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緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇中國農村現狀，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、中國農村金融：制度演變與機構組成
（一）制度演變
自1979年開始市場化改革以來，為了配合整個經濟體制改革的推進、推動農村經濟、金融市場化的發展，農村金融制度也進行了一系列的改革，基本上經歷了以下三個階段：
1.第一階段（1979～1993年）。以中國農業銀行的恢復為標志，初步形成了以中國農業銀行為主導，以農村信用社為基礎，以農村其他金融機構為補充的農村金融體系。
2.第二個階段（1994～1995年）。以中國農業發展銀行的設立為標志，形成了農村政策性金融、商業性金融與合作金融并存的農村金融體系。根據國務院1994年關于金融體制改革的決定，計劃在1994年基本完成縣聯社的組建工作，1995年大量組建農村信用合作銀行。不過，實際進度大大落后于這一階段所設計的目標。另外一個重要的政策變化就是規定農村信用合作社不再受中國農業銀行管理，農村信用社的業務管理，改由縣聯社負責。對農村信用社的金融監督管理，由中國人民銀行直接承擔。
3.第三個階段（1996年至今）。以1996年國務院頒發《關于農村金融體系改革的決定》為標志，逐步形成了以農村合作金融為基礎，商業性金融與政策性金融分工協作的農村金融體系。
（二）機構組成
經過近20多年的農村金融體制改革，迄今為止形成了包括商業性、政策性、合作性金融機構在內的，以正規金融機構為主導、以農村信用合作社為核心的農村金融體系。這一金融體系的組織結構如圖1所示：
1.正規金融機構
可以把受到中央貨幣當局或者金融市場當局監管的那部分金融組織或者活動稱為正規金融組織或活動。中國農村正規金融體系中主要包括以下幾個組成部分：
（1）中國農業銀行。于1979年重建，是中國四大國有商業銀行之一，也是四大行中分支機構數量最多的一個銀行，其分支機構幾乎遍布中國所有的鄉鎮。和其它國有商業銀行一樣，從80年代起中國農業銀行就一直進行著商業化改革。但在1994年中國農業發展銀行建立之前，中國農業銀行的業務兼具商業性和政策性，此后一部分政策性貸款業務，例如主要農副產品收購貸款、扶貧貸款、農業綜合開發貸款等政策性貸款被劃轉到中國農業發展銀行。
（2）中國農業發展銀行。是1994年成立的一家政策性銀行，是農村金融體制改革中為實現農村政策性金融與商業性相分離的重大措施。農發行的業務也不直接涉及農業農戶，它的主要任務是承擔國家規定的政策性金融業務并財政性支農資金的撥付。隨著農村市場化改革的不斷深入，農發行的作用是十分有限的。
（3）中國農村信用合作社。是分支機構最多的農村正規金融機構，分支機構遍及幾乎所有的鄉鎮甚至農村，也是農村正規金融機構中唯一一個與農業農戶具有直接業務往來的金融機構，是農村正規金融機構中向農村和農業經濟提供金融服務的核心力量。
2.非正規金融機構
非正規金融組織或活動包括所有處于中央貨幣當局或者金融市場當局監管之外發生的金融交易、貸款和存款行為。在農村金融體制改革初期，非正規金融組織和活動得到了經濟管理當局的默許甚至支持。但隨著農村金融體制改革的重心逐漸轉向對正規金融機構的商業化，中國人民銀行開始加大了對非正規金融組織和活動的管制力度，并在1999年解散農村合作基金會，結束了非正規金融的有組織狀態。
需要說明的是，農村合作基金會是80年代中期興起的準正規金融組織，其經營資本主要依賴于農戶的資金注入，其經營活動歸農業部而不是中國人民銀行管轄。到1996年農村合作基金會的存款規模為農村信用合作社的1/9。由于農村合作基金會不受貨幣當局的利率管制，因此其貸款利率較農村信用合作社更為靈活，貸款的平均收益也更高。為了消除來自農村合作基金會的競爭對農村信用合作社經營所造成的沖擊，1997年，當局做出了清理整頓、關閉合并農村合作基金會的決定。
二、中國農村金融發展現狀分析
（一）農村金融機構體系不完善
我國農村正規金融體系包括農村信用社、農業銀行、農業發展銀行、農村郵政儲蓄、農業保險以及農村商業銀行和農村合作銀行。由于郵政儲蓄具有單一金融服務功能，只提供儲蓄服務；我國農村金融機構主要是農村信用社、農業銀行及其農業發展銀行。在2002年，農村信用合作社農村貸 款余額約占金融機構農村貸款余額的78%。由于中央銀行對利率和資金使用的控制、高額的運營成本以及缺乏贏利的激勵等，農村信用社長期陷入困境，據估計，農村信用社積累的歷史壞賬達數千億之多，不良資產率遠高于四大國有商業銀行，多數在50%以上，在某些經濟不發達省份甚至高達90%以上。盡管農村信用社一直被官方認為是合作社，然而在1980年到1996年間農村信用社受到農業銀行的控制，其后由人民銀行管理，社員對農村信用社的經營沒有決定權，故農村信用社并不是真正意義上的合作社。
（二）農村金融環境惡化
關鍵詞：小額信貸 信貸效率 宏觀效率
中圖分類號：F832.43文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0069-03
中國農村小額信貸效率是指農村小額信貸運作能力的大小，主要包括小額信貸的宏觀效率和微觀效率。在改革開放前的計劃經濟體制中，中國農村小額信貸（金融）是嚴格按照國家的計劃安排進行的，由于金融機構（農村信用社）單一、信貸方式單一、排斥市場作用和缺乏競爭，所以總體效率不高；改革開放特別是20世紀90年代以來，中國農村小額信貸效率在逐步提高，但與發達國家和新興工業國家相比，中國農村小額信貸效率還處于較低的水平上，農村小額信貸效率低下嚴重阻礙了農村經濟的快速發展。
一、中國農村小額信貸宏觀效率的影響因素
農村小額信貸的宏觀效率包括小額信貸運作對農村經濟發展的作用效率和政府監管農村小額信貸市場的效率；農村小額信貸的宏觀效率越高，小額信貸作用于農村經濟發展的效率和政府監管農村小額信貸市場的效率越高，農村小額信貸結構便越合理，小額信貸資金越安全。
小額信貸運作對中國農村經濟發展的作用效率體現在農村地區貨幣量（包括通貨量、貨幣總量和貨幣結構）與農村經濟總量的關系上。所謂小額信貸運作對中國農村經濟發展的作用效率是指在一定的農村經濟貨幣化或金融化程度條件下既定農村經濟總量對貨幣需求的大小。小額信貸作用于農村經濟發展效率越高，農村經濟總量對貨幣量的需求也就越小，農村地區貨幣量與農村經濟總量的比率也就越低。
小額信貸運作對中國農村經濟發展的作用效率分析可通過農村地區貨幣量與農村經濟總量比率、農村地區貨幣結構比率等若干方面來考察。一是農村地區貨幣量與農村經濟總量比率。農村地區貨幣量與農村經濟總量比率既是反映農村經濟貨幣化程度的指標，也是從宏觀上衡量小額信貸作用于農村經濟發展效率的指標。農村地區貨幣量與農村經濟總量比率分為三個層次比率，即農村地區通貨量（M0）與農村經濟總量比率、農村地區貨幣量（M1）與農村經濟總量比率和農村地區廣義貨幣量（M2）與農村經濟總量比率。二是農村地區貨幣結構比率是農村地區廣義貨幣中不同層次貨幣之間的比率，包括三個比率，即農村地區通貨量占貨幣量的比重、貨幣量占廣義貨幣的比重和廣義貨幣量占金融資產的比重。隨著農村金融創新的擴展和小額信貸效率的提高，在農村地區貨幣總量中通貨所占的比率、在農村地區廣義貨幣總量中貨幣量所占的比率和在農村地區金融資產總量中廣義貨幣所占的比率會下降。
政府監管農村小額信貸的效率高低可通過兩個方面來考察：一是政府調控農村小額信貸措施的影響力，二是政府調控農村小額信貸效果與預期目標的偏離程度。一般來說，政府監管農村小額信貸效率越高，金融監管當局對小額信貸的調控能力就越強大。政府監管農村小額信貸效率高，人民銀行提高或降低小額信貸的基準利率，會帶來農村小額信貸資金供給和需求主體靈敏反映；政府監管農村小額信貸效率低，人民銀行提高或降低小額信貸的基準利率，農村小額信貸資金供給和需求主體對調控措施反應會非常冷淡。在政府調控農村小額信貸效果與預期目標方面，政府監管小額信貸效率越高，政府調控小額信貸預期目標實現的程度越高，偏離程度越低。
二、衡量中國農村小額信貸宏觀效率的指標體系
從小額信貸效率概念界定和影響小額信貸宏觀效率的因素分析，可以設計出衡量中國農村小額信貸宏觀效率的指標體系：小額信貸運作對農村經濟發展的作用效率指標和政府監管農村小額信貸市場的效率指標（見下頁表1）。
依據影響中國農村小額信貸宏觀效率的因素重要性，本文選取農村地區貨幣量與經濟總量比率這一指標來評估中國農村小額信貸的宏觀效率水平。農村地區貨幣量相對于農村經濟總量的相對規模往往體現了一國農村金融市場發展和經濟發展的匹配狀況，因此，農村地區貨幣量與經濟總量比率既反映了中國農村地區貨幣化程度，又基本上代表了中國農村小額信貸的宏觀效率。
三、中國農村小額信貸的宏觀效率現狀
（一）農村小額信貸運作對農村經濟發展的作用效率不高
農村小額信貸的宏觀效率包括小額信貸運作對農村經濟發展的作用效率和政府監管農村小額信貸市場的效率。小額信貸運作對中國農村經濟發展的作用效率是指在一定的農村經濟貨幣化或金融化程度條件下既定農村經濟總量對貨幣需求的大小。小額信貸作用于農村經濟發展效率越高，農村經濟總量對貨幣量的需求也就越小，農村地區貨幣量與農村經濟總量的比率也就越低。
農村地區貨幣量與農村經濟總量比率主要是農村地區通貨量（M0）與農村經濟總量比率、農村地區貨幣量（M1）與農村經濟總量比率和農村地區廣義貨幣量（M2）與農村經濟總量比率。眾所周知，農村地區通貨（M0）只是最小統計口徑下的貨幣，而在中國現行的農村居民收支形態的統計資料中，現金收入同實物性收支是相對應的，故該現金的統計口徑應該大于M0；因此，農村地區通貨量（M0）與農村經濟總量比率、農村地區貨幣量（M1）與農村經濟總量比率不能完全反映出中國農村經濟貨幣化程度。
在金融發展理論及其實證研究中，廣義貨幣量（M2）與農村經濟總量比率是一個用來衡量經濟貨幣化程度的經典指標，簡稱貨幣化比率。Mckinnon（1973）認為，“貨幣總量（M2）與國民生產總值的比率――向政府和私人部門提供銀行資金的鏡子――看來是經濟中貨幣體系的重要性和貨幣實際規模的最簡單標尺?！庇嬎阒袊r村廣義貨幣量（M2）與農村經濟總量（GDP）的比率，這一指標基本上可以反映出農村經濟貨幣化程度。如果按照Goldsmith（1969）以貨幣化比率為標準，把經濟貨幣化程度劃分為三類，即貨幣化比率在0.21~0.50之間的經濟貨幣化程度為初級階段、在0.51~0.90之間的經濟貨幣化程度為中級階段、在0.91之上的經濟貨幣化程度為高級階段，中國目前農村經濟貨幣化程度仍較低。
貨幣化比率只是衡量一個國家（或地區）金融發展水平的良好指標，但不能準確地衡量一個國家（或地區）金融市場的宏觀效率。在經濟貨幣化程度既定的情況下，較高的M2 /GDP意味著金融市場效率較低。由于中國農村金融市場不發達導致小額信貸集中于農村金融機構，農村金融機構單一和小額信貸金融商品單一，從而所創造的小額信貸資金供應量較多；農村小額信貸機構不良資產率較高且不能得到及時的沖銷；加上中國農村經濟發展緩慢，農村長期處于落后狀態，農戶對未來收入增長形成悲觀預期導致農戶謹慎性貨幣需求的增強，貨幣流通速度下降；這些造成了中國農村小額信貸的宏觀效率較低。中國農村小額信貸效率不僅遠遠低于發達國家農村金融，也低于新興工業化國家的農村金融。中國農村小額信貸的宏觀效率較低主要表現在中國農村貨幣化比率指標與農村經濟增長之間越來越不相聯系。
在20世紀90年代初期以前，農村小額信貸在農村工業發展上發揮了較大的作用，一些研究也證明，在這一段時期鄉鎮企業的融資對農村小額信貸機構如農村信用社、農業銀行等具有較強的依賴性；在這之后，農村小額信貸在農村工業發展上的作用態勢發生了逆轉，農村小額信貸在農村工業發展上的作用逐漸弱化，并且一直處于較低水平；與此同時，中國鄉鎮企業的發展速度也逐漸放慢，導致了農民收入增長緩慢甚至停止。由于農業生產的比較利益低下，使農戶不愿投資農業生產，農村小額信貸在農業發展上發揮的作用一直較小?？偟膩碚f，中國農村小額信貸運作對農村經濟發展的作用效率是比較低的。
（二）農村小額信貸市場的政府監管效率不高
中國農村小額信貸的政府監管效率也比較低。中國人民銀行對農村金融機構面向農業生產發放的小額信貸利率實行嚴格管制，雖然農村金融機構在基準利率的基礎上有權自行決定農業生產貸款利率上下浮動的幅度，但是農村金融機構發放農業生產小額信貸的利率變動范圍不大。在農村金融機構發放從事農業生產農戶的小額信貸的經營成本較高的情況下，農村金融機構即使按照人民銀行允許的最高利率發放農業生產貸款，每一筆農業生產小額信貸的收益也不能彌補其成本。根據調查研究得知，目前，中國農村金融機構發放給從事農業生產農戶的小額信貸成本率比發放給從事非農業生產農戶的小額信貸成本率高出0.5%，比發放給城鎮企業貸款成本率高出0.76%，而收入率卻比發放給從事非農業生產農戶的小額信貸收益率、發放給城鎮企業貸款收益率分別低1.03%、1.39%。由于農業生產小額信貸風險與收益不對稱，雖然中國人民銀行不斷出臺鼓勵農村金融機構增加支持三農發展的小額信貸，但農村金融機構卻逐漸減少向從事農業生產農戶的小額信貸發放。
綜上所述，由于中國農村貨幣化比率指標與農村經濟增長之間越來越不相聯系，受中國農村小額信貸運作對農村經濟發展的作用效率較低和政府監管農村小額信貸市場效率較低的影響，中國目前農村小額信貸的宏觀效率較低。
參考文獻：
