時間：2023-03-16 15:47:56
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本文所指環境污染糾紛是平等的民事主體之間關于環境污染的賠償責任和賠償金額而產生的糾紛。
（一）我國目前解決環境污染糾紛的方法
協商。這是由糾紛雙方針對已經發生的環境污染，自行協商，通過達成和解協議，解決糾紛。因為許多污染者不愿主動承擔環境污染的責任，實踐中糾紛雙方很難達成和解協議。
調解。根據調解人的不同，分為民間調解和行政調解。行政調解是由環境行政機關主持，對環境污染糾紛雙方進行調解，以促成糾紛雙方在自愿的原則下達成協議，解決糾紛的活動。與之相對應，是民間調解。我國目前主要由人民調解委員會作為民間調解人，也可由較權威的民間調解人居間調解，促成糾紛解決。當事人未達成協議或達成協議后又反悔的，任何一方都可以請求環境行政部門處理，也可以向法院。
行政處理。環境污染糾紛的行政處理是指環境行政機關對社會成員（民事主體）之間發生的由于環境污染產生的糾紛進行處理的制度。“因環境污染引起的賠償責任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，當事人不服的可以向人民法院提起民事訴訟，不能以作出處理決定的環境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟”。因而，我國環境污染糾紛的行政處理，性質上屬于行政調解，其處理決定不具有強制執行的效力。
仲裁。仲裁是指環境污染糾紛的雙方自愿達成協議，將糾紛提交仲裁機構進行裁決，解決糾紛。我國現行環境立法，缺乏關于環境污染糾紛仲裁的特別規定。實踐中通過仲裁解決環境糾紛的情況較少。
民事訴訟。即環境污染受害者依法向司法機關，請求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、賠償損失。實踐中，環境污染糾紛的訴訟解決方法耗時長、取證難、費用高；由于現行法律對于環境污染糾紛的資格、因果關系的確定、污染損害賠償等問題都欠缺明確具體的規定，從而阻礙了污染受害者尋求司法訴訟的救濟途徑。
（二）環境污染糾紛行政處理制度的優勢
環境污染糾紛的復雜性、多樣性和損害性決定了解決環境污染糾紛的方法應當靈活、及時、專業。實踐中環境污染受害者選擇行政處理方式尋求救濟，與其他解決方法相比，行政處理環境污染糾紛的優勢在于：
專業性。環境污染糾紛涉及很強的技術性，因而對于污染損害的證明要求較強的專業性。環境污染事故一旦發生，環保部門負有監管和保護環境的法定職責，而且環保部門設有環境監測機構，這有助于及時、準確地確定污染責任。
及時性。環境污染發生后，環保部門負有及時有效地調查處理污染事故的法定職責，這有利于糾紛雙方在最短時間內澄清事實，明確責任；同時，鑒于環保部門對排污企業享有監管的權力，因而，排污企業對于環保部門的處理意見愿意采納并及時執行。這些因素都有助于環境污染糾紛的及時解決。
成本低。救濟費用的高低直接決定當事人對于救濟方式的選擇。由環保行政部門對環境污染糾紛進行處理，是環保部門在執行法定職責的過程所進行的。因而，相對于訴訟和仲裁，行政處理方法成本低廉，且效率較高。而國家也在環境污染糾紛的行政處理過程中實現了訴訟資源的節約。
完善西部環境保護行政處理制度的法律問題思考
作為一種權利救濟制度，其內部的具體救濟規范的安排應當統一、協調，并且有相關的制度予以支持，才能實現對于缺損權利的有效救濟，進而最大可能地實現法律的公平、正義、效率等價值。環境污染糾紛行政處理制度至少應具有以下功能：及時、迅速地解決糾紛，救濟缺損權利；損害賠償制度的安排應當有利于提高污染削減的效果；能夠促進和加強環境行政管理，即發揮環境污染糾紛行政處理制度與環境行政管理的協同效應。
在環境污染糾紛行政處理領域，日、美等西方發達國家的理論和實踐都較成熟，我國應當呼應當前社會實踐對于行政處理制度的迫切需要，完善環境污染糾紛行政處理的相關立法。
（一）行政處理機構的設置
獨立且中立的環境污染糾紛處理機構是公正、有效地解決糾紛的前提。因而，首先應當設立在財政和人事上都能保持獨立性的糾紛行政處理機構，以保證有效、及時地處理環境污染糾紛。具體到西部地區，立法中則應當關注到跨行政區域環境污染糾紛的行政處理機構的設置。
（二）完善行政處理程序
考察我國《環境保護法》和各環境污染單行法，對于環境污染糾紛的行政處理僅僅作了原則性的規定。不僅起不到解決紛爭的作用，而且會使環境行政部門由于缺乏具體的法律規定，而產生權責不清、權力濫用、等違法行政行為，從而起不到程序法應有的法律作用。環境污染糾紛的行政處理制度應當對于行政處理程序作出科學合理的安排。
1.環境污染糾紛的投訴制度。日本《公害糾紛處理法》中最有成效、最受關注的制度就是公害糾紛的投訴制度。該法規定都道府縣及市區町村的公害課設置公害意見調解員。其職責，作為公害意見投訴和咨詢的窗口，根據市民的意見，提供給當事人有關公害的知識和信息；調解員本人就公害的實情進行調查，給當事人和有關人員出主意，進行中介調解和指導等工作。同時，把有關公害意見的信息迅速準確地向有關部門報告，協調和促進問題的解決。
污染糾紛行政處理制度應當設立一個促進公眾與環境行政部門之間的信息窗口：污染糾紛投訴機構。同時，該機構人員的配備應當是具備相當完善的環境法和環境科學的知識，并且行政能力較強，以切實保障環境污染受害者投訴有效。
2.污染糾紛的處理辦法。一個富有活力的救濟制度應包含一種合理、節儉利用救濟資源的機制，以保證所利用的救濟方式與特定救濟需要相符合；同時一個富有活力的救濟制度中所包含的權利救濟方式也必須能滿足不同缺損權利的救濟需要，并且相關主體有權選擇自己認為最“合算”的救濟方式（即各類救濟方式之間有替代性）。
我國現行法律關于環境行政部門的污染糾紛處理方法并沒有具體的規定；而且行政部門對于環境污染糾紛的處理實質上屬于行政調解，不具有法律強制力，從而使救濟結果處于不確定狀態。在徽縣血鉛事件中，當受害者尋求行政部門的救濟時，污染事件已呈嚴重化狀態，對于此類嚴重的、影響惡劣的企業違規排污行為，作為執法部門應當依法主動、強制進行調解，以充分發揮糾紛的行政處理方法的優勢。
據此，完善西部地區污染糾紛的行政處理辦法，應當明確規定多種行政處理方法，以供不同的權利缺損者選擇；比如，斡旋、調解、裁定等；應當賦予行政調解以法律強制力，使救濟結果確定，給當事人提供一個合理的預期；應當規定行政處理部門對于特定情形（比如嚴重違法排污事件、社會影響廣泛的污染事件等）的強制調解職能。
（三）建立環境污染損害賠償制度
1.一種救濟制度如果得不到執行，其有效性是令人質疑的。權利人尋求救濟的最終目的就是使缺損的權利獲得補救。合理有效的環境污染損害賠償機制，應當至少對以下重要內容作出設計安排：
環境污染損害賠償的歸責原則。目前，各國的立法和理論界都確立了環境污染損害賠償的無過錯責任原則：不論環境污染者主觀上有無過錯，即無論是環境不當行為還是法律所不禁止的環境行為，只要其污染行為對他人客觀上造成了財產損害或人身損害，就應當承擔民事賠償責任。
受害人群的確定。對于受害人群眾多的環境污染事件，比如大氣污染和水質污染事件等，首先應當規定確定受害人群的方法，即確定誰有權獲得損害賠償。比如日本的公健制度中關于公害患者的認定，就規定了認定條件的三要素和認定有效期限（根據指定疾病的種類分為2年和3年）。
賠償范圍的確定。即確定賠償金額。合理確定損害賠償范圍有利于有效救濟受害者，同時制裁排污企業，抑制排污行為。依我國現行立法及司法實踐，環境損害賠償范圍包括：直接損失、間接損失以及可能造成的受害人精神損害。
賠償金額的來源。環境污染糾紛產生的巨額賠償金是污染糾紛案執行困難的根本原因。實踐中，我國許多企業經濟效益并不好，巨額的環境損害賠償金令企業無力負擔，嚴重者導致企業破產，社會失業人口增多，引起社會不穩定。
2.借鑒各發達國家在理論和立法上較成熟的經驗以及我國部分地區的試點性實踐，都可以為我國的相關立法提供經驗。
適用污染者負擔的原則。即污染環境造成的損害及治理污染的費用應當由排污者承擔。該原則能夠通過經濟手段，實現環境污染的外部費用（即環境污染損害及治理污染的費用）內部化，以實現污染削減。各國立法實踐證明了該原則的可行性和有效性。
