時間：2023-03-17 18:00:37
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一、木材運輸管理政策思考及建議
木材出口運輸證管理上的問題當前的出口運輸證原則上是要到省一級林業主管部門辦理的,后來通過爭取，到市一級林業部門也可以辦理。但是對于木材經營者來說,這仍然是件費時又費錢的事情,往往一份出口手續辦下來至少需要三天以上。這與高效、簡潔的時代要求和便民服務的宗旨有所沖突,也增加了木材經營者不必要的開支，影響了發展。因此建議,將木材出口手續辦理權限下放到縣一級,以提高辦事效率、降低辦事成本,同時也是政府務實的一種體現。
二、野生動植物保護管理政策思考及建議
(一)野生動物保護管理上的問題按當前的政策，對野生動物馴養的管理主體和管理幅度等方面都是模棱兩可、不夠明確的，以至于當前對野生動物的保護力度十分有限。自從2003年“非典”發生以來，各級林業部門基本上停止了對野生動物馴養繁殖的審批工作。從現實來看，野生動物的成功馴養是對野生動物間接卻又十分有效的保。因此建議適當放寬對野生動物馴養的政策，明確審批主體和權限，加大支持力度，間接保護野生動物。
(二)天然林保護管理上的問題當前國家實施了生態公益林補償政策，卻沒有實施天然林補償政策。但實際上天然林與公益林一樣，都是嚴禁采伐的。只不過現存的天然林往往地處高、遠、偏、險，而未被劃為生態公益林罷了。但林農們為增加收入、擴大造林，就必需要開辟新的土地進行造林，而國家對天然林的保護政策又不容質疑地擺在那里，因此十分矛盾。這實際也說明了當前天然林的保護政策是在犧牲林農利益的基礎上保護公眾利益的，理應進行補償。因此，建議國家對已經明令禁止、界線已經明確、生長保護良好的天然林參照生態公益林標準進行補償；而對立地條件良好、土質肥沃但只有一些殘次林的天然林放寬政策，允許進行開發造林，以求最佳效益。
(三)古樹名木保護管理上的問題古樹名木有的是屬集體所有，有的是屬個人所有。按當下保護政策，除國家級保護植物外，凡是直徑超過30厘米的野生樹木一律不得砍伐和采挖。許多農家房前屋后的樹木由于光照條件良好，土質也比較好，加之主人長期呵護，往往長勢良好，樹形優美，深得各中大城市園林綠化者的喜愛，因而近幾年價格不斷攀升，每一棵樹木都是一筆不小的財富。但是按當前名木古樹的保護政策，那多數是不能采挖移栽的，因此許多農家便無法得到真實的利益，導致他們對古樹名木的保護、管理熱情大減，甚至出現了一些暗中采挖、破壞和清除幼苗的行為。事實上，如果每戶農家的房前屋后都能開發利用起來，種上幾株名貴的樹木，既美化了農村環境，在一定的時間后，也為農家積累了一筆不小的財富。而保護政策的存在，在現在部分古樹名木得到保護的同時，嚴重了影響新生名貴樹木的增加。從法律角度看，屬個人部分的古樹名木，按當今《物權法》規定，既然擁有所有權，便擁有處置權。國家從保護的角度取得了對古樹名木的處置權，理當對其所有權者進行補償。因此建議，國家對已經掛牌保護的古樹名木進行適當補償。而對一些并不十分特殊的野生樹木適當放寬經營政策，鼓勵農家全方位、見縫插針式地多栽種各類名貴樹木，既美化了農村環境，又美化了城市環境，同時還搞活、拓寬了林業經濟。
三、林業扶持政策上思考與建議
(一)對少數民族地區扶持上的問題少數民族聚居的地區，多數都是崇山峻嶺、艱苦邊遠的地方，經濟、文化特別是基礎設施相對落后，按國家的民族政策，應當享有一定的扶持、優惠政策。但從當前的實際來看，每年上繳各項稅費的比例并未有所優惠，而每年下拔的各項資金、物質等也并未有所增加，甚至在林政管理政策上也未有更多一點的自。少數民族及少數民族地區要發展，需要許多方面的關心支持和照顧。因此建議，減免少數民族地區的各項林業稅費，減輕林農負擔，增加林農收入；加大少數民族地區的林業基礎設施投入，改良營林、資源保護等基礎條件，以更好地、更有效地保護生態環境。
伴隨經濟全球化進程的加速發展，發展中國家的社會風險將日趨嚴峻、傳統社會保障的制度框架和政策思路面臨諸多挑戰，迫切需要新的理念和創新制度框架，以適應新形勢變化的客觀需要。
一、社會風險管理策略框架及其重要決策意義
社會風險管理（SocialRiskManagement）是世界銀行為應對經濟全球化背景下對社會發展的嚴峻挑戰，于1999年提出的社會保護政策的全新理念，旨在拓展現有的社會保障政策思路，強調運用多種風險控制手段，多種社會風險防范與補償的制度安排，系統、綜合、動態地處置新形勢下各國面臨的日趨嚴峻的社會風險，實現經濟社會的平衡發展和可持續發展。
社會風險管理是在全面系統的社會風險分析基礎上，強調綜合運用各種風險控制手段，合理分配政府、市場、民間機構及個人的風險管理責任，強調通過系統的、動態調節的制度框架和政策思路，有效處置社會風險，實現經濟、社會的平衡和協調發展的新的策略框架。概而言之，社會風險管理的制度框架具有非常重要的意義和決策價值。
其一，社會風險管理強調將風險管理的理念和框架用于社會政策領域，尤其強調系統思維、綜合控制和整體協調的管理哲學；強調運用新的方法和工具，包括社會風險的在險價值（VaR）測試、社會風險心理測試方法，并在社會風險定性和定量分析基礎上，實現對社會風險的有效控制。在變化、動態的社會風險背景下，孤立、靜止、片面的思維和政策框架必然四處受阻，而系統、綜合、整體協調與動態調整的思維方式和制度框架將發揮愈來愈重要的決策及政策效應。應當說，社會風險管理正是適應變化復雜的經濟社會系統變遷而提出的創新理念。
其二，社會風險管理的制度框架強調綜合協調政府社會保障制度、市場保險機制、家庭及民間互助機構在處置社會風險與實現社會穩定上的重要作用。既注重強化并發揮社會保障這一政府主導的正式制度安排的支柱作用，又充分運用市場保險機制，充分發揮商業保險公司的經濟保障功能。同時，充分發揮各種傳統的非正規制度安排機制在社會穩定上所起的重要作用，重視家庭保障、民間互助援助在社會穩定上所起的基礎性作用，發揮和調動傳統文化心理、習俗的社會風險自控機制的潛在價值。惟有綜合發揮社會保護的正式制度安排和非正式制度安排的作用，才能更有效地處置社會風險并探索適合各國國情的社會保護機制。
其三，社會風險管理的政策框架強調綜合運用風險分析技術和方法，充分發揮風險控制工具、風險補償工具的重要作用并構建社會風險預警系統。與傳統的社會保障制度旨在強化基本生活保障的作用相比，社會風險管理的內涵和外延無疑更為寬廣，它拓展了傳統社會保障制度性框架的作用，體現了一種新的社會風險控制理念和更為科學合理的政策思路及創新制度框架。社會風險管理體系自身的綜合優勢，無疑為在新形勢下進行社會保護的制度創新提供了一個新的制度和管理框架，對有效化解經濟全球化背景下日趨嚴峻的社會風險，實現社會穩定具有十分重要的決策意義。
其四，社會風險管理策略框架是在極為復雜的社會經濟發展背景下提出的系統處置社會風險問題，實現經濟社會協調發展的新思維。它強調運用復雜性科學的基本方法，探索社會風險管理的風險分析、風險控制、風險預警，風險補償系統及其各系統的有機組合、相互配合、相互協調的政策取向，強調層次結構、功能結構的結合，靜態與動態的融合，定性與定量的結合，控制、預警與補償的結合，分析、決策與反饋機制的結合，尋求最佳的社會風險管理績效。
在我國社會風險日漸凸顯的背景下，強調實施社會風險管理的制度和政策框架，具有更為重要的決策價值和現實意義：（1）運用創新思維對我國加入WTO之后的社會風險管理策略進行系統研究，有助于為測度我國入世后社會風險的復雜性，探索系統處置社會風險的方式，提供新的理論分析視角。（2）將為我國入世后有效處置日趨嚴峻的社會風險提供新的策略框架和政策思路。（3）有助于我們運用新的研究方法探索分析復雜的經濟社會保障系統的新途徑。
二、加入WTO背景下我國社會保障改革面臨的新風險和新挑戰