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The Present Situation Analysis on Macro-Efficiency of Rural Microfinance
LI Juan
（The Humanities College of Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）
關鍵詞:小額信貸;信貸效率;微觀效率;中國農村
中圖分類號:F832.4文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)22-0058-03
中國農村小額信貸效率是指農村小額信貸運作能力的大小,主要包括小額信貸的宏觀效率和微觀效率。在改革開放前的計劃經濟體制中,中國農村小額信貸(金融)是嚴格按照國家的計劃安排進行的,由于金融機構(農村信用社)單一、信貸方式單一、排斥市場作用和缺乏競爭,所以總體效率不高;改革開放特別是20世紀90年代以來,中國農村小額信貸效率在逐步提高,但與發達國家和新興工業國家相比,中國農村小額信貸效率還處于較低的水平上,農村小額信貸效率低下嚴重阻礙了農村經濟的快速發展。
一、中國農村小額信貸微觀效率的影響因素
中國農村小額信貸的微觀效率包括小額信貸機構效率和小額信貸市場效率。
中國農村小額信貸機構效率可分為經營效率和發展效率。經營效率主要是通過業務能力和盈利能力反映出來。中國農村小額信貸金融機構的業務能力主要體現在所提供的金融商品和金融服務對社會小額信貸需求的滿足程度、小額信貸資金的清算速度、小額信貸資產增長率等方面。中國農村小額信貸金融機構的盈利能力建立在其業務能力的基礎上,其衡量指標主要有兩項即資產盈利率和資本盈利率。發展效率是指小額信貸金融機構在市場競爭中開創未來的能力,它主要通過金融創新能力、資本增長能力、設備現代化配置及更新能力、人員素質和經營管理水平等體現出來。
中國農村小額信貸市場效率主要包括小額信貸市場的運行效率和對農村經濟發展的推動效率。中國農村小額信貸市場的運行效率是其對農村經濟發展推動效率的基礎,其衡量指標主要有五項:中國農村小額信貸市場上金融商品價格對各類信息的反映靈敏程度;中國農村小額信貸市場上各類金融商品的價格具有穩定均衡的內在機制;中國農村小額信貸市場上的金融商品數量及創新能力;中國農村小額信貸市場剔除經營風險的能力;中國農村小額信貸市場交易成本高低。中國農村小額信貸市場對農村經濟發展的推動效率主要體現在便利中國農村融資和投資、促進資本集中、加速資本轉移和促進資金轉換等方面。從這一角度分析,中國農村小額信貸市場對農村經濟發展的推動效率便突出反映在小額信貸市場對中國農村小額融資需求的滿足能力和小額融資的方便程度這兩方面。
二、衡量中國農村小額信貸微觀效率的指標體系
從小額信貸效率概念界定和影響小額信貸微觀效率的因素分析,可以設計出衡量中國農村小額信貸微觀效率的指標體系:農村小額信貸機構效率指標和農村小額信貸市場效率指標。
依據影響中國農村小額信貸微觀效率的因素重要性,本人選取如下幾項來考察中國農村小額信貸微觀效率狀況。
選取農村小額信貸機構的經營效率來代表中國農村小額信貸機構效率。由于體現出農村小額信貸金融機構的發展效率的金融創新能力、資本增長能力、設備現代化配置及更新能力、人員素質和經營管理水平,其能力或水平高低最終表現為農村小額信貸金融機構的業務能力和盈利能力,即農村小額信貸金融機構的經營效率,因此,農村小額信貸機構的經營效率這一指標基本上反映出中國農村小額信貸機構效率。
選取農村小額信貸市場對農村小額融資需求的滿足能力來代表中國農村小額信貸市場效率。由于體現出農村小額信貸市場運行效率高低的其他各項指標最終表現為農村小額信貸市場對農村小額融資需求的滿足能力和方便程度,因此,農村小額信貸市場對農村小額融資需求的滿足能力這一指標基本上反映出中國農村小額信貸市場效率。
三、中國農村小額信貸的微觀效率現狀
(一)中國農村小額信貸機構的經營效率較低
中國目前農村經營小額信貸業務的金融機構主要囿于三種:農村信用社、農業銀行與農業發展銀行。由于農村金融機構的經營效率狀況一方面反映出金融體系自身的效率;另一方面也關系到農村金融機構是否具有可持續發展小額信貸業務的能力。農村金融機構的經營效率主要包括盈利水平、風險水平、抗風險能力和持續發展能力。
1.村金融機構盈利水平較低。就農村信用社的盈利水平來看,由于地方政府的行政干預,如,指令性貸款支持鄉鎮企業;體制改革負擔,如農業銀行和信用社脫鉤時遺留給信用社的呆賬、農村合作基金會并入信用社時帶來的損失;農村信用社自身經營管理不善等;造成中國農村信用社大多數年份虧損特別是農村信用社改革以前歷年虧損。農村信用社改革后,雖然農村信用社經營狀況有所改善,但經營效率仍然較低,盈利率也較低。
與此同時,農業銀行的盈利水平也很低。主要原因在于,農業銀行盈利水平既與國有銀行經營機制制約有關,也與目前農業銀行還承擔著農村扶貧、農業綜合開發以及農業基礎設施建設等農村政策性金融業務有關。另外,由于農業發展銀行是政策性銀行,承擔了一部分財政職能,其盈利水平也較低。
2.村金融機構小額信貸風險水平較高?？疾燹r村金融機構小額信貸風險水平的一個重要指標是不良貸款率。按照不良貸款“一逾兩呆”的統計口徑,中國農村信用社的不良貸款余額及其不良貸款率還是很高的。近年來,由于各地農村信用社普遍加大了貸款清收力度,再加上人民銀行對農村信用社發行專項票據置換不良資產和歷年掛賬虧損,促使農村信用社不良貸款余額呈遞減趨勢,且不良貸款率的遞減趨勢較不良貸款余額的遞減趨勢更明顯,但實際上是貸款總額的增加對不良貸款率下降起到了很強的稀釋作用。
農業銀行和農業發展銀行的不良貸款率也比較高。農業銀行不良貸款的形成,既有國有商業銀行不良貸款形成的共同原因,也與其服務對象所處行業有關。在農業銀行所有貸款中,涉農貸款的不良貸款率最高。由于政策性銀行存在弱化盈利原則、強化對特定對象和范圍資金供應的剛性約束,因此,從農業發展銀行自身來說,容易導致注重資金的供應而疏于資金運用的監管;從融資對象來說,容易誘發只享受優惠政策的信貸權利而不承擔相應義務、拖欠貸款、有錢不還等搭便車行為的發生,這些都造成了農業發展銀行的不良貸款率過高。
3.村金融機構抗風險能力低下。考察農村金融機構抗風險能力的一個重要指標是資本充足率。農村信用社股本金普遍嚴重不足,產權不明晰,法人治理結構不完善,內部管理責任不落實;同時,中國農村信用社和農業銀行普遍存在著歷史包袱沉重、信貸質量差、虧損面和虧損額大的問題,存在較大的支付風險和資本充足率嚴重不足等問題。2004年以來,國家通過“央行票據置換資本充足率”措施支持農村信用社資本充足率增長;國家對農業銀行曾采取過包括發行特別國債充實資本金、剝離不良貸款在內的一系列措施提高其抗風險能力,但農村信用社和農業銀行的資本充足率仍然較低,遠低于《巴塞爾協議》規定的資本充足率8%的最低標準,抗風險能力較弱。
4.村金融機構持續發展能力不強。由于農村金融機構人員素質相對較低,治理機制不完善,缺乏持續經營能力,農村金融機構很難對分散在廣大農村地區農戶的生產狀況、資金需求、信用狀況、還款能力做出全面準確的判斷,農村金融機構難于或干脆不向農戶發放小額信貸;目前,農村金融機構為了加強貸款風險管理,對貸款員實行貸款終身責任制,要求貸款員“包放、包收、包收益”,使貸款員只好選擇支持比較富裕的農戶或從事風險比較小的非農產業農戶放貸,經濟實力較弱及貧困的農戶或從事風險比較大的農業生產農戶反而得不到農村金融機構的貸款;農村金融機構不能很好地滿足支持和服務三農。
首先,農村金融機構小額信用貸款的數量和周期難以滿足農戶的生產需要。目前,大多數農村金融機構在推廣小額信貸時,將小額信用貸款數量固定化,無法滿足農戶發展農業生產的基本資金需要。農村金融機構農戶小額信貸的時間設計也仍局限于傳統農業的資金需要,沒有從市場化大農業的角度來設計。其次,農村金融機構不能滿足鄉鎮小企業貸款需求。由于鄉鎮小企業普遍技術含量低下、產品結構不合理、管理水平落后、經濟效益低下,其信用等級難以達到農村金融機構貸款發放要求。再次,農村金融機構不能滿足小城鎮建設資金需求。由于小城鎮建設存在較大外部性,加之缺乏配套的建設資金,農村金融機構往往不愿意涉足該領域,投放貸款力度很弱,農村金融機構不能滿足農村基礎設施資金需求。
(二)中國農村小額信貸的市場效率不高
目前,中國農村小額信貸市場屬于極高寡占市場類型,而農村信用社處于壟斷地位,高度壟斷下的農村小額信貸市場效率肯定較低。農村小額信貸市場上農村信用社壟斷地位的形成較為復雜,它既是國家的一種制度安排,也是一種行政性壟斷;同時,農村信用社處于農村金融市場最基層,網點眾多,這些都賦予了它得天獨厚的自然壟斷條件;近年來,農村信用社的壟斷又是市場行為的結果,可稱之為市場壟斷,只不過這種壟斷行為與其他行業的市場壟斷行為截然相反,它不是在市場競爭中擊敗對手而贏得的壟斷,而是商業銀行主動撤離后的“遺棄物”形成的市場壟斷。
1.村小額信貸市場對小額信貸需求的滿足能力較弱。調查發現,中國目前農村地區農戶借款欲望和小型企業擴大投資的資金需求相當強烈。2010年2―3月本人在湖南六個縣中調查了112個有借款意愿的農戶和66家有融資意愿的小型民營企業,只有46個農戶和38家小型民營企業從農村信用社或農業銀行得到了貸款,想要借款的農戶和小型民營企業獲得貸款的比率分別為41.1%和58.6%;46個農戶和38家小型民營企業中只有14個農戶和16家企業獲得的貸款金額等于其所愿意借貸的金額,農戶和小型民營企業小額信貸資金需求被滿足的比率分別為12.5%和24.2%。由此可見,中國目前農村正規金融市場對農村小額信貸資金需求的滿足能力是很低的。
隨著中國金融體制改革的不斷深化,國有商業銀行結構調整步伐加快,開始從縣域經濟中實行戰略性撤退,造成農村資金通過商業銀行嚴重外流。其次,郵政儲蓄利用網點多、深入鄉村的優勢,大量吸收農村儲蓄,導致農村資金大量外流。再次,在商業化改革中,農村金融機構特別是農村信用社經營趨于以利潤最大化為導向,農村金融機構出現了非農化特征,許多資金流向城市,有的甚至通過證券公司國債委托理財投向股票市場。由于農村小額信貸資金需求的被滿足比率較低,中國農村經濟發展一直受到資本缺乏的限制。
2.村小額信貸市場剔除經營風險的能力較差。農村小額信貸市場上借貸雙方之間存在嚴重的信息不對稱,且缺乏解決信息不對稱問題的手段和工具。一些市場中介機構所提供的信用評級和審計過的財務報表等信息在一定程度上可消除貸款者和借款者之間的信息不對稱,金融機構會依據市場中介機構所提供的信息發放一部分信用貸款,但中國目前農村金融市場上基本上不存在能夠提供信用評級的中介機構。農村小額信貸市場的借款者很少有完備規范的財務核算記錄,無法提供合格的財務報表數據,更不會有信用評級機構提供關于他們信用等級的信息。除了市場中介機構所提供的信用評級信息能夠解決信息不對稱問題外,貸款市場上借款者所提供的抵押擔保物的情況也能在一定程度上解決信息不對稱問題,但農村小額信貸市場的借款者收入較低,無法提供合乎金融機構規定的抵押擔保物。由于目前中國農村小額借款農戶的信用環境不佳,信用度較低,特別是在鄉鎮政府主導下的小額信貸,由于鄉鎮政府和借款農戶還貸意識薄弱,小額信貸的回收比較困難。
由于農村小額信貸借款者的日常生產經營與家庭消費賬戶往往是不分開的,因此農村金融機構在評估是否發放小額信貸時,不僅僅根據借款人所要投資項目的前景進行現金流評估,還要把借款人的個人能力、性格(是否吃苦耐勞)、口碑、日常的品行(比如,喜不喜歡酗酒賭博)等難以進行量化的相關信息納入考慮范圍。且由于農村小額信貸借款者資金規模小、抵御外界風險的能力很弱,容易受市場風險和經營環境的影響,小額信貸的風險難以度量和控制,使其難以獲得必要的資金。
3.村小額信貸市場的交易成本較高。小額信貸的單筆金額普遍比較小,如果說給大客戶發放貸款相當于“批發業務”,那么發放小額信貸則如同“零售業務”,由于缺乏規模效應,開展小額信貸的運營成本非常高。發放小額信貸要求農村金融機構直接與數量龐大、分布很分散的廣大低收入貧困農戶、個體經營戶和微小私人企業等進行業務往來,這需要耗費大量的人力物力。
從貸款的審核環節看,農村金融機構若與每個客戶分散談判,就要付出很高的交易成本;農村金融機構的客戶對金融服務的需求一般較為單一,不足以使農村金融機構得到規模經濟的收益;貧困農戶、個體經營戶和微小私人企業等一般缺乏可信的長期信用記錄,也沒有規范的具有公信力的財務報表,導致農村金融機構在搜集和處理這些客戶信用信息方面并無優勢,很難了解這類貸款者。從貸款的發放環節看,每筆貸款的發放程序、經辦手續和環節大致相同,不論具體涉及的金額有多小,對農村金融機構來說都要付出相同的運作成本。從貸款的監控環節看,由于農村金融機構客戶群非常龐大、地點分散,人手相對比較有限,導致每筆小額信貸的用途難以監控,農村金融機構也無法掌握貸款者經營狀況和還款意愿等情況,再加上小額信貸業務筆數多,涉及面大,貸款業務人員相對配備不足,使得貸款發放后監控難以進行。
可見,中國目前農村小額信貸的微觀效率較低,主要體現為中國農村小額信貸機構效率較低和小額信貸市場效率較低。中國農村小額信貸機構效率較低源自于農村小額信貸機構的經營效率和發展效率較低;中國農村小額信貸市場效率較低源自于農村小額信貸市場運行效率和推動經濟發展效率較低。
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The Present Situation Analysis on Micro-Efficiency of Rural Microfinance
LIJuan