建立污染損害賠償基金。一般地，排污企業不愿意主動承擔污染賠償責任；同時，突發的、嚴重的污染損害所產生的巨額賠償金往往令排污企業難以維系正常的生產經營，企業衰落、破產帶來的眾多失業人口可能引起社會不穩定。鑒于此，美、日、歐等發達國家建立污染損害賠償基金，即通過對污染企業征收有關稅、費（如排污費/稅、自然資源開發費/稅、生態補償費/稅、石油稅等），構成污染損害賠償基金。我國可以充分考慮各地的經濟和環境條件，通過征收各種環境稅/費來建立各地的污染損害賠償基金，以分攤企業的部分污染損害賠償金額。
環境污染損害責任的社會化。建立環境污染損害責任保險制度，使環境污染損害的責任社會化，被各發達國家普遍采納并成為其通過社會化途徑解決環境損害賠償責任問題的主要方式之一。發達國家的環境污染責任保險制度分為強制環境責任保險和自愿環境責任保險。在保險責任的適用范圍方面，承保的風險范圍經歷了由小到大的演變過程。
我國已經進入環境風險的高發期，部分地區曾通過試點推進自愿性環境污染賠償責任保險制度，但許多試點因無企業投保而處于停頓狀態。鑒于我國一些企業經營效益不良以及其為利潤所驅，不愿承擔污染損害風險的現實情況，我國應當通過立法，結合自愿與強制保險的方式建立我國環境污染賠償責任的保險制度。
參考文獻：
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3.周珂著.環境法.中國人民大學出版社，2005
關鍵詞土地制度家庭承包制土地股份投包制創新
21世紀上半葉，中國將完成農業的現代化改造。隨著現代化程度的提升，現代農業對規模經濟的要求與現行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現行土地制度的創新加速我國農業現代化進程，是一個具有重要意義的研究課題。
一、土地制度創新的約束條件和方向選擇
土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數，它是某個特定時期特定政治、經濟及社會諸多因素共同作用的產物。土地制度創新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當前土地制度創新的主要條件有：
第一、我國是社會主義性質的國家，生產資料的公有制始終被認為是決定經濟社會主義性質的基礎。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農業部門最重要的制度安排，而且是整個社會經濟制度最基本的方面。特別是對于那些農業比重還很高甚至是國民經濟主體的發展中國家來說，土地制度更成為整個經濟制度的基礎和核心。鑒于我國整體經濟性質和土地制度在整個經濟制度安排中的重要地位，現階段土地制度的創新不能也不應當越出公有制的框架。
第二、從總體技術特征來看，我國尚處于從傳統農業向現代農業的過渡階段，廣大中、西部地區，傳統農業的特征還相當明顯。全社會70％左右的人口仍然要依靠這個最原始產業提供生存保障，近50％的社會勞動人口仍然只能從農業中得到就業機會。根據馬克思生產關系適應生產力性質的原理，現階段土地制度安排必須與農業發展過度性階段的生產力水平相適應，而不能超越農業發展階段去建構現代農業階段的先進的
土地制度模式。
第三、農業現代化是我國農業發展追求的而且是希望盡早實現的目標，現階段土地制度安排應有利于將農業生產導向現代化目標。鑒于龐大的人口基數和不斷增長的人口壓力，以及工業化加速導致農業資源的非農轉移，糧食安全問題已成為政府推動農業發展的首選目標。政府這一農業發展目標偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產出率提高的土地制度選擇。增加農業生產收人，縮小農業生產與非農生產之間的利益差距，是農民從事農業生產所追求的最現實的目標。上地制度的設計必須有利于滿足農民對收人增長目標的追求，這＃才能使農民成為推動農業發展最積極的力量。我國現階段土地制度的設計，既要有利于政府產量增長目標與農民收人增長追求之間的協調，又必須使它納人有利于推進農業現代化早日實現的長遠目標的軌道。
第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農民在這種制度下的行為反映作出檢驗。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農民的意愿，相反應當反映他們的利益要求。在我國農業發展現階段，占有土地是廣大農民最基本的愿望，土地的流轉化程度低就是證明；產權不受侵犯是來自農民最強烈的呼聲，一個重要表現就是農民對過重負擔的抵制和抱怨；家庭經營是最受農民歡迎的生產組織形式，改革前后農民截然不同的工作態度是最有力的說明。
土地產權制度的有效性，來自制度安排與其所對應的約束條件的協調性。針對不同的約束條件，只能實行不同的土地制度安排。我國新型土地產權制度，只能在上述約束條件給定的框架內生成，并且只能是這些條件的內在要求處在耦合和均衡狀態時的產物。上述約束條件給定的我國現階段土地制度的創新空間是相當狹小的。它們決定了我國土地制度創新只能沿著如下方向推進；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產權主體明確、產權權能完善的新型集體所有制實現形式。也就是說，雖然對現行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實現形式的建構，而不應是對集體所有制的替代。（2）在家庭經營不變的基礎上探求土地資源有效配置方式和有利于農業現代化實現的土地利用方式。家庭經營方式的改變，不僅背離了廣大農民的意愿，也會使政府糧食總量增長目標至少經受不確定性的風險。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設計
在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現階段土地制度創新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現階段上地制度建構的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農業家庭經營的成功實踐，并且可以從世界農業發展的普遍經驗中獲得支持，同時現代產權理論和農業發展經濟學中亦不乏理論依據。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權屬關系存在的固有缺陷采取回避態度，試圖繞過所有制通過經營形式的改善來克服根源于所有制的產權缺陷。不可否認，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現有土地產權制度的不足進而刺激農業增長。
在現有土地制度創新模式中，土地股份合作制最具創新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實現了集體產權的明晰化，另一方面又為土地的集中和規模化經營提供了一條極富啟發性的思路；一方面它迎合了農民實實在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創新低政治風險的要求。不難分析，土地股份合制與我國現階段土地制度創新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協調的，因而它的出現受到理論界和決策部門的高度關
注。現有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經營或集體化經營否定家庭經營的傾向。盡管其出發點是試圖克服家庭分散承包帶來的規模不經濟，但這種傾向還是值得認真反思的。因為農業中集體經營的低激勵效應和高管理成本不制轉變為土地股份共有制，并把股份共有制視作集體所有制的新型實現形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實踐中的一個重要誤區，即忽視農業產業特性而試圖以集中化、統一化經營取代農戶的個體經營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點，是試圖使家庭經營方式在土地產權清晰健全、土地配置規模合理的基礎上繼續成為農業持續增長和農業現代化實現的制度性保證。