其一，在轉型期，我國社會保障體系在構建過程中自身存在復雜性和脆弱性，這能否應對和有效處置入世后日趨嚴峻的社會風險，具有較大的不確定性。我國經濟轉型的復雜性及其社會保障改革進程的受阻，已成為經濟社會發展的制約因素之一。正是在我國國有經濟布局調整和國企改革尚未到位的特定背景下，入世所引發的外部壓力，無疑會加劇國企下崗職工分流與再就業的壓力，對正在推進的下崗制度與失業保險并軌的改革，產生嚴重的資金短缺矛盾。同時，我國現行社會保障制度尚未覆蓋到城鎮所有勞動者，即便加速擴展步伐，在短期內也較難積累WTO壓力下所需的巨額社會保障基金，并對制度穩定運行帶來壓力。顯然，企業改革短期內難以走出困境，隨著失業和下崗人數的增加，一方面失業保險金需求在短期內會增大，而下崗分流的人提前退休形式則又會構成長期養老保險金的巨大需求；另一方面，企業繳費機制受阻，將減少社會保障的資金供給來源。尤其在現行社會保障制度的隱性債務未能有效吸收的條件下，新增社會保險金的較大需求，亦會給制度運行帶來潛在壓力。在近幾年內，現行社會保障制度的資金供求矛盾將顯得格外突出，并可能大大超出人們目前的估計。
其二，入世后，收入差距拉大的風險難以避免，弱勢群體人數的增多，將對我國社會保障制度的現行格局產生嚴重壓力。作為經濟全球化的一個重要組成部分，WTO的各項規則的實施，將程度不同地制約和影響各國的社會發展。富國越富、窮國越窮是經濟全球化演進中隱含的重要邏輯。在此意義上，入世可能會加劇我國業已存在的收入分配差距。在短期內，我國弱勢群體的最低生活保障問題將會更為突出，部分農民貧困問題將對我國現行扶貧戰略帶來嚴峻挑戰。同時，加入WTO將對我國現行社會救助制度帶來極為嚴重的挑戰。強化非常規的政策思路以緩解收人差距的繼續擴大，強化臨時性救助顯得格外重要。
其三，WTO將對我國社會保障制度新舊模式的轉型帶來巨大的潛在壓力。我國社會保障改革的歷程表明，社會保障改革的復雜性遠遠超出人們的預期。社會保障的若干深層次矛盾正逐漸凸顯，如隱性債務的吸收與消化，三條保障線與失業保險制度的平穩過渡等對近期和長期的社會穩定均具有十分重要的意義。入世后的全方位挑戰，無疑會使我國現行社會保障的諸多改革措施受阻。加入WTO引發的新的社會風險，又對我國社會保障改革的可持續發展提出了嚴峻的挑戰，并且會較大幅度地增大改革的成本。因而，加入WTO對我國社會保障的近期與長期的嚴峻挑戰不應低估。
最后，除上述已引起決策部門的高度關注的各類顯性社會風險外，由于經濟保障、就業保障、企業單位保障逐漸缺位和社會保障改革滯后，長期積累的隱性社會風險及其嚴重性不應低估。這主要表現為下崗職工以及基本收入保障難以得到保障的社會群體長期的心理壓力及對收入差距懸殊等社會不公平現象的心理壓抑。這形成不可低估的潛在社會風險，若不有效防范，加以引導或疏導，在特定背景下將可能釀成重大的社會問題。因而，基本經濟保障和心理疏導并重，乃是社會風險策略框架關注的一個重要政策層面。宣傳輿論機構的正確導向和政府部門及時化解各類社會矛盾，將有助于緩解長期積累的部分社會成員的心理壓力。當代風險社會理論認為，風險被定義為違背社會文化規范的行為與不幸事故。由多種因素引起的社會不公平現象，尤其是收入與分配的過分懸殊及城鄉貧困人口的增加，無疑會使我國特定制度背景下的潛在社會風險更趨嚴峻，迫切需要新的思路和新的策略框架。因此，盡快實施社會風險管理策略具有非常重要的意義。
三、用創新思維構建我國社會風險管理體系
如何應對我國社會保障制度改革在經濟全球化和加入WTO背景下面臨的嚴峻挑戰呢？筆者認為，應突破現有制度框架，用創新思維制定應對策略，構建我國社會風險管理體系，實施積極的、動態調整的社會風險管理策略。
首先，在對WTO引發的社會風險進行充分估計和準確測度的基礎上，盡快構建我國的社會風險管理體系。應對WTO的挑戰，固然需要完善現行社會保障制度，但必須從戰略高度上運用創新思維來構建社會風險管理體系，構建我國應對WTO挑戰的社會風險補償新機制。即在強化現行社會保障體系的同時，拓展社會保障空間，強調構建政府——社會保障機制，市場——商業保險機制，社會——家庭、社區、民間救助機制三位一體的、系統的、動態調整和迅速反饋的社會風險補償機制，研究相應的社會風險管理的政策思路，以應對經濟全球化尤其是入世后對我國近期內的社會穩定所形成的嚴峻挑戰。顯然，如果對現有社會風險缺乏充分的估計、沒有決策思路乃致發展模式的重大調整，現行社會保障制度改革的政策空間和保障力度可能會陷于未曾預料的困境。應強調發揮既有家庭保障、民間組織及個人防范與化解社會風險的作用，強調政府、企業、家庭、個人及社區組織的社會風險管理責任，對有效控制WTO背景下的社會風險、維護社會穩定，具有重要的決策意義。
1.事業單位固定資產管理介紹
事業單位固定資產是指使用年限在1年以上，單位價值在規定標準以上（事業單位財務規則規定在1000元以上，專用設備在1500元以上），并在使用過程中基本保持原來物質形態的資產或單位價值雖然不足規定標準，但耐用時間在1年以上的大批同類物資。事業單位固定資產按照種類劃分，一般分為六類：房屋及構筑物；專用設備；通用設備；文物和陳列品；圖書、檔案；家具、用具、裝具及動植物。
2.事業單位固定資產管理的特性
事業單位固定資產管理是一項復雜、繁瑣的組織工作，涉及主管部門、預算單位、財務部門等多個相關部門，所以必須具備一個強大的管理團隊，要求具有高強度的工作責任感、仔細認真的工作態度，熟悉事業單位固定資產管理流程并熟練計算機操作。事業單位固定資產管理是指對固定資產的計劃、購置、驗收、登記、領用、使用、維修、調撥、出售和報廢的全過程管理。固定資產在事業單位資產總額中一般都占有較大的比例，為確保事業單位資產的安全、完整，財政部對固定資產管理十分重視，傳統的固定資產管理模式無論從質量上還是效率上，都難以適應事業單位固定資產管理新形勢的需要，因此，加強資產優化管理方法是高效管理的一種捷徑。
3.事業單位固定資產的管理意義
事業單位固定資產是事業單位開展業務及其他活動的物質條件，是事業單位實施各項公共職能、保證事業單位正常運轉和事業發展的物質基礎。事業單位加強固定資產的管理、保護固定資產的完整性、挖掘固定資產的潛力、改進固定資產的利用價值，不僅可以提高事業單位固定資產的使用效益，規范處置行為，優化國有資產配置，還有利于防止事業單位國有資產流失，高效節約國家財政資金的投入使用。
二、氣象部門固定資產管理存在的問題
1.對固定資產管理工作重要性的認識不夠
目前，氣象部門大部分預算單位只一味的重視預算資金的收支管理，對固定資產的管理不夠重視，部分預算單位只重視購置、不重視日常管理，重錢輕物；固定資產管理人員基本都是由各級預算單位辦公室人員兼職，沒有足夠的專業知識，對固定資產登記管理不夠及時，經常出現錯記、漏記現象，對固定資產發生的調撥、毀損、報廢等情況不能及時做出正確的處理；從而忽略了固定資產管理工作的重要性。
2.固定資產管理的制度不夠完善
隨著改革的不斷深入，氣象部門基礎設施和辦公條件日益改善，在固定資產迅速增加的同時，固定資產管理也出現了許多新情況、新問題，但是相關的制度建設卻遠遠落后于改革的步伐。固定資產管理制度的不完善使固定資產的總價值失去了對實物的控制，失去了對固定資產管理工作的意義。
3.固定資產使用效率不高
根據氣象行業為公共服務的特性，氣象部門固定資產主要是由財政預算資金或專項資金申請購置的，在固定資產的購置上缺乏完善的統籌計劃，盲目采購、多個項目重復采購、購非所需等現象在一些預算單位比較突出，極大的造成了財力和物資的浪費，而相對應的是導致一些機構或部門因資金的短缺，一些必要的辦公設備因資金有限而得不到購置，致使工作在一定范圍內的開展受到極大限制，進而造成了氣象部門擁有固定資產過剩與緊缺并存的局面。
三、加強氣象部門固定資產的管理
1.加強氣象部門固定資產管理
氣象部門對固定資產的購置實行申報審批制度，嚴格按照政府采購法和相關程序規定新增固定資產，對各級預算單位的固定資產嚴格按照財務管理、實物管理與價值管理相結合的原則進行固定資產財務核算，及時發現問題并查找問題來源；對各級預算單位固定資產管理實行嚴格報批制度，固定資產的出處、流向、種類、價值等的處置都必須上報上級主管單位審批；對各級預算單位固定資產進行定期檢查清理，充分發揮固定資產系統平臺作用。