(The Humanities College of Hunan Agricultural University,Changsha 410128,China)
[關鍵詞] 農村社會工作;研究現狀;展望
[中圖分類號] F270 [文獻標識碼] B
農村社會工作是相對于城市社會工作而言的社會工作領域，是專業社會工作者和實際社會工作者（政府或準政府社會工作者）合作，以村莊為基礎，持守社會公正、社會關懷和真誠信任的理論情懷，以重建政府與農民信任關系和農民的自信心、自尊和權利意識為根本宗旨，通過社區工作、小組工作和個案工作等方法開展各種活動，實現農村的和諧發展。農村社會工作在我國的開展主要是在20世紀三四十年代由梁漱溟和晏陽初等一批學者帶頭發起，之后農村社會工作的發展一直處于低潮甚至是停滯的時期。20世紀80年代后，農村社會工作研究主要包括農村社會救助工作、農村社會保險、農村社會優撫和農村社會福利，這期間學者比較注重宏觀上的政策研究。近年來，解決“三農”問題的制度背景日益成熟，為新時期農村社會工作的發展創造了條件。當代農村社會工作的研究主要集中在社會工作介入新農村建設的可行性分析、農村社會工作的內容、介入模式方法等方面的研究。本文通過梳理、評述學術界的相關研究，形成綜述，以求為我國農村社會工作的發展提供參考。
一、社會工作介入新農村建設的可行性分析
解決“三農”問題和新農村建設為農村社會工作的發展帶來了契機與挑戰。眾多學者對農村社會工作介入新農村建設中的重要性和可行性進行了探析，許多學者認為農村社會工作自身的特質決定了其在新農村建設中的必不可少的角色。社會工作作為預防和解決社會問題、維護社會穩定的專業力量，將會成為建設社會主義和諧農村的中堅力量。還有學者分別從農村留守兒童問題、貧困農村地區發展、留守婦女問題、農村養老福利問題、農村社區建設問題等方面旁證了農村社會工作介入新農村建設的重要性。農村社會工作在解決農村社會各方面的問題上有著極大的作用，可以說社會工作是構建社會主義和諧社會的重要組成部分，將帶領新農村走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，并最終實現社會主義和諧新農村社會。因此，農村社會工作的發展將直接關系到社會穩定及新農村建設的順利進行，意義十分重要。雖然由于中國農村自身問題的復雜性，使得農村社會工作介入新農村建設仍有一定的困境，但社會主義和諧農村的建設，極大地促進了農村社會工作的發展。
二、農村社會工作的內容研究
隨著學術界近幾年來對農村社會工作的關注，許多學者也紛紛投入了對農村社會工作內容的研究。梳理文獻發現，學術界比較關注的農村社會工作內容有以下幾方面：
反貧窮社會工作的研究。貧窮的議題，并不單單是饑餓和經濟的問題，因為經濟的貧窮衍生出各種各樣的問題，包括教育、醫療、文化、兇殺、、虐待兒童、家庭暴力、艾滋病感染等。不同國家的農村所面對的貧窮問題各不相同，而且貧窮的議題也是不斷的在變化。反貧窮是全球農村社會工作的重點，如何解決農村貧窮人口的溫飽問題，提高其收入水平是農村社會工作者面臨的主要任務。在傳統的反貧窮策略和行動中，大部分都采取缺乏視角進行反貧。在這種視角制度下的農村社會工作者總是關注農村社區缺乏和不足的地方。呂潔等人指出反貧窮應借鑒專業化的反貧窮工作方法，尤其應該借助社會工作的方法和理論，培養專業的反貧窮社會工作者，運用專業的助人技巧對貧窮人口進行扶助，使貧窮人口增強自助能力，增強自助脫貧的意識?；趯@個問題的認識，現在學者們提出了與之相反的視角――優勢視角。從優勢視角出發，農村社會工作者注重從農村社區豐富的資源和當地農民的自身能力出發，致力于挖掘農村社區的優勢，協助民眾尋找資源，這就使得農民成為新農村建設的主體。
社會工作介入農村留守兒童教育問題的研究。到目前為止，大多數學者對于社會工作介入留守兒童教育問題的研究停留在理論層面上，所論述的方法還需更深入的實驗檢驗和實踐反饋去不斷修正。對于如何介入留守兒童教育問題，許多學者的研究成果都顯示是利用相關政策加以輔助專業基本方法的方式去介入。胡善平、潘春宇以安徽省為例，采取多階段隨機抽樣方法和結構式訪談方式進行調研，研究發現留守兒童的教育存在教育理念污名化、標簽化、教育延續性缺乏、社會資源缺乏系統整合、教育缺乏公正性等問題，認為可以通過引入社會工作的三大方法加以解決，同時也闡釋了社會政策相輔的必要性。李磊、徐楊在探討、分析和評估了留守兒童“學校代行式”社會工作模式的效能后，發現這種模式利大于弊，并提出了“一校一社工”的構想，同時也提到利用社會工作的基本方法來協助留守兒童健康成長。
農村老年人社會工作的研究。我國大部分人口在農村，而農村老人所占比重較大，農村老年社會工作極具發展空間。近一兩年學術界也有學者關注農村老年社會工作的研究。龐飛通過實際調查了解西部農村老人對社會工作服務的主觀需求，探討了目前能否根據中國西部農村的實際情況發展起能應對西部農村養老問題挑戰的實踐操作模式，同時也為社會工作在養老領域的本土化構建中提供了參考。龐飛也就社會工作如何介入西部農村養老這一問題的過程中建構實踐模式進行了探討，對西部農村老年社會工作服務的價值取向、服務形式、服務內容以及管理和運作都進行了相應的探究。另外，也有學者從理論上嘗試性的提出農村老年具體社會工作的構想。如何蕓、衛小將嘗試從理論上探尋社會工作介入五保老人服務，構想利用個案工作發掘五保老人潛能，構建心理支持網絡，利用小組工作構建五保老人“內核-中層-”三層鄰里互助網絡，利用社區工作推動社區互助力量構建五保老人支持網絡。遺憾的是目前具體的農村老年社會工作如何開展、面臨哪些挑戰等，這方面的研究較少。
此外，學術界還關注完善相關社會制度體系、留守婦女問題、農民工服務等研究。不可否認，學者們從各個方面來研究農村社會工作，從宏觀到微觀，從整個農村社區到個人，層層深入探析，他們所取得的研究成果將為農村社會工作本土化打通脈絡。
三、我國農村社會工作介入模式與方法的研究
相比城市社會工作，專業的農村社會工作理論和實務發展都相對較落后。國內現有的農村社會工作的探索還很有限，影響較大的有云南綠寨經驗、湖南湘西探索和江西萬載模式等三種實踐模式。
云南綠寨經驗始于2001年，香港理工大學與云南大學合作，以項目運作的方式開始在少數民族村落探索專業農村社會工作的發展模式。該項目前后聚集了大批學者，經過十年多理論與實踐的循環往復，農村社會工作者和實踐者取得了一系列成果。綠寨經驗在廣東某些農村社會工作試點得到了推廣。
實踐經驗證明，“政府主導、社會工作者引領、農民廣泛參與”模式很適合我國農村社會工作介入。在新農村建設過程中，我國一些發達地區農村的社會工作正逐步形成“政府主導、社會工作者引領、農民廣泛參與”的良性運行模式，這種模式是農村社會工作得以服務新農村建設的制度保證。如廣東綠耕社會工作發展中心成立至今已有十余年，它承接政府項目，社工扎根于村莊與村民相伴同行，引領社區積極分子動員組成互助組來開展服務。多年來，他們取得了很不錯的成績，還成立了“城鄉匯”聯盟，這不僅推動了豐富多樣的城鄉互動活動，還擺脫了中間商的剝削，實現了互惠互利。國內其他一些較發達的農村地區也采取這種模式，取得了較好的效果。筆者認為這種介入模式可以在中國廣大較發達的農村地區推廣。
研究發現，文化順應是農村社會工作介入的有效途徑之一，是有效構建農村社會工作支持網絡的前提。在社會工作本土化的過程中離不開與本土文化的交流與滲透，開展農村社會工作更加要全面準確地理解中國農民的日常起居以及其中蘊含的農村文化基礎，在順應當地農村文化中尋找更為深入可靠的途徑。李錦順以廣州農村社會工作為例，對如何順應鄉村文化內核、構建農村社會工作支持網絡的問題作了探討。他認為農村社會工作的介入必須注意和鄉村社會建立好良好的關系、注意和農民之間的人情互動、注意增進農民的利益以及注意使用權力資源的優勢。同時古學斌等人在綠寨經驗的基礎上，不斷反思農村社會工作專業知識與村落文化的矛盾，認為每個村落有其獨特的文化內涵。如果我們一味地以專業理念去介入，而無視當地的村落文化，那我們所做的都只不過是我們一廂情愿的，并不能從根本上去深入介入。由此可見，社會工作要在中國鄉村扎根，不僅需要細致理解村落文化的內涵和運作，敏感察覺地方性村落文化的重要性，更需要自我反思專業知識的盲點和陷阱，以真正理解村民的行為規范基礎。
以能力建設為核心，方法整合的優勢視角下的農村社會工作是社會工作介入模式的范式轉變。在“探索中國農村社區發展的能力建設模式――以云南為例”的行動研究中，張和清等人從此次的經驗中總結出一種優勢視角和以能力建設為核心的農村社會工作實踐模式。近年來，能力建設成為社區發展中一個廣為使用的說法，學術界也針對一些實踐例子進行了探討。如張和清以廣州社工參與災后恢復重建的行動為例，向我們闡述了廣州社工如何通過與社區民眾同行逐步通向能力建設的助人自助。廣州社工擺脫受助困境的另一個嘗試是推動“映秀母親”羌藏刺繡小組逐步邁向能力建設，并經過一年的努力，“映秀母親”已經成為汶川母親們自力更生、重拾信心的品牌，但受問題解決思維模式的限制和民眾平等意識薄弱的限制，社工和“映秀母親”的自助能力提升還經常處于兩難的困境中。所以要以能力建設為核心，還必須平衡各方面的利與弊，防止副作用的出現。
湖南湘西探索實質是以長沙民政職業技術學院社會工作系在湘西農村開展專業實習方式來運作，其社會工作實踐很大程度上是對云南綠寨經驗的借鑒。在扎根村寨的實踐中，他們經歷了村情調查、文化入手、社區活動中心打造、扶貧工作、能力建設等歷程，斷續接力式服務已經持續了十年左右。
江西萬載探索起步雖晚于云南綠賽和湖南湘西，但由于政府強有力的介入，推進的步伐很快，在社會上引起了很大反響。萬載縣創造出了“黨委統一領導、政府主導推動、部門密切配合、整合現有資源、社工義工聯動、公眾廣泛參與、廣大群眾受益”的“萬載模式”。不單試點類型全面，在具體分工上，省廳倡導實施“1+3”模式，即一個專業大學生，帶一個民政干部、一個試點單位干部和一個志愿者。這種政府主導、高校配合的聯動模式，成功搭建起了運作平臺。
綜上所述，目前農村社會工作在國內尚處于起步階段，本土理論還很缺乏，現有的理論研究還局限于一些學者研究和探索的實驗研究。由此可見我國農村社會工作介入模式、方法方面的研究還很缺乏，加上我國農村社會問題的復雜性質，農村社會工作在我國的普及還需很長一段時期。
四、關于農村社會工作的展望
目前學術界對農村社會工作的研究大多關注農村社會工作背景以及其內容、介入模式方法方面的研究，有些學者提出農村社會工作研究的新視角，例如農村社區優勢視角、社區能力建設視角，為我國農村社會工作的發展開辟了新道路。筆者認為當今農村社會工作的理念發生了變化，農村社會工作已從過去那種旨在對貧民進行救濟和保證基本生活保障，轉變到注重調動農民個體的主體性，致力于動員村莊及村民的力量（資源、智慧、知識、能力等）來實現他們的目標和愿望，以提高農民的生活質量。農民不再以單純受惠于社會的角色出現在社會上，而是以創造自身價值的新農民身份出現，這充分體現了人民當家作主的原則，但這僅僅是體現在個別的試點上。那么農村社會工作的存在、發展空間以及普及將是如何？目前雖有學者借助研究基金的支持來創造社會工作在農村的工作空間，從而去探討農村社會工作的理念與介入，這無疑是農村社會工作在中國復雜國情下發展的必由之路，但這也將是非常漫長的奮斗之路。那么該如何來改變這一種局面呢？目前我國社會工作都是由自上而下的體制去推動發展的，所以完善相關農村社會政策，將農村社會工作與社會政策相結合起來，關注“政策的倡導、農村社區動員參與、增能”等社區層面的介入以及家庭、小組和個人層面，這樣一個由宏觀到微觀層層深入的農村社會工作體系將更符合農民的真實需求以及更有效的解決問題。
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關鍵詞：農村；消費市場；差距；收入
中圖分類號：F713.582 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)09-0070-02
擴大內需是我國經濟發展的長期戰略方針和基本立足點。然而，長期以來，消費不足、特別是農村消費不足一直是我國經濟面臨的突出問題。因此，積極開拓農村消費市場，將農民潛在的消費需求變為現實的有效需求，是擴大內需、促進經濟增長的有效途徑。
一、我國農村消費品市場發展現狀
1．城鄉收入和消費水平差距擴大
(1)城鄉收入差距在擴大
1990年城鎮居民人均純收入為1510.2萬元，農村居民人均純收入為686.3元，城鄉收入之比為2.20；1995年城鎮居民人均純收入為4283.0元，農村居民人均純收入為1577.7元。城鄉收入之比為2.71；2000年城鄉收入之比為2.79。從2000年到2005年，城鄉收人之比由2000年的2.79擴大到2005年的3.22，城鄉收入之比一直呈上升現象，說明城鄉收入差距一直在擴大。
(2)城鄉消費水平差距在擴大
1990年城鎮居民人均消費性支出與農民人均生活消費支出之比是2.19，到2005年擴大到3.11。其間，2000―2005年連續五年城鎮居民人均消費性支出與農民人均生活消費支出之比保持在3.0以上。這說明城鄉居民消費水平的差距一直在擴大。
2．農村消費層次低
在農村居民全年消費支出中，食品占了大約一半的比重，為45.48％；其次是居住，占14.49％；再次是文教娛樂用品及服務，占11.56％；其他類的支出都較小，不到10％。說明目前中國農村居民消費支出主要是用于食品類等生存型消費，享受型消費的支出較低。
3．通信消費增長迅速
