的法律、規(guī)章、政策或文件被違反了可要求展開調(diào)查。1999年加拿大《環(huán)境保護法》也有類似規(guī)定，任何年滿8周歲的加拿大公民都有權(quán)針對違法行為提出調(diào)查申請，要求環(huán)境部長對被指控環(huán)境違法的行為展開調(diào)查。部長必須對指控行為進(jìn)行調(diào)查，并把調(diào)查結(jié)果反饋給申請者。第二，EBR創(chuàng)造了新的訴權(quán)，當(dāng)某人沒按法律行事導(dǎo)致公共資源受到破壞或即將受到破壞，而政府又沒有采取行動時，公眾可以去法庭提訟。第三，EBR排除了對公共妨害行為（public nuisance）訴訟的障礙。僅僅因為受到的傷害和其他公眾個人受到的傷害是一樣的就被拒絕司法的情況將不再出現(xiàn)。第四，EBR提供了法定監(jiān)察措施對抗給安大略省公共資源帶來嚴(yán)重危害的環(huán)境違法行為。
以上具體規(guī)定與我國的法律相比有些不同，很有特色，表現(xiàn)在：（1）在安大略省提出考察申請和調(diào)查申請有最低人數(shù)限制，必須兩人以上。而且安大略省公民出于保護環(huán)境的目的，可以對抽象行政行為進(jìn)行考察。被考察的法律、規(guī)章、政策、文件必須要有“公共利益”，標(biāo)準(zhǔn)就是法律、規(guī)章、政策或文件是在申請書提交之日起前5年內(nèi)頒布和實施。（2）EBR確立公眾為保護公共利益而的權(quán)利，我們國家法律規(guī)定原告為直接利害關(guān)系人或認(rèn)為自身利益受到侵害的人，沒有賦予公眾對公共利益提訟的資格。（3）根據(jù)加拿大《環(huán)境保護法》，如果環(huán)境部長未在法定時間內(nèi)進(jìn)行調(diào)查或者沒有做出合理反應(yīng)，或者已經(jīng)出現(xiàn)了重大環(huán)境損害，報告者的控告對象是違反環(huán)境保護的人，而不是政府。這不象我國的針對行政不作為提起的是行政訴訟，被告是行政機關(guān)。（4）EBR第86條（1）規(guī)定，根據(jù)第84條提起的訴訟中的原告在把訴訟主張告知第一被告之日起10日內(nèi)把訴訟主張告知首席檢察官（general attorney）。首席檢察官的權(quán)利包括訴訟中向法庭提供證據(jù)及發(fā)表意見、對判決要求上訴，并在上訴中提供證據(jù)及發(fā)表意見。在我們國家檢察機關(guān)只在刑事公訴中參與到具體訴訟中，在其它的訴訟活動中只是作為局外的監(jiān)督者，沒有提供證據(jù)、發(fā)表意見、甚至上訴的權(quán)利。
EBR 所確立的環(huán)境訴訟制度既包括私益訴訟也包括公益訴訟。EBR所創(chuàng)造的權(quán)利沒有減少任何已經(jīng)存在的權(quán)利，它僅僅主張或擴大了現(xiàn)存的法定權(quán)利。也就是說，EBR在確認(rèn)可以因為自身的人身或財產(chǎn)受到損害而的基礎(chǔ)上，加入了公益訴訟的內(nèi)容。在此筆者對EBR關(guān)于公益訴訟中資格的規(guī)定作簡單介紹。
（一）破壞公共資源訴訟的資格
在EBR公布前，一個人不能因他人破壞了公共資源而他，除非此人的行為侵犯了個人的健康或財產(chǎn)或?qū)е履撤N直接的經(jīng)濟損失。甚至當(dāng)人們或他們的財產(chǎn)受到了導(dǎo)致環(huán)境破壞的公共妨害行為的影響時，依然會有一些障礙排除法庭訴訟。
根據(jù)EBR第84條，任何安大略省居民在某人已經(jīng)或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經(jīng)或即將對安大略省的公共資源帶來嚴(yán)重破壞時可提訟。EBR第84條（8）規(guī)定，原告要承擔(dān)證明被告已經(jīng)或即將對對安大略省公共資源造成破壞的行為屬于違反既定法律、文件的行為，即要證明被告行為的違法性。
從第84條的規(guī)定可以看出，EBR確認(rèn)了公民環(huán)境訴訟的主體是任何安大略省居民，被訴對象是公共資源的破壞者。本條沒有要求必須在損害發(fā)生后才可以訴訟，而是規(guī)定發(fā)現(xiàn)某人的違法行為即將對公共資源造成破壞時就可以。與加拿大法律淵源頗深的美國環(huán)境法律也規(guī)定，以污染源為被告公民訴訟必須以被告行為違法為前提，而且不論被告的違法行為已經(jīng)違法、正在違法或即將違法都可以。美國法院在查斯皮克海和自然資源保護協(xié)會訴格威爾特尼的司法解釋中重申了這一原則[4].這樣做有效的防止了嚴(yán)重破壞公共資源行為的發(fā)生。但是根據(jù)這項權(quán)利，個人為了保護公共資源而，也許不會從中得到個人所得或損害補償。
（二）公共妨害行為訴訟確認(rèn)的資格
在加拿大法律體系中，公民可以在法庭上對任何損害其財產(chǎn)或健康的人提訟。根據(jù)環(huán)境法律，如果有人侵犯了公民的健康或財產(chǎn)并且符合其它訴訟必要條件，一項訴訟可能就會產(chǎn)生。在過去的案例中，被告行為損害了公眾利益，如果被認(rèn)為是“公眾權(quán)利侵犯”（public wrong）而不是“個人權(quán)利侵犯” （private wrong），私人訴訟可能不被允許。公共妨害行為曾被定義為：一種妨害行為范圍如此廣，作用是如此地沒有差別，以至于一個個人根據(jù)自己的義務(wù)提訟來阻止這個行為是不合理的，這應(yīng)被看成是公眾義務(wù)[5].通常法庭認(rèn)為一個問題影響了一些財產(chǎn)和家庭可以看作是一件公共妨害行為，例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中，Romer L.J說：“任何妨害行為很大地影響了陛下臣民生活的舒適與方便，就被視為公共的妨害行為，這個妨害的范圍可能一般限定于‘鄰近地區(qū)’，但這個地區(qū)損害多少人才構(gòu)成‘公共妨害行為’，在每個案件中都是一個問題，我認(rèn)為不必要證明這個范圍的每個人都受到傷害。”他還說，很多公共妨害行為不必找證人，對這個區(qū)域內(nèi)居民造成的累積性影響已經(jīng)證明了公共妨害行為的存在。換句話說，證明公共妨害行為的一個正常的、合法的途徑就是證明有足夠多的個人妨害行為。這項“公共妨害規(guī)則”（public nuisance rule）認(rèn)為個人不能，除非他們受到的損害是不同類的，或程度上有所不同。
EBR有效排除了公共妨害行為走向法庭的障礙。 EBR第103條認(rèn)為，如果僅僅因為你不能顯示你的傷害在程度上和方式上是不同的，通往法庭的門不會因此關(guān)上。只要你表明受到了經(jīng)濟的或身體的損失，按正常程序的訴訟可以繼續(xù)。EBR的規(guī)定擴大了公共妨害行為訴訟原告的范圍，個人因為公共妨害行為受到損害可以因此而訴訟，不必證明他受到的損害是不同類的或程度上有所不同，因此賦予了更多人以的權(quán)利，體現(xiàn)了訴訟公平原則。由于環(huán)境污染多表現(xiàn)為公共妨害，因此公共妨害法在環(huán)境保護領(lǐng)域得到了廣泛運用。EBR與美國侵權(quán)法和環(huán)境法的規(guī)定相比較而言，更有利于環(huán)境保護。從EBR第103條我們得知，在加拿大安大略省公眾無論提起公共妨害損害賠償訴訟還是禁止或消除公共妨害訴訟，都拋棄了“不同類型損害”原則，從而使更多的公眾可以提起公共妨害訴訟。
（三）集團訴訟確定的資格
環(huán)境群體訴訟不是一種獨立的訴訟類型，而只是與原告資格相關(guān)的一種方法和手段，這種方式可以在行政訴訟中采用，也可以適用于民事訴訟[6].提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的成本非常高，而且訴訟時間長，很難預(yù)見提訟所能獲得的收益，因此很多個人受害者對于提起環(huán)境侵權(quán)訴訟往往是望而生畏。而且，同樣的訴訟被反復(fù)提起也浪費司法資源，不符合效益原則。因此很多國家都規(guī)定了群體訴訟制度，允許共同受害人選出代表進(jìn)行訴訟，結(jié)果及于所有共同利益人。對于群體訴訟，不同的國家群體訴訟的名稱、形式有所不同。在英美法系國家是集團訴訟制度，在日本是選定當(dāng)事人制度，在德國、法國、意大利等國是團體訴訟制度，在我們國家有代表人訴訟制度。
英美法系的集團訴訟制度由19世紀(jì)的英國衡平法發(fā)展而來。最初是為了保護消費者的權(quán)益，因為如果某人受到的損害比較小不夠出庭資格時，可利用集團成員的人數(shù)和個人受損數(shù)目的乘積作為損害數(shù)值，從而滿足了出庭資格的要求。現(xiàn)代集團訴訟制度成熟于20世紀(jì)60 年代，有其深刻的經(jīng)濟、社會根源。20世紀(jì)60年代資本主義大生產(chǎn)高速發(fā)展，加上資本主義生產(chǎn)帶有盲目性，不注重環(huán)境與人類的和諧發(fā)展，導(dǎo)致現(xiàn)代化生產(chǎn)與人類生存環(huán)境的矛盾日益尖銳。在這個階段，人們要求防治污染、保護環(huán)境的呼聲比歷史上任何時期都高，結(jié)果導(dǎo)致了環(huán)境法這個新興的獨立的法律部門的形成，并提出了環(huán)境權(quán)的主張。到六十年代后期，在強大的社會輿論推動下，環(huán)境權(quán)一度成為環(huán)境保護部門和法律部門議論、研究的中心議題，有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論研究工作和立法工作也得到了很大發(fā)展，在國際領(lǐng)域，一些環(huán)境保護的國際會議相繼通過了有關(guān)環(huán)境權(quán)的原則宣言，在一些環(huán)境問題突出的國家，有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論研究工作和立法工作取得了較大進(jìn)展。在實體法方面，立法者在立法中增加了公害防治和環(huán)境保護的內(nèi)容；在程序法方面，立法者對原來的集團訴訟制度予以補充和修改，使其適應(yīng)環(huán)境保護的要求。
集團訴訟的顯著特點是，法院對集團所做出的判決不僅對直接參加訴訟的集團成員具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，甚至那些根本沒有想到要參加訴訟的主體都具有約束力。集團代表可以行使一切權(quán)利，包括和解和撤訴的權(quán)利。但是對于集團代表的權(quán)利也不是沒有限制的，如美國法律規(guī)定集團代表及集團律師必須將擬議中的撤訴和和解方案依照法院指示的方式通知集團所有成員，接受成員監(jiān)督。在分析加拿大、美國等英美法系國家的法律可以知道，法律對于“通知”的規(guī)定特別完備。這些國家的法律在規(guī)定一些事項的時候，非常注重事項的透明化，每一個重要步驟的做出都要求以法定的公開方式讓利益相關(guān)人知曉，這對于我們國家的一些法律的制定有借鑒意義。