2.氣象部門固定資產管理現狀
氣象部門每年投入大量的資金用來購置各類固定資產，長時間的累積，致使其對擁有的資產數量以及使用狀況難以準確掌握，存在重復購置現象，固定資產的利用效率偏低，加上職工工作上的疏忽，資產變動時交接不完整、無法快速完整的查清經手的資產，從而造成資產的流失，存在資產賬面價值與實際價值有出入較大的現象，給后期的盤點和管理帶來一定困難。
四、加強氣象部門固定資產管理的政策
1.完善氣象部門的組織結構
固定資產管理是氣象部門管理的重要組成部分，是氣象事業長遠發展的關鍵，所以加強氣象部門固定資產管理，必須以完善固定資產管理組織機構為先決條件，針對氣象部門固定資產現狀從實際出發，首先應該完善資產管理部門的專門機構，實行定崗、定人、定位管理，制定合理的統籌計劃，實施專業對口、權責分明、各司其職的組織體系，根據資產管理的權限，合理利用資產進行運作，按資產數額以及單位人員的多少因素對工作人員進行合理安排分配。
2.實施固定資產動態管理和問責制
1小水電技術經濟可行性分析
在我國小水電定義為電力裝機50MW及以下的水電站。小水電是一門比較成熟的發電技術。它的主要特點是：
1）資源豐富。我國小水電可開發量為8700萬kW（80年代水能資源普查結果），占全國水電資源可開發總量的23％，位居世界首位。
2）分布廣泛。可開發的小水電資源廣泛分布在全國1573個縣（市）。西部地區為5828萬kW，占全國可開發量的67％；中東部地區為2872萬kW，占33％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對西部地方經濟有更好的可及性和親和性。
3）開發靈活。小水電可以分散開發、就地成網、分布供電。開發容量根據需要，從幾個、幾十個、幾百個千瓦到上萬千瓦。能為戶、村、鄉（鎮）及縣（市）提供所需電力，具有極強的適用性和輻射性。此外，小水電規模小，資金量也相對少，開發技術成熟，工期短，見效快，維護方便，運行費用低。經濟貧困地區開發小水電較之開發大中型水火電更具技術經濟上的可行性。應該說，在國家集中資金開發大型發電工程時，地方政府最適于組織小水電的開發。
由于小水電在解決農村能源供應、改善生態環境、扶貧及促進農村經濟發展中的重要作用，使其在我國獲得了長足發展。自上世紀六、七十年代以來，農村水電供電區逐步發展，迄今已接近全國近1／2的地域，擁有全國1／4的人口，建成小水電站4萬多座，裝機容量達到2626萬kW，年發電量900多億kW·h，占全國農村電力市場總用電量30％左右的份額。
開發利用小水電資源產生了巨大的經濟效益和社會效益。目前小水電已成為中西部山區社會經濟發展的重要支柱，它以電氣化帶動城鎮化和工業化，促進經濟結構調整。隨著當地經濟的繁榮和不斷發展，加快了脫貧步伐，解決了農村用能，增強了民族團結，促進了邊疆地區的穩定。
尤其在為邊遠地區無電人口提供基本電力公共服務方面，小水電具有明顯經濟優勢，一直發揮著不可替代的作用。通過“七五”、“八五”和“九五”653個農村水電初級電氣化縣建設，不僅解決了1．2億無電人口用電問題，而且普遍大幅度的提高了當地農村用電水平。目前全國尚有3000多萬無電人口，約一半以上分布在小水電資源比較豐富的地區。這些地區地理位置極為偏遠，負荷少而分散，用電網延伸來解決供電問題是不現實的。因此，小水電將繼續在我國最終解決無電人口的攻堅戰中發揮重要作用。
小水電還具有良好的生態效益。目前我國小水電年發電量約合3000萬t標準煤，其生態效果相當于免除7000萬t二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開發小水電為農民生活用能和農業生產以電代柴提供了基本條件。以電代柴減少了小水電供電區內自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果十分顯著，森林覆蓋率與年遞增。涵養了水源，防止了水土流失，生態環境正迅速得到恢復和改善。
2小水電政策環境現狀分析
與可開發小水電資源總量相比，我國小水電開發率較低，只有30％左右。小水電發展緩慢是由于自身存在的弱點及外部經濟政策環境等多種原因造成的。應該指出的是：
我國現有的能源宏觀經濟政策環境并不利于小水電的發展。小水電歷經坎坷發展到今天的規模，動力主要源于地方政府發展地方經濟的利益驅動。它表現出良好的外部經濟性，但內部經濟性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續發展的機制。
為了促進小水電事業的發展，在小水電發展的不同時期，國家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類劃分可分為行政強制型、經濟激勵型和創建市場型。屬行政強制型的政策是《電力法》中關于小水電的規定。
屬創建市場型的政策是國家關于農村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經濟激勵型的政策包括：1）“以電養電”政策；2）國家扶貧資金可用于農村小水電建設的政策；3）小水電交納6％增值稅政策；4）小水電建設專項貸款政策（已取消）。
這些現行政策是以基于計劃經濟的經濟激勵政策為主，而很少涉及市場經濟的基本要素即價格和供需關系，市場機制的作用基本沒有體現出來。行政強制型政策中也沒有對小水電作定性和定量的規定，尤其是在上網權、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創建市場型政策雖然出臺較早，涉及到了產權問題，但很不完善，在國家經濟體制改革的諸多復雜因素下難以執行。在經濟激勵型政策中側重于利用稅收和補貼的調節作用，而沒有充分利用價格這一市場要素對資源的配置作用。由于取消了專項貸款、財政補貼的有限性和6％增值稅政策在大部分地區沒有得到執行，具有公益性質的小水電實際上是在激烈的市場競爭中隨波逐流。如不及時采取必要的保護措施，在“廠網分開、競價上網”的電力體制改革中，小水電將會遭受更大的沖擊。總之，脫離了政府政策扶持，是我國小水電在電力市場競爭中步履艱辛、發展遲緩的重要原因。當前小水電發展急需立足于市場經濟條件的新型激勵政策。
3小水電市場化運作中存在的問題
小水電自身存在著生產規模小、工程造價持續增加、豐枯矛盾、技術裝備和運營管理水平不高等內部不利因素；同時也存在電力輸出困難、電價機制不順、市場發展緩慢、公益性制約等外部影響。在諸多矛盾中電力生產規模小、輸出困難、豐枯矛盾、電價機制不順及公益性制約最為突出，直接影響到小水電的經濟效益和市場競爭力，導致投資回報率偏低，融資困難，缺乏良性循環滾動發展的能力。
1）電力生產規模小。可再生能源在商業化運作中面臨的共性問題是：可再生能源市場相對狹小，小規模的生產造成較高的工程設備投資成本，低產量的能源生產又會造成較高的能源生產成本。小水電也不例外。在現行的能源宏觀經濟政策環境中，裝機容量大部分在千瓦以下的小水電企業與裝機容量幾十萬乃至幾百萬千瓦的大型常規能源發電企業競爭無疑處于弱勢地位。
2）電力輸出困難。由于國家電網和小水電的所屬關系不同，長期以來小水電發電上網問題不能很好解決，要么不能上網，要么上網電價很低，使得小水電成本增加，投資風險增大。
3）豐枯矛盾。我國小水電大部分是徑流式電站，缺乏調節能力，在豐水期往往造成系統電力有余，小水電大量棄水；而枯水期造成電網缺電。這也是使小水電成本提高的重要原因之一。
4）電價機制不順。小水電電價形成缺少規范化的政策法規。電價制定與調整，往往是根據決策者自身對工作經驗、企業現狀和國家政策未來走向的理解進行決策，帶有較大的主觀性和隨意性，科學性不足。此外，在小水電價格構成中沒有包含其外部經濟性應得的合理報酬。小水電現行電價水平既背離價值規律，又不能反映供求關系。不利于通過市場配置資源，嚴重影響了小水電企業的生存、鞏固和發展。
