時間：2022-05-24 14:15:35
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生態環境是人類賴以生存的基本條件，是社會經濟發展的物質基礎。我國生態狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土面積的36.9%，全國現有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴展。嚴重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發生，人民群眾的生產生活受到嚴重影響，國家的生態安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現社會經濟的可持續發展，必須保持良好的生態環境。
退耕還林工程實施以來，進展順利。據統計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農戶生活費39.2億元、補助農民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。
同時工程取得了明顯成效，實現了經濟與生態的雙贏。首先“綠了山”，生態環境得到改善，工程區林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農村經濟發展，工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業的發展為農民提供了就業機會，增加了收入，各地積極探索生態經濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產業，發展特色經濟，拓寬了增收渠道，提高了農業產業化經營水平；另外還“育了人”，全民生態意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態災難、維護生態安全已成為社會對林業的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態工程建設的積極性提高。
二、當前存在的主要問題
退耕還林工作開展以來，總體上進展順利，但也出現了一些問題。
1.對退耕還林目的認識不足，規劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態改造，國家對退耕者補助糧食、現金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態”，也是對人民既得利益的補償。
2.對退耕還林政策把握不準，造林質量不高。原因有二：首先，生態條件惡劣，種苗量不足或質不優，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區，人民追求短期可得經濟利益，還林時經濟林、生態林比例不合理，經濟林比例偏高，難以實現生態目標。
3.有關配套政策法規落實不到位，損害了農民的合法權益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規范，補助兌現環節出現了違法違紀現象。補助糧以次充好，質量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現象，發生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。
4.一些地方沒有處理好退耕還林與調整農村經濟結構的關系，不注重發展后續產業，解決長遠生計問題，難以實現可持續發展。在退耕還林過程中若不能統籌考慮和解決好農民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農民長遠利益與當前利益結合，將生態目標與農村經濟發展相結合。三、加強法律手段，推進退耕還林
退耕還林是加強生態環境保護，提高西部地區人民生活水平，促進可持續發展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。
法律具有的強制規范性、連續穩定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業資源、懲處破壞生態環境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現有法規，使之相互補充、配合協調；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執法，從以下幾個方面著手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規，加強全社會的林業法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態的多樣性和綜合平衡，這是經濟增長和社會持續發展的前提；引導人民不斷增強生態文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權利義務，更好地依法行政、執法守法護法。