三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡
土地股份投包制設計的基本目標，是希圖在較易得到政府和農民雙方接受并支持的基礎上，建構起土地合理流轉和有效集中的機制，從而實現從傳統農業向現代農業的順利過渡。土地股份投包制的現代化指向和規模經濟偏好決定了其建構的主要條件是，農村非農產業應有相當程度的發展，農業勞動力能夠實現較大規模的非農轉轉移，使目前緊張的人地關系與勞地關系得以改變。如果沒有二、三產業的快速發展創造出相對寬松的人地比例關系，70％左右的農業人口依然凝固在農業上實現就業和維持生存及低水平發展，那么，以減小土地有效流轉阻力的土地股份化設計必然失去意義，以擴大農戶經營規模的投包機制亦無發揮作用的可能。
>地股份投包制建構條件表明，目前我國大部分地區特別是二、三產業發展落后的中、西部地區，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構，第一，在時間上將是一個長期的過程，因為我國農業人口的比重還很高，農業人口的非農轉移任務還相當艱巨；第二，在空間上將由點到面逐步擴展，首先在二、三產業發展較快地區形成，然后隨著非農產業發展的地域擴張而逐步推開；第三，在農業發展戰略上，應把土地股份投包制的建立與加速二、三產業特別是農村非農產業的發展結合起來。
土地股份投包制是土地制度變遷的目標模式，而這一制度變遷的起點則是現行的家庭承包經營責任制。由于在土地所有制和經營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠實現較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個階段完成：
1、由農戶土地承包權向農戶土地股份所有權轉換階段。（1）認定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前，以后土地不再根據人口的變動而調整；（3）在承包權穩定化的基礎上，賦予農戶對經營的集體土地份額的股份所有權；（4）實行土地股份所有權和相應份額土地經營權的統一，農戶可以直接經營自己應占股份的土地。
一、新農地制度的內容及政策意圖
新農地制度主要包含以下幾個方面的內容：①要求土地承包期30年不變：②實行“大穩定、小調整”；③提倡“增人不增地，減人不減地”：④允許土地使用權依法有償流轉；⑤預留機動地不能超過耕地面積的5%；⑥有條件的地區實行土地適度規模經營（廖洪樂等，2003）。
以上內容在《土地承包法》中都有直接或間接的規定，很顯然，這是政府在立法層面上對地方制度創新的追認和對以往學者批評的回應。不少學者對改革初期自發性的農地制度創新嚴重偏向公平的政策取向提出了批評，他們認為，土地調整影響了農業績效，土地福利化影響了土地流轉并限制了勞動力的流動，農民承包權常被侵犯，等等。從《土地承包法》的相關條款可以看出，新農地制度旨在這些問題上尋求突破。
新農地制度明顯的政策蘊涵有二：一是強化承包權意圖，即以立法的形式保障農民的土地承包權，鞏固農戶家庭承包經營的市場主體地位，限制基層干部權利的濫用；二是突出效率意圖，即以穩定承包權和促進土地流轉及勞動力轉移為手段提高農業效率。《土地承包法》在第十四條“發包方承擔的義務”和第十六條“承包方承擔的權利”上的相應規定，以及對土地承包期限、承包合同和土地承包經營權流轉的相應規定，都是在力圖強化家庭承包經營的市場主體地位，以保障農戶的承包權和提高土地經營的效率。
二、新農地制度政策依據的不充分性及其效率意圖的內在矛盾
新農地制度政策傾向的調整首先是對許多學者對原有制度的批評做出的回應。實際上，這些批評的理由是不充分的。即使這些批評是正確的，建立在這些批評之上的新農地制度的效率意圖也可能無法實現，因為效率意圖本身就存在邏輯上的沖突。
（一）新農地制度政策依據的不充分性
一些學者對農地制度效率缺失的批評主要集中在兩個問題上：①承包權不穩定（主要是指土地調整），這影響了對土地的投入，進而影響了農業績效；②土地福利化分配，這影響了土地流轉和規模經營，同時也限制了農村勞動力轉移。關于這兩個問題，學界至今依然爭論不斷，尚未形成共識。雖然一些批評并沒有得到實證支持，盡管有不少學者對那些批評提出了質疑，但是，基于大量規范研究的結論還是被作為了制度設計的依據。
在土地承包權穩定與土地投入進而與農業績效關系的問題上，學界基本上認同短期投入與土地承包權穩定與否無關，但是，在對長期投入的影響上還存在爭議。有些研究發現，農地產權是否穩定和產出之間沒有顯著關系，它們不僅包括國際研究，也包括對中國的研究。事實上，首先，承包權穩定能否影響農業的績效，很大程度上取決于農業的比較效益。例如，農業生產要受到農作物生物性的限制，無論農民如何投入，一畝地的產出也不會增加太多；另外，現在農民普遍兼業，在投資時必然會進行效益比較，具有其他投資渠道的農民很可能不愿意向比較效益低的土地投資。其次，農民是否愿意對土地長期投資還取決于其對未來的預期，事實上，農民很難進行長遠規劃，特別是在工業化和城市化加速的今天，非農化是大勢所趨，長期投資能否在自己意愿的經營期內收回是不確定的，這就造成農民在農業生產上缺乏長遠目標。最后，既往研究對農地長期投資的界定是相當模糊的，在現有經濟條件下，農戶對土地的長期投資無非是土地改良、綠肥的使用等，這些投入的效果是相當有限的，更為重要的投資，例如水利建設等，更多的是作為公共物品由集體或政府投資的，這些投入與承包權是否穩定沒有多大關系。需要說明的是，提高中國農業比較效益的途徑是提高勞動生產率而不是土地生產率。在勞均經營規模過小的情況下，提高土地生產率的動力是有限的，把提高土地績效作為政策目標很有可能是不現實的。
關于土地分配的福利化限制了土地流轉和農村勞動力轉移的批評無論是在理論上還是在實證上都沒有得到有力的證實，一些學者通過研究反而得出了相反的論斷。。盡管如此，對這個問題還是有許多批評的聲音，其深層原因是一些學者心中都有一種“大農業情結”，而沒有考慮中國農業現代化道路的特殊性。以現在的社會經濟結構和如此嚴峻的人地矛盾，中國的發展道路絕對不會和歐美國家的發展道路相同。還有一種批評是基于日本和中國臺灣的農業現代化實踐經驗，認為中國大陸應該為未來的農業規模經營做好準備。但是，中國大陸和日本、臺灣省的約束條件、發展路徑不一樣，簡單地說就是大國（地區）經濟和小國（地區）經濟的不同。以日本為例，1950年，日本戶均耕地0.8公頃，盡管從1961年開始政府鼓勵土地流轉，擴大經營規模，但是，到了2002年，日本的戶均規模也只是1.46公頃。幾乎在同一個過程里，日本第一產業就業人口比重由原來的50%左右降到5%左右。反觀中國的狀況，這種轉變幾乎是不可能的。因此，實現土地規模經營，哪怕是適度規模經營在中國未來的相當一段時間里只能是一個戰略目標，而不應該成為現實的政策選項。
（二）效率意圖內部存在著不可調和的矛盾
退一步說，即使學者們的批評能站得住腳，新農地制度的效率意圖能在多大程度上得以實現還是值得懷疑的，因為其內部還存在著邏輯上的矛盾。
一般認為，承包權不穩定會使農民對所經營的土地缺乏長期的預期，從而限制了農民對土地中長期投資。因此，穩定承包權就是要鼓勵農民對土地投資，從而提高農業績效。同時，既往的批評也認為，土地的配置效率低下影響了農業績效，從實現適度規模經營、提高比較效益的角度考慮，應該促進土地的流轉。新農地制度同時照顧了這兩種觀點。例如，《土地承包法》第二十條規定，“耕地的承包期為三十年”；第二十六條規定，“承包期內，發包方不得收回承包地”；第三十一條規定，“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承”；同時，《土地承包法》第三十二條還規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。