5）公益性制約。相當多的小水電是依附于水利工程而建，除了發電，還兼有防洪、灌溉、供水等綜合功能。汛期棄水、灌溉和供水用水都會影響到發電用水。為了防御洪水災害，小水電要提前泄洪騰空庫容。為了確保工農業和城鎮用水，小水電經常反季節提高水位，錯過發電機會；或是長期在低水頭運行，機組出力下降，經濟效益隨之受損。梯級開發的電站這方面的損失則更大。
4小水電激勵政策設計思路
小水電激勵政策設計是一項復雜的系統工程。在設計政策框架時既要考慮國家宏觀經濟政策背景，對其內、外部經濟性進行綜合分析評價，找出影響其發展的主要因素。同時也要注意吸取國外成功經驗，將市場機制引入小水電激勵政策體系。此外，小水電具有清潔能源和保護生態環境的特性，制定政策時應與環境經濟政策結合起來。以保證與有關部門政策的融合性，達到提高經濟體系整體效益的目的。
我國目前常規能源大型火電平均單位千瓦造價為4000元／kW～5000元／kW；小水電平均單位千瓦造價為6000元／kW～8000元／kW；風力發電平均單位千瓦造價為9000元／kW～12000元／kW。常規能源大型火電平均單位電能成本為0．20元／kW·h～0．30元／kW·h；小水電平均單位成本為0．30元／kW·h～0．40元／kW·h；風力發電平均單位成本為0．40元／kW·h～0．50元／kW·h。小水電的經濟性與風力發電比具有一定優勢，但與常規能源大型火電比則缺乏競爭力。
小水電站經濟性典型調查分析結果表明，在諸多影響小水電效益和發展的原因中，發電量是重要的制約因素。小水電發供電收益普遍達不到對項目設計進行財務評價時的預期值。小水電實際發電量是決定小水電單位電能造價及生產成本高低的主要因素。我國小水電年發電利用小時數明顯偏低，實際發電量大大低于設計電量，也明顯低于折減后的有效電量。影響發電利用小時數的原因與上述小水電自身及外部存在問題有密切關系，除了電力輸出困難、豐枯矛盾和公益性制約等因素外，還有氣候變化導致的徑流年際與年內變化、峰谷矛盾、負荷特性限制及機組檢修事故停機等因素也是影響發電利用小時數的原因。所有這些因素使小水電實際年發電量比設計年發電量要少30％左右，有的則高達50％以上。
小水電的折舊和利息是決定小水電單位電能造價及成本高低的另一重要因素。調查結果表明，折舊和利息兩者分別占小水電單位平均成本的19．6％、31％。原因是小水電大部分建在經濟落后的偏遠山區，當地財力十分有限，因此小水電的負債率一般較高，大部分都在80％左右，有的高達90％以上。
小水電運行成本占單位平均成本的26．6％，用于維修及人員工資福利的比重較大。這一方面說明小水電的技術設備和管理營運水平亟待提高，另一方面也表明小水電的利潤率低，企業沒有足夠的財力搞技術改造和科技創新。把握住實際發電量及生產成本中其它影響小水電效益的因素這條主線，將激勵政策的出發點建立在市場基礎上，有針對性地運用行政命令、經濟激勵、創建市場等多種宏觀調控手段，突出行政強制性政策和電價的作用，幫助小水電克服發展中的種種來自其內部和外部的障礙與困難，應是我們構筑小水電激勵政策框架時所遵循的基本原則。
5小水電激勵政策框架設計
1）強化行政強制型政策。借鑒國外成功經驗，在向市場經濟過渡時期，對能源工業中的弱勢產業可再生能源，應更多運用行政強制型政策促進其發展。這類政策包括配額制及各級政府的有關法規。政策制定重點應明確和量化小水電市場份額和發展目標，規定在地方電力建設中可再生能源發電需占有一定比例。確保小水電等可再生能源發電的優先上網權及電網收購全部電量。這有利于消除影響小水電發供電效益的來自體制上的不利因素。
配額制在許多發達國家已被證明是行之有效的可再生能源激勵政策，建議加快組織實施。同時要爭取國務院出臺關于加快農村小水電發展的法規，推動地方政府法規的制定。如廣東省1996年出臺的《關于加快農村小水電建設的決議》，這一具有法律約束力的地方法規，對小水電優先開發、優先上網、優先收購、電價機制、財政補貼等方面做了明確規定；陜西省也在制定小水電生產配額及對小水電實行電價優惠方面做出了規定。這些地方政府法規均有力地推動了當地小水電的發展。
2）突出電價配置資源的作用。我國電價體系就環境成本而言依然存在嚴重扭曲現象。突出表現在高污染的火電生產原料價格偏低，由污染造成的環境成本沒有計入生產成本，環境空間被無償使用。今后在確定電價機制時，應考慮環境因素的影響，使電價準確反映電力與環境的真實價值。最終建立起一個可持續發展的價格機制。
建議在實行廠網分開，競價上網后，政府對小水電上網實行市場價格保護，不直接參與同常規能源競爭。并在此基礎上建立起激勵與約束相結合的小水電上網限價制度。既要對小水電上網實行電價保護，對由公益性制約和外部經濟性增加的生產成本進行補償，使其獲得合理利潤，又要促使小水電不斷降低成本，提高小水電的競爭力。這一制度的核心是：政府為小水電制定上網的最高限價，只要小水電企業的報價低于限價水平，電網只能收購不能拒收。而高于這一價格的小水電企業則會被淘汰出局。
小水電競價上網限價的確定，可以參考英國等市場經濟國家比較成熟的公用事業價格規制模型。由此小水電上網限價的初始定價模型可以設計為：P＝C×（1＋R）＋T＋V（其中：P為政府規定的上網最高限價；C為小水電企業的平均社會生產成本；R為成本利潤率；T為法定稅金；V為考慮供求、政策等因素的調整額度。）小水電上網限價的調整模型為：P′＝P×［1＋（ROI－X）］（其中：P′為調整價格；ROI為消費物價指數；X是小水電勞動生產率的提高幅度）。這種定價方法與激勵和約束相結合的定價原則相符合，能夠有效的反映對小水電外部經濟性的回報及對由公益性制約引起成本增加的補償。
3）完善稅收政策。要繼續執行小水電交納6％增值稅的政策。應明確不轉供大電網電力的小水電，按照“交6％，免11％開具增值稅發票”核定電網供電部門的增值稅額，或實行先征后返，確保落實小水電減稅政策。參照國外經驗，應積極制定能源環境稅收政策，對能源生產過程中產生的環境污染，特別是二氧化碳等溫室氣體增設排放費，收費用于補貼清潔可再生能源建設。
[關鍵詞]：貨幣政策傳導機制微效
1998年以來，針對國內經濟增長速度下滑、國內消費需求疲軟以及出現了通貨緊縮等突出問題，中央政府持續地適當地增加貨幣供應量，降低利率等擴張性貨幣政策。這些政策收到了一定的效果。2000年市場物價漸漸轉穩，全年居民消費價格總水平比上年上漲0.4%，改變了1998年來連續兩年下降的局面。分項目看服務項目上漲14.2%，居住上漲4.8%，食品除水產品﹑蔬菜價格上漲外，其他繼續下降。2001年1季度，全國居民消費價格總水平同比上升0.7%，比去年同期高0.6個百分點，呈現出平穩并略有上升的勢頭。生產資料價格總指數繼續小幅上漲，一季度累計上漲3.5個百分點，糧食價格總體比較穩定，服務類項目調價已基本到位。但另一方面，分地區的居民消費價格上升不平衡，食品﹑衣著類商品價格繼續低位運行。工業消費品價格穩中趨降。4月份，衣著價格水平與上月持平，家庭設備用品及服務價格﹑醫療保健﹑個人用品價格分別比上月下降0.3%﹑0.1%①。全年物價水平上升勢頭不強勁，通貨緊縮仍然存在，中國經濟增長仍然面臨著需求不足的約束。總體來講，貨幣政策收效甚微，沒有能夠達到預期的目標。
一、貨幣政策有效的條件
實現貨幣政策的有效是各國中央銀行力求實現的目標，而貨幣政策的傳導機制與貨幣政策的有效性密切相關，貨幣政策傳導機制的靈敏有效是貨幣政策有效的基礎。下面便從貨幣政策的傳導機制方面分析貨幣政策有效的條件。
理論上來講中央銀行從操作貨幣政策工具到對貨幣政策的最終目標產生影響的過程由三個階段構成。第一階段是影響貨幣政策的操作目標即基礎貨幣和短期利率；第二階段通過操作目標的變動影響貨幣政策的中間目標即貨幣供應量和長期利率；第三階段是通過中間目標的變動影響最終目標，即穩定物價、充分就業、經濟增長和國際收支平衡。這個傳導機制可用圖1說明。