2.依法編制規劃計劃。科學合理合法的規劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎。《退耕還林條例》第5條規定了“統籌規劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業設計等作了詳細的規定。
3.依法育林，保障質量。針對造林質量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規定，同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產、經營許可證管理辦法》的執法力度，規范種苗生產供應行為，保障種苗供應的質量。在還林中還要“遵循自然規律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態優先”，“退耕土地還林營造的生態林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。”
4.依法落實激勵機制，保障農民合法權益。林農是林業資源最直接的經營管理者，保護其合法權益關系到他們退耕還林的積極性，也直接關系到林業生產的穩定發展。國家為確保退耕還林生態目的的實現，依法規定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現金補助，農業稅減免，林權保障等。“國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。”，解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關規定享受稅收優惠，其中退耕還林（草）所取得的農業特產收入，依照國家規定免征農業特產稅。”；“國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權”，保障承包經營政策的連續性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴格落實，以免挫傷還林積極性。
5.完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對過程中已有的和新出現的問題，國家應不斷完善和制定有關配套辦法及規定，以立法的形式規范退耕還林的操作及優惠舉措，保證政策的穩定性，給林農定心丸。不同省區內、不同生態環境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補助數量、年限和林權證年限等，應有所不同，以消除農民后顧之憂。
6.樹立可持續發展的法律協調觀，走生態與經濟相結合之路。《條例》第四條規定“退耕還林必須堅持生態優先。退耕還林應當與調整農村產業結構、發展農村經濟，防治水土流失、保護和建設基本農田、提高糧食單產，加強農村能源建設，實施生態移民相結合”，這一指導思想，在退耕還林整個過程以及立法中必須遵循。
各級領導要率先垂范，深入一線實干苦干，發現問題，研究問題，解決問題。從上到下實行領導包項目、包片、包點責任制，切實把責任靠實到各級領導身上，用實際行動積極組織和帶領群眾，做好退耕還林。
2實施規劃，必須因地制宜，分類指導
一是要適地適樹，注重混交，既要杜絕在不同地類栽植同一樹種，又要杜絕在同一地類栽植相同樹種，以防樹種單一病蟲交叉傳播，同時有利防火；二是要在退耕前期留出充分的樹盤后，允許套種紫花苜蓿、紅豆草、薯類等可以培肥土壤的補償性作物，這樣不但可以充分利用土地，增加前期地表植被和截流固水能力，還能解決發展畜牧業的飼草，增加群眾收入。
3新一輪退耕還林應堅持“生態效益為先、兼顧經濟效益”的原則
可與果品發展產業“無縫銜接”，大力營造優質、高產、環保的經濟林，栽植樹種以新、特、優干鮮果為主，既能增加農民收入，調動其積極性，又能有效改善生態環境。
4加大退耕還林方面的科技投入，增加科技含量
要加強退耕還林工程的網絡建設，強化技術隊伍，搞好綜合服務。一是縣、鄉、村三級行政主管領導的三級科技管理網絡，運用行政職能，組織協調和實施管理；二是科技推廣網絡，加強鄉級林果指導站的力量，制訂優惠政策，鼓勵專業技術人員開展技術承包，實行勞酬掛鉤，重獎貢獻優異者，加強農村技術培訓；三是技術培訓網絡，以縣林業部門為依托，鄉鎮林果站為重點，縣培訓鄉，鄉培訓村，力爭在3～5年內使懂技術、懂經營、會管理的農民達到萬名以上。目前農民缺少的是技術，需求的是服務，盼望的是致富，只要把技術推廣和配套服務抓起來，退耕還林后的潛力和效能才能夠發揮出來。
5深入進行政策研究，解決實施中碰到的相關問題
確保退耕還林工作的順利實施，要緊緊抓住“林權是核心，兌糧是關鍵，種苗是先行，領導是保證”這個大核心，研究解決土地利用中的突出問題，找出矛盾，對癥下藥，遵循中央有關政策和《退耕還林條例》，制訂出臺相關的規范性文件，解決好由退耕還林引發的新問題和新矛盾。首先，屬退耕區內統一規劃的農路、水利設施等永久性占用的土地，可試行統一納入政策兌現范圍給予補償；其次，結合集體林權制度改革工作，確實做好退耕還林地塊的確權頒證，防止出現新的林權糾紛；最后，前期規劃設計應盡量避開個體農戶多地塊集中的區域，防止規模退耕占盡農戶土地現象的發生。