集團訴訟制度在解決原告方訴訟費用方面也有獨特規(guī)定。根據(jù)加拿大《集團訴訟法》第32條的規(guī)定，集團成員不承擔(dān)訴訟費用，美國的集團訴訟制度也有這樣的規(guī)定，訴訟費用由集團代表和集團律師墊付。如果案件敗訴，由集團代表和律師自己承擔(dān)訴訟費用損失；如果勝訴，或原被告達(dá)成和解，集團一方一般可以獲得數(shù)額客觀的賠償金，集團代表和律師可以收回墊付的費用，集團代表還可以獲得一定的報酬。
根據(jù)1992年的《集團訴訟法》[7] （Class Proceedings Act），在安大略提起集團訴訟成為可能。這意味著個人在法庭上不僅能代表他們自己的主張，而且可以代表本省所有的有相似主張的人。一個人與環(huán)境有關(guān)的個人損害訴訟可能會被公共妨害行為限制條件或排除，但他可援用集團訴訟法。集團訴訟“蘊涵著公共利益，但是本質(zhì)上仍然是為了私人的利益，而且判決的效力亦局限于訴訟的實際實施人及其所代表人。”[8] EBR保護公共資源的權(quán)利不能和集團訴訟法聯(lián)系在一起，特別排除了集團訴訟法與新訴權(quán)的合作。但是如前所述，集團訴訟法和EBR的公共妨害條款有密切聯(lián)系，它們結(jié)合使用更有利于環(huán)境訴訟的進(jìn)行。
加拿大《集團訴訟法》第2條規(guī)定，一個群體中的一個或多個人可以代表群體的成員自法庭上提訟。這個群體內(nèi)的成員應(yīng)該有“共同的問題” （common issues），因為這涉及到能否取得集團訴訟許可的問題。只有證明有“共同問題”，才能取得集團訴訟許可，否則就要作為單個訴訟來進(jìn)行。“共同問題”是指：“（a）共同的但不必是同一的事實問題；（b）共同的但不必是同一的事實問題所引起的共同的但不必是同一的法律問題。”[9]比如一個污染事故中的所有受害人，被認(rèn)為是有共同的事實問題。結(jié)合EBR公共妨害條款我們可以看出，如果公共妨害行為對多個人造成的損害不是共同的，那么提起集團訴訟就不被認(rèn)可，受害者必須自己提訟。但是如果公共妨害行為對多個人造成的損害是共同的，這樣訴訟就可以依據(jù)集團訴訟法提起，節(jié)省了訴訟成本。
有學(xué)者認(rèn)為群體環(huán)境訴訟中侵害的是“某一社會群體的集體環(huán)境利益，而不是直接損害某個人的私人利益”[10]，對此我不敢茍同。經(jīng)過考察，我認(rèn)為在群體環(huán)境訴訟中，受到侵害的利益應(yīng)該是很多個人的利益，而不是“公益”。法律程序設(shè)立群體訴訟制度，本意不是為了保護公共利益，而是為了滿足資格，使更多的受害個體能參與到訴訟中，保護的是多個個體的私人利益的集合。群體環(huán)境訴訟與公共妨害行為訴訟是不同的，這一點在前面已有說明，不再贅述。
現(xiàn)代環(huán)境污染破壞往往會損害到眾多個體的利益，實行集團訴訟可以使許多潛在的訴訟合并為一個訴訟，有利于提高訴訟效率，節(jié)約訴訟資源。在一個社會中，大量的完全獨立于政府的利益群體的存在，不僅可以有效的制約政府的行為，防止公權(quán)力的肆意和濫用，而且可以更好地保護社會不同群體的利益。在美國等國家，社會團體提起集團訴訟的例子很普遍。英美自由主義的真正理想并不是使個人與國家的關(guān)系直接化，而是要建立“社群式的自由”[11].
（四）賦予第三方上訴的權(quán)利
安大略省的環(huán)境上訴機構(gòu)（Environmental Appeal Board）由《環(huán)境保護法》（EPA）的條件確立，2000年晚些時候，安大略政府實施《環(huán)境回顧法庭法案》（Environmental Review Tribunal Act），該法案對環(huán)境上訴機構(gòu)的權(quán)利作了輕微改動，并把該機構(gòu)的名稱改為環(huán)境回顧法庭（ERT）。在《環(huán)境保護法》（EPA）和《安大略省水資源法》（OWRA）中，對主管決定上訴的權(quán)利僅限于文件或命令中指定的人，第三方無上訴權(quán)，但是第三方可以在文件所有者或項目提議人上訴后經(jīng)環(huán)境上訴機構(gòu)的批準(zhǔn)加入進(jìn)來。EBR第47條（7）指出：為了公平、充分地體現(xiàn)個人、公共及政府利益，上訴機構(gòu)允許任何個人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個規(guī)定授予了第三方上訴權(quán)，擴大了公眾參與的權(quán)利。
因為部門決定批準(zhǔn)前要對三級文件[12]進(jìn)行聽證，所以EBR下上訴申請批準(zhǔn)只針對一、二級文件。任何安大略省居民可以尋求允許或許可（leave），從而對是否批準(zhǔn)一級、二級文件的決定進(jìn)行上訴。如果獲得這項許可，那么一項全面的上訴因此而產(chǎn)生并提交到適當(dāng)?shù)姆ㄍツ抢铮ㄟ@個法庭根據(jù)相關(guān)部門和立法的不同而不同）。上訴許可的申請必須符合一定的條件：①某人尋求上訴許可必須是因為他對這個決定感興趣或有利益關(guān)系，先前在評論階段的參與是對此事感興趣的足夠證據(jù)。②在EBR下這個文件是可上訴的，而且一開始就已經(jīng)這樣規(guī)定。這意味著公民可以根據(jù)法律已有的權(quán)利去對此決定上訴。③被上訴的決定必須受EBR下公眾參與制度的約束。④第三方必須在決定通知在登記表上15天內(nèi)尋求上訴。
由此我們知道EBR第47條（7）所說的“任何個人”是有條件的，必須對所參與的案件有一定利益關(guān)系。第三方的利益與原告或被告的利益沒有必要重合，也就是說，第三方不必把自己的訴權(quán)依附在原告或被告身上。這樣規(guī)定是有現(xiàn)實意義的，法律也認(rèn)可第三方的獨立訴訟地位，允許他們在訴訟中主張自己的權(quán)益。如美國最高法院認(rèn)為“即使原告能證明第三人所受到的侵害足以構(gòu)成一個‘案件’或‘爭端’，原告也只能主張自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的權(quán)利和利益之上，否則訴訟將無止境，也不符合第三者的利益。”[13]
三、我國確立環(huán)境公民訴訟寬松資格之探討
通過考察加拿大安大略省《環(huán)境權(quán)利法案》以及其他國家的一些先進(jìn)立法和實踐，筆者認(rèn)為在我國要實現(xiàn)環(huán)境公民訴訟的健康發(fā)展，應(yīng)該借鑒它們的優(yōu)秀做法，確立寬松的資格。寬松資格的確立須從兩個方面來考慮，一是屬人的要素，既有權(quán)的人的范圍的擴大；二是屬事的因素，也就是受案范圍的擴大。下面從區(qū)分環(huán)境公民訴訟的被告種類出發(fā)，來探討寬松資格的確立。
（一）以環(huán)境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟之資格
以環(huán)境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟中，關(guān)鍵是順應(yīng)世界潮流，賦予非直接受害者以資格，并可以借鑒集團訴訟的做法，提起群體訴訟；其次要促進(jìn)屬事要素的發(fā)展，即把環(huán)境利益納入到“法律保護的利益”的范疇。
1、屬人要素
在針對環(huán)境污染者、自然資源破壞者的訴訟中，公民的合法權(quán)益如果因為環(huán)境污染或自然資源破壞受到損害，可以依據(jù)《民事訴訟法》提起民事訴訟。《民事訴訟法》要求原告是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其它組織”，這樣的規(guī)定致使非直接受害者無法代表公眾對致害人提訟，這樣就嚴(yán)重制約了公民環(huán)境訴訟的發(fā)展。孫巍先生指出“公民就環(huán)境民事侵權(quán)提起公益訴訟的原告資格在各國也普遍呈現(xiàn)出放寬與擴大的趨勢。私人為了維護公共利益而提起民事訴訟的現(xiàn)象正在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)，這種狀況被學(xué)者認(rèn)為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展方向。”[14] EBR關(guān)于第三人的上訴權(quán)利的規(guī)定，體現(xiàn)了這樣一個原則，任何人只要他與環(huán)境污染者、自然資源破壞者的行為有一定利益關(guān)系，不管這種利害關(guān)系是現(xiàn)實已經(jīng)存在還是發(fā)生在將來，只要能證明有這種利益關(guān)系，他都可以作為第三方加入進(jìn)來。所以我國應(yīng)該借鑒EBR所確立的方法，擴大資格主體的范圍，原告不再限于直接利害關(guān)系人，任何人發(fā)現(xiàn)某人已經(jīng)或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經(jīng)或即將嚴(yán)重污染環(huán)境或?qū)操Y源帶來嚴(yán)重破壞時可提訟。這樣規(guī)定的好處是賦予每個公民防治環(huán)境污染和自然資源破壞的權(quán)利，在危害即將發(fā)生以前就采取有效的方式制止。
在具體的訴訟形式上，可以借鑒加拿大等國普遍采用的集團訴訟的做法，改良我國的訴訟代表人制度。集團訴訟和我國的訴訟代表人制度有點類似。我國《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第14條第3款規(guī)定：“同案原告5人以上，應(yīng)當(dāng)推選1至5名訴訟代表人參加訴訟；在制定期限內(nèi)為選定的，人民法院可以依職權(quán)確定。”集團訴訟也是由一個或幾個原告代表與他們有相似主張的人進(jìn)行訴訟活動。但是而這還是有一定區(qū)別：（1）代表人訴訟中，權(quán)利人須向法院進(jìn)行登記后才能參加到訴訟中；而集團訴訟，只要權(quán)利人在法院公告的期間內(nèi)沒有明示退出該集團，即視為參加了訴訟，而不必另行，在規(guī)定時間內(nèi)明確表示不參加訴訟的，將被法院排除在訴訟之外，訴訟結(jié)果對其沒有約束力；（2）代表人訴訟中，訴訟代表人的代表地位和權(quán)限是基于其他當(dāng)事人明確授權(quán)或法院與多數(shù)人商定的；而集團訴訟則是以默示方法消極認(rèn)可訴訟代表人的地位和權(quán)限，代表人可以不經(jīng)過集團成員的授權(quán)即可代表全體成員向法院；（3）代表人訴訟中，代表人訴訟的即判裁決對于未作登記的權(quán)利人僅有間接擴張力，即權(quán)利人另行后，法院可裁定適用該裁決；而集團訴訟裁決的效力是直接擴張適用于所有未明示退出集團的成員。采用集團訴訟的方式，既可以節(jié)約訴訟成本又可以因為人數(shù)眾多、影響面廣引起社會廣泛關(guān)注，收到良好的社會效益。
如果環(huán)境污染者、破壞者的行為觸犯了刑律，社會危害性比較大，就應(yīng)該按照刑事訴訟法的規(guī)定提起刑事訴訟，依法追究刑事責(zé)任。在刑事訴訟過程中，可以根據(jù)自己的受損情況提起附帶民事訴訟。這時候，原告的資格非常明確，按照目前我的刑法及刑事訴訟法的規(guī)定，就是檢察院。