圖1
從圖1貨幣政策的傳導過程來看，貨幣傳導機制實際上分屬于金融領域和實體經濟領域。中央銀行通過金融工具影響中介目標繼而影響金融市場的融資條件和商業銀行等金融機構的放款行為，并通過他們的變動繼而影響到實體經濟領域即引起企業和居民資產結構的調整以及投資和消費的變化，從而改變整個社會的產出和價格。其中，企業和居民的行為是貨幣政策傳導的經濟基礎，是決定性因素；金融機構行為是影響貨幣政策傳導的中間環節，也是關鍵環節；金融市場建設和中央銀行是影響貨幣政策傳導的市場基礎和政策因素。貨幣政策的有效性也就對這四個方面提出了相應的要求。
首先，要求央行比較強大，足以干預和控制整個金融市場。在利率市場化的條件下，能有效地將股票市場和債券市場、貨幣市場和資本市場聯系起來，并能引導商業銀行等金融機構的放款業務；其二，在金融市場方面，要求一個市場容量大、信息傳遞快、交易成本低、交易活躍持續的貨幣市場和一個規模較大、競爭充分、市場一體化程度高、運作效率高、市場預期良好的資本市場，要有比較完善的金融機制；其三，在金融機構方面，要求商業銀行等商業性金融機構作為金融企業真正以利潤最大化為目標，以市場為導向，以成本為約束，以客戶為中心。其四，在微觀經濟主體方面，要求工商企業是真正獨立的市場主體和法人，居民個人具備較成熟的消費理念和消費行為。
二、貨幣政策微效的原因
隨著我國貨幣政策傳導機制的改革,我國已初步建立了“政策工具--中介目標--最終目標”的間接傳導機制和“中央銀行—金融市場—金融機構--企業居民戶”的間接傳導體系。但在中央銀行、金融市場、金融機構、微觀經濟主體層面上的存在的諸種障礙卻導致了我國貨幣政策的微效。
（一）中央銀行層面上的障礙
中央銀行是唯一代表國家進行金融控制和管理的特殊金融機構，是有銀行特征的國家機關，是國家的銀行、銀行的銀行、發行的銀行、管理的銀行。它通過運用貨幣政策工具來傳導貨幣政策。
1、存款準備金。中央銀行通過調整存款準備金，改變金融機構的準備金數量和貨幣擴張乘數，從而達到控制金融機構的信用創造能力和貨幣供應量的目的。自1998年中國人民銀行改革了法定存款準備金制度，將法定準備金賬戶的備付金賬戶合并為法定準備金賬戶。我國的存款準備金率從13%降低到8%，再到目前的6%②。
2、公開市場操作。中央銀行在公開市場上買賣有價證券，用以增加或減少貨幣供應量。1999年，中國基礎貨幣的主要供應渠道發生了根本性變化--公開市場操作成為中央銀行吞吐基礎貨幣的主渠道。全年通過公開市場操作凈投放基礎貨幣1920個億，占全年基礎貨幣投放的52%②。
3、再貼現機制。中央銀行通過調整再貼現率和規定貼現條件來影響市場利率和貨幣供給和需求。從1998年3月起再貼現利率成為獨立的利率體系，不再繼續與同期再貸款利率掛鉤。同時下調再貼現利率并延長再貼現最長期限。1999年，中央銀行頒發了《關于進一步改進和完善再貼現業務管理的通知》，進一步改進了再貼現業務的方式，擴大其范圍，使年末余額達500億，增長51%②。
三大政策工具的操作力度雖然很大，貨幣供應量的增幅也較高，但其實際效果卻遠遠低于預期水平。貨幣政策傳導在中央銀行層面上遇到的障礙主要是我國以貨幣供應量為中介目標，但同時實行利率管制，利率并未完全市場化。我國雖然放開了同業拆借利率的上限控制、銀行間債券市場利率和票據貼現利率，逐步擴大貸款利率波動幅度，但是我國仍然是以管制利率為主的國家，包括存、貸款利率在內的多種利率仍由中央銀行代表政府制定，影響了利率對資源配置的結構調整作用。從我國目前來看，按照風險收益對稱原則，中小企業和某些大企業的高風險業務貸款利率應偏高，但由于利率管制必然造成了銀行對中小企業的“惜貸”現象，同時，政策性的偏向導致資金高度集中于國有大企業，這成了不良資產上升和經營風險加大的一個重要原因。利率管制的另一個后果便是使貨幣市場的基準利率難以發揮作用，影響了貨幣政策信號的傳導。此外，在公開市場上，由于資金寬松導致央行收回資金容易，投放資金困難；在外匯市場上，外匯儲備受貿易逆差影響和保持人民幣匯率穩定的政策約束，央行只能被動地買賣外匯，銀行結售匯差構成了央行在外匯市場上的數量限制，導致公開市場操作對利率控制乏力，利率機制作用難以發揮。
（二）金融市場層面上的障礙
1、貨幣市場。1984年，我國建立同業拆借市場標志著貨幣市場的起步。到目前已初步形成了統一規范的貨幣市場格局，但總體來講仍不成熟，缺乏足夠的中介機構和市場參與者，交易品種或缺，金融工具和手段創新滯后，貨幣市場缺乏流動性，地區分割的銀行間分隔嚴重，交易不活躍，貨幣政策傳導缺乏廣度，低速低效。貨幣市場業務主要集中于同業拆借市場和債券回購市場，而這兩個市場交易量不夠大，無法大量吞吐證券，限制了公開市場操作的力度，繼而影響了貨幣供應量的變化幅度。票據市場上由于社會信用機制不健全，商業票據使用不廣泛，再加上票據數量有限，主要是銀行承兌匯票，基本沒有商業承兌匯票，再貼現始終未形成規模，影響了再貼現政策工具的實施力度和廣度。
2、股票市場。中國股市的投機性強，長期沒有退出機制，其股指變動與經濟走勢呈現出明顯的異動狀態，股市泡沫膨脹，股票價格難以產生財富效應，隔斷了相應的貨幣政策傳導機制。
3、債券市場。債券市場特別是國債市場上種類不多使公開市場缺乏載體，另一方面交易不旺，以調控基礎貨幣為目的的公開市場業務缺乏交易基礎，嚴重阻礙了貨幣政策工具作用的發揮。
由上可見，貨幣政策的傳導路徑由于貨幣市場和資本市場的不成熟而顯得過窄。
（三）商業銀行等金融機構層面上的障礙
商業銀行是依法接受活期存款，主要為工商企業和其他客戶提供短期貸款并從事短期投資的金融機構。它最大的特征便是具有以派生存款方式創造和收縮存款貨幣的能力。在我國，資本市場、貨幣市場尚未發展到成熟階段，利率并未完全市場化，使中央銀行的公開市場業務操作缺乏必要的條件，以至收效甚微。央行只能采取貼現率、窗口指導、利率管制等其他調控工具，這就使商業銀行的行為對貨幣政策的效力具有更大的作用。在我國，四大國有商業銀行占有全部金融機構80%以上的資產和負債，因而商業銀行對中央銀行貨幣政策的反應程度便成為貨幣傳導機制上的關鍵。目前來講，在商業銀行層面存在的傳導障礙主要體現在以下幾個方面：
1、商業銀行的壟斷性。中國政府通過存貸款利率、限制競爭、限制資產等一系列金融約束政策，為國有商業銀行創造了“特許權價值”的租金機會，維持了國有商業銀行的壟斷地位。從某種意義上說中國貨幣政策由工、農、中、建四大商業銀行的行為所左右。他們之間的競爭并不充分屬于寡頭競爭模式，在一些事情上容易形成一致的默契和行動，很可能與貨幣政策方向不一致。另一方面，四大商行對中央銀行貸款的依賴程度下降，使中央銀行很難通過調低再貼現率和再貸款利率來刺激商業銀行的融資欲望及活動。
2、商業銀行有風險約束，而無利潤約束。理論上講，商業銀行屬于金融企業，應該根據收益性、流動性和安全性三性來經營業務尋求最佳組合。在我國，但由于歷史和現實的因素造成了商業銀行有風險約束，卻無利潤約束。
第一，風險約束。在經濟體制改革中，由于金融體制改革滯后，導致商業銀行積累了高比例的不良資產，銀行貸款回收比較困難，貸款周轉速度慢，經營風險大幅上升，商業銀行在中央銀行的監管下，風險防范意識和措施大為增強。在這種情況下，雖然中央銀行多次下調利率和準備金率，降低商業銀行的融資和貸款成本，商業銀行也不愿意增加貸款，而是根據自身對經濟狀況的估計和判斷，調節自身放款行為，從而改變了貨幣派生機制，影響了信用創造和貨幣供給。一方面，商業銀行對風險較大的中小企業采取“慎貸”、“惜貸”，即使有較好的項目也放棄掉。對信貸人員普遍實行貸款終身責任制，讓信貸人員對新增貸款負有100%收貸收息責任，一旦出現貸款逾期，便要求工作人員下崗清收，導致信貸人員產生故意不發放貸款的傾向；另一方面導致大量資金偏向信用較好的大城市、大企業，有悖于我國貨幣政策的多元化導向。大企業貸款過度集中，資金閑置，中小企業卻資金嚴重不足，大大影響了貨幣政策的傳導效果，同時加劇了商業銀行信貸風險的過度集中，使不良貸款比率呈上升趨勢，造成傳導機制在商業銀行層面上的惡性循環。此外，由于國債和政策性金融債券相對企業貸款而言，收益穩定且風險小，被商業銀行視為優質資產，不愿，從而限制了中央銀行大規模吞吐債券，嚴重影響了中央銀行公開市場業務操作的效果。