隨著農村基礎設施建設的加強，農村生活、生存環境有了較大改善。由于固定電話初裝費逐步降低，加之電信部門不斷推出刺激消費的新業務、新舉措，各種通訊工具特別是移動電話的大幅降價，極大地刺激了農村居民的購買欲望。農村居民交通通訊支出迅速增長，所占比重越來越大。1990年交通通訊的支出才占總支出的1.44％，1995年是2.58％，而到2000年這一比重上升到5.58％，到2005年更是達到了9.59％。
4．全國不同地區農民的收入與消費水平差距較大
全國不同的地區，農民的收入水平和消費水平有不同的差距，如圖所示。從圖中可以看出，東部地區農民的收入與消費支出都比其他地區大，其次是東北地區，而中部與西部地區農民的收入與消費支出都較小。
二、制約農村消費市場發展的主要因素
1．農村居民收入水平低，消費能力不足
1995年，農民人均純收入只有1577.7元，從2000年一直到2004年農民人均純收入都是3000元以下，2000年是2253.4元，2004年是2936.4元，到2005年為3254.9元。農村居民收入水平低，收入增長緩慢，是影響消費需求擴大的主要因素。
2．農村市場體系不健全
農村集貿市場基本上都是以私營個體的小店為主，規模小而又分散，形不成體系，建設規模小，配套設施差，服務功能嚴重不足。這種商品流通狀況導致了農村商品流通混亂，流通成本非常高、售后服務很差甚至根本就沒有售后服務，產品質量得不到保證，假冒偽劣產品很多。
3．農村基礎設施差
農村的水、電設施落后。一是電力供應緊張，電壓不穩定，而且電費高，農民難以承受；二是農村有自來水的家庭很少。多是自家打井用水。因此，冰箱、洗衣機等家用電器在農村中的使用率很低。另外，農村中大商場很少甚至沒有，都是一些小店鋪，商品種類很少。這些都制約了農村市場的消費。
4．消費觀念和傳統習慣約束了消費行為
農村居民由于受傳統思想的影響，消費結構失衡。農民消費支出首先考慮的是：吃飯、建房；其次是子女教育和婚嫁；最后才是家用電器、文教娛樂等其他消費。而且一些消費風俗非常不好：一是對于婚嫁大操大辦，不顧家庭實力，追求高消費，盲目攀比擺闊氣講排場。二是人情消費大幅增長，現在農村送禮名目繁多，花樣百出，人情費用迅速增加，加重了農民負擔，影響了農民的正常生活和生產。三是農村居民習慣于量入為出，很少有像城市居民一樣的借貸消費。這些消費習慣，延緩了農村居民生活水平的提高速度和農村消費市場發展。
三、擴大農村消費市場的對策
1．增加農民收入
消費取決于收入，只有收入提高了，人們才會擴大消費。因此，要想擴大農村消費市場，首先就要提高農民的收入。
要提高農民收入，可采取以下幾點措施：
(1)調整優化農村經濟結構。大力發展第一產業的同時，大力發展第二三產業，尤其應抓好農產品加工業，推進農業產業化經營，壯大龍頭企業，延長產業鏈，增加附加值。
(2)積極推進農村城鎮化進程，促進農村富余勞動力向小城鎮轉移。走工業化、城鎮化的路子，充分發揮鄉鎮企業、農村二三產業和小城鎮轉移農村富余勞動力的作用，把農民盡可能地轉移出來。
(3)加大扶貧開發力度。實行開發式扶貧、培訓扶貧、技術扶貧和勞務輸出扶貧，因地制宜開展整村推進扶貧工作。繼續增加扶貧投入，完善管理機制，提高使用效益，完善農村特困戶救濟制度，建立農村社會救助體系。
(4)加快農村流通體系建設。隨著農產品供求關系的變化，農民收入對市場的依賴性越來越大。農產品能否賣出去以及能否賣個好價錢，是實現農民增收的關鍵環節。因此。必須把開拓農產品市場、搞活農產品流通作為一項戰略性措施來抓。
2．加強農村基礎設施建設
加強農村基礎設施建設不僅有利于促進消費，提高農民生活質量，而且有利于增加農民收入，進而提高消費水平。根據國家統計局農調隊和北京大學中國經濟研究中心的調查發現，電價每調低一毛錢，對彩色電視機需求的作用相當于農村人均純收入提高370元；對電冰箱的需求相當于農村人均純收入提高667元；對洗衣機的需求相當于農村人均純收入提高909元。如果做到城鄉居民用電同網同價，在農村安裝衛星電視地面接收設備做到村村通電視，建水塔實現村村通自來水，農村地區將會出現一個家用電器的消費。因此，加強農村水、電、路、通訊等設施的建設，整頓農村電價，降低用電成本，鼓勵農民對家電的消費，為空調、冰箱、洗衣機等家電和大型農機具進入農村創造條件。
3．建立和完善農村社會保障制度
由于農村社會保障制度的滯后，農民普遍對自身的養老和健康問題非常擔憂，這些擔憂抑制了農民的消費欲望。只有解除了農民的后顧之憂，農民才會放心去消費，農村消費品市場才能得到全面啟動。因此，為廣大農村居民建立和健全農村社會醫療保障、養老保障和社會保險等制度，對于樹立農村居民消費信心、促進消費水平的提高有著十分重要的意義。
4．加快農村小城鎮建設，拓展農村消費
小城鎮建設是經濟發展的必然趨勢。城鎮化有利于優化城鄉經濟結構；有利于為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力；有利于提高農業勞動生產率；有利于提高農民收入。這些都促進了農村消費。
自1992年山西省佐云縣試行開展農村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農村在2000年以后逐步建立農村低保救助制度，2007年全國實現農村低保全面覆蓋。據國家審計署2012年第34號文件《全國社會保障資金審計結果》顯示：截至2011年底，全國城市和農村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農村低保月人均補助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現了社會主義市場經濟“兼顧公平”的理念，對于農村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔當和社會主義制度的優越性，并發揮著維護基層社會穩定的戰略，因而，農村低保在我國是一項具有扶弱濟貧、救助倫理性質的重要政治制度。每年近千億元的農村低保資金在基層是如何運作的、效果如何是關系國計民生、社會穩定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉為例展現中國農村低保制度的現狀并分析其中存在的問題與原因。
C市鸚洲鄉共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個行政村，8238戶，27174人（農業戶7635戶，農業人口26271人）。鸚洲鄉比鄰C市，交通便利，以農業種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉經濟水平處于C市中上等。C市2005年試行農村特困救助政策，2007年實現農村低保全面覆蓋。鸚洲鄉共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農村C類低保標準是97.3元/月，臨時救助金2600元/年。按照《C市農村居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》及有關規定，鸚洲鄉的社會救助原則和社會救助制度如下。社會救助基本原則：1、應保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉低保救助；2、城鄉醫療救助；3、臨時困難救助；4、其他配套救助包括水電醫療教育等。由于醫療救助主要發生在特定家庭，其他配套救助也不經常發生，本文主要以農村低保制度為考察對象，展示社會救助制度在基層的實踐現狀。
本文的任務是呈現農村低保制度運行現狀，為此，筆者在鸚洲鄉政府和鸚洲鄉夏村進行了累計25天的駐村調研，本文材料皆源于此。本文綜合運用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎上，對夏村的低保數據、低保戶信息做了統計。然后運用半結構訪談方法，向村干部、村民逐一核實低保戶信息，并對特殊低保戶（關系保、維穩保）做了個案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文盡量全面真實地反映農村低保運行的現狀和村民的態度。本文結構如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權力與關系網絡運作中“關系?！焙汀熬S穩?！钡漠a生及其對農村低保分配的影響；第三部分重點描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規范化打破異化農村低保制度的地方權力與關系網絡，然而基層組織在低保規范化過程中卻面臨著反規范化的尷尬現象；第四部分重點關注低保制度規范化中最為重要的民主評議制度和動態管理制度實踐，并指出農村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結和政策建議。
二、權力與關系網絡中的低保
夏村處于鸚洲鄉腹部地帶，共有283戶，943人，7個村民小組，實有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長期在外務工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務農的大都是50歲以上的中老年人。
夏村2005年左右開始進行農村特困救助工作，2007年全市建立農村低保全面覆蓋時夏村的低保工作才正式運轉。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農民想盡辦法通過正當或者非正當途徑爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調查、結果公示等低保實施制度，農村低保的分配秩序是相當混亂的。
同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關系（尤其是上級官員的關系）對低保資源分配的影響，更沒有關注到縣鄉政府與農村組織在低保制度運作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權力與關系網絡”作為理解農村低保運行現狀的分析框架。
（一）“關系?！钡漠a生
“熟人社會”是一個差序格局式的關系網絡，將個體與他人的關系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠的波紋。自然村是一個熟人社會，但由多個自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個“半熟人社會”，打工潮的興起、社會人員的流動性增強更加劇了“半熟人社會”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認識卻不熟悉，更不了解對方的脾氣性格、家庭關系等信息。分散居住、流動性強的夏村便是此種意義的半熟人社會。在半熟人社會，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權并沒有下分到各個小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關系的影響尤為明顯。
夏村2007年開始實行低保時，低保規則比較混亂，低保公示制度形同虛設，很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數貧困者的福利。利用關系資源產生的低保戶本文稱之為“關系?！?。依據“關系”的遠近，夏村關系保的關系分為村內的關系和村外的關系兩類。逐戶核對信息發現夏村39戶65人低保中，真正屬于“關系?！钡挠?戶，其中夏德佳一戶是憑關系獲得應該享受低保的正常戶。7戶關系保的情況以及村民反應如下。
1、夏德朝，一個女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中，村委會決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。
2、路杰，兩個女兒，上面領導給區民政局領導打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的，從區民政局領取申請表，到村委會蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關系戶。
3、馬大梅，兩個兒子，一個在區電業局工作，一個在市政協為領導開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對此，村民普遍有意見。
4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個女兒，在村里當過隊長，現在市里打工，通過朋友關系從區民政局獲得一個低保名額。
5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長，夏德佳夫婦二人的低保指標是通過上級關系指派的。但村民都對此毫無異議。
6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個兒子，其子經濟富裕，大兒子開廠年收入上百萬。據村民反映，此戶是現任村委會為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關系保。
7、夏佳志，現任村支書夏德金的叔叔，兩個女兒，其中一個招有上門女婿。夏佳志為了評低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。