2、屬事要素
我國《民事訴訟法》明確規(guī)定只有直接利益的受害人才可以。換句話說，只有主張侵害直接利益的訴訟事項才屬于法院的受案范圍。這為公民提起環(huán)境侵權(quán)訴訟設(shè)置了障礙。很多環(huán)境危害是“間接的”、“無形的”，如果這類侵害不屬于法院要解決的“法律爭端”，那么這些受害人就被排除在了法院的大門之外。很多國家理論上把訴的利益作擴大的解釋，不再拘泥于法律上的利益，而是加強了對“反射性利益”的保護。環(huán)境權(quán)理論的發(fā)展使很多國家的環(huán)境訴訟實踐出現(xiàn)了重大突破。一個重要表現(xiàn)就是有的國家已經(jīng)把傳統(tǒng)上認(rèn)為是“反射性利益”的環(huán)境利益納入到“受法律保護的利益”的范疇。我國是成文法系國家，“訴的利益”擴大化的原則不能由判例確立。但是我國的司法實踐中，最高法院的解釋在一定程度上起到了判例的作用，因此在相應(yīng)立法不能馬上修改的情況，最高法院應(yīng)該針對這類問題做出司法解釋，確認(rèn)受害人可以基于“間接的”、“無形的”危害造成的損失向法院提訟，在條件成熟的時候?qū)Ψ勺龀鲂薷摹?/p>
（二）以行政機關(guān)為被告的訴訟之資格
以行政機關(guān)為被告的訴訟，關(guān)鍵是拓寬傳統(tǒng)法律規(guī)定的資格，即不限于行政相對人可以，對可能受到不利影響的非行政相對人也賦予其資格。
對傳統(tǒng)法律規(guī)定的資格，目前的任務(wù)就是借鑒國外先進(jìn)的理論和實踐，在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行拓展。這包括屬人要素的拓展，即原告資格的進(jìn)一步放寬，也包括屬事要素，即拓寬被訴事項的領(lǐng)域，使公民在受到侵害時有權(quán)主張訴的利益受損而提訟。屬人要素和屬事要素配套發(fā)展，才能真正實現(xiàn)資格的寬松化。
1、屬人要素
在對不作為或違法作為的行政機關(guān)的訴訟中，公民、法人或其它組織認(rèn)為行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為或不作為侵犯其合法權(quán)益，可以依據(jù)法律的規(guī)定提起行政訴訟，這類訴訟有學(xué)者稱為“環(huán)境行政公益訴訟”。《行政訴訟法》要求只有行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益才具備提起行政訴訟的資格。行政機關(guān)不履行法定職責(zé)或違法行政的時候，非行政相對人也不能對行政機關(guān)提訟，這樣訴訟主體的范圍非常小。環(huán)境行政訴訟中的具體行政行為往往是 “可能”影響到原告而不是“必然”影響。這里應(yīng)該確認(rèn)的一點是，對于“可能”受到影響的人也應(yīng)該賦予權(quán)。比如EBR就確定公民可以為保護公共利益而，不必非得是行政相對人。當(dāng)某人沒有按照法律的規(guī)定行事導(dǎo)致公共資源已經(jīng)或者即將遭到破壞而政府沒有采取行動時，公民可以到法院。所以我們國家有必要借鑒某些國家的做法，在立法中明確規(guī)定環(huán)境行政管理機關(guān)做出的具體行政行為如果損害的不是行政相對人的利益，而是與該具體行政行為有一定利害關(guān)系的公民、法人或其它組織的利益，這些受害者也有資格。除了《行政訴訟法》的修改外，對于《環(huán)境保護法》第6條也要進(jìn)一步完善，可以這樣規(guī)定：“一切單位和個人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告，并有權(quán)向人民法院提訟。”
不僅在以環(huán)境污染者、破壞者為被告的訴訟中提倡集團訴訟，在以行政機關(guān)為被告的訴訟中更應(yīng)如此。加拿大、美國以及歐洲的一些國家，多以集團訴訟的方式提起環(huán)境公民訴訟，不僅收效顯著，而且從法律意義上講也是拓寬了環(huán)境公民訴訟的資格。歐盟的環(huán)境立法和實踐一直走在世界前列。一些國家，如瑞士等，已經(jīng)通過立法賦予環(huán)境團體行政權(quán)。我國也應(yīng)該借鑒這些先進(jìn)經(jīng)驗，賦予環(huán)保團體資格。在以行政機關(guān)為被告的訴訟中，很多實際的受害者可能沒有發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)益受到侵犯，或者知道了不愿耗費金錢和精力參加訴訟。如果按照我們的代表人訴訟制度，這些不主動參加訴訟的人實際上就不會享受到勝訴后帶來的福利。但是如果按照集團訴訟的做法，只要屬于這個集團，除非聲明退出該集團，否則就是該集團的一員，訴訟結(jié)果有直接的擴張力，影響到每一個集團成員。而且集團只要主張其自身或其成員屬于或臨近污染破壞影響的區(qū)域就有資格。從這個意義上說，采用集團訴訟的形式進(jìn)行訴訟也是寬松資格確立的具體體現(xiàn)。
2、屬事要素
目前按照我國《行政訴訟法》和《環(huán)境保護法》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境行政訴訟的受案范圍只有六項，受案范圍比較狹窄。隨著環(huán)境權(quán)的發(fā)展，更多的法律法規(guī)會把環(huán)境權(quán)納入其中。為了保障實體性環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)，程序性環(huán)境權(quán)將越來越受到重視。其中，環(huán)境立法參與權(quán)、環(huán)境影響評價聽證權(quán)、環(huán)境信息知悉權(quán)等權(quán)力如果受到侵害，也應(yīng)該屬于法院的受案范圍。此外，公民在行使監(jiān)督權(quán)過程中遇到問題也可以以訴訟的形式解決。比如環(huán)境監(jiān)督訴訟針對環(huán)保機關(guān)履行義務(wù)不當(dāng)而引起，即公民認(rèn)為環(huán)境保護監(jiān)督管理部門的具體項目有可能引起環(huán)境污染和破壞時，可以向人民法院提訟。目前我們國家的法律對“公共利益”沒有明確界定。“公共利益，應(yīng)當(dāng)包括國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益、公平競爭的法律秩序等。”[15]稅收管理、環(huán)境污染和破壞、國有資產(chǎn)流失、政策性壟斷行為都應(yīng)該納入公共利益的范疇。侵犯這些公共利益的案件都應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍。
我們國家政府針對不特定人的文件屬于抽象行政行為，按照現(xiàn)行的《行政訴訟法》，抽象行政行為是不可訴的。任何公民法人和其它組織都無法對行政法規(guī)、規(guī)章或具有普遍約束力的決定、命令提訟，而只能對依據(jù)這些法規(guī)、規(guī)章、命令做出的具體行政行為。這種受案范圍不利于對影響環(huán)境的行政行為進(jìn)行司法干預(yù)。法規(guī)、規(guī)章、命令等對于環(huán)境造成的影響要比某個具體行政行為所造成的影響大得多，因此僅對具體的、個別的行政行為提訟很難消除全面的、整體的對環(huán)境有害的影響，而且僅對某個行政行為進(jìn)行司法干預(yù)可能造成重復(fù)訴訟，這樣會浪費巨大的人力、物力和司法資源，而且可能在不同法院基于同樣的訴因產(chǎn)生不同的訴訟結(jié)果，無法體現(xiàn)公正和效率原則。在美國的環(huán)保實踐中，公眾或環(huán)保團體發(fā)現(xiàn)，“把有限的精力、時間和經(jīng)費花在迫使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和規(guī)章上比取締個別污染源更有意義”[16].在加拿大安大略省，EBR第61條規(guī)定任何兩個安大略省居民出于保護環(huán)境的目的認(rèn)為法律、規(guī)章、政策或文件應(yīng)被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環(huán)境專員進(jìn)行考察，環(huán)境專員考察后決定是否制定、修改或廢除相關(guān)法律、規(guī)章、政策和文件。日本也出現(xiàn)過“制度訴訟”的案例，公民認(rèn)為現(xiàn)行環(huán)境保護法律不利于環(huán)境利益的保護可以因此提訟。因此我們國家立法應(yīng)該借鑒外國的一些經(jīng)驗，擴大行政訴訟的受案范圍，同時賦予公民對抽象行政行為有提起司法審查直至訴訟的權(quán)利。
（三）特殊的原告資格
除了拓寬常規(guī)的資格以外，我們還應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)作法，結(jié)合國內(nèi)學(xué)者的理論先導(dǎo)和國內(nèi)某些地區(qū)法院的司法實踐，賦予非常規(guī)意義上的某些個人或組織資格。
這里所提到的原告并非一般意義上進(jìn)行行政訴訟的原告。目前在我國的司法實踐中，檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境行政訴訟已經(jīng)有一些實例，但是法律沒有明確規(guī)定。下文對這些特殊的原告資格作了探討，并不主張馬上在我國的立法和司法中得到體現(xiàn)，但是隨著社會的發(fā)展和人們觀念的改變，也許在將來的某一天這些原告資格都會真正的出現(xiàn)在現(xiàn)實的訴訟中。
1、檢察機關(guān)作為訴訟的原告
檢察機關(guān)能否成為民事公益訴訟中的原告？有學(xué)者認(rèn)為檢察機關(guān)不宜作為原告提起民事公益訴訟，“如果檢察院要行使全面的法律監(jiān)督權(quán)的話，也不要去損害公益的行政管理相對人（民事公訴），而是要行政管理者的不作為（行政公訴）。”我們國家目前的《檢察院組織法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等沒有明確賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力，但是某些法律的規(guī)定可以看作是一定程度上民事公益訴訟權(quán)利的賦予，比如《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”，這可以認(rèn)為檢察院可以提起民事公益訴訟，但是范圍狹窄，只能是在刑事訴訟中附帶提起。