6嚴格把關，上規模、上檔次、促發展
一要高標準、高質量、樹種優、重成活；二要嚴把規劃、整地、苗木、品種、栽植和驗收等六個重要環節；三要堅持整坡治理、綜合開發、規模實施、精品工程；四要實事求是、不搞浮夸、嚴格務實，公開、公正、公平地嚴格把握和兌現好相關政策，建立健全各級監督制約機制，嚴格規范獎罰制度，嚴肅查處退耕還林工作中、等違法違紀行為；五是千方百計保護良田面積，穩步發展，保證退耕區群眾的吃糧問題。
7加大對退耕還林地的后續管理，確保退耕還林成果
南澗鎮的退耕還林工程總面積為5644畝，共涉及10個村委會，1727戶農戶，時間跨度為3年，即2002～2004年。工程項目已通過省、州、縣三級檢查驗收，達到了預期效果。
1.12002年退耕還林情況2002年是南澗鎮退耕還林工程實施的第一年，涉及3個村委會，336戶農戶，面積共1523．3畝，其中西山108戶451．9畝，團山68戶385．5畝，小軍莊160戶685．79畝。
1.22003年退耕還林情況2003年的退耕還林工程涉及4個村委會，812戶農戶。面積為2820．8畝。其中團山1戶5．3畝，保安259戶1339．9畝，白云264戶742．8畝，太平288戶732．8畝。
1.32004年退耕還林情況2004年是南澗鎮上一輪退耕還林工程實施的最后一年。該年涉及7個村委會，579戶農戶，面積為1300畝，其中西山2戶25．3畝，團山249戶314．2畝，保安41戶89．5畝，復興148戶483．4畝，文啟45戶131．8戶，安定15戶19．3畝，新山79戶236．5畝。
2退耕還林成果調查
2.1調查方法南澗鎮內所有的退耕還林地塊，及所配套實施的荒山造林林班小班，調查時對造林小班，一部分進行全查，一部分進行抽樣調查。
2.2調查成果南澗鎮內所有的退耕還林地塊，及所配套實施的荒山造林，現已全部成林。一部分生態林，如華山松林，松塔已掛果，一部分生態林已改作經濟林，如泡核桃林，已掛果，有一定的收入。
2.3成果分析（1）通過對南澗鎮上一輪退耕還林工程實施的調查，可以說明，實施退耕還林工程的決策是正確的，也是深受廣大群眾接受的、擁護的一項民心工程，一項功在當代，利在千秋的工程。（2）退耕還林工程是生態文明進程中的一個重要組成部分，是可持續發展的重大體現。可持續發展是指“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求能力構成危害的發展”［2］。（3）南澗鎮的退耕還林工程建設屬生態林種，樹種多種多樣，做到因地制宜。樹種有華山松×旱冬瓜，云南松×車桑、有鐵核桃、泡核桃，有華山松純林等等，有的地塊設計初植樹種死亡后，已長出本地優勢樹種，現也已自然成林。（4）退耕還林的效果，應從3個方面來衡量，一是生態效益、經濟效益和社會效益是否有機的結合起來，是否體現了3大效益的功能。二是退耕還林成果是否得到很好的鞏固，社區社會經濟是否可持續發展。三是退耕還林農戶是否滿意，這是衡量退耕還林工程成功與否的重要標志。通過調查上述問題都得到了肯定的回答。（5）退耕還林必須與封山育林相結合。封山育林是對破壞了的森林，經過人為的封禁培育，利用林木天然下種及萌蘗更新能力，促進新林形成的有效措施［3］。這可以解決退耕地設計樹種死亡后，促使本地優勢樹種成林，同時，也解決了退耕還林地塊的管護費用。（6）退耕還林工程應注重綜合開發、水土保持、以工代賑、農村能源建設等方面的項目和資金向退耕地區傾斜，努力提高退耕還林的綜合效益［4］。如太陽能、水窖等易操作、利用率高的項目。（7）《退耕還林條例》第二十三條規定，退耕土地還林營造的生態林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積80％。新一輪的退耕還林生態林，在我鎮可降至50％以下，我鎮實施的經濟林泡核桃樹，屬高大喬木，并且很容易成林，完全可以達到生態林、生態效益的目的。（8）新一輪的退耕還林工作，由于近幾年外出務工的人員增多，在家的強勞動力減少，土地大量閑置。在工作中可能會出現爭搶的退耕的局面，這是這輪退耕中最棘手的問題。各地黨委、政府應提前進入角色，防止出現集體事件。如集體哄搶、集體上訪等。
3結語
1.1“轉移說”轉移說的研究主要基于農戶調查抽樣數據和統計數據并結合經驗分析法得出結論。農戶資料調查主要是在研究區域內隨機選取樣本縣、鄉、村、戶，進行農戶走訪獲取研究需要的調查數據。第一手的調查數據可信度較高，但是需要花費大量的人力和物力，因此研究區域往往是較小范圍的，而且調查數據的信息量較為分散，加上調查往往帶有農戶很強的主觀意愿，結果分析有一定難度。“轉移說”觀點主要認為退耕還林工程造成農村退耕農戶耕地耕種面積減少，進而造成農村剩余勞動力的增加，其中年富力強且素質較高的勞動力就會另謀生路，造成勞動力從第一產業向二、三產業轉移。問卷調查的數據也證實退耕后外出打工人數明顯增加。同時，調查中也發現農民工外出打工主要從事體力勞動，報酬較低，且不穩定。部分當地政府根據這些問題為外出勞工設立技能培訓項目，比如農戶科技培訓、農戶勞動力技能培訓等。這有助于農民工較為容易地流向建筑業和商業、餐飲業、交通運輸業等服務性非農行業。