第二，無利潤約束。我國國有銀行并沒有真正建立起以利潤最大化為目標的治理結構和激勵機制。因此，商業銀行在國債市場上壓低價格購入大量國債；存款充足時，并不急于擴大貸款業務，在目前信貸風險較大時表現猶為突出，寧可把資金放在央行備付金上，分行不計成本吸收存款，形成“重存款，輕貸款”傾向。存款、貸款和資金結算為商業銀行三大傳統業務，其中存款為主要資金來源，貸款為資金的主要運用渠道和主要利潤來源。在目前通貨緊縮，央行實行穩健的貨幣政策的宏觀環境下和商行本身不良貸款居高不下的現實下，商行重視貸款營銷，擴展優質貸款業務，進行金融工具創新，改善金融服務將起到更大作用。但商業銀行卻似乎把存款業務作為主要工作。自身而言，仍然是大柜臺、小市場的人力資源配制方式；將發放貸款和開展中間業務視為爭攬存款的手段；對信貸人員實行權責不對稱的貸款終身責任制，缺乏貸款營銷激勵機制；金融工具單一；負債品種和資產品種單一；對貸款采取機械的審批方式；對大中小企業貸款申請的審貸模式相同，從貸款申請、審貸員審查、基層行審查、上級行貸審會審查、抵押、擔保、公證到貸款到位經過十幾道手續，歷時一周到幾個月，有悖于中小企業數量少、周轉快、頻率高的資金需求特點。以上都導致貨幣政策傳導速度下降，信號減弱甚至失真。
商業銀行之有風險約束，而無利潤約束導致了增加貨幣供應量刺激投資的主渠道不暢，同時造成對冗員、機構臃腫、低效的容忍，人為地增加了貨幣政策的傳導環節，降低了貨幣政策的傳導速度，影響了貨幣政策的效果。
3、商業銀行的集權管理。商業銀行系統內隨著一級法人治理結構的建立，管理權限過于集中，極大地削弱了基層商業銀行的業務拓展能力，遏制了基層商行發放貸款的積極性。商業銀行集中管理權限的主要方式有：以經濟手段或管理手段上收信貸資金，采取拉大上存資金和上貸資金利率差距的方法，迫使基層行資金上存，限制基層行資金運用，嚴格限制其貸款規模，基本全部上收基層銀行的貸款權。商業銀行的集權管理一方面不利于商行根據經濟運轉形勢即使調整貸款業務和其他業務，另一方面抑制了金融創新，使貨幣政策在商行內部傳導時就出現信號減弱，再經轉向影響實體經濟領域時，貨幣政策效果進一步打折。
4、商業銀行發展意識不強，傾向于減少或收回貸款。在這種防范化解金融風險的機制下，盡管央行實行穩健的貨幣政策，但由于乘數效應的作用導致貨幣供給的多倍緊縮，同時基層商行只注重爭奪已形成的優質客戶，缺乏基本客戶群的戰略意識，不注重與企業建立捆綁關系互相幫助促進企業發展，提高貸款質量和償還率，只看到中小企業的經營風險和困難，使許多具有良好發展前景的項目得不到及時的貸款支持，影響了貨幣政策的傳導效果。
而其他的中小金融機構，出現嚴重的信譽不對稱。公眾普遍認為四家國有商業銀行的信譽高于中小金融機構，將資金高度集中于四家國有商業銀行，使之資金充裕，不需要再貸款甚至返還央行貸款，產生一定的緊縮效用。而中小金融機構雖比較靈活，經營業務較廣，金融工具創新頻繁，但融資道路曲折。同時，1998年后，國內有相當部分中小金融機構出現支付危機甚至資不抵債，有部分信托投資公司和城市信用社以關閉或解散的法律形式實現市場退出。原農村鄉政府部門辦的“農村基金會”要全部清理和撤并。貨幣政策傳導
機制中的機構本身就存在活力不足，使縣及縣以下的經濟活動缺乏活力。
（四）微觀經濟主體層面上的傳導障礙
微觀經濟主體企業、居民個人等是貨幣政策傳導的最終環節。此層次上的障礙綜合表現為企業、居民個人對貨幣政策信號反應遲鈍，影響了貨幣政策的傳導效果。
1、企業方面。一方面由于供給相對過剩，引起物價下降，宏觀經濟環境并不樂觀，企業對市場前景并不看好，非意愿存貨投資增加，投資意愿不強；另一方面很大一部分國有企業未建立完善的現代企業制度，缺乏面向市場的研發、營銷和管理機制，產品市場占有率低，盈利條件和償債條件都難以滿足貸款條件。中小企業規模小，資本金不足，缺乏有效的抵押和擔保等問題，再加上信息不對稱、銀行的風險約束和無利潤約束，使企業難以獲得間接融資。市場準入限制也使直接融資困難重重。中小企業游離于貨幣政策外，企業難以得到貸款，整個社會投資難以，而這又引起悲觀性的經濟預期，從而形成微觀經濟主體層面上的惡性循環。
2、居民個人方面。從1994年開始，我國出臺了一系列改革措施，如醫療社會保險制度、城鎮住房制度以及養老社會保險制度的改革，使居民面臨的不確定因素增加了，預期支出上升。這使得居民的邊際消費傾向下降，儲蓄傾向提高。對居民消費意向調查結果顯示，目前有59.4%的城鎮消費者由于未來支出預期的增加而增加儲蓄。從儲蓄目的看，仍有59.3%的城鎮消費者是供子女上學，而用于買房、養老和醫療作為儲蓄目的的消費者分別為43.6%、42.6%和41.4%。另一方面，中國企業制度改革和外部環境的影響使許多企業效益呈現下降趨勢，居民預期收入下降，也加強了儲蓄傾向。
在消費信貸方面，雖然近年來央行相繼出臺了《關于發展個人消費信貸指導意見》、《汽車消費信貸管理辦法》、《個人住宅貸款管理辦法》、和《關于助學貸款管理若干意見的通知》等政策措施，積極推動消費信貸業務的發展，但由于傳統生活習慣的影響，居民對消費信貸的認識還存在偏差。調查發現70%③的被調查者認為貸款消費有悖于傳統美德，仍然傾向于通過儲蓄來實現消費升級，阻礙了消費信貸業務的發展，影響了貨幣政策的傳導效果。另一方面，消費風險即消費品的價格、質量、相應的服務及其可能帶來的效應的不確定性增加了消費的機會成本，從而推遲了部分居民對消費品的購買，部分地抵消了貨幣供給增加的消費支出效應，影響了貨幣政策的傳導。
三、實現貨幣政策有效的對策
綜上所述，央行的利率管制，國有商業銀行的壟斷性、風險約束、非利潤約束以及管理權限的高度集中，企業、個人的悲觀性經濟預期等等都成為貨幣政策傳導機制上的障礙，最終導致貨幣政策收效甚微。為提高貨幣政策效應，需要進一步深化金融體制、企業制度、社會保障體制等的改革，不斷完善貨幣政策的傳導機制。
1、探尋利率市場化的最佳途徑，加快利率市場化改革的進程，建立起以中央銀行利率為基礎、貨幣市場利率為中介，由市場供求決定金融機構存、貸款利率水平的市場利率體系。
2、培育參與貨幣市場的中介機構，增加進入貨幣市場交易的交易主體，弱化四大國有商業銀行的市場影響力及對貨幣政策傳導渠道的控制，減少或消除市場分割的無效率狀態；加快金融創新，增加貨幣市場的交易品種，擴大貨幣市場的交易方式，從而提高貨幣市場交易工具的流動性和貨幣市場的有效性；加快票據市場的發展，完善票據市場組織體系和運行機制，促使區域性乃至統一的票據市場的形成和發展。
3、證券市場上，改革企業上市的準入條件，大力發展中小企業的二板市場和地方及場外市場，建立多層次的證券市場體系；鼓勵金融創新，增加交易品種，從而為公開市場業務提供良好的市場基礎；對股票市場進行科學管理，促使其健康發展，真正發揮“經濟走勢晴雨表”的作用；將債券市場發展為包括各類機構投資者參加的市場，并結合其批發市場和零售市場，以提高運行效率。
4、深化國有商業銀行體制改革，努力建立“自主經營、自擔風險、自我約束、自求平衡、自我發展”的現代金融企業制度，推動商業銀行的股權多元化，使商業銀行真正確立起利潤最大化的經營目標，從而促使商業銀行加強成本管理與利潤考核；建立風險與收益相對稱的激勵機制，將機構收入和個人收入與銀行的利潤直接聯系起來，提高風險投資的積極性，以發展方式防范和化解風險；適當放權，改善內部管理方式，增強基層銀行的積極性和靈活性。
5、加快國有企業的現代企業制度的建立，改變經營觀念，真正面向市場進行經營，成為自主經營自負盈虧的市場主體和獨立法人，不斷增強其競爭力，從而改變資產負債率過高的現狀。