我認(rèn)為應(yīng)該賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，在我國司法實踐中已經(jīng)有這樣的例子，據(jù)統(tǒng)計全國提起的民事公訴案件已經(jīng)有200多起[17].雖然目前立法沒有民事公訴的規(guī)定，但是回顧歷史，我國立法有過這樣的規(guī)定。1949年12月《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定：檢察機關(guān)有權(quán)參與涉及全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件以及涉及全國和社會與勞動人民有關(guān)之一切行政訴訟。1954年《最高人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：地方各級檢察機關(guān)對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提訟和參加訴訟。[18]
“實踐證明，作為法律監(jiān)督機關(guān)，由檢察院對違反法律法規(guī)，侵犯國家、社會公共利益的行為向法院提起民事訴訟，實現(xiàn)對國家、社會公共利益的法律救濟，實現(xiàn)保護和監(jiān)督的統(tǒng)一，既符合憲法精神也符合我國的國情。”[19]亞里士多德曾說：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的東西，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只關(guān)心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顧。”檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，依法對國家法律的執(zhí)行和實施進(jìn)行監(jiān)督。公民、法人和其它組織對公共利益的關(guān)注要比私人利益少，而且環(huán)境訴訟成本比較高、周期長，私人一般不愿提訟。檢察機關(guān)可以擔(dān)負(fù)起公共利益維護者的職責(zé)，在法律中確立檢察機關(guān)對公益訴訟的原告資格將更好的維護社會公共利益。
考察很多國家的立法和司法實踐后發(fā)現(xiàn)，“檢察機關(guān)代表公益參與民事行政訴訟，是世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的普遍做法”[20].比如根據(jù)EBR等法律，在加拿大首席檢察官可以在環(huán)境訴訟向法院提供證據(jù)并發(fā)表意見，對判決要求上訴，并可在上訴過程中提供證據(jù)和發(fā)表意見，充分參與到了具體訴訟之中，首席檢察官幾乎擁有基本當(dāng)事人的所有訴訟權(quán)利。法國是世界上最早規(guī)定檢察機關(guān)提起民事訴訟的國家，檢察院作為國家和社會利益的代表，有權(quán)以主當(dāng)事人（即原告）的身份提訟或以從當(dāng)事人的身份參與訴訟。在德國和日本確立了“公共利益代表人”制度，檢察官對于無效婚姻、禁治產(chǎn)案件等可以提訟。在英國，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為。檢察長對于涉及皇室利益等四類民事案件以必要當(dāng)事人身份參加訴訟，對公共機構(gòu)的越權(quán)行為損害公民權(quán)益和社會權(quán)益的行政案件，檢察長可以隨時參與訴訟。在美國，檢察長是政府的代表，有權(quán)對涉及政府利益的案件和公共利益的案件提訟。
考慮到我們的立法及實踐情況，可以由最高法院檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的案例，并做出相應(yīng)的司法解釋，在條件成熟后，修改相應(yīng)的法律，正式確立檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。這樣在立法上確認(rèn)檢察機關(guān)提起環(huán)境公民訴訟的資格，為預(yù)防環(huán)境危害的發(fā)生加上重重的籌碼。
2、第三方的訴訟資格
我國民事訴訟法規(guī)定，第三人是指對原告和被告所爭議的訴訟標(biāo)的有獨立的請求權(quán)，或者雖然沒有獨立的請求權(quán)，但與案件的處理結(jié)果有法律上的利害關(guān)系，而參加到正在進(jìn)行的訴訟中去的人。第三人分為有獨立請求權(quán)的第三人和無獨立請求的第三人。在環(huán)境民事訴訟中，第三人可以依法參與到正在進(jìn)行的訴訟中去。但是最高法院1994年12月頒布的《關(guān)于在經(jīng)濟審判工作中嚴(yán)格執(zhí)行〈中國人民共和國民事訴訟法〉的若干規(guī)定》對無獨立請求權(quán)第三人的范圍作了明確界定，下列人員不得作為無獨立請求權(quán)第三人：第一條即與原被告雙方爭議的訴訟標(biāo)的無直接牽連和不負(fù)有返還或者賠償?shù)攘x務(wù)的人。這里還是限定了與原被告爭議的訴訟標(biāo)的要有 “直接牽連”，這樣就限定了一些公民參與到訴訟中去。
EBR一個重要的進(jìn)步就是賦予第三方上訴權(quán)，為了公平、充分地體現(xiàn)個人、公共及政府利益，上訴機構(gòu)允許任何個人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個上訴權(quán)是針對政府的文件進(jìn)行的。在法國“第三人如果因為違法的行政決定而個人利益受到損害時，也可提起越權(quán)之訴，如法律規(guī)定擔(dān)任某職位必須具有某種畢業(yè)證書，則有此證書的人可以提起越權(quán)之訴。”[21]臺灣地區(qū)的法律明確規(guī)定，人民為維護公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項，任何人可以提起行政訴訟。學(xué)者們考察發(fā)現(xiàn)訴的利益經(jīng)歷了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的發(fā)展過程。因此在一個訴訟中，訴的利益不僅與原告和被告有關(guān)，還可能直接或間接地關(guān)系到第三人的利益。因此，我國的立法應(yīng)該放寬對第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，允許與訴訟標(biāo)的有間接利益的人也可以參與到正在進(jìn)行的訴訟中，這樣可以節(jié)約訴訟資源，也可以保障更多公民的訴訟權(quán)利。
四、結(jié)束語
需要說明的是，我們采取寬松的資格，并不意味著任何人可以隨意。比如EBR認(rèn)為的先決條件是申請進(jìn)行違法調(diào)查，只有在合理的時間里沒有收到回應(yīng)或收到不合理的回應(yīng)才可以。我國臺灣地區(qū)也有類似規(guī)定。1999年的1月20日修改的《空氣污染防治法》在第74條增加了公民訴訟條款，公私場所違反本法或依本法授權(quán)訂定之相關(guān)命令而主管機關(guān)疏于執(zhí)行時，受害人或公益團體得敘明疏于執(zhí)行之具體內(nèi)容，以書面告知主管機關(guān)。主管機關(guān)與書面告知送達(dá)之日起六十日內(nèi)仍未依法執(zhí)行者，人民得以該主管機關(guān)為被告，對其怠于執(zhí)行職務(wù)之行為，直接向行政法院，請求判令執(zhí)行。同年七月修改的《廢棄物管理法》第34 條也規(guī)定了類似的公民訴訟條款。所以我們在確認(rèn)寬松的資格的同時，也要對原告限定一定的條件。公民可以在提起環(huán)境公民訴訟之前，先就環(huán)境利益受損的事實向有關(guān)機關(guān)進(jìn)行檢舉、控告，請求行政主管機關(guān)及時糾正或制止，如果行政機關(guān)怠于履行法定職責(zé)或損害環(huán)境利益的行為不能有效制止的時候，公民可以提起環(huán)境公民訴訟。發(fā)生環(huán)境行政糾紛時，應(yīng)確立行政先行處理原則，明確環(huán)境糾紛的行政處理前置與司法終局裁決結(jié)合的解決機制。行政處理是行政機關(guān)站在調(diào)解人的立場，出面勸導(dǎo)雙方當(dāng)事人盡早達(dá)成賠償協(xié)議。陳泉生先生認(rèn)為，由于行政處理具有一些勝過司法訴訟的優(yōu)點，從而成為當(dāng)代各國解決環(huán)境糾紛的趨勢[22].我國的行政處理只有行政調(diào)解一種，調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，主持調(diào)解的行政機關(guān)不能強制執(zhí)行，也不能申請法院強制執(zhí)行，它只能依靠當(dāng)事人自覺履行。我國有關(guān)法規(guī)和司法解釋均有明確規(guī)定，對這種行政調(diào)解處理不服的，既不能申請行政復(fù)議，也不能提起行政訴訟。因此當(dāng)事人不服調(diào)解結(jié)果的提起的訴訟只能以原糾紛為標(biāo)的，提起民事賠償訴訟，而不是行政訴訟。我國有必要借鑒上述日本的立法經(jīng)驗，并結(jié)合我國的具體情況，對我國的環(huán)境糾紛行政處理制度加以完善，包括：制定《環(huán)境糾紛處理法》，設(shè)立環(huán)境糾紛行政處理的機構(gòu)，增加行政處理的方式，確立環(huán)境仲裁的法律地位。
環(huán)境侵權(quán)訴訟涉及面大，舉證困難，原告需要花費大量時間和精力調(diào)查取證，高額的鑒定費用非一般人所能負(fù)擔(dān)。如果因為訴訟成本過高而使公眾而被拒之于法院大門之外，無異于迫使公眾放棄了環(huán)境訴訟請求，這顯然不利于環(huán)境的保護。所以我們國家立法上應(yīng)該降低環(huán)境訴訟的費用，如在法國，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時，預(yù)先不繳納費用，敗訴時再按標(biāo)準(zhǔn)收費，而且收費非常低廉。另外，鑒于公民提起環(huán)境訴訟是對環(huán)境的一種熱愛和保護，因此提起環(huán)境公益訴訟的公民和組織應(yīng)該得到獎勵。
注釋：
[1] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，轉(zhuǎn)引自李桂英：《關(guān)于是否設(shè)立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報》2003年7月，第32頁。
[2] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京：群眾出版社1986年版，第419頁。
[3]王名揚：《美國行政法》，北京：中國法制出版社1995年版，第618頁，轉(zhuǎn)引自胡宜奎：《行政訴訟原告資格的發(fā)展趨勢》，《學(xué)海》2003年第3期，第136頁。
[4]葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，北京：中國政法大學(xué)出版社2003年版，第228頁。
[5] A.linden， Canadian Tort Law ，4thEd at p.493，Toronto：Butterworths， 1998.