這些屬于較為明顯的關系戶，還有一些比較隱形的關系戶，那就是村內與村干部關系不錯的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內的關系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時受到了削減。村內關系戶的產生是村落社會結構內生性因素所致，村干部可以隨機應變做出增減安排以平衡村內關系、應對上級政策，一般不會引致紛爭。村落之外的關系大都來自于上級行政官員，這已經遠遠超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會跑項目、要資源還要去找這些上級部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級部門。因此，村落之外的關系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。
（二）“維穩保”的產生——社會救助中的維穩運作
據鸚洲鄉民政所所長說，現在除了城鄉低保、臨時特困救助外，民政所還列出了“第四類低?！薄熬S穩?！薄y計2011、2012年鸚洲鄉社會救助資金中用于維穩工作的超過40萬元。而通過維穩渠道獲得社會救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動用體制內的社會救助資金來進行“利益誘導”和“精英俘獲”，于是在權力網絡之中維穩保得以產生，社會救助制度成為維穩制度的犧牲品。C市《低保責任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權弱化、治理資源日益匱乏維穩責任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動用國家這筆“善款”來支付維穩成本。這成為社會救助制度異化的上層原因。本節以鸚洲鄉的經驗材料為例來展現社會救助中維穩運作。
目前中國社會救助資金共有4類：城鄉低保、農村五保、城鄉醫療救助和臨時救助。農村五保和醫療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉用于維穩的社會救助指標有維穩保12戶、臨時特困救助75名，其中用于維穩的臨時特困救助金占全鄉的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉的維穩保遠不止12戶。鸚洲鄉用于維穩的臨時特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉政府逢年過節都會給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會救助金，具體情況如表2。
目前鸚洲鄉的上訪群體共有13個，可以分為5大類。第一類是因土地問題產生的上訪群體，又可細分為3個群體：第1個群體是由于城區擴建征地拆遷引發的農民上訪，這一群體所引發的上訪，由經管站和包片干部負責，不進入鄉辦；第2個群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發的利益之爭，是組與村集體之間的爭奪；第3個群體是村民個人間土地糾紛所致，稅費時期一些人將土地承包權轉讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發利益之爭。
第二類群體是軍人群體，共有7個群體：越戰軍人；越戰臨戰人員；原第五通訊團；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區8師22團涉核、參戰退役軍人。
第三類是涉法涉訴群體，統計為1個群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統計為1個群體。第五類是企事業單位下崗職工和畢業包分配的統分生，統計為1個群體。
群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩工作的重中之重。地方政府會千方百計地去息訪，向上訪者許諾低保指標、臨時救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達到一時的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會一次次抬高上訪者的“息訪要價”。臨戰軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時特困救助2600元。臨時特困救助顧名思義是臨時性的，但他們卻認為自己應當年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰軍人到區政府集訪。鄉政府和各村干部在其到達區政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個維穩保之一。
在鸚洲鄉辦訪談時，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉越戰軍人上訪群體牽頭人，鄉政府為了安撫他，在2010年給他一個低保名額?，F在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房?？墒窃?012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當時沒有明確回復，讓他先打報告再說，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標準：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。
“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了?！?/p>
“兄弟，莫著急。現在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會有十幾個人，等我再做工作?！?/p>
“那8·1之前搞不成，我就要去北京了?！?/p>
……
政府為了達到維穩目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時期（如“兩會”時期）。結果，上訪人在與政府的互動中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環模式，并且在每次的下一個循環中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會到更高的政府部門越級上訪，進京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環策略的典型實踐者，他以八一建軍節將要來臨為由要挾鄉政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩體制中，政府不斷地切割社會救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩體制的扭曲而且進一步加劇社會救助制度的異化。
（三）村落的反應：抵制與順從
無論是關系保還是維穩保都致使低保分配公平失衡，在村落內部引起強烈的反應。如果說村干部利用低保制度對上級權力關系作出了抵制的努力，那么在維穩壓力體制下，村級組織又不得不“順從”上級政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態度以及在低保制度規范化后村干部的應對措施。
評議組成員X：“關系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的?！?/p>
評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會了，有人會在下面說‘他怎么吃低保？’”
普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無關。村干部都不愿得罪人。”
普通村民B：“低保養懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個不公平的社會，你們千萬不要跟村干部說是我說的。”
關系戶的關系大都來自市、區等政府部門，面對這些關系村委會一般是無可奈何的。
村支書說，“2010年之前，低保管理的確不規范。嚴格地說，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區民政局也不會同意。這里面有上下級關系，村里有難處”。
為了抵制住上級政府部門的關系，村干部采取了一系列的應對措施，并逐漸取消一些關系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級領導打招呼要求夏村村委會給予低保通融的，夏村支書都要求申請人將領導的簽字復印件留在村委會備案。這部分地化解了來自上面的壓力，但同時也得罪了上面的領導。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉干部。得罪領導，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級領導的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因為現有制度框架下，村的發展需要依靠外部力量尤其是上級政府的支持。更重要的是，村委會雖然可以利用低保制度來抵制上級關系的干擾，但卻無法抗衡整個維穩體制。在縣鄉政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無他選。
夏村5組夏春珍的丈夫時期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說自己是有單位的，要國家分配工作。上級政府為了息訪，2007年區民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。
夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因為政府整頓砂船運輸影響了生意而上訪的。夏明說，市、區兩級領導都口頭答應讓他一家吃低保；但夏德金支書要領導的簽字。夏明找領導，領導們都不肯簽字。結果，夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說，夏明明年可能會通過低保評議，因為他的女兒得了先天性心臟病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因為身體不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說辭。
由上可知，中國低保制度在鄉村社會的權力與關系網絡中運作并產生了關系保、維穩保，村落社會的公平觀念遭到沖擊并給村委會工作帶來很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會可以利用制度資源擋回上級的關系干涉，卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運。處于權力與關系網絡之中的農村低保難以保持自身的救助倫理特質，民政部門逐漸意識到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實施辦法，試圖以制度規范化打破異化低保制度的權力與關系網絡。
三、低保規范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例
為了抵制地方權力與關系網絡對低保制度的異化，保證社會救助資金的救助倫理屬性和社會效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項低保制度，推進低保運作規范化。自2011年以來，C市出臺了一系列完善低保運作的制度，包括：民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調查制度》、《動態管理制度》、《社會公示制度》、《群眾監督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報有獎制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統》進行社會救助資金社會化發放?？梢哉f，C市的低保制度建設是較為全面、先進和規范的。低保制度規范化一方面給基層低保實施填補了秩序與規范，另一方面也給基層政策執行者帶來更多的尷尬：例如低保名單公示帶來的詰難；村干部“做作業”任務量加大；低保申請表的信息涂改、亂填；評議代表的尷尬；關系戶的挑戰等。下面對前三項作簡要論述，后兩項在其他部分論述。
（一）公示引發的詰難
自2011年民主評議制度實施以來，村兩委必須改變以往有公示制度無公示內容的做法，對評審結果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權。C市低保公示制度要求：村委會要對評議結果張榜公示7天，無異議后報鄉鎮部門審核；鄉與村委會成員組成調查小組，進一步進行評議，張榜公示7天，無異議后報區民政局審核；區民政局審批，在區救助網站進行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。