6、進行配套改革，建立中小企業信用擔保體系，建立、健全社會信用制度，改善宏觀經濟運行環境，建立良好的社會信用環境，從而改善微觀經濟主體的經濟預期，拉動投資需求和消費需求。
7、努力發展消費信貸，在發展消費信貸機構的基礎上，擴大消費信貸領域，改善信貸服務，增加消費信貸投入。
注釋：
①王寧：《中國貨幣政策調控機制發生歷史性變革》，載《經濟學消息報》，2001-03-02。
政策性住房資金管理中心的非盈利性，決定了它在制度上對提高資金的運用效率、增提高服務質量和加強貸款風險防范等管理方面缺乏積極努力的動機，對資金的流動性、收益性和安全性管理的控制能力也相對較差。同時，因為政策性住房資金并不屬于財政資金的范疇，雖然在管理工作中相關條例規定財政部門負責對住房資金進行監管，但財政部本身并不是繳存住房資金職工的代表機構，它只是依照現有法規進行審核而己，并沒有其他權力與責任。另外，目前還有一些地方并沒有建立政策性住房資金管理委員會制度，有些地方即使在名義上是建立了委員會，但事實上不過是把原有的房改領導小組改了個名稱，實質卻沒有改變。這就導致政策性住房資金監管機制效能不足，流于形式。由此可見，在現行的政策性住房資金的監管體制中，對機構設置不完善以及職責定位不清，必然導致資金管理效率的降低。
二、完善政策性住房資金管理的措施
（一）正確處理相關機構之間的關系
政策性住房資金是靠行政手段建立的，隨著政策性住房資金積累量的增加，受對資金的支配權和利益的驅動，使許多部門和機構對此倍加關注。首先，政策性住宅金融機構是政府實現住宅政策的工具，但不是政府的附屬機構，因此必須杜絕地方和部門利益上的干擾，明確政府的宏觀監督職能，并給予政策上的支持，堅持金融機構自主經營、自負盈虧、自我發展的企業化經營原則，辦成獨立承擔經營責任的實體。然后，房改部門可以利用政策性住房資金來推動房改進程，也可以用來壯大自身經濟實力。其次，要明確住房資金管理中心的監管作用，同時可以將資金的分配和使用權交給銀行處理，增加資金使用的安全性。總之，要使各機構在金融市場各揚其長、互相協作，才能促進房地產業和住宅業的共同繁榮與發展。
（二）完善管理中心內部管理
國家政策性住房的資金都是有由資金管理中心來進行支配的，所以資金管理中心要做好內部管理工作，合理的使用資金，發揮資金的最大作用。為了使政策性住房資金管理中心最大限度地發揮效用，必須完善內部管理制度，在工作的過程當中，要加強對監督管理體制的建設，并且加強對各個工作部門的監督，防止由于工作部門受到利益的驅使而做出違反國家和人民利益的事情。
（三）完善相關法律法規
世界水論壇是由非政府組織世界水理事會舉辦的定期水資源政策講壇，第一屆世界水論壇于1997年在摩洛哥馬拉喀什舉辦。本屆論壇經過了兩年的籌備，世界水理事會向大會提交了《世界水展望棗使水成為每個人關注的事情》，非政府網絡組織“全球水伙伴”向大會提交了《實現水安全：行動框架》。
在為期6天的水論壇上，來自世界各國和有關國際組織的代表對未來25年的水資源形勢、政府在水管理中的作用與水資源政策進行了深入研討。代表們普遍認為，目前全球人類缺乏安全與充足的飲用水以滿足基本的生活需要。水資源以及提供與支撐水資源的相關的生態系統面臨著來自污染、生態系統破壞、氣候變遷等方面的威脅。因此全球水資源工作者面對全球水安全的共同挑戰。這一挑戰主要體現在7個方面：滿足水資源的基本需求，保證食物供應，保護生態系統，共享水資源，控制災害，賦予水以經濟價值以及合理管理水資源。代表們希望國際組織和各國政府盡快采取行動，保護21世紀全球水安全。
提交這次會議的兩份文件《世界水展望》和《行動框架》，對自1977年馬爾德拉普拉塔會議以來的一系列與水有關的國際會議制定的國際水資源政策進行了全面總結。主要政策有：
①1977年馬爾德拉普拉塔會議上倡導的馬爾德拉普拉塔行動，開始了對全球淡水資源的全面評估。
②1992年在里約熱內盧環發大會通過的聯合國《21世紀議程》第18章《保護淡水資源的質量和供應：水資源開發、管理和利用的綜合性方法》，提出了淡水資源的7個工作領域，即水資源綜合開發與管理，水資源評價，水資源、水質和水生態系統保護，飲用水的供應與衛生，水與可持續的城市發展，可持續的糧食生產及農村發展用水，氣候變化對水資源的影響。
③1992年都柏林水與可持續發展會議通過的《都柏林宣言》形成了國際水資源政策框架，為實現水資源綜合管理，《都柏林宣言》提出了消除貧困與疾病、防治自然災害、水資源保護與再利用、可持續的城市發展、農業生產與農村用水、保護水生態環境、解決與水有關的糾紛、水資源綜合管理的實施環境、知識基礎、能力建設等10方面的行動。這套政策框架在以后的一系列與水有關的國際會議上得到完善和發展。
總起來看，國際水資源政策的核心就是提倡建立流域范圍內水資源統一綜合管理。水資源管理的目標是：使每一個人都獲得安全飲用水和足夠的水資源，利用單位水量生產更多的食物，保護人類和所有生物賴以生存的水環境和水生態系統。
水資源統一綜合管理的基本原則是：
①淡水是一種有限的和脆弱的資源，對于維持生命、發展和環境都至關重要。
②在所有競爭性利用中，水都具有經濟價值，應當把水視為商品。
③水資源開發利用和管理應該提倡公眾參與的方式，在各級管理中都應該有用戶、規劃人員和決策者的共同參與。
④要發揮婦女在水資源供應、管理與保護中的核心作用。
在這次海牙會議上，世界水理事會認為保護21世紀全球水安全應在以下幾個方面采取行動：
①以流域為單元對水土資源實行綜合系統管理，包括建立公眾參與的體制框架和充分的信息交流。
②政府加強對水資源統一管理的體制、方法和社會影響等的研究。
③對所有的水服務實行全成本定價，同時為低收入社區和個人提供補貼，使用水戶參與對水的管理。
摘要：1998年央行取消信貸指令性計劃以來，信貸規模逐步演變成了央行貨幣政策的中介目標之一，其重要性甚至超過利率、貨幣供應量等傳統貨幣政策中介目標。本文分析了我國央行的信貸調控目標與實際信貸增長之間的差異，通過實證和理論分析的方法論證了信貸規模具有很大的不確定性。隨著我國國有商業銀行的股份制改造，它們已經成為自主經營的主體，央行不應直接干預商業銀行的信貸行為。此外，隨著我國資本市場的發展和成熟，企業的融資方式越來越多樣化，信貸已經不再是企業融資的唯一形式。因此，信貸規模控制不宜成為貨幣政策的中介目標。
關鍵詞：信貸規模；貨幣政策；中介目標；商業銀行股份制改革
一、問題的提出
2006年初，央行提出2006年全部金融機構新增人民幣貸款的調控目標是2.5萬億元。到一季度結束時，全部金融機構的新增人民幣貸款達到了1.26萬億元，超過央行人民幣新增貸款預期目標的一半，而時間僅僅過去了1／4。與此同時，全社會固定資產投資高速增長、房地產價格呈加速上漲勢頭。在這種情況下，信貸投放倍受矚目甚至非議。有很多人士認為，信貸過快增長是造成固定投資過快增長和房地產業過熱的重要原因。盡管一季度后央行出臺了很多調控措施，意圖抑制信貸過快增長。但是到6月末，新增人民幣貸款仍然繼續上漲，上半年累計新增人民幣貸款2.18萬億元，占央行全年預期目標的87.2%，與上年同期相比多增7233億元，增幅達50%，遠遠超過同期GDP和投資的增幅。于是再次引起了各方議論，似乎信貸增長成了當前一切經濟過熱問題的罪魁禍首。
不可否認，信貸的過快增長會對宏觀經濟產生不良影響。但是我們也注意到，2005年新增人民幣貸款的控制目標是2.5萬億元，實際新增2.4萬億元。到2006年央行仍將新增人民幣貸款的調控目標定為2.5萬億元，這顯然是不妥的，因為我國GDP現值的年增長率不會低于10%、過去幾年全社會固定資產投資增長率亦幾乎都在20%以上，因此，年度新增人民幣貸款規模也應該有相應增長，而不是維持不變。如果追溯歷史，我們會發現在過去幾年里央行制定的新增貸款調控目標與實際增加額之間存在很大的“誤差”。
在這種背景下，本文提出的問題是，央行將年度新增貸款規模作為調控目標合理嗎?影響我國新增貸款的主要因素有哪些?