[6]宋波， 梁遠(yuǎn)：《西方國家環(huán)境群體訴訟之考察》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2003年第1期，第75頁。
[7] 192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm
[8]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第2期，第123頁。
[9] Class Proceedings Act， 1992，192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm
[10]宋波 ，梁遠(yuǎn)：《西方國家環(huán)境群體訴訟之考察》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2003年第1期，第76頁。
[11]季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第291頁。
[12] EBR下有三類文件：一級文件要求最少30天的通知和評論期；二級文件要求申請人提供額外通知，如提供標(biāo)志或在報紙上通知；三級文件要求在做出決定前有一個完整的公眾聽證程序（public hearing）。
[13]王名揚：《美國行政程序法》[M].北京：中國法制出版社，1997年版，第627頁。轉(zhuǎn)引自李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第2期，第123頁。
[14]孫巍：《環(huán)境公益訴訟的模式比較及立法構(gòu)想》，載《2003年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集》，第735頁。
[15]李桂英：《關(guān)于是否設(shè)立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報》2003年7月，第33頁。
[16]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第2期，第126頁。
[17] 1997年河南省方城縣人民檢察院首次代表國家針對國有資產(chǎn)流失提訟；1997年山西運城市檢察院在針對天馬造紙廠廠長養(yǎng)軍武重大環(huán)境污染行為提起刑事公訴的同時，就公共飲用水受到污染附帶提起民事公訴；1999年四川省名山縣檢察院在針對恒達(dá)化工廠重大環(huán)境污染行為提起刑事訴訟的同時，就公共水源造成污染提起附帶民事公訴；2002年浙江省浦江縣檢察院就惡意串標(biāo)低價拍賣固有資產(chǎn)一案提訟；2000年四川省瀘州市檢察機關(guān)提起刑事附帶環(huán)境民事公訴并獲得法院支持。
[18]別濤：《環(huán)境民事訴訟及其進(jìn)展》，《法治與管理》2004年第7期，第20頁。
[19]見《人民日報》2003年1月22日對湖南省岳陽縣檢察院位保護國有資產(chǎn)提起民事訴訟的報道評論。
[20]公益訴訟“課題組：《檢察機關(guān)提起和參與民事行政公益訴訟資格探討》，《華東政法學(xué)院學(xué)報》2004年第3期，第105頁。
【論文摘要】本文通過對我國科技資源共享平臺建設(shè)現(xiàn)狀和運行模式進(jìn)行描述與分析,找出影響科技資源共享平臺有效運行所存在的主要問題,闡述了共享平臺一線工作人員具體實踐操作時的困難與顧慮;有針對性地提出幾點償試性建議,供大家共同討論。
科技資源是科學(xué)技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件,是國家科技進(jìn)步及科技創(chuàng)新的保障和物質(zhì)支撐,它已成為國家的重要戰(zhàn)略資源,顯示出在國際竟?fàn)幹械膽?zhàn)略地位。為此,我國有關(guān)部門已開始對科技資源共享問題制定了一系列措施,并做了大量的工作也取得明顯的成效,與此同時也暴露出在管理上一些突出的問題,特別是如何保障科技資源共享平臺長期有效運行尤為突出,今天本文就共享平臺運行機制問題同大家進(jìn)行初步的探討,并償試性地提出幾點建議。
一、科技資源的內(nèi)涵及共享平臺建設(shè)現(xiàn)狀
科技資源是指從事科技活動的人力、物力、財力以及組織、管理、信息等硬、軟件要素的總稱,它不僅包括儀器、設(shè)備等,還包括實驗材料、實驗方法、科學(xué)實驗數(shù)據(jù)和科技人才。科技資源的共享即是公開并整合現(xiàn)有的科技資源,實現(xiàn)科技資源的科學(xué)、高效使用和管理,充分利用現(xiàn)有資源,不斷開創(chuàng)新的資源,使之創(chuàng)造出更大的價值。而我國目前對科技資源共享平臺的建設(shè)主要包括三個方面的內(nèi)容:一是物理資源的共享,包括大型精密儀器、設(shè)備和實驗條件等的共享;二是信息資源的共享,包括文獻(xiàn)、圖書、資料、科學(xué)數(shù)據(jù)等的共享;三是人才資源的共享。
自從2004年7月國務(wù)院由國家科技部、發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合編制《2004—2010年國家科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)綱要》以來,各地政府都在積極響應(yīng),按照“整合、共享、完善、提高”的要求,有效調(diào)控增量投資,激活存量資源,盡最大限度發(fā)揮現(xiàn)有資源的潛能。目前,從國家層面來看到2006年止,已建成和在建的大型科學(xué)設(shè)施有20多項,正在運行的國家重點實驗室有182個,已初步掌握了自然學(xué)科技術(shù)資源的種類、分布和豐度等基本情況,收集了37萬份農(nóng)作物種質(zhì)資源;12萬份林木種質(zhì)資源;37000多株微生物種質(zhì)資源等大量自然科技資源;已建立采用共享模式國家大型科學(xué)儀器設(shè)備中心有10多家;建成氣象、測繪、地震、水文、林業(yè)和農(nóng)業(yè)等12個科學(xué)數(shù)據(jù)共享中心;還有建成科技文獻(xiàn)共享平臺,成果轉(zhuǎn)化共享平臺,網(wǎng)絡(luò)環(huán)境平臺。根據(jù)科技部的有關(guān)資料顯示目前我國擁有價值50萬元以上的儀器設(shè)備達(dá)1.2萬臺以上。其次,從各級地方政府來看,經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的沿海城市在建立共享的大型科學(xué)設(shè)施、科學(xué)儀器和各研究實驗基地都得到較快的發(fā)展;如在北京、上海、廣州、四川、福建等10多個城市已建立了大型科學(xué)儀器設(shè)備協(xié)作共用網(wǎng),較大幅度地提高了現(xiàn)有儀器設(shè)備的利用率,為支撐各科技領(lǐng)域開展研究活動奠定良好的基礎(chǔ),這些成績?nèi)〉门c近幾年逐步增加科技投入有著直接的聯(lián)系,但目前科技管理體制的條塊分割等方方面面的原因,科技資源的建設(shè)仍存在著重復(fù)建設(shè)和利用率低下問題,有資料報道我國的科學(xué)科學(xué)儀器設(shè)備的數(shù)量比歐盟15國的總量還多,但大多“閑的以慌”設(shè)備的利用率不到25%甚至更低。因此如何保障共享平臺的平穩(wěn)有效運行,提高其的利用率,是擺在我們面前的一個不可回避的問題。
二、目前運行模式與存在主要問題
隨著國家以對科技基礎(chǔ)條件的投入不斷加大,各地的科技資源共享平臺也得到快速以展,到目前為止全國已建成幾千個科學(xué)數(shù)據(jù)庫、大型科學(xué)儀器協(xié)作網(wǎng)、國家和省市級重點實驗室及工程技術(shù)研究中心等科技資源平臺;但由于長期受到老的觀念和機制的約束等原因,這些機構(gòu)大多數(shù)仍以政府為投資主體,政府不但要投入大量的建設(shè)資金,還要承擔(dān)具體工作人員費用和運行維護資金,據(jù)了解在資源共享平臺工作的大部份工作人員都偏向把人工作單位的性質(zhì)定為公益性的事業(yè)機構(gòu),以減少他們的后顧之憂,即使有能力面向市場轉(zhuǎn)制的單位也不愿意走市場化的路,承擔(dān)經(jīng)營所帶來的風(fēng)險;這種的運行模式已嚴(yán)重阻障著共享平臺的發(fā)展和科技體制的深化改革。產(chǎn)生這種現(xiàn)象主要是存在以下幾個原因:第一是我國在科技資源平臺共享的整體水平不高,缺乏相互交流溝通,沒有形成面向大社會的數(shù)據(jù)共享;數(shù)據(jù)產(chǎn)品的加工能力和生產(chǎn)能力較低,資源利用率不高,高水平的產(chǎn)品匱乏,無法產(chǎn)生效益養(yǎng)活自身,更談不上發(fā)展?fàn)畲蟆Ｆ浯问沁€缺乏對科技公共資源投入的頂層設(shè)計和宏觀協(xié)調(diào)管理,造成許多部門爭資金、上項目、使大量的科技設(shè)備存在重復(fù)購置使用率不高;而且資金分散和缺少相應(yīng)的配件供應(yīng)渠道給運行維護造成不便,客觀上給共享平臺發(fā)展帶來困難。第三是到目前止我國尚未有科技資源共享體系的統(tǒng)一規(guī)范,也沒有科技資源共享的法律、法規(guī)等保障性制度,使共享實踐缺乏操作層面的規(guī)則,給科技資源共享在全國普遍推廣帶來很多實踐障礙。第四是對從業(yè)工作人員在激勵機制方面沒有相關(guān)的制度,對在共享平臺一線的工作人員既沒有相對的任務(wù)也也沒有相應(yīng)的獎勵措施,工作人員不敢放開手腳開展相關(guān)業(yè)務(wù),始終處于一種被動的工作狀態(tài),人的積極性沒有得到充分的調(diào)動,從主觀上也影響科技資源共享平臺事業(yè)的發(fā)展。
三、幾點建議
1.借助國際有益經(jīng)驗,制定共享平臺的相關(guān)法規(guī)。在我國長期以來缺乏有效的共享機制和相關(guān)的法律法規(guī)保障。而西方發(fā)達(dá)的國家在科技資源共享方面有的成功經(jīng)驗,并形成了一整套共享的規(guī)范。他們強調(diào)以政府為主導(dǎo)統(tǒng)統(tǒng)籌規(guī)劃,注重建立和完善共享的制度。如美國出臺的《美國聯(lián)邦信息資源管理法》,德國的《信息和通訊服務(wù)規(guī)范法》,法國的《法國的信息社會法》等等,這些法規(guī)的出臺保存障了共享操作方案的實施;又如美國數(shù)據(jù)共享政策規(guī)定美國國家政府所有和國家投資產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及信息除危及國家安全、影響政府政務(wù)、涉及個人隱私的,其余全部納入“安全與開放”的數(shù)據(jù)共享管理機制;“完全與開放”的最低標(biāo)準(zhǔn)是:數(shù)據(jù)開放,用戶獲取數(shù)據(jù)的費用不高于數(shù)據(jù)復(fù)制和郵寄所發(fā)生的費用。因此在我國加快研究制訂《中華人民共和國科技資源法》及相關(guān)法律;制定有關(guān)學(xué)科數(shù)據(jù)交匯共享管理方面的條例;以明確政府職能部門對科技條件建設(shè)與管理職責(zé)是非常必要的。