1.2“非轉移說”非轉移說的主要研究方法是利用農戶資料調查結合倍差法或者基尼指數法（DID）進行歸因分析退耕還林究竟對勞動力轉移有無貢獻。DID法的輸入參數是基于退耕政策實施前后兩期的家庭特征調查數據（家庭人口規模、坡耕地面積、戶主受教育水平、男性勞動力人數、未成年人口數及老年人人口數等變量）、宏觀經濟變量、反應集體經濟狀況的變量（人均收入水平）、村級虛擬變量（地理位置、氣候、當地就業傳統、耕地狀況、交通條件等）。在控制其他變量不變的情況下，DID方法可以檢驗參加退耕還林與否對家庭收入及外出務工人數的影響。另外，基尼指數法是用來評價收入均衡程度的指數，作為經濟平衡的主要指標之一，可以有效反映居民收入差異和經濟發展差異。全部DID模型研究均發現退耕還林政策沒有對勞動力轉移造成明顯影響，但是發現非農收入的比重有所增加。對這一現象主要有兩種解釋：①原先在外打工的非農勞動力延長了在外工作時間導致收入增加；②原本在外打工的非農勞動力在工作時間大致不變的情況下，獲得了更高的工資收入。通過基尼指數法發現退耕農戶的基尼指數小于非退耕用戶的基尼指數，表明大多數農戶還在從事傳統的栽種，因此得出政府對勞動力轉移的預期尚沒有實現的結論。
2退耕還林工程對勞動力結構調整影響的研究
是否參與退耕還林工程對農戶林業、以土地為基礎和非農勞動力供給的影響反映的是退耕還林工程對勞動力供給的整體影響，而退耕地造林面積與農戶參與退耕還林工程時間對農戶林業、以土地為基礎和非農勞動力供給的影響反映的是退耕還林工程對勞動力供給的邊際影響。參與退耕還林工程的農戶，其退耕地造林面積越多，參與該工程時間越長，農戶剩余耕地就越少，林地越多。相對而言，農戶耕地減少，其收益受損，因為耕地可種植糧食，1年內多少都會有收益，而林地多種植的是經濟林，2～3年內沒有收益，所以農戶參加退耕還林工程損失的收益由退耕還林工程補助來補償，國家的政策設計也正是這樣制定的。但是農戶要拿到補助，還必須達到一定的造林成活率以及保存率，必然增加林業勞動力供給。農戶參加退耕還林工程，獲得補助之后，耕地減少，林地增加，種植業勞動力供給減少，林業勞動力供給增加；但是由于同樣的面積上種樹種草所耗費的勞動力還不到種植糧食的1／3，所以退耕還林工程之后，農戶在林業和種植業上的總勞動力供給相對減少了。總地來說，參加退耕還林工程后，農戶在以土地為基礎的勞動力供給上是減少的。此外，農戶參加退耕還林工程后，林地增加，獲得退耕還林工程補助。由于退耕還林補助標準高于同等面積耕地收益，所以農戶獲得補助后，一是農戶家庭總收入相對增加，農戶家庭抗風險能力相對增強，農戶有能力從事“準入門檻”較高的非農業活動。圖2列出了1999～2008年農戶以土地為基礎和非農業的勞動力供給報酬率。農戶增加非農業的勞動力供給，這也是符合“經濟人”假設的，而且農戶獲得退耕還林工程補助后，間接減少耕地對勞動力的需求，釋放的勞動力會向勞動力供給報酬率比較高的行業流動，從而增加非農業的勞動力供給。
3結語
文章以1號滴灌系統的設計內容為例。該小班均為不規則四邊形，相鄰邊為短邊，灌溉面積為42.6hm2，其南北邊長度為496～678m，坡降為1.5%；東西邊寬度為204～345m，坡降為0.4%。在該系統中，小班南邊為供水渠道，蓄水池與首部均設置于2號小班南邊，能有效減少水頭損失。采用干管、支管及毛管進行3級管道布置，根據土層的實際厚度將干管與支管地埋深度確定為0.8m。由支管將毛管引出，進行雙向布置，該布置形式與種植行保持一致。
2滴灌灌溉施工實施
2.1施工放樣在實施滴灌灌溉技術過程中，應確保施工方案設計落實到地面施工中。施工人員可在施工區域設置工程測量和控制網，并保留到工程竣工后。在施工現場中，應明確標注各建筑物施工的主軸線、縱橫軸線，并標明地埋管的開挖溝槽位置、閘閥井位置、鎮墩位置的最高程。
2.2基坑的開挖施工人員應結合施工區域周邊的土質情況開挖溝槽，一般情況下，底寬為管徑再加60cm，溝槽邊坡比為1:2/5，盡可能保證邊墻的穩定性和安全性，當遇到礫石區域時，可將溝槽底寬超挖約15cm，并回填土，進行夯實至設計槽底的標準值。在開挖基槽時，應立即進行澆筑，并鋪設管道，避免造成底土風化或塌方，給基坑施工整體質量和水平帶來不良影響。
2.3管道的埋設在埋設管理前，施工人員應將管件和管材運往施工現場，并沿著管槽擺放，盡量放在無堆土的一側，確保承插口朝著水流方向。在安裝前，施工人員應仔細檢查管材、管件的外觀，如發現有破損情況，應立即申請更換，如管材底面有落石或落土情況，應予以清理，并將積水排放干凈；在管道安裝過程中，施工人員應做好砂石防范工作，杜絕任意雜物或砂石進入管道內部，若出現管道安裝中斷情況，應及時封堵管口；在調運管道過程中，應避免管道與槽底及管壁接觸或碰撞，使其與管床緊密銜接，禁止使用專石或木屑襯墊；管理安裝應遵循先干管后分支管的原則，從低到高進行安裝，針對塑料管道或脆性管材穿越機耕道或公路時，應用套管進行保護；完成管道安裝后，因進行回填，完成管道定位后進行水壓測試。
1.1土地利用類型分類
土地利用是人類利用自然資源和改造生態環境的主要方式。參照全國土地利用類型分類系統，并根據本研究區域的實際情況，將豐寧縣土地分為耕地、園地、林地、草地、居民點及工礦用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地和未利用地8種類型。具體分類見表1。