不過，這個政策意圖本身就存在著不可調和的沖突：第一，要真正實現穩定承包權就不可能流轉，更不可能實現適度規模經營；第二，要流轉就不可能實現真正的穩定承包權。《土地承包法》所認可的土地經營權的流轉方式有轉包、出租、互換和轉讓等，不過，在轉包等前三者可供選擇的情況下采取轉讓方式的可能性是很小的。從實現規模經營的角度考慮，真正有效的流轉方式應該是轉包和出租，但是，這兩種方式會使得土地的經營權很不穩定。這是因為，首先，緊張的人地矛盾在短期內不會得到根本緩解，目前，中國農業勞動力的平均經營規模是0.43公頃，而美國是59.4公頃，法國是21.5公頃，即使同是東亞小農國度的日本和韓國，其勞均規模也分別達到了1.7和0.7公頃。中國現有的3億農業勞動力即使有2／3轉移到第二、第三產業，勞均規模也不過1.3公頃。不過，其在筆者看來，這個過程在短期內難以實現，緊張的人地關系還會持續較長的時間。其次，中國的耕地承載了太多的社會壓力，目前，耕地仍承載著3億勞動力，為農民提供著將近一半的收入。更重要的是，在短期內農民還不能被納入社會保障體系，農民的就業渠道還是相對有限的，土地依然是農民最后也是最穩定的生存保障。最后，農民基本上都是規避風險的，在非農收入不穩定和非農生活不能得到穩定保障的情況下，他們很可能不會放棄土地經營權。在這種情況下，農地流轉市場應該是賣方市場，供給方的市場實力應該遠大于買方。出于對風險的規避，在土地流轉合約上供給方會更傾向于短期契約。只要契約是短期的，承包權就不可能穩定。這樣，關于承包權不穩定帶來的效率損失問題就很可能難以解決。
由以上分析可以發現，新農地制度政策傾向的轉變似乎沒有充分的理由，在此基礎上的政策意圖也很可能難以實現。因此，筆者對具有強制性特點的新農地制度的合理性表示一定的質疑。如何看待農地制度的公平問題取決于對農地性質的理解，因此，有必要重新理解農地的性質。
三、重新理解農地的性質
如何看待中國農地制度的效率問題，實際上就能夠反映出如何看待中國農業發展的道路以及農村土地的性質。上面已經提到，在未來相當長的一段時期，規模經營（包括適度規模經營）不應該成為中國農地制度的主要選項。在這種條件下，應該重新理解農村土地的性質。
要理解中國農村土地的性質首先要了解農村土地的功能。一般來說，中國農村土地應該具有兩項功能：一是保障功能，二是資本功能。土地的保障功能是以土地為依托，來滿足人類賴以生存的衣食供給、就業、養老等基本要求；而土地的資本功能則是視土地為資本，通過加入市場經濟的運行，為投資者帶來預期收益。隨著不同地區經濟發展的不同，土地的功能已經開始出現了較大的區域性差異，在經濟發達地區，土地的資本功能在不斷上升。不過，從整體上來看，在較長的一段時間里，土地保障功能的替代品還難以出現，保障功能還會占據核心地位。正是基于這種考慮，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是農民克服生存壓力的一種集體回應。在這種情況下，土地的性質更傾向于一個生產的平臺而不是產品，具有俱樂部物品的特性。集體成員擁有集體土地經營權的依據是成員權，即土地集體所有制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利。而成員權的基礎又是村民的生存權，村民的承包權能否得到保障主要取決于村民的生存權能否得到尊重。正如美國學者Scott（1976）在研究東南亞一些農村地區的土地制度時所指出的：在人均土地資源稟賦極少的小農經濟中，農民的理性原則是以生存安全為第一，而不是追求收入的最大化。他認為，農民這種“道義經濟”就使所有外在的制度、技術及習俗都必須首先服務于這一生存倫理而不是經濟“理性”。對中國大部分農民而言，情況是一樣的。以往的研究往往傾向于把農村土地作為一種產品或資本來看待，以此為基礎，它們關注的重點必然是這種產品所帶來的資本收益。如果從生產平臺性質的角度去看農村集體土地，其著重點就應該是集體土地所體現出來的社會生存能力，即集體土地所具有的滿足集體成員基本生存的能力。
農地制度作為中國農村社會的根本制度，它不只具有經濟性，還具有社會性和政治性。因此，對農地制度的考察不能僅僅從經濟效率的角度來考慮，還要考慮其社會和政治影響。特別是在中國這種具有小農特性的大國，社會轉型是一個長期的過程，農地制度的實施不能不考慮社會成本。
四、新農地制度可能造成的社會后果
審視農村改革以來二十幾年的實踐會發現，中國農村土地的承包關系基本上形成了“鐵打的集體，流水的成員”的模式，土地承包隨人口調整而調整，盡管周期不定，但土地福利化基本上成為絕大多數農民的共識。這種土地制度的目的就是要保障集體成員的生存，給予集體成員以生存能力。根據眾多人口學家預測，在未來30年左右的時間里，中國農村人口仍會維持在6億～8億的水平，和現在差不多。進入21世紀幾年來，中國人口年均增長800萬左右，其中70%是農村人口，隨著第四次人口生育高峰的到來，這個數值可能不止800萬。可以估算，如果土地真的不調整，在未來的30年里將有1.68億多的農村人口自動失去土地承包權，即使其中有一半人口轉為城市人口，估計也會有0.84.億農村人口失去土地權益。
此外，農村婦女的土地承包權也存在被剝奪的風險。《土地承包法》一方面規定，“婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”；另一方面還規定，“承包期內，發包方不得調整承包地”。事實上，只要婦女新居住地不進行土地調整，她們得到土地承包權的可能性就幾乎不存在。盡管該法規定了新增人口（自然包括婚嫁的婦女）獲取土地的三個途徑，但其可行性是值得懷疑的：第一，5%的機動地數量遠遠不能滿足新增人口的需要，而且絕大部分農村地區把機動地作為公共支出的收入來源，很少承包給新增人口；第二，對于絕大部分農村地區來說，根本就沒有新開墾土地；第三，當存在轉包、轉讓等流轉方式時，自愿交回承包權的可能性幾乎為零。按照2000年數據，在今后20年要進入婚齡的婦女現在（0～25歲）人數約為2.3億，按70%比例估算，農村婦女約為1.6億。這就意味著，如果嚴格執行新農地制度，將會有1.6億農村婦女失去土地承包權，即使考慮轉向城市等原因脫離農業的占1／2，也將有0.8億婦女失去土地承包權，除非她們嫁到本村或鄰村，但是，這樣又會帶來其他社會問題。總的來說，如果真的30年不調整土地，到2036年，保守地估計將會有近1.64億農村人口自動喪失土地承包權，約占當時農村人口的1／4，這必然會造成嚴重的社會問題。
當然，隨著人口的調整，農村新增人口可以通過土地流轉市場獲得土地經營權，但是，這種途徑同樣也會帶來社會公平問題。由于緊張的人地矛盾，土地流轉市場很可能是賣方市場，這樣就極有可能使承包農戶不但要承擔轉包費，還有可能難以享受國家的惠農政策，從而影響土地資源的配置，形成社會矛盾。需要強調的是，即使新農地制度能在很大程度上促進土地流轉，由于農村土地流轉市場的長期非均衡，小農分散經營的局面很可能難以改變。這顯然不是農地制度改革的初衷。
我國集體土地征用應遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。2、保證國家建設用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農民的原則。4、誰使用土地誰補償的原則。
我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。
我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。
一、集體土地征用應遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設用地的原則。
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。
3、妥善安置被征地單位和農民的原則。