2.加大對現(xiàn)有科技資源的整合力度,構(gòu)建高質(zhì)量的共享平臺。前些年我國在科技資源共享方面缺乏相關(guān)的溝通渠道和法律法規(guī)的保障,導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、科學(xué)儀器設(shè)備利用率低等問題的客觀存在;所以要進(jìn)一步加大對各種資源的整合力度統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。特別對以往分散在政府、科研機構(gòu)、高等院校和有關(guān)企業(yè)中的科技資源進(jìn)行統(tǒng)計、分類整合,使其煥發(fā)出應(yīng)有的活力與作用;建立起一種能長期互通信息有無的共享渠道。切實轉(zhuǎn)變科研工作人員本位主義的觀念,認(rèn)為把自己的儀器設(shè)備、信息與別人共享是一種吃虧的想法,并培養(yǎng)他們?nèi)绾稳ス蚕碜约核枰目萍假Y源,真正構(gòu)建一個高質(zhì)量的共享平臺。
3.進(jìn)一步發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。各地方政府應(yīng)結(jié)合我國剛剛修訂的《中華人民共和國科技進(jìn)步法》和《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)年》中的要求,充分發(fā)揮政府直接引導(dǎo)的作用;首先應(yīng)加大對科技資源宏觀設(shè)計與調(diào)控,自上而下整合分散的科技資源,逐步形成科學(xué)高效、協(xié)調(diào)有序的科技資源管理體制,其次是加大專項資金的投入,在剛剛起步的共享體制建設(shè)中政府要擔(dān)當(dāng)投資的主渠道,給科技資源共享平臺持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)費投入支持。第三,盡快培養(yǎng)共享管理的專業(yè)人才,大力發(fā)展中介機構(gòu),引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)和人員開展資源共享平臺的服務(wù)應(yīng)用推廣工作。
4.采用經(jīng)濟杠桿來調(diào)節(jié)科技資源共享平臺建設(shè)。隨著政府部門各項制度的健全和科技體制改革的深入,政府應(yīng)倡導(dǎo)運用經(jīng)濟杠桿手段來進(jìn)行建設(shè)部分公共科技資源共享服務(wù)平臺,也就是在明確政策的引導(dǎo)下,運用經(jīng)濟手段,使科技資源的配置、積累有序進(jìn)行;使擁有者能夠在較為寬松的經(jīng)濟條件下全力、高質(zhì)地完成其職責(zé)范圍內(nèi)的資源共享平臺建設(shè)、運行和維護等工作。以減少政府部門把持資源,避免重復(fù)建設(shè);從而在整體上提高科技資源共享的質(zhì)量。如:在已有良好的監(jiān)督機制下,部分由政府投資建設(shè)的平臺對經(jīng)營者可采取經(jīng)濟獎勵的手段,即對提供給政府及公益性部門的信息資源為免費,提供給經(jīng)營性用戶應(yīng)收取成本費,而收費的一部份上繳國庫,一部份留作維護費用,另一部份作為經(jīng)營者的獎勵金。這樣就可以進(jìn)一步調(diào)動人的積極性;同時對使用人來講,當(dāng)他所支出的費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于自己采集、購置設(shè)備所花費時,大部分人都愿意尋求已有的資源部門,而不會去重復(fù)建設(shè)。而經(jīng)營者被利益驅(qū)動也會盡心去維護經(jīng)營好本資源平臺,逐步形居良性循環(huán),從而真正意義上實現(xiàn)資源共享。
【參考文獻(xiàn)】
[1]魏淑艷:《國外科技資源共享的有益經(jīng)驗及對我國的啟示》,《科技進(jìn)步與對策》2005年第9期.
【關(guān)鍵詞】 環(huán)境；環(huán)境行政執(zhí)法；執(zhí)法體制
一、環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)涵和特征
1、環(huán)境行政執(zhí)法的內(nèi)涵
關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法，不同的學(xué)者給予了不同的定義，蔡守秋對其做了如下的定義：“環(huán)境行政執(zhí)法是指國家環(huán)保機關(guān)及其工作人員貫徹執(zhí)行環(huán)境法律的活動，其核心是國家環(huán)保機關(guān)制定各種行政決定的過程。”[1]江偉鈕、陳方林將環(huán)境行政執(zhí)法定義為：“環(huán)境行政執(zhí)法指環(huán)保機關(guān)按照法律規(guī)定對管理相對人正當(dāng)行使權(quán)利和履行義務(wù)情況進(jìn)行督導(dǎo)促進(jìn)的行為。”[2]筆者認(rèn)為環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)保行政機關(guān)及其工作人員依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，依照法定程序，將環(huán)境法律規(guī)范適用于具體的人和事，并對行政相對人產(chǎn)生一定影響的行政行為。環(huán)境行政執(zhí)法是一個集合性的概念，主要包含環(huán)境行政處罰和處分、環(huán)境行政許可、環(huán)境行政監(jiān)督等一系列的監(jiān)督管理行為。[3]
2、環(huán)境行政執(zhí)法的特征
（1）環(huán)境行政執(zhí)法主體的多元化。我國《環(huán)境法》的保護對象包括了人類賴以生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素。包含了非常多的環(huán)境要素，如果只交給一個單一的部門來管理，難度非常大，是不現(xiàn)實的，這就直接決定了環(huán)境執(zhí)法主體的多元化。各種環(huán)境要素在法律上作為一個統(tǒng)一的整體，也就相應(yīng)的要求環(huán)境行政執(zhí)法的各個主體實行統(tǒng)一協(xié)作，以達(dá)到對環(huán)境要素的有效監(jiān)督和管理。我國現(xiàn)階段有環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的主體，除了以環(huán)保局為主的各級環(huán)保行政機關(guān)，還包括海洋行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門以及各級公安、交通等眾多部門，它們形成了一個統(tǒng)一協(xié)作的監(jiān)督管理體制。
（2）環(huán)境行政執(zhí)法的超前性。根據(jù)環(huán)境法基本原則中的預(yù)防原則，環(huán)境執(zhí)法行為一定要發(fā)生在環(huán)境遭到污染或破壞之前，否則環(huán)境污染或破壞行為一旦發(fā)生，就有可能產(chǎn)生不可逆的影響，這種影響一旦發(fā)生，環(huán)境將很難恢復(fù)到之前的狀態(tài)。這就對環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)提出很高的要求，只有做好了嚴(yán)格的監(jiān)督管理，才能有效的行使保護環(huán)境與資源安全、防止污染事故發(fā)生的權(quán)力。[4]
（3）環(huán)境行政執(zhí)法的技術(shù)性。環(huán)境法要保護的對象包含水、大氣、土地、草原等眾多環(huán)境要素，這么多的環(huán)境要素，一旦某一要素或者某幾個要素發(fā)生污染事故，將會產(chǎn)生極大的危害性。這就對環(huán)境行政執(zhí)法部門提出了較高的技術(shù)要求，只有具備較高的專業(yè)素養(yǎng)，按照相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，通過對專業(yè)環(huán)境儀器的操作才能達(dá)到對環(huán)境的有效監(jiān)控與防護。
（4）環(huán)境行政執(zhí)法的綜合性。環(huán)境法是一部綜合性的部門法，它融合了民法、刑法、行政法等眾多部門法的內(nèi)容，相應(yīng)的，作為以環(huán)境法為執(zhí)法依據(jù)的環(huán)境行政執(zhí)法也自然而然的具備綜合性。就其執(zhí)法手段來講，就包括環(huán)境行政處理、環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政強制執(zhí)行以及環(huán)境行政監(jiān)督檢查等。其中環(huán)境行政處理又包括環(huán)境行政許可、h境行政征收以及環(huán)境行政調(diào)解與裁決等。這一系列的手段都表明環(huán)境行政執(zhí)法的綜合性特征。[5]
二、我國環(huán)境行政執(zhí)法的不足
1、環(huán)境行政執(zhí)法力度不夠
環(huán)境行政執(zhí)法力度不夠主要表現(xiàn)在我國環(huán)保行政機關(guān)缺乏必要的行政強制執(zhí)行權(quán)。就我國環(huán)保行政機關(guān)而言，環(huán)境法賦予了其環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)，卻沒有賦予其相應(yīng)的環(huán)境強制執(zhí)行權(quán)，例如對污染企業(yè)責(zé)令停業(yè)或關(guān)閉的決定權(quán)等。環(huán)保行政機關(guān)與稅務(wù)、工商等機關(guān)相比，缺少直接采取查封、扣押、凍結(jié)等手段的權(quán)力。一旦發(fā)生環(huán)境污染和破壞的行為，環(huán)保行政機關(guān)往往不能通過自身的權(quán)力對污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行直接的執(zhí)行或控制，而只能通過向法院申請，由法院按照相應(yīng)的訴訟程序?qū)ξ廴竞推茐沫h(huán)境的行為進(jìn)行懲治，而這一個過程往往需要較長的時間，這就導(dǎo)致了環(huán)境污染和破壞的行為得不到及時處理，從而使環(huán)保行政機關(guān)無法有效履行自己環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)。
2、地方保護主義的影響
許多地方政府為了保證當(dāng)?shù)氐呢斦杖耄瑢σ恍┪廴经h(huán)境的納稅企業(yè)采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，污染企業(yè)只要繳納了相應(yīng)的罰款和稅費，就可以不用停業(yè)整頓，繼續(xù)從事危害環(huán)境的生產(chǎn)作業(yè)。此外，有些地方的環(huán)保行政機關(guān)，在為相關(guān)企業(yè)進(jìn)行行政許可的程序中弄虛作假，強迫有關(guān)企業(yè)繳納與申請審批項目無關(guān)的費用，例如加入行業(yè)協(xié)會，交納相應(yīng)的會員費等等。正是地方環(huán)保行政機關(guān)的保護主義和不作為濫作為，導(dǎo)致了環(huán)境行政執(zhí)法很難得到有效的執(zhí)行。