1.2土地利用變化情況
土地利用變化是指在某一時期、某一地域范圍內的土地的數量、質量和空間變化情況。2000年，河北省試點開展退耕還林工程，并于2002年全面展開，2007年為退耕還林暫停年，2010年之后是退耕還林成果鞏固時期。鑒于此，本研究選取豐寧縣2002年、2007年、2010年3個不同退耕年限的各土地利用類型數量為研究對象，分析其變化情況。
1.3土地利用變化結果分析2002年、2007年、2010年豐寧縣土地利用變化情況如圖2所示。
1.3.1耕地。由表2可知，耕地面積在8年間增加了6704.83hm2。2002—2007年耕地面積減少了1085.33hm2，而2007—2010年增加了7790.16hm2，主要原因是2000年河北省開始退耕還林試點，2007年9月11日，國家為確保守住1.2億hm2耕地紅線，暫停了106.67萬hm2的退耕還林計劃，因此2002—2007年耕地數量減少，到2010年又有所增加。
1.3.2園地。園地數量在這8年間呈現持續下降的趨勢，共減少了1972.25hm2，其主要原因是農業結構調整，且園地建設沒有得到重視，使部分園地轉為林地或者耕地。
1.3.3林地。林地面積總體上呈現不斷上升趨勢，8年間增加了19029.32hm2。這主要是豐寧縣實施退耕還林工程取得的成效，當然還有后期的維護才使得林地面積保持了良好的增長趨勢。
1.3.4草地。草地的變化先是出現小幅度的下降，之后又呈現出突變態勢。主要是因為2002年之前豐寧縣生態退化嚴重，2002—2007年實施退耕還林、還草政策后，草地退化現象有所改善，但仍有小幅度的下降。2007—2010年由于嚴格執行退耕還林、還草政策，以及后期維護力度較大，草地面積又有所增加。
1.3.5居民點及工礦用地。居民點及工礦用地呈穩步上升趨勢，8年間共增加了4309.50hm2。城市化進程的加快和社會經濟迅速發展是研究區域居民點及工礦用地增加的主要原因。并且研究區域增加的居民點及工礦用地主要來源于未利用地。
1.3.6交通運輸用地。交通運輸用地在整個土地利用類型中所占比例較小，因此與其他土地利用類型相比而言整體面積變化不大。由于城鎮化進程和新農村建設速度加快，交通運輸用地也相應增加，但增加相對較少，其來源主要是未利用地。
1.3.7水域及水利設施用地。2002—2007年水域及水利設施面積減少的不多，而2007—2010年增加也相對較少，這主要是由于8年間降水量變化所致。2007—2010年興修水利設施對該類土地利用類型面積的增加也有一定的影響。
1.3.8未利用地。未利用地呈現穩步下降趨勢。大多數未利用地轉向了其他7種類型用地，但同時由于水土流失嚴重，小部分林地和草地退化為未利用地。
2退耕還林成果績效分析
2.1經濟績效大多數生態退耕規劃區或任務區經濟都比較落后，因此增加生態退耕的任務必須強調“經濟績效”的驅動作用。豐寧縣是全國范圍內的貧困縣，經濟落后，鞏固生態退耕成果的資金相對匱乏。因此，在已取得的退耕成果下，還應發展當地經濟，因地制宜地進行土地利用。
2.1.1糧食產量變化。退耕后農戶家庭耕地面積減少，但平均產量有所增加。糧食總產量如圖3所示，2002—2010年，糧食總產量雖高低起伏，但是明顯退耕還林后糧食產量比退耕前高（2009年糧食產量較低是因為當年自然災害較嚴重）。退耕工程將坡度大、位置偏遠、水土流失嚴重、沙化嚴重的低產坡耕地轉為林草地，因此農民將節省下來的生產要素（如灌溉用水、化肥、勞動力等）向未退耕耕地轉移，提高了糧食產量，說明豐寧縣以從事農業生產為主的家庭對土地進行了集約利用。同時，退耕還林對經濟作物的影響比較大。隨著退耕工程的進行，耕地資源的減少，為了更加充分地利用土地生產力，實現集約化生產，很多農民選擇種植經濟作物，導致經濟作物產量大幅度增加。
2.1.2國內生產總值變化。凱恩斯學派認為，增加公共投資有提高對產出的總需求，以及提高生產力及擴充生產能力的效果。退耕還林這項規模宏大的公共投資計劃，不僅可以解決國民經濟發展過程中的環境問題，而且可以通過增加政府支出，刺激有效需求，并產生乘數效應，帶動相關產業發展，從而拉動區域國民經濟增長[4]。由圖4可知，自退耕還林工程實施以來，豐寧縣國內生產總值及第一產業增加值一直處于不斷上升的趨勢，且上升幅度逐年增加。第一產業增加值的增長源于農業產業結構的改變和土地利用效益的提高，退耕還林導致耕地減少的同時也有利于耕地的集約節約利用，農業產業結構的改變促進了農業產業化發展，從而增加了第一產業的產出。同時，退耕還林使得農村剩余勞動力轉向第二、三產業，推動了整個國民經濟的快速發展，使得國內生產值不斷增加。
2.1.3農民收入變化。退耕還林本質上是土地利用結構的調整，是將農業用地在農林牧等重新配置。從收入的時間分配看，退耕前農民取得收入的時間取決于農作物收獲的時間。退耕后農民取得收入的時間取決于錢糧補助兌現的時間。從收入的來源看，退耕前，當地農民的主要收入來源為糧食收入、經濟作物收入及外出務工收入，其中以糧食收入為主；退耕后，農民的主要收入來源為經濟作物收入及外出務工收入。同時，養殖收入、林果收入（還林后所種植的山林、果樹產生的經濟收入）及經商收入（主要包括運輸經營和加工場經營）所占比例有所增加[5]。由圖5可以看出，農民人均純收入在2002—2010年基本處于持續增長態勢。農民人均純收入的增加，一部分源于退耕還林補貼，但主要是因為退耕還林工程使得耕地減少，農民不再以耕種土地作為主要收入來源，農村剩余勞動力轉向第二、三產業，即外出務工[4]，農民的收入來源多樣化直接導致農民人均純收入的增加。此外，退耕還林后期經濟林的效益開始增加。退耕還林增加了土地生產率低的地區農戶的收入，減輕了農民負擔，提高了農民生活水平，對豐寧縣而言，扶貧減困的作用相當明顯。