盡管行政村是一個半熟人社會，自然村卻是一個熟人社會，村民之間彼此了解情況，知道哪家經濟條件差、誰家有病人、誰家有什么關系在外邊?？戳说捅９久麊?，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關系在哪里?！俺缘捅！钡挠^念逐漸進入村民的腦海，村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會給他低保才會獲得他的支持。關系（維穩）戶等不該享受低保的人享受了低保，導致低保成為一項沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取。面對村民的詰問，村干部要么說這是上面的指示，要么說按照政策辦事你也可以申請，村干部的底氣不足影響著村兩委的權威和信譽度，加大了村莊未來工作的難度。
如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發出的詰難的本質上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標分配挑戰了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會計說，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會為低保的事情吵吵鬧鬧。
（二）“做作業”任務加重
在夏村調查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個村干部到村委會填寫各種表格“做作業”。為了達到辦公現代化，村委會特聘了一個辦事員夏坤。50歲的夏坤會運用電腦，他因為患有肺結核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實際上相當于一個村干部，村內的文案工作都由他負責，所以在村委會我們也經?？吹剿纳碛?。
自2011年C市實行《全國最低保障信息系統》后，村會計每月都要上報低保信息。除了做好網絡信息登記外，村委會還要從低保檔案管理上進行規范化，從低保申請書的填寫到評議過程中的計票、最后的公示結果等材料都要以“規范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁，包含申請書個人自述、低保申請表（包括收入、家庭成員）、家產備案、區低保申請對象調查材料（村組、鄉、區三級調查記錄）、審批表（村、鄉、區的審批意見），最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表（2011年是30個代表）。這些材料本應由低保申請者填寫，但申請者大多是老年人，他們要么不會寫字、要么不會規范填寫，對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請材料要求信息準確無誤，填寫任務就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個人情況、家庭情況、申請理由，在調研過程中，我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風格也多有雷同，經過核實確實是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的，也有村干部在當事人申請書上修改的。
如：夏峰聲的申請自述：
我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。
我自幼弱智，結婚后有一個同樣弱智的兒子。妻子也因為如此家庭和我離婚，現家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會救助局申請農村低保，解決我和兒子的基本生活，請考慮批準。
申請人：（空白）
2010年8月3日
申請人提出申請后，還要公示當次所有申請人的信息和申請理由，以及最后的評審結果。低保工作每一步的規范化都有很多作業要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態，農村組織工作方法由原來串家到戶“拉家?！敝鸩较颥F代化辦公形式轉變，這種轉變既需要村干部付出相應的體力成本，還需要有熟悉現代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經費的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準官僚化”，在這個過程中他們所要做的“作業”會越來越多。
（三）規范化中的反規范化
夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，據調研分析發現這些多是不規范卻真實的信息。將真實信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規范化的要求，便是反規范化。
低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。
在翻閱夏村低保檔案材料時筆者發現，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個方面的問題：
第一，鄉村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標。按照低保政策規定，低保應以戶為單位進行分配，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個低保指標，是明顯違反政策的。但在低保的實施中幾乎所有的農村都是以人為單位而非以戶為單位進行低保指標分配的。一方面因為“戶”在農村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時還將他健康有經濟實力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個絕對貧困戶外，再次確認低保對象的難度加大，只要條件“湊合”、“說得過去”就行，那么低保就會向家有重病、年老體弱的農戶傾斜，照顧弱者個人則體現村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變為低保人，村支書講，“一戶若有7、8個人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會更加強烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當性。
第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結構實情。低保政策要求“子女有贍養能力，不履行贍養義務的家庭不在低保范圍內”，如果子女有贍養能力，農戶不能申請低保，因為任何人到老年都有喪失勞動力的可能，在當下國力有限的情況下，不可能將所有的養老義務都推向政府，中國農村仍然要以家庭養老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結構，其中有些是子女有贍養能力的家庭、甚至有家庭條件不錯的家庭，他們在申請書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養老策略，比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況，關系保、維穩保就可能產生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶，甚至會縱容子女不養老的現象：“你看，我不贍養你，你還能吃低?！?。表3中第3號龍多梅在2013年被評上低保就是因為兒子不養老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上，就是因為村委會有“縱容子女不養老”的擔憂。
第三，虛報收入信息。依照低保政策，收入在當地平均線以下的農戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請表里將家庭收入填的越少越好，在個人自述中將困境描述的越嚴重越形象越好。其實，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫都說，按照這個標準全鄉沒有一戶符合低保戶標準的。在C市，1300元的生活標準很難說是符合現實情況的，這是鄉村干部和村民的共識。但是為了規范化申請者（更多是鄉村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導社會救助政策、阻礙其改善。
國家為了低保運作規范化從而制定一系列詳盡的指標，村干部和申請對象為了符合低保規范化政策而修改真實信息，結果低保規范化獲得的是“被裁剪的事實”，進而出現規范化中的反規范化運作。
四、低保民主評議與退出制度實踐
（一）民主評議的程序與實質
中國農村低保真正走向運作規范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協代表和群眾代表組成的民主評議會打破了以往由少數幾個村干部商量決定的低保評選機制，評議人人數和代表層次的增多促進了低保評選的民主化。
2012年C市低保民主評議制度規定：第一，在人員組成上，必須由社區（村）主任、居（村）民委員會成員、居（村）民組長、人大代表、政協委員和有群眾基礎、有責任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調查制度、群眾監督制度、舉報有獎制度等。公示制度是民主制度的重要內容；入戶調查制度要求對于被評選上的低保對象鄉村兩級100%的入戶率、區民政局30%的入戶率抽查；群眾監督與舉報有獎制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。
民主評議在剛開始實際運作時，出現了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中，評議代表們的反應如下：
村民代表C：“2011年的民主評議會，最后變成了走形式。鄉村干部講話，領導講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了?！?/p>
村民代表D：“2011年民主評議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加決策。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當代表的得罪人！’”
2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會議組織成本相對較高，會上也無法做到有效的評議。為了進一步規范民主評議制度，2012年3月15號《C市社會救助管理局關于進一步加強完善城鄉低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數都進行了規定。調整之后的低保評議小組共有10人，夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數是村民小組長，這些人村莊工作經驗豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來成本較低。調整之后的評議小組更加具有活力和行動力，民主評議制度也逐漸發揮功能，村民代表的反應和低保評定的結果對此是明顯確證。
村民代表D：“當面得罪人，誰都不干?，F在都是選票，劃勾，票決，誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼，代表說‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些。”
2012年5月11日夏村進行了2012年度第一次低保民主評議會議。由于2011年的低保民主評議與結果公示的“廣告”效應，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。
2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計票員、唱票員、監票員，然后發票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者，村委會在當天即公布了選票結果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。
2012年度的評選結果是比較公平的，應該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關系保和維穩保。在18個被篩選下來的申請人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結果得到了村民的認可。