近年來，公眾對環(huán)境污染狀況越來越關(guān)心，政府從上到下都提高了對環(huán)保工作的重視程度，并且采取了一系列應(yīng)對環(huán)境污染的對策。但是，仍然存在一些地方政府對法律法規(guī)政策落實不到位的現(xiàn)象，這給局部環(huán)境行政執(zhí)法帶來了困難。
3、環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督體制不完善
行政權(quán)力如果得不到有效的監(jiān)督，就會導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，危害行政相對人的合法權(quán)益。我國環(huán)保法對環(huán)境行政機關(guān)的職責(zé)做了詳細(xì)的規(guī)定，但是對于環(huán)境行政機關(guān)的監(jiān)督機制卻規(guī)定的不夠詳細(xì)，缺乏對環(huán)境行政機關(guān)怠于履行法定職責(zé)的問責(zé)機制。對環(huán)境行政機關(guān)的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，然而這兩部分的監(jiān)督在一些地方尤其是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)往往得不到有效的貫徹，這就容易導(dǎo)致環(huán)境行政機關(guān)滋生腐敗，對危害環(huán)境的行為不作為。
4、環(huán)境行政執(zhí)法缺乏公眾參與力度
環(huán)境資源作為一種公共資源關(guān)系到每個公民的切身利益。因此，一旦發(fā)生了危害環(huán)境資源的行為，公民有權(quán)參與到相關(guān)的環(huán)保工作中。然而，在實踐中，一旦有危害環(huán)境的行為發(fā)生，公民往往缺乏參與到相關(guān)環(huán)保工作中的意識，即便有參與的意識，也往往找不到參與其中的途徑。缺乏公眾參與的環(huán)保工作，很難真正得到廣大公民的擁護和認(rèn)可，因此，作為環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)公民參與到環(huán)保工作中。只有引導(dǎo)公眾積極參與到環(huán)保工作中，才能更好的幫助環(huán)保行政機關(guān)開展環(huán)境行政執(zhí)法工作，達(dá)到環(huán)境行政執(zhí)法高效為民的執(zhí)法效果。
三、國外環(huán)境行政執(zhí)法的考察
1、美國的環(huán)境行政執(zhí)法
在美國，從事環(huán)境行政執(zhí)法的機構(gòu)是美國環(huán)保局，其肩負(fù)著環(huán)境行政執(zhí)法的主要任務(wù)。美國環(huán)保局對美國境內(nèi)發(fā)生的一切環(huán)保問題負(fù)責(zé)統(tǒng)一的監(jiān)督和管理工作，聯(lián)邦其他相關(guān)部門在國家環(huán)保局的統(tǒng)一組織和f調(diào)下從事自己所屬的環(huán)境行政執(zhí)法工作。此外，美國還設(shè)有環(huán)境質(zhì)量委員會和聯(lián)邦環(huán)境執(zhí)行長官辦公室，對從事環(huán)保相關(guān)工作的各個部門進(jìn)行調(diào)度和協(xié)調(diào)。在各個州，美國環(huán)保局都設(shè)立了單獨的執(zhí)法部門，很大程度上避免了地方政府的干擾。美國環(huán)保局的執(zhí)法權(quán)限主要來自于國會的立法授權(quán)。美國現(xiàn)行的法律中，有關(guān)環(huán)境保護的多達(dá)120部，這120多部法律貫穿了美國環(huán)保工作的各個領(lǐng)域，形成了一整套完善的環(huán)保法律體系，強有力地保障了美國環(huán)保局環(huán)境行政執(zhí)法工作的高效開展。
美國環(huán)保局注重加強行政執(zhí)法的規(guī)范化和可操作性。為了更好地貫徹執(zhí)行美國環(huán)境保護的相關(guān)法律，美國環(huán)保局制定了“美國環(huán)保局法律及管制執(zhí)行細(xì)則”和“執(zhí)法應(yīng)對措施”，制定了完善的環(huán)境行政執(zhí)法法案。此外，美國環(huán)保局還采取了民事執(zhí)法與刑事執(zhí)法相結(jié)合的環(huán)境執(zhí)法模式，多手段、全方位的打擊了環(huán)境違法行為，對污染環(huán)境的違法者形成了有力的震懾。
2、日本的環(huán)境行政執(zhí)法
日本在環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域有很多值得我們借鑒的地方。在日本，環(huán)境行政執(zhí)法工作和環(huán)境立法工作同樣重要，經(jīng)過多年的實踐和摸索，形成了一套行之有效并且富有特色的環(huán)境執(zhí)法體系。環(huán)境計劃在日本非常受重視，日本政府會將每個企業(yè)都納入到環(huán)境計劃中，凡是對環(huán)境計劃執(zhí)行較好的企業(yè)都會獲得比較好的環(huán)境形象，從而樹立良好的企業(yè)形象。此外，日本政府對“行政指導(dǎo)”也極其重視。在日本，以“行政指導(dǎo)”的方式引導(dǎo)環(huán)境違法者依法行事是環(huán)境行政執(zhí)法的一個非常重要的途徑。環(huán)境行政機關(guān)通過與企業(yè)簽訂民事的污染防治協(xié)定，規(guī)定了比法律更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。這種民事合同基于雙方的平等自愿而簽訂，對防治企業(yè)排污危害環(huán)境發(fā)揮了積極作用。日本政府還設(shè)立了專門的環(huán)境損害補償資金，當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染或破壞事件導(dǎo)致公民人身或財產(chǎn)損害時，將運用這筆資金進(jìn)行損害的賠償。另外，日本在環(huán)境執(zhí)法方面還建立了一系列完善的環(huán)境保護的管理制度，對環(huán)境污染和治理依法行政和依法行政管理。[6]
四、完善我國環(huán)境行政執(zhí)法的建議
1、改革環(huán)境行政執(zhí)法體制
要明確各級政府的職責(zé)，樹立正確的政績觀，地方各級政府要對其轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，環(huán)保部門要對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境依法行使監(jiān)督和管理的職權(quán)。要著重加強對地方各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境法治觀，引導(dǎo)他們樹立正確的政績觀念，將環(huán)境保護的成果與政府業(yè)績掛鉤，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部正確的業(yè)績考核機制，實施環(huán)境責(zé)任首腦負(fù)責(zé)機制。把環(huán)境治理和防護成果納入地方政府業(yè)績考核是依法推進(jìn)環(huán)保行政執(zhí)法的根本措施，是解決環(huán)境問題的有效措施。
2、健全環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機制
建立健全執(zhí)法監(jiān)督機制，首要的就是規(guī)范監(jiān)督管理制度和操作程序。就我國環(huán)境行政執(zhí)法的實踐來看，對于危害環(huán)境的行為進(jìn)行相應(yīng)行政處罰的程序相對比較完善，但是對于環(huán)境污染的監(jiān)督管理制度及其相應(yīng)的操作程序有待進(jìn)一步的完善。只有建立健全環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督和管理體制，才能提高環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、促進(jìn)執(zhí)法人員依法執(zhí)法。
全面實施檢查監(jiān)督機制。不斷優(yōu)化和完善對環(huán)保行政機關(guān)在環(huán)境執(zhí)法過程中的監(jiān)督機制，促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督機制的完善，同時加強公眾參與制度，完善公眾對環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督，保障公眾的對于環(huán)境保護工作的參與權(quán)和知情權(quán)。
3、完善環(huán)境行政執(zhí)法手段
環(huán)境執(zhí)法手段可以分為剛性手段和柔性手段兩種。剛性執(zhí)法手段主要是通過強制的行政命令和行政計劃實現(xiàn)；柔性的執(zhí)法手段則包括行政指導(dǎo)、行政合同等。不管是柔性手段還是剛性手段，在環(huán)境行政執(zhí)法的過程中各有優(yōu)缺點，因此，要將剛性手段和柔性手段進(jìn)行有效的結(jié)合，取長補短，從而促進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)與企業(yè)的良好協(xié)作，更好地促進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法。
4、完善公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法
環(huán)境行政執(zhí)法行為雖然是環(huán)保行政機關(guān)從事的行為，但是良好的環(huán)境行政執(zhí)法行為離不開公眾的積極參與和配合。只有引導(dǎo)公民積極參與到環(huán)境行政執(zhí)法的過程中來，才能保證環(huán)境行政執(zhí)法工作的有效公開開展，促進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法得到廣大人民群眾的支持和擁護。完善公眾參與到環(huán)境行政執(zhí)法中來要做到環(huán)境信息公開，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。此外，還要不斷完善環(huán)境公益訴訟制度，為公民參與環(huán)境保護事業(yè)開辟道路和途徑。
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關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；生態(tài)整體主義；環(huán)境權(quán)；主體功能區(qū)
中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01
一、森林生態(tài)補償制度理論基礎(chǔ)
（一）生態(tài)整體主義世界觀