2.2社會績效
2.2.1勞動力及就業的變化。退耕還林是一場土地利用方式的變革。由種糧食到種林草，土地的利用性質發生了變化，必然帶來生產要素的流動和勞動力投向的變化。退耕還林減少耕地，大部分農民將從世代耕耘的土地中解放出來，一方面，勞動力的較少投入使農民有了更多的可支配時間，豐富了他們的精神文化生活；另一方面，為農民調整改變自己的生產結構提供了必要的勞動力條件。隨著退耕還林工程的不斷深入，耕地面積減少、農業生產條件改善、種植業由小而全的傳統農業向商品型生態農業轉變、耕作方式的高機械化程度使豐寧縣農業生產力逐步提高，促使傳統的農業生產方式發生明顯變化，這導致了農村富余勞動力數量的不斷增長。由圖6可知，2002—2007年退耕還林工程實施以來農村人口比例總體呈下降趨勢，城鎮人口比例呈不斷上升趨勢。隨著退耕還林工程的不斷深入和城鎮化的快速發展，農村剩余勞動力開始向第二、三產業轉移，城鎮人口增多。但是退耕后期2008—2010年農村人口比例又開始逐漸回升，這是由于當前農村勞動力文化程度低、綜合素質不高，勞動力市場不健全，求職信息渠道不通暢，企業用工不規范，部分農村勞動力觀念陳舊等問題制約著農村勞動力的轉移，使農村勞動力資源隱性失業嚴重，存在大量人力資源的浪費[6]。
2.2.2對社會活動參與的影響。退耕還林（草）是“高壓線”，工程的實施引起了全社會的廣泛關注。退耕還林自始至終都置于農民的參與和監督之中，不僅對傳統“見物不見人”的工作方法提出了挑戰，同時也提高了農民的參與度和凝聚力。通過落實錢糧兌現政策，提高了政府和黨的威信，改善了黨群、干群關系；通過監督土地丈量和錢糧兌現工作，農民民主法制政策觀念增強，對加強農村的民主法制建設具有積極的促進作用。
2.3生態績效從制度經濟學的角度看，退耕還林是一種誘導性的制度變革，即國家用計劃手段，以工程建設的方式，通過政策引導，使沙化地和退化坡耕地向林（草）地的資源轉化，改變不合理的土地利用方式，達到“生態—經濟”系統重建的目的。隨著工業化和城鎮化的快速發展，京津冀地區的環境污染越來越嚴重，環境質量呈日益下降的趨勢。退耕還林（草）工程通過提高植被覆蓋率，通過植物的光合作用和吸附作用降低了空氣中的污染物含量[7]，抑制了土地沙化和荒漠化，減少了沙塵天氣的發生，明顯改善了豐寧縣的空氣質量。
2.3.1植被覆蓋情況。豐寧縣自實施退耕還林等生態建設項目以來，到2002年底造林25000hm2，草地建設23733hm2。2007年完成造林9333hm2，年末實有林地面積322568hm2，森林覆蓋率36.99%。其中：當年人工造林8666hm2，零星四旁植樹172萬株，育苗面積233hm2。2010年，完成造林73333hm2，到年底全縣森林覆蓋率已達43.7%。2002—2010年豐寧縣森林覆蓋率以每年2%的速率增加，退耕還林工程的實施大大提高了豐寧縣的森林覆蓋情況。
2.3.2水土保持狀況。通過退耕還林（草）工程，豐寧縣水土流失狀況得到明顯改善。2002年治理水土流失面積235km2，2007年治理水土流失面積150km2，2010年重點治理水土流失面積30km2。退耕還林（草）工程的實施明顯減少了水土流失量，并且水土流失治理面積逐年減少，減少了豐寧縣滑坡、泥石流等自然災害的發生。
3后期退耕還林工程實施對策
雖然退耕還林工程給經濟、社會和生態3個方面都帶來了很大的效益，但是工程實施的過程中仍然存在很多問題，如退耕還林的補償年限短，農民對退耕補償具有依賴性；土地是農民生存和生活的基礎，大部分農民還存在復耕意識，尤其是退耕補償期限結束后，農民復耕的幾率會大大提高；單純地依靠林業收入較低，無法給農民帶來更多的收益；糧食安全依賴于耕地，而退耕還林工程使耕地數量減少。針對這一系列問題，提出以下對策。
3.1完善補償方案，建立合理的補償機制退耕還林補償增加了豐寧縣農民人均純收入，在一定程度上推動了退耕還林工程的實施，提高了農民退耕還林的積極性。但是，國家規定經濟林補償5年、生態林補償8年[4]，補償年限較短。補償年限過后農民對退耕還林的積極性和主動性可能會大大降低，影響退耕還林的后期效果。故可以適當降低補償標準，延長補償年限，維持農民對退耕還林的積極性。同時，應讓京津生態收益區對豐寧縣等退耕還林地區通過一定的標準進行合理補償[8]。
3.2提供就業機會，消除農民的復耕意識經實地調查發現，豐寧縣有不少農戶還存在復耕意識[9]，這一現象對于退耕還林工程后期成果鞏固有很大的威脅。可以通過產業結構調整，大力發展農業和經濟林業加工產業，提供更多的就業機會。此外，可以通過增強農業和第二、三產業間的合作以提供更多的就業崗位，解決剩余勞動力的問題，以消除農民的復耕意識，維護退耕還林工程的實施效果。