民主評議制度的具體操作規則確保了低保評定的程序公正，其實質是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規則將處于地方性權力關系網絡中的評議組成員剝離出來，通過技術化的手段進一步獲取結果公平。民主評議制度保證了低保進入的公平競爭，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。
（二）低保退出制度的實踐
低保實行動態管理制度，要求鄉鎮人民政府應當根據低保家庭成員及其家庭經濟的變化情況進行分類復核，并根據復核情況及時報區民政局辦理低保金停發、減發或者增發手續。低保家庭應當向鄉政府定期報告家庭人員、收入和財產情況，原則上城市按月、農村按季度復核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動態管理制度規定，農村低保至少一年應該微調一次，主管部門應當按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農村實踐中卻出現以下現象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機制。
在低保制度運行近7年的時間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會被取消低保待遇的?，F在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準則，他們知道自己早晚要“下臺”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營造一個良好的環境，結果低保成為一種“只進不出”的制度。
村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會認為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會得罪普通老百姓。”
評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會恨我一輩子。”
家庭條件轉好的低保戶或者關系（維穩）保無法被取消，村中出現“家有小車吃低?！钡墓之惉F象，這勢必造成村莊內部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動態管理制度成為虛設。上級民政部門也逐漸察覺到這種現象、并提出了相應的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉低保年審年檢排查工作”，提出重點清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點清理12類人員，要求“要把應該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實提高我區城鄉低保規范化管理水平”。重點清理的12類人員如下：
（1）家庭經濟情況好轉，家庭人均收入明顯高于全鄉最低保障線。
（2）家庭成員中有自然減員未報告的。
（3）進入社保領取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。
（4）子女已成年且就業的。
（5）已領取企業退休生活費，家庭月人均收入高于最低保障線的。
（6）外出打工，離開居住地3個月以上的。
（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；
（8）就業年齡內，拒絕推薦就業的。
（9）子女有贍養能力，不履行贍養義務的。
（10）不如實提供收入情況，虛報、隱瞞或提供假證明的，對入戶調查人員態度惡劣，不積極配合的。
（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。
（12）通過信息比對的疑問人員。
鑒于上級政府的體制壓力，各鄉村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內取消不符合規定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時村干部往往或動用私人關系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會議，做出取消7人低保的決定。7人中當事人死亡的有4個，成員就業的有2個，家庭生活改善的有1個。具體公示如下：
公 示
村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會，經13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據相關文件精神，其家庭低保自動取消，其家庭成員按新增低保申報。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低保?，F將評議結果公布如下：（同意票）
夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡
文昌哥（2人） 13票 戶主死亡
夏德秋（2人） 13票 戶主死亡
華工力（1人） 13票 成員死亡
程 濤（1人） 13票 成員就業
夏 威（2人） 13票 成員就業
于美韻（1人） 7票 生活改善
夏村村委會
2013年5月11日
在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節中所列6戶不符合低保標準的關系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關系背景強硬有關系，也與他們的一人低保有關，村委會沒有與之“交易”的妥協條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關系戶，相比村外的關系，村干部更容易處理村內的關系應對上級政策。
綜上所述，中國農村低保制度運行近7年，至今沒有形成一個良好的退出機制給我們的啟示有：
1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；
2、村干部怕得罪人的行事準則加劇了低保進出渠道淤塞的程度；
3、在壓力型體制下，上級政府的壓力能夠給鄉村以改革動力并取得一定效果，重點清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機制的建立提供制度支持；
4、在清理不合格低保對象時存在關系硬的低保戶無法被取消的困境，上級政府官員的公權力通過私人關系對農村低保的公平性構成巨大威脅。所以，低保退出機制的形塑不僅要與村落社會關系網絡相磨合，更重要的是要將上級權力關系關在法制的籠子里。
總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級政府必須重視這項制度建設。
（三）新低保觀念的形成
農村低保制度自2007年實施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點錢”到競相爭取，在政府努力構建低保公示制度、民主評議制度建設的同時，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個案例中，我們可以對此新觀念窺見一斑。
3組夏陽杰，80歲，有4個女兒2個兒子，兒女們全部做醫藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請書。他認為有的家庭條件比他好都“吃低?！绷耍运惨俺缘捅！薄?/p>
姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個孫子，三個孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請，她認為自己年級大了，喪失勞動能力了，應該國家來養老。
村民F說：“管他呢，申請寫一個，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，又不是老百姓的，不要白不要。”
夏村6戶不符合規定的關系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應。
通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點：
1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。
2、申請理由以患病為主，除序號1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。
3、大都隱藏子女情況，只有序號5、12兩人提及子女贍養能力，其余20人沒有這方面的信息。
綜上，在低保實施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應當享受低保，一旦享受低保就應當終身享受。低保金成為養老金甚至僅僅是一項公共資源，低保的救助倫理性質被忽略。新低保觀念導致更多不符合條件的農戶抱著僥幸的心理去申請低保，人人都抱著投機心理去占“公家”的便宜，“反正是國家的錢，不要白不要”，在低保規范化過程中增加更多不規范的內容。
夏村的低保評議和退出制度實踐表明，如果國家給予基層組織足夠的權力和信任并加以監督與約束，在村內社會中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實措施為基層低保運作的規范化提供了制度供給并取得一定成效。
五、問題與政策建議
綜上所述，當下中國農村低保制度在基層社會實踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農村低保資金如果想要實現“再次分配兼顧公平”和保持基層社會秩序穩定的戰略，就必須針對以下6個問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進一步完善。
1、關系保。在地方權力關系網絡中，地方性權力往往能夠通過關系變為資源，村莊內的關系戶成為村內低保分配公平的直接挑戰者。村干部對于村內的關系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點清理12類人員的時候，村干部最好做工作的就是與自己有關系的低保戶。而村外的關系往往來自于上級官員，村干部難以有效處理，有這種關系的人一般家庭經濟更好、對村落公平沖擊更大。因而，上級政府官員的私人關系通過權力網絡對基層低保的公平性產生更為強烈的沖擊。民政部門應當警惕這種隱形的利益關聯，將官員的權力關在法制的籠子里，同時加強低保信息的透明度以約束鄉村干部行為。
2、維穩保。中國改革開放30年來，各級政府依然牢守“穩定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費時代，基層治理資源匱乏，而當下中國的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會救助資金，結果社會救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩保是中國維穩體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權的治權、治責是當下中國基層政治的重要任務也是治理維穩保的一劑良藥。
3、臨時救助資金管理體系不規范。臨時救助資金正是因為具有“臨時性”特征，在申請對象、資金發放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉50%以上的臨時救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應當引起相關部門高度注意。建議臨時救助資金按照低保資金的政策和制度來管理，加強監督和審查。
4、低保規范化工作中的反規范化。民主評議、公示、監督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規范化，也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關系的有力制度資源。同時，也應當看到在村務工作規范化的過程中存在許多“裁剪事實”的現象，鄉村干部為了滿足政府制度規范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實信息，不利于公共政策的完善和執行。建議民政部門做好調查研究，根據各地實際收入和生活情況制定低保申請標準，并建立真實信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實性。
5、低保申請標準線偏低導致沒有標準。C市2013年農村低保標準線為年人均收入1300元以下，這已經不符合當地農民收入和消費的實際情況。鄉、村、組三級干部都清楚，如果按照這個標準，全鄉恐怕找不到一戶符合低保標準的農戶。既然沒人符合低保標準，你申請了，我也可以申請，于是引發低保申報者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中，村干部還要“指導”村民虛報、亂填收入。低保應當滿足人們生活的最低生活保障，測度、確立適當的低保標準線是低保規范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現。