森林生態(tài)補償就是指森林生態(tài)效益的受益人、國家、社會、其他組織對因森林生態(tài)保護而利益受到損失的人給予的適當(dāng)經(jīng)濟補償。生態(tài)整體主義認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)中的任何物質(zhì)對生態(tài)整體利益都是有價值的，人類應(yīng)當(dāng)將生態(tài)系統(tǒng)的整體利益作為最高價值而不是把人類的利益作為最高價值。
就森林生態(tài)系統(tǒng)來說，其整體性表現(xiàn)在：其一，對生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分之一的森林造成的破壞，往往會引起牽一發(fā)而動全身效果；其二，因森林災(zāi)害而遭受損失的地方通常又不止在森林災(zāi)害的發(fā)生地，而是跨區(qū)域的；其三，森林災(zāi)害造成的損失并不一定立刻就顯現(xiàn)，需要經(jīng)過一定的時間積累或者在特定條件下才會發(fā)生，這容易麻痹只顧追求個人利益的人類。生態(tài)整體主義理論是森林生態(tài)補償制度的重要理論淵源，其要求人們從國家生態(tài)安全和生態(tài)系統(tǒng)完整性的高度來審視森林破壞問題，協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間因為森林而產(chǎn)生的經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾。
（二）森林生態(tài)補償?shù)姆▽W(xué)理論基礎(chǔ)
首先，法學(xué)發(fā)展的社會化潮流。近代資本主義法律制度公法與私法、私權(quán)利與公權(quán)力、私益與公益存在著嚴(yán)格的區(qū)分，導(dǎo)致私有權(quán)利的過度膨脹和社會權(quán)利極度縮小，在對弱勢群體的權(quán)利保護、公共資源的保護利用上，往往以形式上的平等掩蓋了實質(zhì)上的不平等。隨著國家干預(yù)主義的發(fā)展，更多的國家公權(quán)力介入了公民的私權(quán)之中，以社會本位為宗旨的法律制度開始通行于各國，其更加關(guān)注社會的實質(zhì)不平等等內(nèi)容。 森林的生態(tài)補償制度實質(zhì)上就是受益地區(qū)對森林資源保護地區(qū)進(jìn)行的經(jīng)濟上的補償，換句話說，就是受益地區(qū)與因保護森林資源而遭受犧牲地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)，本質(zhì)上反映了法律的社會化進(jìn)程，體現(xiàn)法律更加注重地區(qū)之間發(fā)展的實質(zhì)平等。
其次，公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)的要求。生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是現(xiàn)代人權(quán)的主要內(nèi)容，環(huán)境權(quán)也通常被作為第三代人權(quán)看待，人在適宜的環(huán)境中生存和發(fā)展是對人的尊嚴(yán)的肯定。森林資源是人類最重要的自然資源之一，森林生態(tài)效益補償制度既可以保證人們在合理限度內(nèi)利用森林資源，又可以通過生態(tài)補償對森林資源起到一定的保護作用，保障人們的基本生存、發(fā)展需要。森林生態(tài)效益補償機制，就是為了協(xié)調(diào)處理森林的經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益的關(guān)系，使得公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)能夠協(xié)調(diào)實現(xiàn)。
二、我國森林生態(tài)補償制度存在的問題及其根源
（一）森林生態(tài)補償渠道單一
我國森林生態(tài)補償資金存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，補償資金主要是來自于政府的財政支出，忽略了社會所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；其次，在政府的財政支出中，主要是國家財政的承擔(dān)，地方財政所占的比例很小；再次，承擔(dān)生態(tài)補償資金的地方政府通常是森林資源豐富但經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，而實質(zhì)上享受森林生態(tài)效益的其他地區(qū)的地方政府卻沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，這造成地方政府對生態(tài)補償積極性降低，生態(tài)補償資金難以兌現(xiàn)。
（二）森林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低
由于森林生態(tài)補償?shù)馁Y金數(shù)額龐大，而國家投入的財力有限，補償標(biāo)準(zhǔn)往往很低，難以反映出森林的生態(tài)價值。比如，2007年3月15日財政部和國家林業(yè)局印發(fā)的《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》中規(guī)定中央財政補償基金平均標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，其中4.75元用于國有林業(yè)單位、集體和個人的管護等開支；0.25元由省級財政部門列支。可見，對于森林生態(tài)補償來說，國家的財政補償標(biāo)準(zhǔn)實在是杯水車薪。
（三）森林資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理
根據(jù)西方經(jīng)濟學(xué)著名的科斯定理，明確清晰的產(chǎn)權(quán)有助于產(chǎn)權(quán)所有人之間對不同的產(chǎn)品進(jìn)行交易，從而減少中間交易成本。由于我國自然資源的公有制度，在所有權(quán)方面，《森林法》規(guī)定森林林權(quán)包括有森林、林地、林木國家和集體所有權(quán)，個人不享有森林和林地的所有權(quán)，只有可能享有林木的所有權(quán)；在使用權(quán)方面，主體往往是多樣的和開放的，國家、集體和個人都可以享有森林、林地和林木的使用權(quán)。而集體林權(quán)中對集體組織的性質(zhì)一直難以定論，也是造成森林資源產(chǎn)權(quán)難以確定的原因。
一種制度的合理構(gòu)建，首先應(yīng)當(dāng)確定該制度的主體，接下來才可以進(jìn)行相應(yīng)的制度安排和制度的落實。我國森林資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離、集體林權(quán)殘缺的現(xiàn)狀導(dǎo)致我國的森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)異常復(fù)雜，森林生態(tài)效益的補償對象難以確定，對森林生態(tài)補償度的建立形成了巨大的障礙。
三、健全我國森林生態(tài)補償制度
（一）完善森林生態(tài)效益補償基金制度
補償標(biāo)準(zhǔn)過低是目前森林生態(tài)補償制度建設(shè)中最現(xiàn)實的一個問題，要逐步建立完善的森林生態(tài)效益補償基金制度，提高森林生態(tài)效益補償基金的補償標(biāo)準(zhǔn)，通過經(jīng)濟性利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制來調(diào)動人們保護森林的積極性，實現(xiàn)森林的生態(tài)效益。而過低的補償標(biāo)準(zhǔn)沒有反映出森林固有的生態(tài)價值，是難以阻止人們對森林經(jīng)濟價值的追求的。比如有學(xué)者就認(rèn)為廣東省生態(tài)公益林每畝每年的補償費應(yīng)在42元左右，才能基本滿足生態(tài)公益林經(jīng)營者因禁止采伐林木后的經(jīng)濟損失補償。 因此，提高森林生態(tài)效益補償基金的補償標(biāo)準(zhǔn)，是森林生態(tài)補償制度對生態(tài)效益和生態(tài)安全等價值追求的需要。
（二）明確森林生態(tài)效益的補償對象
由于我國林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度架構(gòu)的復(fù)雜，森林資源的所有者、使用者、經(jīng)營者、管理者，有時候這些名稱是統(tǒng)一的，有時候是分離的，導(dǎo)致我們在確定補償對象時往往無從下手。實施生態(tài)效益補償需要補償（補助）到具體對象，產(chǎn)權(quán)必須明晰是實施森林生態(tài)補償制度的先決條件。目前，產(chǎn)權(quán)混亂和不清晰直接制約了森林生態(tài)效益補償制度的安排落實。
一方面需要建立明晰的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。對于國有林區(qū)的產(chǎn)權(quán)問題，由于林地屬于國家所有，其產(chǎn)權(quán)問題相對簡單，補償?shù)膶ο笠踩菀状_定；而集體林權(quán)方面由于歷史的和現(xiàn)實的因素交錯，情況則較為復(fù)雜。因此，林業(yè)產(chǎn)權(quán)問題的解決應(yīng)當(dāng)從集體林權(quán)制度的改革入手，明確集體林權(quán)中森林、林地和林木的所有者、使用者的權(quán)利和義務(wù)的合理配置。另一方面要統(tǒng)一森林生態(tài)效益的補償對象。目前我國對補償對象的規(guī)定是政出多門，各有千秋，不同的政策有自己不同的補償對象，這不僅不利于國家法制的統(tǒng)一和健全，還時常成為法律法規(guī)沖突和矛盾的根源。
（三）推進(jìn)國家主體功能區(qū)劃的完善
2008年7月31日，環(huán)境保護部和中國科學(xué)院聯(lián)合了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，其中明確指出全國生態(tài)功能區(qū)劃的目標(biāo)是“以生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，指導(dǎo)區(qū)域生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、資源利用和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的關(guān)系。”推進(jìn)形成合理的國家主體功能區(qū)，對完善森林生態(tài)效益補償制度具有積極作用。一方面，國家主體功能區(qū)劃制度要求對森林資源豐富但生態(tài)脆弱的地區(qū)實施生態(tài)補償；另一方面，國家功主體能區(qū)劃制度的出臺為各功能區(qū)的功能和發(fā)展方向進(jìn)行了定位，這無疑是對目前森林生態(tài)補償制度研究的難點――補償對象的確定具有重大的突破意義。
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