3.3加強耕地集約節約利用，保障糧食安全耕地是稀缺性資源，耕地數量的減少會直接影響區域糧食安全，因此必須加強土地的集約節約利用。以保證1.2億hm2耕地紅線為前提，嚴格按照土地利用規劃對土地進行利用；另外，需對退耕地區的農民進行有關教育培訓，使集約節約利用從農民自身做起，以提高耕地的產出能力，保證糧食產量。
退耕還林工程主要是由政府、企業與公民共同參與的一項生態項目，退耕還林的政策必須切實落實到每家每戶。由于當前退耕還林工程還處于初級建設階段，很多基層干部群眾對政策還不是很清楚，并沒有完全領悟到政策的精神，僅僅只知道退耕還林耕地有糧食補助、苗木補助和現金補助。他們只關注的話題是退耕還林后，林業的權屬是不是完全屬于自己，糧食補助是給糧食還是現金。糧食補助是給原糧是不是按照品種供應，資金到位的實踐是否快捷等問題，在思想上并未認識到退耕還林的重大作用和意義。所以，應該充分利用干部培訓活動、群眾會議、廣播宣傳、報紙雜志、學生課本、農業知識宣傳單、鄉鎮宣傳欄等多種方式加強對廣大干部群眾進行教育，增強生態理念，引導干部群眾深刻明白中央政府將生態環境保護和建設作為實現“山川秀美與致富脫貧”的目的的基礎點和根本點的重要性和必要性，深刻領悟到退耕還林是一項惠民工程。真正認識到當前我們所遭受的災害都是我們自己行為造成的，熱烈擁護退耕還林政策，這是利國利民，惠及后代的偉大民生工程；真正明白退耕還林工程具體采用實際和實施規則，引導干部權重不僅能達到思想清楚，又能在學會技術，全身心投身于退耕還林生態工程建設中來。
二、在生態優先的原則下，因地制宜確定退耕還林工程的林種比例
退耕還林的根本功能在于處理和減少陡坡開荒、水土流失、生態環境惡化等問題。所以，優化生態環境是退耕還林工程建設的根本出發點。例如當前實行的政策規定：退耕還林工程必須實行建設生態林為主要任務。生態林比例必須達到80%左右，針對超過規定比例的經濟林只是補助種苗費而不補助糧食。然而，每個地方的生態環境差別大、原來的林種比例不一樣、經濟環境不同、荒地面積不等，如果按照統一比例來嚴格要求退耕還林的林中比例，這是不符合實際，也不利于退耕還林成功的鞏固。按照森林植被面積的理論分析，南方地區森林植被相對較多，森林面積大，以前的公益林的比例也比較大，例如湖南省森林面積達到了900萬hm2，其中生態公益林達到了450hm2，達到50%的比例。根據全省來分析適當擴大一些經濟林不僅有利于退耕戶的生計問題，而且有助于退耕還林政策的繼續推進。依據社會經濟方面考慮，坡耕地多的地區其經濟發展比較緩慢，人地需求矛盾大，另外退耕戶自身也是經濟落后地區中的弱勢群體，按照當前國家財政情況，即使給與一些糧食和現金補助，都無法解決退耕戶的生活污水問題，大多數還未達到溫飽程度。所以，在林種分配時，各地要貫徹落實生態優化的理念，考慮到經濟效益，把握生態與經濟的結合點，科學確立各種林種比例。為了確保結構穩定、布局科學、有效控制經濟林比例大的情況，在進行項目材料審核時，可以邀請具有設計資質機構實地考察并制定出退耕還林林種比例合理性分析報告。如果后期出現了嚴重比例失調的情況，中介服務單位必須承擔相應的法律責任。
三、作業設計內容要突出重點，成林是關鍵
退耕還林工程建設地區大多數都是經濟落后的地方，當地政府和林業主管部門財力不足，需要提交國家級標準的作業設計文件具有一定的難度。但是下面兩方面的需要嚴格明確，否則作業不會達到預定效果。
1、人工造林種草的樹種搭配、營造方法、營造類型（混交形式、方式、比例、配置）、種苗分配、營造技術、造林密度等。
2、經營管理模式中的管護時間、立標定界、管護方法等。
四、建立退耕還林檢查監督體系，確保退耕還林質量
每個鄉鎮退耕還林建成后，需要做出詳細的自查，對工程情況如實上報上級政府。上級政府組織專業人員對退耕還林工程的建成情況、質量情況、政策執行情況開展全方位檢查。另外制定退耕還林舉報機制，開設舉報電話、設置舉報信箱，認真處理群眾反映的問題。對退耕還林效果好、成活率高、保存率符合標準的林地確權后，由專門的林業局發放林權證，確定產權，解除群眾的后顧之憂。從而切實將退耕還林這個“惠民工程”、“生態工程”貫徹落實，為構建環境優美、和諧社會奉獻自己的力量。
【關鍵詞】退耕還林；問題；對策
1.退耕還林工程退實施概況
退耕還林工程的實施使全省的造林質量、管理質量和規劃設計質量均跨上一個新的臺階,使林業生態工程建設步入一個新的階段。為保證工程建設質量，提高工程建設成效，推進退耕還林工程順利實施。我省積極響應國家的號召，采取有力措施，認真組織實施了退耕還林工程。按照“退耕還林（草），封山綠化，以糧代賑，個體承包”的生態建設方針，對全省退耕還林工作進行了全面部署。2002年，國家正式啟動了退耕還林工程，全省退耕還林計劃任務為240萬畝，其中退耕地造林面積為120萬畝，荒山荒地人工造林面積為120萬畝。退耕還林建設基本覆蓋全省。
2.退耕還林概念
退耕還林工程建設包括兩個方面的內容：一是坡耕地退耕還林；二是宜林荒山荒地造林。國家對退耕還林工程實行退耕還林資金和糧食補貼制度，國家按照核定的退耕地還林面積，在一定期限內無償向退耕還林者提供適當的補助糧食、種苗造林費和現金補助。糧食補助現在改為按每公斤1.4元發放糧食現金補助。每畝退耕地和宜林荒山荒地補助種苗造林費50元，為當年一次性補助。