二、信貸規模由按計劃發放演變成事實上的貨幣政策中介目標
改革開放前，我國實行計劃經濟體制，一切經濟活動都有嚴格的計劃并按計劃執行，與此相對應，這個時期的信貸活動也是計劃經濟體制的管理模式。實際上，改革開放前的大部分時間里，只有中國人民銀行一家銀行，因為當時的中國銀行是人民銀行的一個下屬單位，專署外匯業務，彼時的農村信用合作社事實上是作為國家銀行的基層機構而存在。因此，當時銀行信貸集中由人民銀行辦理，人民銀行以“統貸統存”的形式實行高度集中統一的信貸計劃管理體制。貸款總量調控權集中在人民銀行總行，人民銀行總行對下屬各級銀行的貸款實行指標管理，下屬行只要根據上級銀行下達的貸款指標和指定的貸款投向按計劃進度發放貸款即可。
1979年實行改革開放后，隨著經濟體制改革的逐步開展和深化，我國的信貸管理體制也隨之不斷改變。在1979年少數地區試點的基礎上，1980年全面推開了“統一計劃，分級管理，存貸掛鉤，差額控制”的辦法，人民銀行總行根據國家批準的信貸計劃核定各省、市、自治區分行信貸收支的差額，各分行在完成存款計劃和不突破差額的條件下多存可以多貸，傳統的“統存統貸”體制出現松動。在1980年全面推開信貸差額控制辦法的基礎上，1981年又開始實行“統一計劃，分級管理，存貸掛鉤，差額包干”的信貸管理體制。這一體制與此前實行的信貸差額控制辦法并沒有本質的區別，只是擴大了范圍，并首次提出了可以開展同業拆借。
隨著1984年中國人民銀行專職行使央行職能，信貸管理政策有所改變，但仍實行較為嚴格的計劃管理的辦法，即由人行核定各專業銀行的年度信貸計劃，除固定資產貸款是指令性計劃外，其他貸款均為指導性計劃，繼續實行多存多貸的政策，多吸收存款可以多發放流動資金貸款。此后，直到1997年底，仍舊實行年度信貸管理計劃，但是指令性計劃逐步減少，指導性計劃逐步擴大，各銀行的貸款自由度逐步提高。
必須承認，長期以來，人民銀行對國家專業銀行的貸款規模實行指令性計劃管理，在控制貨幣總量和調整信貸結構方面發揮了重要的作用。世界上其他國家在經濟發展的特定階段和特定的金融體制下，也曾經使用過這一管理辦法。
1997年12月24日，中國人民銀行《關于改進國有商業銀行貸款規模管理的通知》，宣布從1998年1月1日起對商業銀行貸款增加量的管理，取消指令性計劃，改為指導性計劃，在逐步推行資產負債比例管理和風險管理的基礎上，實行“計劃指導，自求平衡，比例管理，間接調控”的信貸資金管理體制。其主要內容有，取消對國有商業銀行貸款增加量的限額控制，不再按年分季下達指令性計劃，改為按年下達指導性計劃；人民銀行根據國家確定的經濟發展、物價預期調控目標，考慮影響貨幣流通速度的各種因素，確定全年各層次貨幣供應量目標，編制貨幣供應規劃和基礎貨幣規劃，在此基礎上確定商業銀行年度貸款增加量指令性計劃，作為商業銀行執行自訂計劃的參考和依據；人民銀行不再下達按行業區分的貸款分項計劃，信貸資金的投向主要通過信貸政策加以引導，商業銀行按市場原則進行選擇。但是，三家政策性銀行仍實行指令性計劃。
根據1998年以來有關年度《中國金融年鑒》提供的資料來看，1998年和1999年央行對四家國有銀行的年度新增貸款額做出了指導性計劃。2000年的情況未明示。2001年至今，央行在每年初發表的上年度“第四季度貨幣政策執行報告”中對本年度全部金融機構的新增信貸規模制定預期調控目標。事實上，自1998年實行信貸管理體制改革以來，新增信貸規模逐步演變成為我國央行貨幣政策調控的事實上的中介目標之一，其重要性甚至超過利率、貨幣供應量等傳統教科書所列的主要中介目標。近來，我國有學者建議將銀行信貸作為貨幣政策的中介目標。
三、對1998年以來各年度新增貸款情況的分析
1.新增貸款調控目標數與實際數之間的差異較大。自1998年央行對信貸管理實行改革以來，在最初兩年，央行仍然對四家國有銀行年度新增貸款的指導性計劃數。2001年央行開始按季《貨幣政策執行報告》，在2002年初的《2001年貨幣政策執行報告》中回顧了年初制定的“貨幣信貸預期調控目標”，除制定了各層次貨幣的增長速度外，同時制定了全部金融機構貸款增加目標為13000億元左右。2003年之后，將新增貸款規模限定為人民幣新增貸款額。自此，央行在每年初都制定貨幣與信貸預期調控目標。例如2006年初，央行在其的《貨幣政策執行報告》中指出“2006年貨幣政策的預期調控目標是，廣義貨幣供應量M2和狹義貨幣供應量M1分別增長16%和14%，全部金融機構新增人民幣貸款2.5萬億元。”2000年度的情況不詳，通過查閱《中國金融年鑒》和央行網站，未能獲得2000年初是否對貨幣信貸的增長制定計劃或調控目標。
通過對1998年至2005年(不包括2000年)央行制定的年度新增貸款的預期目標與實際發生額的比較，我們發現二者的差異較大，誤差值的平均值為3500億元。
2.影響貸款增量的主要因素：存款增量。一般認為，先有存款后有貸款。當然這是一個很有爭議的觀點，但是從增量上看，貸款增量取決于存款增量。這至少在銀行監管上能夠找到依據，即商業銀行的存貸比不能超過75%。以下模型研究將此作為前提條件。
我們首先將2003年以來各月的新增貸款與新增存款的散點圖畫出，根據圖示我們可以判斷新增貸款與新增存款之間存在線性關系，根據計算兩者的相關系數為0
我們運用2003年1月至2006年6月共42個月的新增貸款與新增存款數據進行回歸分析，可以看到，每月新增存款中大約有55.4%用于了貸款，這一結果與實際情況是基本一致的：一則我們銀監部門規定商業銀行的存貸比不能超過75%，二則近年來我國商業銀行的存差持續擴大，銀行大量的存款只能投資于國債、央行票據等低收益債券或持有超額準備。
回歸分析還說明存款增加是貸款增加的主要原因。2006年1—6月，我國金融機構的本外幣新增貸款達到22264.74億元，比上年同期新增貸款增長53.3%，這是由于同期金融機構吸收的新增存款為31121.84億元，比上年同期多增4344.86億元。新增貸款的增長快于新增存款。
3.理論上，信貸增加額這一指標具有很大的不確定性。從理論上看，央行將信貸規模作為調控目標具有很大的控制難度。央行作為貨幣發行機構，并且考慮到其可以采用的調控手段(法定準備金率、再貼現、公開市場操作等)，它能夠影響各層次的貨幣供應量，而信貸從貨幣供求的角度來看屬于貨幣需求，而不是貨幣供應。
貨幣供給與信貸投放之間存在著一定的對應關系，從增量上來看，它們之間存在如下關系：
M2=DK+QT
其中：DK表示新增人民幣貸款；QT表示其他貨幣需求，例如政府債券、企業債、金融債等投資工具。
可見，新增貸款受到M2和QT同時影響。在M2確定時，如果QT的量很小，那么DK就會變大，它們之間存在此消彼長的關系。從QT包括的主要項目來看，例如國債發行時機和發行量，央行是無力控制和決定的，因此央行欲控制新增貸款的規模是非常困難的。
如果央行將貨幣供應量與信貸規模同時列為貨幣政策的中介目標，這就有可能導致以下幾種情況出現：一是目標和工作重心錯亂，一會兒關注貨幣供應量，一會兒關注信貸規模，都想用力、都想控制，結果必然導致顧此失彼，以致任何一個目標都不能很好實現；二是權力越位，直接干涉商業銀行的經營，要求后者增加或減少信貸投放。正如以上所論述的，商業銀行的信貸投放首先取決于吸收來的存款，如果存款增加了，它就會設法貸放出去，以獲取存貸利差和投資收益。商業銀行吸收進來的存款，一般會被劃分成為三塊：首先會拿出一塊做準備金，以備存款客戶隨時提取，其比重取決于法定準備金率和銀行一般備付需求；扣除準備金后的存款(即“可支配資金”)將會用于貸款和投資，商業銀行可能將可支配資金全部用于發放貸款，也可能全部用于投資(國債、金融債、央行票據等)，也可能將資金在貸款與投資中配置。現在再回到理論的貨幣供求上來分析，在貨幣供給上央行是可以直接調控的，但貨幣需求上特別是對貨幣資金的配置上，卻是商業銀行的功能和職責。商業銀行會根據自身的偏好、目標等來決定可支配資金在貸款與投資之間的配置。總之，在我國四家國有商業銀行逐步完成股份制改造、日益成為以利潤最大化為經營目標的商業實體的情況下，中央銀行如果再繼續將新增貸款規模作為調控目標，不僅會干預商業銀行的獨立經營，而且對于自身來說，無異于給自己套上了無形的枷鎖，實現的難度會越來越大。
4.實際運行中，信貸投放規模越來越受到其他融資手段的制約。從實際融資結構來看，信貸融資只是各種經濟主體多種融資手段之一，信貸融資與其他融資手段之間是互補關系，如果其他融資手段提供的融資多了，那么，信貸融資的規模就會相應減少。從20世紀90年代初中國建立資本市場以來，我國社會投資的融資形式日趨多樣化，股票、債券等直接融資已經成了企業可資利用的重要融資方式，并且不僅限于在國內發行股票，特別是近年來中國企業的境外上市融資額超過了境內。由于資本市場的波動與周期性，股票和債券的融資額往往是不穩定的。在資本市場活躍時，企業直接融資額就會多，反之，當資本市場低迷時，直接融資難度提高，獲得的資金就會少；與此相呼應，信貸融資也會相應發生變化。由表3我們可以看出，銀行信貸在中國整個非金融機構部門融資中的比重是非常不穩定的，有的年份高，有的年份低。在這種企業融資方式日益多樣化的情況下，銀行信貸投放是不會穩定的，也是難以準確預測和難以控制的。
四、基本結論：信貸規模不適合作為貨幣政策的中介目標
通過以上的研究可以得出一個基本的結論，即信貸規模(年度新增貸款)不適宜作為貨幣政策的中介目標，央行不宜和不應控制信貸規模。新修訂的《中國人民銀行法》第5條規定“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定，報國務院批準后執行”，由此可見，法律亦未將控制信貸規模的功能明確賦予中國人民銀行，也沒有明確將新增信貸量作為貨幣政策的中介目標。當然，信貸規模這一指標對于觀察宏觀經濟的運行是有用的，我們不能因為它不適合作為貨幣政策中介目標就忽視它。在一定程度上，它是觀察我國宏觀經濟運行狀況的一個晴雨表。
參考文獻
(1)劉錫良、曾志耕等著：《中央銀行學》，中國金融出版社1997年8月第1版。