6、低保觀念混亂。無論是區、鄉、村干部還是普通農民對于低保的認識都存在觀念混亂的現象。官方組織將社會救助資金當做治理資源和工作手段；農民則將低保資金當做養老金不管家境如何都會競相爭取，出現“國家的錢，不要白不要”的現象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執行效應，只有從政府部門的官員個人做起，依法行政下功夫清理不符合標準的低保戶，維護村落社區的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。
【關鍵詞】農村金融；銀行；金融服務
1 農村金融體系發展現狀
如圖1所示，中國的農村金融組織包括國有商業銀行、農業發展銀行、郵政儲蓄銀行和農村信用社以及村鎮銀行等正規金融組織，還包括隨著農村金融需求多樣性孕育而出的非正規農村金融機構，包括農村合作基金會、小部分當鋪等。正規金融組織是中國農村金融體系中的主導力量，也是推動中國農村經濟發展的資金供給的主要力量。
2 中國農村金融體系存在的問題
目前，雖然中國初步形成了以農村合作金融機構為主，政策性銀行和商業性銀行并存的農村金融體系，但是由于現有的農村金融體系不完善，致使農村金融在支持農村經濟發展過程中出現了不少的問題，越來越不適應新農村建設和“三農”經濟發展的需要。
2.1農村金融產品種類難以滿足多樣化的金融需求
目前，大多數農村金融部門仍沿用傳統金融服務手段，以基本的存、貸、匯服務為主。中間業務產品服務較少，只有結算、代收代付等少量銀行中間業務。城市中普遍使用的信用卡、票據業務在農村很少運用，至于投資顧問、金融咨詢、評估、項目理財、網上銀行等業務則更為缺乏。證券、信托、基金等投資銀行業務，還有保險業務都基本屬于空白。
而隨著新農村建設的推進、農村對外經濟聯系的加強以及農村勞動力的轉移，農民收入渠道呈多元化趨勢。收入增長的主要源泉轉向農業之外，如外出就業、經營企業等，農戶的經濟活動日趨復雜，其金融需求亦日趨復雜。所以如何使農村群眾充分享受到先進的金融產品和金融工具帶來的各種實惠和便利，滿足農村居民和企業的需求，是當前農村金融體系所要解決的問題之一。
2.2農村金融生態環境不佳加劇農村金融風險
我國金融法制水平低，發展晚。我國金融法制建設應包括健全和完善城市及農村兩大金融體系。我國金融體系本身還不完備，當前，我國宏觀調控法、政策性銀行法尚未出臺，網絡銀行方面的立法還處于醞釀階段；而現行金融法律體系中，行政規章所占比例大，法律效力層次還比較低。由于目前我國的相關法律法規不完善，造成了執法效率低下、司法執行難、執行周期長，并且缺乏違信處罰機制。對拖選債務人的處罰難以落到實處，導致債權人的合法權益受到侵害，挫傷農村機構的服務熱情。
現代信用形式，從創造主體來劃分，只要包括企業、銀行、政府和民間信用等四種。在信用領域，存在著事實上的城鄉金融二元結構。在農村，存在基礎設施差，文教衛社會事業發展落后，社會保障制度不健全，金融服務體系發展滯后等現象。例如在城市已開展多年的網絡金融服務，對廣大農民來說卻還是很陌生的事物。而且從農民本身來說，傳統的農村文化、落后的生產關系、簡單的生活方式及農民普遍素質低的情況下，是農民不可能有好的金融意識，法律意識。
3 完善和健全中國農村金融服務體系的對策建議
建設社會主義新農村是黨的十六屆五中全會提出的重大歷史任務。要建設“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村，促進農村經濟社會發展，離不開金融的大力支持，因此，加快完善和健全中國農村金融服務體系自然也就成為中國新一輪金融改革的重心所在。
3.1深化信用社改革并提供多樣化金融服務
農信社要以“立足社區，服務三農”的市場定位在改革中求發展。一是積極探索大額農貸的管理發放辦法，大力扶植農村種養加大戶，發展農莊經濟，加大對特色農業、高效農業、農產品精加工的投入力度，把資源優勢、區域優勢轉化為經濟優勢；二是探索農用生產資料貸款和農民工打工創業貸款，發放大型農業機械貸款、農民經紀人流動資金貸款、私營企業貸款等，幫助農民脫貧致富；三是組織金融機構聯合發放支農銀團貸款，共同培植當地大型的農業產業集群，在支持農業產業化進程、拉長產業鏈條中尋求新突破。實施“公司+農戶+市場”為主要形式的農業產業化經營模式，支持有特色、有銷路、科技含量高、附加值高的產品，構建大規模的產業帶，使農民從傳統農業向高效農業、訂單農業轉化，促進農業產業結構升級換代。
3.2完善農村金融相關政策及優化農村金融生態環境
首先，大力改善農村金融生態環境，促進農村金融的發展，增加農村金融供給，實現經濟金融的良性互動。針對農村金融生態環境中存在的種種問題，建議由當地政府牽頭，進一步把農村金融生態環境優化工作推向深入，并將金融生態環境建設工作納入縣區綜合指標考核體系，建立社會各界共同參與的農村金融生態環境建設長效機制。其次，對農村金融機構實行稅收支持?？蓪r村金融機構實行3%的營業稅，部分金融機構，如小額信貸公司和農業保險公司，可考慮免征營業稅，對于其他金融機構發放的涉農貸款利息收入，也可在營業稅和所得稅方面給予一定的優惠。最后，建立農村小額貸款擔?；穑瑩；鸬馁Y金來源于財政扶貧資金，可與金融機構合作，開展比例擔保。
3.3積極推進農村金融創新
創新是農村金融機構發展的動力，是提升農村金融服務水平和競爭力的關鍵。農村金融機構要更新金融發展理念，牢固樹立創新意識，注重優化金融結構，提高金融效率和質量。積極推進機制創新，適應金融業務綜合化、金融交易電子化、金融產品多樣化和金融服務個性化的發展趨勢，提高農村金融機構競爭力。
作者簡介：
關鍵詞：農村養老保險制度；問題責任；發展方向
一、我國農村新農保現狀及存在的問題
近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，數以千萬計的青壯年農民流入城市打工，導致農村的老年人數量和老齡化程度超過了城鎮。據第五次人口普查的數據統計分析，我國60歲及60歲以上農村老年人口有8500萬人，占老年人口總數的60%多，而我國傳統的農村養老模式如土地養老，家庭養老也在城鎮化的過程中慢慢地削弱。伴隨著城鎮化過程出現的是種種難題，如人口老齡化現象，空巢老人現象，種種問題給我國的農村老人養老提出了新的挑戰。幾千年傳統的家庭養老受到前所未有的嚴重沖擊，面對不斷擴大的老年群體，社會化、市場化、產業化的養老服務模式應運產生，隨之養老服務合同糾紛與日俱增。這一客觀現實及未來的緊迫形勢，促使我國必須關注農民社會養老的制度建設問題。
(一)傳統家庭養老保險制度的弱化增強了農村對養老保險制度需求的愿望。自上世紀70年代以來計劃生育的成功推行，我國農村人口出生率下降，家庭結構發生了改變，老齡化速度加快，傳統的家庭養老模式受到巨大的沖擊，再也不能滿足農村養老的需求。
(二)土地養老保障功能弱化增強了農村對養老保險制度需求的愿望。我國農村土地被占用的現象越來越嚴重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上農村土地分散化經營，土地生產效率越來越低下，土地養老保障已無法適應目前的需求。
(三)城市化進程的加快增強了農民對農村養老保險制度需求的愿望。城市化建設過程中，一方面直接造成農村土地的減少，使農村土地保障功能弱化。另一方面，解放了農村勞動力，使得大量農民工涌向城鎮，而由于現行養老保險制度的限制，農民工要么無法參加養老保險制度，要么不能放心地參加養老保險制度。
我國開始實施的農村社會養老保險較晚，資金籌集基本上是“個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策支持”的原則。這實質上就是一種農民個人儲蓄養老保險，缺乏共濟性。隨著科學的發展，社會的進步，人們生活水平的提高， 使得這項制度的實施及融資存在著一系列問題。
1.保障水平低?！靶罗r?！庇媱?020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。而根據2008年中國人口信息數據，而鄉村總人口為7.2億人；2008年末全國參加農村養老保險的總人數為5595萬人，但是面對如此低覆蓋面，當前經濟條件和政策條件下，農村養老保險全面鋪開還有很大的難度，無法滿足農村養老的基本生活需要，缺乏社會保險應有的社會性。由于農民的參保意識不夠強，相當部分的農民對保險認識不足，了解不夠，會致使參保意識不強。
2.覆蓋面窄。新型農村社會養老制度的設計偏重于農村留守人員，對于被征地農民和返鄉的進城務工人員沒有做出合理的設計，這使得制度的有效覆蓋面降低，推行后難以形成全面的保障網。
3.政府資金風險系數驟增。由于公共衛生、醫療技術的改進和個人健康意識的提高，人類總體生存狀況有所改善，死亡率降低，會帶來預期壽命的增加，可以說，政府是這個計劃的主要出資人和最終擔保人，完全暴露在聚合性的長壽風險之下。農村集體經濟十分薄弱，落實新農保制度，最大的難點是集體補助是否落到實處，否則，籌資的壓力難免轉嫁于農民。在目前地方財政普遍吃緊，而承擔的社會事務不斷增加的條件下，新型的農村社會養老保險作為一個剛性的制度安排，在一些財政情況不太好的地區，融資而言就是一個壓力。因此，無論此項投入是由中央財政全額承擔，還是由“中央財政根據地區不同給予補貼”，支付壓力是顯而易見的，是否會“斷炊”、“崩潰”，成為很現實的問題，特別是對財力脆弱的地方財政而言。
4.我國農村養老保險法律體制不健全。一直以來我國農村社會養老保險制度的建立、撤銷，費用的籌集、運用以及保險金的發放，不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府部門制定的一些規章制度執行。這些地方性養老保險辦法基本上都是在民政部的基本方案的基礎上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是農民與政府的一種規范性、持久性契約，因此具有很大的不穩定性。
5.農村的養老保險制度供給嚴重不足，我國農村對養老保險制度強烈的需求源自我國農村經濟的發展以及計劃生育的成功實行，農村家庭結構的變化，老齡化問題的日益突出，傳統的家庭養老保障和土地保障的不斷弱化。而我國目前的養老保險制度明顯地偏向于城市，導致農村的養老保險制度供給嚴重不足，因此，我國農村養老保險制度存在嚴重的供需不平衡。
6.新養老保險立法效應滯后。法律是通過強制性手段來規范公民行為，維護社會的安定有序，遵紀守法是每個公民應盡的責任和義務。盡管今年我國出臺了第一部<社會保險法>但由于新法剛剛推出，因為各地以前法規不統一，作法也各不一樣，彼此之間常存在許多不協調甚至是矛盾之處，從而使現法能否有效發揮出應有的作用。針對農民工的社會保險方面實用性到底如何有待于時間的考驗。
二、完善新型農村養老保險制度的建議
為進一步加快推進新農保工作，改善制度實施效果，提出如下建議：
1.加快實施新立法的進程。新立法中國建立覆蓋城鄉社會保障體系的重要保障，也是整個國家朝著社會公平正義、破除城鄉二元結構，逐步實現基本公共服務均等化的一項重要舉措。有助于解決農村養老困境，消除農民的養老的后顧之憂.保證基金籌集的穩定性和保值增值的安全性，確保我國農保事業健康發展。
2.提高保障水平，加大中央和地方財政的支持力度。盡管有地方性補助和個人賬戶支持，但對于經濟欠發達地區的貧困人口，中央財政補貼無疑是保障的主要來源。中央政府應進一步加大保障力度，對經濟發展水平較低的地區予以更大政策傾斜。
3.針對不同人群需求，建立多層次的農保制度。在制度的構建過程中，參保對象的經濟能力和所在地區的經濟發展水平固然是主要考慮因素，但社會保險作為一項公共產品，不同人群對它的需求狀況也不可忽略。有關學者提出，我國農保的參保對象大致可分三類：一般農民、被征地農民和農民工。農保制度應當充分考慮其特點來建立。對被征地農民，政府補貼應主要由安置補助費和土地補償費的一定比例組成，若仍不足，則由當地政府“兜底”。對有工資收入且流動性較強的農民工群體，因其工種的多樣性，應進一步劃分：與用人單位建立勞動關系者應被納入現行制度，參加城鎮職工養老保險；返鄉務農者可在原籍所在地參保，在城務工期間的農民工養老保險個人賬戶基金并入原籍農保制度；從事流動性強工種的農民工參照鄉鎮企業職工養老保險辦法參保。
4.改革籌資方式，建立政府、集體和農戶共同負擔的多元籌資機制。為解決我國社會保障基金嚴重不足的問題，引入集體與農戶共同參與的多元籌資機制就顯得勢在必行。農民作為社會保障的受益主體理應負擔其中的一部分費用，但是考慮到農民大多為低收入群體，建立在多元籌資機制基礎上的社會保障需采取逐步推進的方式進行。
5.應該在健全機制的基礎上，采取因地制宜的策略，分層分類地推進農村社會保障工作。在富裕地區，可以仿效城市社會保障的和經驗，全面展開養老、醫療、工傷、生育和失業保險；而在貧困的地區，又要針對不同的保障群體，實施不同的有針對性和選擇性的社會保障。在老年人多的地方，重點推行養老保險;在疾病多發的地方，重點推行醫療保險或農民醫療合作制度；在貧困地區，重點推行優撫、優教與最低生活保障制度。
6.規范基金的運營和監管，確保其保值增值。新農保由各級人力資源和社會保障部門履行監管職責，定期公開參保人繳費和待遇等信息，接受公眾監督。此外，還可引入獨立于基金運營機構之外、具有權威性和公平性的社會監管機構，以制約農保管理部門的活動。
參考文獻：
[1]董文成.中國農村養老保險制度的困境與問題分析.環渤海經濟望,2008.
[2]周瑩.新型農村社會養老保險制度模式的選擇研究.學術流,2009.