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償的原則。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標準。
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。
四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事
業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農
民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？
五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。
1、要確立規范的征地制度標準。
在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。
2、要科學界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規范政府的征地行為。
在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。
4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。
參考文獻資料：
1、《憲法》第10條第三款規定
2、《土地管理法》第47條規定
3、《房地產管理法及配套規定新釋新解》梁書文馬建華張衛國主編人民法院出版社
摘要：雖然美元的未來存在不確定因素，但目前尚無任何貨幣具備超越美元的實力，美元地位的下降將是漫長的過程。人民幣國際化符合中國國家利益，需要國家意志和外交戰略的支持。經濟實力是決定貨幣國際地位的基本因素，信心、流動性與交易網絡支撐著國際貨幣職能的發揮，但一國的經濟實力并不必然轉換為貨幣實力，政治的影響不容忽視。無論以何種標準衡量，美元堪稱世界的頂級貨幣，但其協商貨幣色彩愈加濃厚，美元地位的維持要借助在位貨幣的優勢和外力支持。
一、引言
次貸危機的爆發反映出當前國際貨幣體系的內在缺陷和系統性風險，利用美元的特殊地位，（注：很多文獻中將美元的特殊地位稱為美元霸權，本文主要從貨幣職能視角對國際貨幣決定進行分析，故不使用這一帶有某種價值判斷色彩的概念。）美國以貿易逆差的形式大量占用他國資源，同時向全球輸出美元，這些美元回流美國后，借助復雜金融衍生工具的杠桿功能，催生了巨大的資產泡沫，并在泡沫破滅后通過經濟全球化的鏈條傳導、擴散至其他國家和地區，最終引發了嚴重的全球性金融與經濟危機。
二、決定國際貨幣地位的經濟因素
當一種貨幣的使用范圍延伸到其發行國以外時，就上升到了國際貨幣的層次。哈特曼（Hartmann，1998）從貨幣職能角度擴展了國際貨幣的定義，他認為，作為交易媒介，國際貨幣在私人領域被用于國際貿易結算，在官方則是干預外匯市場和平衡國際收支的工具；作為記賬單位，國際貨幣被私人部門用于貿易和金融產品的計價，官方則用其確定匯率平價或本國貨幣釘住的“名義錨”；作為貯藏手段，國際貨幣可用于金融資產組合，如非居民持有的證券、存款等和官方儲備。由于支撐貨幣具體職能的原因不盡相同，且某種職能的獲得又有利于擴展貨幣的另一種職能，很難理清彼此之間的因果關系。在經濟層面上，信心、流動性與交易網絡，是決定國際貨幣地位的主要因素。
對一種國際貨幣的信心主要源于其幣值長期穩定的紀錄，包括對內穩定和對外穩定，對內穩定指貨幣發行國通脹率較低，貨幣購買力較少受到侵蝕，對外穩定是指匯率相對穩定或有升值趨勢。信心對貨幣的計賬單位和貯藏手段職能至關重要，從動態角度看，能提供價值穩定預期信息的貨幣才具備國際化的基礎和持久生命力。
謝林（Schelling，1960）指出，在任何用數字表達的體系中，計賬單位的職能就會產生，交易中選擇什么作為計賬單位并不重要，關鍵是參與者能夠達成一致。這個推論可以運用到國際金融領域：市場參與者更傾向于選擇那種其他人也視為必然的貨幣。
三、國際貨幣地位決定與政治
國際政治學歷來對貨幣權力的表現形式及分配有著濃厚的興趣，正如吉爾平（Gilpin，1987）所言：“貨幣次序具有分配其所代表政治力量的功能，同時也是現行體系參與者用于延續或這種次序的工具。”一些研究霸權穩定理論的學者揭示，當投資者和交易主體認為需要一種堅挺、方便、能被廣泛接收的且能促進國際市場繁榮的貨幣所帶來的信心與便利時，一個處于支配地位的霸權貨幣是十分必要的。
蘇珊斯特蘭奇（Strange，1971）把歷史上的國際貨幣分為三種類型：第一種是“征服貨幣”（Mastercurrency），意指在附屬國、殖民地流通的征服國或宗主國貨幣；第二種類型是因內在經濟吸引力而獲得外國認可的“頂級貨幣”（Topcurrency）；第三類被其稱之為“協商貨幣”（Negotiatedcurrency），是指一些國家（追隨國）被發行國提出的條件所吸引，諸如援助、市場準入、政治同盟乃至軍事保護的承諾等，選擇支持其貨幣，但這種支持并不一定要簽署正式協議，也可以是有關方達成的默契。
追隨國支持協商貨幣，包括各層面的政治因素，其中最重要的是國家安全，原聯邦德國和日本支持美元，可以部分歸因于冷戰時期兩國在防衛上對美國的依賴，沙特阿拉伯同意用美元結算石油貿易也是出于地緣政治的考慮。支持協商貨幣需要眾多追隨國的共同承諾，但這種承諾有時并不可靠，難免會有某些國家產生“搭便車”行為。
政治還可通過經濟因素對國際貨幣地位產生間接影響。沃爾特（Walter，2006）指出，持久的保守貨幣政策能孕育一國的貨幣實力，而這樣的貨幣政策必須“可靠地根植于該國的政治制度之中”，19世紀英鎊幣值穩定的聲譽及所獲得的外部信心，與英國的有限政府、公民選舉權以及精英金融集團控制的英格蘭銀行密切相關。政治因素也影響一國能否建立起發達、高流動的金融市場。斯塔薩維奇（Stasavage，2003）認為，有限權力的政府和傾向于債權人保護的法律框架，是國內金融市場成長的必要環境。
四、美元的未來與挑戰
無論以何種貨幣職能標準衡量，美元都是當今世界頭號貨幣。作為交易媒介，美元在全球外匯交易量占據了89%的份額，它最強勁的競爭對手歐元的市場份額為37%，日元只有20%（BIS，2007）。（注：外匯交易按買賣雙向統計，因此總份額為200%，國際清算銀行BIS每隔三年出版的《國際外匯市場統計》提供了此類數據的來源。）作為價值貯藏手段，2007年全球外匯儲備中，美元占比高達64%，歐元為26%，日元則僅為3%。全球銀行存款中，美元比重為48%，美元債券的比率為44%，歐元的比例相應為28%和31%。作為記賬單位，世界上有近2/3的貨幣通過各種形式釘住美元，美元還在許多國家部分甚至完全替代了東道國貨幣的職能，即所謂的“美元化”現象。
前文中提到的國際貨幣，如“征服貨幣”、“協商貨幣”和“頂級貨幣”，其界限并非涇渭分明。即便鼎盛時期的英鎊，也從來不是單一類型的國際貨幣：作為征服貨幣，英鎊體現了宗主國在殖民地的權威，但在其他地區，英鎊則是因為經濟吸引力而被認可的頂級貨幣，二戰后，英鎊更主要地是在英聯邦內充當協商貨幣，這些國家將對英鎊的支持與從英國能獲取的優惠聯系在一起。顯然，美元作為征服貨幣的色彩要淡得多，因此我們對美元地位的分析可以循著頂級貨幣和協商貨幣兩條路線展開。
（一）作為頂級貨幣的美元
經濟實力支持美元的頂級貨幣地位。從信心的角度分析，根據統計，美元的對內購買力一直相對穩定，以1995－2004年和1950－1964年的平均值為例，美元的購買力下降，僅比德國馬克和日元略高。（注：這種現象說明美元國內貨幣和國際貨幣職能的內在沖突，顯然，美國更重視本國利益而忽視為世界提供穩定公共產品的職責。）與對內價值相比，人們更關注美元的對外價值。雖然從理論上講，匯率的穩定和堅挺是貨幣信譽良好的表現，但在浮動匯率制度下，兩者并不能簡單劃等號，匯率下跌與貨幣國際地位下降之間的關系也沒有得到實證檢驗的支持。
從歷史數據看，19世紀初英國的經濟實力已經是世界最強，但其貨幣地位并不特別突出，直到1870年，在英國經濟實力連續幾十年穩居世界首位之后，英鎊才成為最主要的國際貨幣。
（二）作為協商貨幣的美元