密山市退耕地還林工程始于2002年，工程涉及全市16個鄉鎮，9個國有林場，已累計完成退耕還林面積14.7萬畝，其中退耕地還林5.5萬畝（其中生態林5萬畝，經濟林0.5萬畝），兩荒造林9.2萬畝（全部為生態林）。退耕地還林主要以落葉松、樟子松、楊樹、果樹等樹種為主，宜林荒山造林主要以落葉松、樟子松等樹種為主。通過退耕還林的實施，對于治理我市坡耕地水土流失，改善生態環境，調整農村產業結構，提高農民生活水平起到了積極作用。
3.存在的問題
退耕還林工程涉及面廣、政策性強、實施標準高任務重，在實施過程中存在一些不容忽視的問題。
3.1重造輕管現象仍然存在
我市退耕還林存在重造輕管的現象。盡管市政府制定出臺了相應的管護辦法，各鄉鎮也不同程度地交管護工作納入議事日程，按照“誰退耕，誰造林，誰經營，誰受益”的政策，管護措施要落實到實施退耕還林的一家一戶，難度較大，管護 效果也不理想，原因是：①農戶的經營意識中仍有以前的粗放經營的老思想，樹栽上就很少管理，任憑林木自由生長。②退耕農戶以短期經濟效益考慮，在退耕地上塊間種糧食，而對于間作現象，鄉鎮干部在清理間作的時候，存在同情心理，措施不到位，制止不力。③管理技術跟不上，對退耕還林栽植的經濟林樹種，廣大退耕戶缺乏專業的修枝、鋤草、施肥等專業技術，至使很多不成林現象。
3.2工程缺乏運作經費
退耕還林工程涉及面廣，任務量大，工程要求高，從規劃、實施方案、作業設計、工程實施及監理、檢查驗收到政策兌現等涉及夫環節多，工程工期長（政策兌現10-16年不等）需大量的工作經費。而國家對地方退耕還林的前期工作和科技支撐費用予以部分補助，并明確檢查驗收、政策兌付等兌付費用由地方財政承擔。由于我市財政困難，難以隨后全部工作費用，因此，工程經費不足和工作負擔過重已成為困擾林業主管部門和項目鄉鎮的一大難題。一是林業部門除支付工程規劃、作業設計、工程監理、檢查驗收等方面正常費用外，還要承擔退耕還林、林權糾紛、退耕還林督查整改、會議、培訓及接待等方面額外費用，大大增加了林業部門資金壓力。二是各實施鄉鎮在自身財力緊張的情況下，還要承擔制作退耕合同、圖表卡、人員差旅、會議、培訓、接待等費用。三是因為無工作經費，承擔大量退耕還林基礎工作的基層工作干部工作不積極，應付了事。
3.3退耕還林超計劃實施造成的遺留問題
由于密山市在2002年開始實施退耕還林工程時，出臺了“五個一律”的政策規定，全市在政策規定的范圍內實施退耕還林，全市當年還林面積大大超出了計劃面積，這樣使得一部分退耕還林地沒有納入政策補貼范圍內，而目前這些林分已經成林，相應的退耕還林戶沒有得到任何補助，給生活造成了不小的負擔，這種現象在富源鄉比較突出。
3.4缺乏強有力的制約手段
《退耕還林條例》明確規定了相關違紀違法行為就承擔的法律責任，但對退耕戶還缺乏強制制約措施。《條例》僅僅從擅自復耕、林糧間作等方面給予處罰規定，但未具體明確量的問題，地方在定性定量的問題上不好把握，給處罰造成一定難度。另外，對退耕地塊管護不到位、保存率不達標的，主管部門和實施鄉鎮也只能依靠做思想工作、不予驗收、不發退耕還林補助款的手段來解決，（驗收合格后，再出現不合格的問題，解決的難度更大）缺乏強制性措施約定退耕戶加強對退耕地塊的管理。
3.5作業設計滯后
個別地方由于國家計劃任務下達較晚、北方造林季節性強、時間要求緊等諸多原因，使退耕還林前期基礎性工作受到影響。不同程度地存在先施工后設計的現象。個別地方存在作業設計不合理，造成退耕還林小班過度分散，有的小班不足1畝地。不但給日后工程管理造成一定的困難，也將影響工程效益的發揮。
3.6林權證發放工作進展緩慢
林權證是退耕還林者林地使用權和林木所有權的重要法律憑證，發放的是否及時將直接關系到保護退耕者的合法權益，調動其造林、撫育和管護積極性、達到工程建設質量的大問題。但在核查過程中發現，由于林權證發放費用過高，工作量過大，各地普遍存在林權證發放滯后的現象。一定程度上影響了農民退耕還林的積極性。
3.7基層工作人員業務能力亟待提高
退耕還林工程是個政策性強，技術質量高，涉及面廣的宏大系統工程，現在全省普遍存在基層林業工作者無論是法律法規、政策理論水平，還是管理能力及業務素質都難以滿足工程建設的需要。不同程度存在基層林業站工作人員因業務素質低，裝備落后等情況，造成造林技術指導方法不當，設計不規范等問題。
4.對策與建議
4.1中央增加對退耕還林地區財政投入
一是應增加地方政府的管理費用，減輕財政負擔；二是增加增加退耕農戶種苗補助，適當補貼林林管護費，鞏固退耕還林成果。適當申請增加退耕還林計劃，緩解因退耕未補助的問題。中央或地方出臺相應的管護措施和相關的處罰細則，便于對出現的林糧間作和隨意改變退耕地用途的行為依法處罰，確保退耕還林工程的延續和健康發展。
4.2建議盡快制定出臺相關的后續政策
一是我省地處寒溫帶，樹木生長慢，主要營造楊樹、落葉松等樹種，達到允許采伐時間較長，近期無收益，建議延長我省退耕還林生態林補助年限。二是建議在農業開發項目上給予政策傾斜，為退耕后農民開發替代產業創造有利條件，解決農民的后顧之（下轉第291頁）（上接第278頁）憂。三是建議研究制定退耕還林林木采伐政策，徹底消除退耕農戶對林木采伐利用的后顧之憂。
4.3建議加大工程管理人員培訓力度
由于退耕還林工程是個龐大的系統工程，工程質量要求高，技術性強，政策性強，建議國家經常性舉辦高水平的工程管理人員培訓班，以達到層層培訓，提高整體工程管理人員素質，保證工程的順利實施。