從某種意義上講，美元登上國際貨幣舞臺伊始就帶有協商貨幣的色彩，因為布雷頓森林體系是國際合作的產物。但在布雷頓森林體系早期，雖然不乏表面上的合作，美國的超強實力及與黃金的可兌換性，使美元成為各國競相追逐的稀缺資源，是一種不折不扣的頂級貨幣。進入20世紀60年代，布雷頓森林體系的內在矛盾開始顯露，美元地位的維持已經由完全依靠美國自身實力向借助外力轉變，期間美國曾與他國合作建立“黃金總庫”，簽訂“互惠信貸”和“借款總安排”等協議，雖然這些舉措未能挽救布雷頓森林體系，卻在一定程度上緩解和延遲了美元的頹式。而當1971年當美國政府宣布中止美元與黃金的兌換后，美元與其他貨幣已無本質區別，其地位就更依賴他國所愿提供的支持。
本文對“復活的布雷頓森林體系”的理解是：東亞和美國之間存在某種默契，并形成一種特殊的經濟循環模式，即東亞出口商品，美國提供市場；東亞積累債權（作為儲備貨幣的美元），美國積累債務；雙方互利互惠、各得其所。這一默契與本文前面所下定義十分吻合：美元在東亞是一種協商貨幣。問題是，這種模式能否長期延續，東亞對美元的支持是無條件的嗎?答案是否定的，我們以全球擁有美元儲備最多的國家－－中國為例簡單分析，公平地講，中國從中美貿易中獲益良多，也樂意持有適度數量的美元資產，這本是可以雙贏的局面。但事實是，兩國從此陷入了所謂“金融恐怖平衡”，且中國的處境更為不利。例如，次貸危機后，中國辛苦掙來的美元面臨貶值甚至違約的風險，但卻不能通過拋售而退出，因為這會導致所持美元資產價格暴跌而蒙受巨大損失，用克魯格曼的話來說，中國已經掉入了“美元陷阱”。
（三）美元的競爭對手
在美國政經力量相對下降后，美元實力仍得以維持，還基于這樣一個事實：沒有真正意義上的對手能夠取而代之。
談到美元的競爭對手，人們自然會將目光投向歐元。就經濟實力而言，歐元區經濟規模與美國不相上下，金融市場發達，歐洲央行秉承了德國央行的反通脹傳統，這些條件都賦予歐元挑戰美元的實力。但時至今日，歐元取得的成功仍是有限的。誠如前文所言，國際貨幣的基本職能－－記賬單位的實現，在于成為市場參與者關注的焦點，作為一種年輕的貨幣，歐元需要花費較長時間來構建自己在市場參與者心中的形象，由于社會慣例改變需要出現足以改變現狀的強大力量，在此之前，人們仍會繼續遵循長期以來形成的習慣。
2009年3月23日，中國人民銀行行長周小川撰文呼吁創造一種與國家脫鉤、并能保持幣值長期穩定的國際儲備貨幣，并建議在特別提款權（SpecialDrawingRights，SDR）基礎上建立新國際儲備貨幣。這一建議雖受到國際社會的歡迎，但從現實角度出發，用超貨幣充當國際儲備貨幣存在極大的困難，這不僅在于讓各國上交貨幣的政治障礙，技術上也很難行得通。以特別提款權為例，20世紀60年代末創造出來的SDR，雖然具有價值穩定的優點，卻是一種沒有實體形式的賬面資產，其用途也限于IMF和會員國政府之間的借貸以及會員國之間的國際收支調節，不能用于民間的貿易和非貿易結算，流動性十分有限。
五、人民幣國際化的前景
《中華人民共和國行政訴訟法》規定：“同提訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”由于法律對第三人的這一規定比較概括，存在一定的模糊性，因此學術界對第三人概念有較大爭議。這些爭議主要集中第三人的范圍上，顯示在兩個方面：第一，行政訴訟法中所指的“與具體行政行為有利害關系”是否僅限在有直接利害關系，還是也包括了與訴訟結果有關系的情況。第二，行政訴訟第三人是否涵蓋行政機關。目前學術界仍未給出“行政訴訟第三人”的準確概念，但是在行政訴訟第三人的特征上，學術界的意見還是比較一致的。(1)同提起的具體行政訴訟行為有利害關系。②第三人參訴需以本訴為法院受理并且尚未終結為前提。⑧第三人具有等同于當事人的訴訟地位。
2行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的比較
由于行政訴訟有著和民事訴訟不同的立法宗旨和目標，故兩者雖在第三人制度上有相同之處，但存在更多的不同。行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的相同點。(第三123人參訴的目的。訴訟第三人無論是與案件本身或與裁判結果有利害關系，還是支持原告或被告，其參與到訴訟中都是為了維護自己的利益。同時，有第三人的參加，人民法院可廣開言路，徹底了解案情，從而客觀地審辦案件。(參加訴訟的時間。第三人參訴是以他人之訴正在進行中為前提，故其參與到訴訟中的時間也就限定在他人訴訟開始之后裁判終結之前，這是第三人性質所決定的。⑨參加訴訟的方式。行政訴訟第三人可根據本人申請經過法院予以準許參加到訴訟中或由法院通知其參訴。
民事訴訟中分為有獨立請求權和無獨立請求權的第三人，其中無獨立請求權的第三人也存在這兩種參訴方式。(提高訴訟效率。第三人參加訴訟引起的參加之訴與本訴的合并，同時可以避免第三人因沒有參加訴訟而提起新的訴訟，造成審判資源的浪費，從而及時、有效的處理案件。行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的不同點。①第三人范圍的不同。因對行政訴訟第三人的“利害關系”不同的理解產生的不同。民事訴訟上第三人是指對原告和被告所爭議的訴訟標的主張獨立的請求權，或者雖無獨立的請求權，但從法律視角來看案件的處理結果與其存在利害關系，因而參加到他人之間已經開始的訴訟中的第三人存在有無獨立請求權之分。另外，行政訴訟法規定，允許與提訟的行政行為之間存在利害關系的利益主體(包括公民、法人、其他組織)作為訴訟的第三人參與案件審理。那么此處的“利害關系”是可以準用民事訴訟法中的范圍(即包括直接和間接的利害關系)還是窄于民事訴訟法第三人的范圍，而僅指直接利害關系?這個問題也是上面提到過的學術界存在爭議的焦點之一。在實務中，對“利害關系”的認定也沒有局限在與具體行政行為有“直接利害關系”中，還包括了與案件的判決結果的利害關系。同時我國行政法及其解釋并沒有把“利害關系”只規定在直接利害關系上。②對民事訴訟第三人范圍的擴大。由于民事訴訟是解決平等主體之間的爭議，所以不存在行政機關成為第三人的情形。而在行政訴訟當中，其解決的是行政機關與公民、法人或者其他組織在行政管理過程中發生的爭議。由于行政機關的參訴，會區別于民事訴訟第三人的范圍。因此這里會涉及到行政機關是否可以成為行政訴訟第三人的問題，基于《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的相關規定，應當追加被告但原告未許可的，人民法院應通知其作為第三人參與訴訟。可以看出當行政機關作為機關法人參加訴訟時，就可以作為行政訴訟第三人。⑧第三人類型的不同。
行政訴訟第三人是否能夠與民事訴訟第三人一樣，存在有無獨立請求權之分呢?行政訴訟第三人提出的主張存在三種情況：第一，原告與被告的主張均不同意；第二，原告與被告的主張都同意；第三，無主張，當其支持的當事人敗訴，可能被判決承擔某種義務。由于行政訴訟的情形和制度與民事訴訟的不同，無法簡單的參照民事訴訟中對第三人的“二分法”來對行政訴訟第三人進行劃分。現在學術界對行政訴訟第三人的劃分還沒有形成一致的意見。學者提出的劃分標準主要有兩種：～類是與民事訴訟法第三人的劃分進行比較，以第三人提出的不同訴訟主張進行劃分；一類是借鑒德國、日本、臺灣等大陸法國家對行政訴訟法第三人的劃分，按第三人與案件處理的利害關系進行劃分。由于行政訴訟制度很多脫胎于民事訴訟制度，很多學者仍借鑒民事訴訟第三人，但不是簡單根據有無獨立的請求權進行二分，而是根據第三人不同的訴訟主張將行政訴訟第三人分為：有獨立請求權的第三人和無獨立請求權的第三人。有獨立請求權的第三人其訴訟主張與原告、被告的訴訟主張都不同，即既反對原告又反對被告，則為有獨立請求權的第三人；無獨立請求權的第三人包括兩種，一種是站在被告一方支持被告主張，在訴訟中輔助被告進行訴訟，另一種是提出的訴訟主張與原告一致，輔助原告進行訴訟。也有學者借鑒德國、日本和臺灣等大陸法國家對行政訴訟第三人的類型劃分，根據第三人與案件處理利害關系及其在案件審理中的作用，將行政訴訟第三人分為：獨立第三人、準獨立第三人和輔助第三人。以上對行政訴訟第三人的分類都可以為理論和實踐提供指導，同時也可以看出其與民事訴訟法第三人的分類是很不相同的。
3結語
關鍵詞：失地農民，補償，完善
隨著我國工業化和城市化的發展，大量的農用地變為非農用地，大批農民變為失地農民，據統計1991 -2005年。全國共失地5084萬畝，已經有4100多萬農民失去土地，估計今后每年仍會有200多萬農民失去土地。民以食為天，食以土為本。這些失去土地農民得到收獲的唯一途徑就是獲得補償，但我國現在補償制度存在種種缺陷，使大多數的農民陷入了“種田無地，就業無崗，低保無份”的境地，增加了社會的不安定因素。因此改革現有的失地補償制度勢在必行。
一、現有失地補償制度存在的缺陷
（一）失地補償標準低，沒有體現土地使用價值，也沒有體現土地對農民的真正價值。
我國失地補償標準，計算采用的是“產值倍數法”即是《土地管理法》所規定：征地補償費用包括土地補償費，安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，前兩項的補償標準分別為該耕地前三年平均產值的6-10倍，和4-6倍，兩項之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情況最高不能超過30倍。但是這種根據土地原有用途計算產值，我國前對所征地的補償標準是所計算出的土地價格，是一種不合理的價格，它不符合市場經濟的原則，不利于發揮市場在資源配置中的基礎性作用。
第一“產值倍數法”計算出的土地價格沒有反映土地的使用價值
土地是物質財富的承擔者，它的直接使用價值是農林，果，草等直接物質的產出和提供建筑物承載，它的間接使用價值是從事生產經營獲取利益。而現在產值計算方法的賠償僅是耕地的平均產值，即原有用途的使用價值，主要是種植業的產值，而忽略了土地的其它使用價值，這顯然是不合理的。在這種情況下，僅以普通的種植業的產出作為衡量標準，計算土地的補償價格，顯然不能反映出土地本身的使用價值，是一種偏低的價格。例如：在無錫經過農業結構戰略性調整和都市型農業的發展，有些農民從事農業的收益很快，最高的畝均凈收入高達5-6萬，經營少量經田而實現年收入8000元的農民大有人在，在制造，物流業，房地產等產業的發展中，土地的高價值功能是得更加引人注目，有的土地賣出了畝有幾十萬元，上萬元的天價，這與普通畝價千元是不能比的①。
第二“產值倍數法”計算出的土地價格，沒有反映出土地對農民的真正價值，是一種不平等交易。
由于土地稀缺性特點，地價日益上升，需求也日益緊張，而這種原用途的補償方法，使農民損失更大，生活難以維持長計。它沒有考慮到土地對農民承擔的生活資料，生產資料和社會保障功能，更沒有體現土地市場的供需狀況，是一種完全與市場無關的政策性標準，耕地的年平均產值既不是土地價格也不是地租，而是以生產資料的使用價值代替生產資料本身的價值，掩蓋了土地資源的稀缺程度，以及農民群體對土地的依賴程度②。據統計，1998年以來，浙江省各地征地的補償費平均畝12164元，安置補助費每人2377元，經村集體留存，實際到農民手上的土地補償平均每畝7958元，安置補償費平均每人2078元，青苗補償費平均每畝498元，農戶家庭得到的所有土地征用費總額（包括附著物及其實施補償總費）人均8828元，大部分農民對此不滿，因為這些補償費只能暫時解決農民的近期溫飽問題，如果今后就業困難農民的基本生活靠什么維持，更不用提農民的養老和醫療問題了。③
（二）失地補償方式單一，沒有體現出市場經濟的公平交易原則
市場交易要求公平交易，雙方利益都得到一定滿足現在失地補償方式，大都采用貨幣補償方式，即貨幣補償是指征地方通過支付一定貨幣量，置換農民使用的土地，讓農民自己解決就業和生活出路的安置被償方式。免費論文。，但是對于失地農民來說，有限的安置費對他們的再就業，養老，醫療，子女的再教育是遠遠不夠的。正口陳錫文所言：“農民失去土地以后，他當不成農民，而領到的那點補償金也當不成市民，只能是社會混亂”。張壽正認為：“失地失去的不僅僅是土地，還有就業崗位，居住方屋，生活保障以及集體資產等，從而失去維護農民生存和發展的低成本生活方式和發展方式。”根據上海，浙江和四川廣元的調查顯示，被征地農民就業后職業穩定性脆弱，被征地農民既使就業，但仍然面臨著職業不穩定的問題，這種職業不穩定主題表現為重新遭遇下崗失業，調查顯示被征地農民因企業經營不善或破產，失去工作或下崗的比例達39.28%，職業不穩定也表現為就業人群中打臨時工的比例高達29.75%④。
（三）補償費用的分配不合理，違背了市場交易的等價交換原則
市場經濟的等價交換原則要求農民因失去地土所造成的損失，應給予等價補償，但事實并非如此。土地二級市場出讓轉賣給使用者，可以從中得到一個很大的差價。據估算，計劃經濟時期的“剪刀差”讓農民付出了約6000-8000億元的代價，改革開放以來政府利用低價征地價出征，又使農民受了2億的損失。
1.地方政府權力定位不當，利用自身優勢謀利
土地征收過程中，土地補償費給集體經濟組織，第二項安置補費以及地上附著物和青苗補償費屬于農民。但由于集體土地所有權的主體不明確，缺乏可操場性。農村集體在征地過程中的權利地位并沒有明確界線，在含糊的權利空間中，集體組織在利用自己的優勢參與對農地轉用租金的爭奪。許多縣鄉政府也參與了利益分配，結果層層截流，往往給農民造成大的損失。調查表明被征土地收益分配格局大改是：地方政府占20%-30%，企業后40%-50%，村級組織占25%-30%，農民占10%⑤。
2.村集體所有權主體虛置，導致農民財產權缺失。
我國《土地管理區》規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營，而村委會是自治組織在法律上對集體經濟并不負責，也不具備土地所有者的身份。這就造成農村集體所有權主體虛無。根據產權經濟理論，在產權不清晰的情況下，產權被侵害，所引起的矛盾不容易表現出來，但如果產權界定清晰，產權一旦受到侵害，必然遭到產權主體的反對。因此這種產權不清，顯然不利于農民利益的保護。免費論文。
二、補償制度的完善
（一）提高補償標準，引入市場機制
1.土地要采用市場機制進行配置，并充分按照市場價格進行交換
無論城市土地還是農村集體土地，都要充分按照市場價格進行交換。在市場經濟條下，農民按照市場價格購買生產資料和生活資料，同時自己的土地的失去也應按市場價格，以示公平。要徹底改變目前經濟條件下的不對價的補償關系，提高征地的標準。免費論文。同時失地補償費的計算應體現市場經濟規律，綜合考慮各地的實際情況和最低生活標準進行補償，這樣在市場達到均衡的農地征用的數量和價值，才是清除了失靈的最佳數量和價格，這既保障了農民的利益，也促進了土地可持性利用。
2、土地的補償價格，應體現土地的對農民的真正價值
關于我國地土補償原則，我國法律沒有做出明確規定，但實際上采用不完全補償的原則，這樣的補償無法反映土地的真正價值，這對失地農民是極不公平的。土地補償的費用體現土地對農民的社會保障功能以及市場的供求情況，即要包括直接損失，又要包括其間接損失，醫療保障，養老及失業保險，子女教育保障社會穩定功能，這種損失包括失地農民長遠的就業和生活問題
（二）采用多種補償安置方式
國土資源部的有關文件中指出“失地農民的安置要以提供可靠的基本生活保障，對被征地的農民進行妥善安置是核心，鼓勵和支持各地積極探索適應社會主義市場經濟要求的安置途徑”。因此，我國土地征收補償新方式的體系構建，要避免把農民強制性地拋出社會體制之外的尷尬情形。建議采用以下三種方式⑥：
1.債券或股權補償。對于綜合效益周期長，收益穩定的重點能源、交通、水利等基礎建設征地補償，可以發放一定量的上地債券作為補償，或者以上地補償費入股參與經營，以保障和維護農民的利益把農民的上地補償費折成股份是一種非常好的方式，農民作為集體的一員，享有的上地承包經營權和收益權不會因為土地征收而被剝奪。
2.置換上地安置補償，給子被征地農民相當數量和質量的宜農上地作為替代地補償，以解決農民的就業問題，有時也稱作開發性移民。須注意的是，被征收的上地的地價與替代地的地價之價差應該補償給農民。這種補償方式在土地資源豐富的地區比較可行。這種安置策略對于解決目前部分征地農民的“退路”問題有一定價值，也可以減少將更多的征地農民突然地拋入現代社會經濟結構，從而減少政府籌措資金的困難和農民的不滿情緒 。
3.就業安置補償，對失地農民進行就業安置，就是讓使用該征收上地的企業吸收原來依賴該上地生存的那農民，作為企業的員工，這樣可以解決一部分失地農民的就業問題。這種補償方式主要適用在勞動密集型企業情況，對高科技企業一般不具有操作性。另外，這也與現代企業關于用工自由的市場機制不配匹，失地農民即使進入企業后，也多數會因為不具有技術優勢等原因而被淘汰。因此，在征收上地過程中，政府應重視失地農民的技術培訓工作，以提升他們的就業與工作能力從而適應社會與企業的需要。
（三）失地補償分配合理化
1.地方政府應有明確的合理分配的比例
根據法律的規定：在國家建設需要的前提下，地方政府代表國家將土地征用權，將集體所有的土地征為國家所有，并將具有土地使用權按一定方式提供用地單位，同時，新的用地單位向原使用地農民和集體交付征地補償費，安置補助費，青苗及地上物賠償等，向國家及地方政府支付耕地占用稅，耕地開墾費，新菜地開發建設基金，征地管理費等。因此，在這個過程中，應明確國家土地收益比例。
2.明確集體經濟組織的權利界限，保證農民的財產權
土地是農民最大的財產，只有農民真正有處置財產的權利，才能從根本上保證農民的收益，推進集體非農建設用地使用制度的改革。通過集體土地使用權的合理流動，實現集體土地資產的充分顯化。通過和地方人民政府本著多產，少取放活的原則，確定合理的土地權益，其分配比例，要特別維護失地農民的利益。堅持公共目的用地，集體獲取補償費5-25%，農戶獲75-95%，經營性用地協商流轉接國家5%，集體5-25%，農戶70%-90%的比例，并將土地補償費交給通過契約建立的中介監督機構負責管理發放⑦。
工業化城市化和大型工程建設是我國經濟建議加速發展的根本途徑。而工業化，城市化和大型工程建設又必然產生失地農民的問題。而形成于計劃經濟時期的征地補償制度，使失地農民生活窘迫，影響社會的穩定，所以必須改革征地補償制度，以加速我國經濟的發展。
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筆者在2008年7月至11月，和來自土地資源管理、社會保障等不同專業的研究生、本科生一同進行了專題調查。問卷調查涉及浙江省的蕭山、溫州、寧波、義務、金華、麗水等縣、市、區，同時我們還零星走訪了浙江部分縣、市的一些村莊和農戶。抽取的農戶調查樣本覆蓋不同性別、不同年齡、不同受教育水平的失地（或即將失地）農民，符合隨機抽樣要求。本次調查共發放農戶調查問卷300份，回收問卷258份，有效問卷239份，其中涉及已征地174份，即將征地65份。
調查問卷包括三部分內容：第一部分是農民個人和家庭基本信息，包括農民個人信息、2007年個人及家庭純收入、家庭月消費水平等；第二部分是農民對征地制度的認知，包括對征地相關法規、補償制度的了解及對征地的意愿等；第三部分是農民對征地所獲補償的滿意程度，包括獲得的補償、征地前后生活狀況等內容。
2、被調查農民基本情況
從年齡分布區間來看，被調查農民分布在各個不同的年齡階段，且每個階段都具有一定比例。從受教育水平來看，調查農戶的文化程度普遍不到，大部分處于小學或初中水平，本科或大專水平只占到總人數的2.51%。
農戶2007年家庭總收入水平分布較為廣泛，整體處于較低水平。其中，家庭總收入在2-3萬元范圍內的較為集中，占到35.56%，而家庭總收入在1萬元以下的農戶所占的比重達到20.50%，數據顯示低收入農戶仍然較多。
收入結構發生巨大變化。調查顯示，務農不再是大部分農民主要的收入來源，單位工資成為收入來源的主要渠道，個人經營在農民收入中所在的比重也越來越大。
從調查結果可以看出，盡管農民收入來源的主要渠道已經發生了深刻變化，但大部分農戶家庭收入低、消費水平不高的現實沒有改變，農民整體受教育程度低下，文化水平不高的面貌沒有得到根本改觀。
3、農民對征地制度的認知
筆者將農民對征地相關法規和補償制度的了解的調查數據以1-4編號，對數據進行統計分析后得到表4-1的結果。
從表4-1可以看出，農民對征地相關法規以及補償制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是說大部分人并不了解，只有極少數人清楚地知道，這一比例與本科或大專學歷水平所占比例基本符合，這也進一步說明農民對征地制度認知的總體水平不高，且與學歷的高低具有顯著相關性。
為了便于進行統計分析，筆者將農民的征地意愿進行了相似的數據處理，統計得出農民對征地的平均意愿為2.69，標準差為1.165，處于不太愿意和無所謂之間。而從表4-2可以看出，征地意愿表現為愿意（包括比較愿意和很愿意）的農民只占到被調查總人數的30.96%，也就是說大部分農民不愿意土地被征用或處于迷茫狀態。
筆者認為調查反映的這一現象與農民受教育程度以及他們對于征地和補償制度的認知能力有關，同時也和現實的補償標準以及他們對于補償標準的滿意程度密切相關（筆者將在“農民對現有征地補償的滿意程度”中具體分析）。
為了更好地了解農民的心理，問卷還就他們愿意被征地與不愿意被征地的原因進行了調查。大部分愿意被征地的農民認為征地之后生活能有所改善（比例達到50.21%），一部分因為戶口可以農轉非，還有部分認為補償還比較高；對于不愿意被征地的農民，大部分由于補償太低、就業困難或者生活失去保障，還有一部分出于長期以來與土地相依為命的心理，不愿意離開土地。
4、農民對現有征地補償的滿意程度
調查涉及已征地農民174人，即將征地農民65人。在已征地農民中有超過65.51%的農民所得到的經濟補償低于3萬，5萬以上的比例只有17.82%。數據顯示，大部分農民在失去賴以生存的生產資料后獲得的直接經濟補償十分有限。
除了直接經濟補償這個指標，問卷還對失地農民獲得的其他形式補償的情況進行了調查。調查顯示有47.70%的失地農民辦理了保險，大部分農民獲得了其他形式的補償，但遺憾的是還是有近三分之一的失地農民除獲得直接經濟補償外沒有獲得其他任何形式的補償，他們不得不為維持生計而面對陌生的環境，這也勢必會使他們在一定時期和一定程度上感到焦躁、不安。
對生活狀況和滿意程度的評價由低到高分為5個等級，分別以1-5編號。調查數據直觀顯示大部分農民認為生活沒有改善，進一步分析顯示生活狀況平均水平為3.19，也印證了初步判斷。雖然此項調查數據表明農民的生活水平沒有明顯變化，但補償滿意度調查顯示農民平均滿意程度只有1.82，處于低水平，大部分認為補償太低，不夠合理。
5、對調查結果的再思考
調查表明大部分農民對征地制度不了解，這在一定程度上影響了他們對征地的態度，而這樣的現實又和他們受教育水平較低的現實密切相關。因此筆者認為應著力做好相關制度和法規的宣傳工作，尤其是應采用農民能普遍接受的方式，讓農民有渠道了解和自己切身利益密切相關的方針政策，提高公眾的參與度；同時要及時了解農民的訴求和想法，做好反饋工作，行之有效地提供必要的幫助和服務。
調查還顯示，盡管大部分農民在征地以后生活水平沒有顯著改變，但依然表示對“征用土地以不低于原生活標準作為安置補償的適度原則”難以接受，希望能提高補償標準，按市場價值進行補償。筆者認為，一方面農民失去了自己依賴的土地，放棄了自己熟悉的生產方式，對未來生活的擔憂促使他們希望以較高水平的補償換得精神上的慰藉；另一方面，對土地增值的普遍預期和無法參與土地增值分配的現實，加劇了理想與現實的反差，也增加他們的不滿情緒。
為此，筆者認為政府征用農民土地，應改變只按農業用途給予補償的做法，嘗試讓開發商與農民直接接觸、進行面對面的討價還價。改變單純的經濟補償模式，從多方面考慮予以補償，如可以為失地農民提供就業指導，安排適應性就業崗位，完善基本醫療保障等保障制度；同時，政府應致力于促進補償費的合理分配，鄉鎮政府違法參與分配行為應杜絕，村集體與失地農民分配比例混亂等應有效控制。此外還要加強對失地農民的文化知識和綜合技能，幫助和引導失地農民盡快適應城市生活，實現從農民向市民的角色轉變。
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