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緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
1、深圳小產(chǎn)權(quán)房是混轉(zhuǎn)正的，但是是會有前置條件的，本次的轉(zhuǎn)正就是深圳特區(qū)一次大膽的嘗試。
2、深圳小產(chǎn)房的歷史因素，了解深圳小產(chǎn)權(quán)房的人，都知道小產(chǎn)權(quán)房曾經(jīng)撐起了深圳的半邊天。但是隨著城市的發(fā)展，小產(chǎn)權(quán)已經(jīng)慢慢成為制約深圳發(fā)展的一個很大的因素了。深圳小產(chǎn)權(quán)房，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)小產(chǎn)權(quán)占深圳市政府建筑面積的49.6%。
3、深圳常住人口大約為1500萬，深戶300萬，繳納社保的大約1300萬人。能夠擁有的住房的人占不到30%，低收入人群也有很多，而這些群體都是住在小產(chǎn)權(quán)房里面，如果處理不好小產(chǎn)房，將會是一個社會問題。政府不敢冒這么大的風(fēng)險(xiǎn)，也沒有人能承擔(dān)矛盾爆發(fā)的后果，所以政府只能徐徐圖之。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房;轉(zhuǎn)正;路徑
中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
收錄日期：2015年1月17日
一、引言
近幾年，我國住房市場需求旺盛，房價(jià)不斷攀升，城市土地價(jià)格也隨之上漲，而農(nóng)村土地價(jià)值與城市土地價(jià)值相比卻一文不值。在這樣的背景下，一方面部分城市周邊的村集體或農(nóng)民受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，不惜冒著法律風(fēng)險(xiǎn)以“新農(nóng)村建設(shè)”為幌子，興建小產(chǎn)權(quán)房;另一方面城市中生活的中低收入人群面對巨額房款，無力實(shí)現(xiàn)“住有所居”。由此，小產(chǎn)權(quán)房以其價(jià)格低廉與城市中低收入人群的住房購買能力正好實(shí)現(xiàn)了供需匹配，一時之間使小產(chǎn)權(quán)房市場堪稱火暴。目前，小產(chǎn)權(quán)房在我國急速擴(kuò)展，對我國經(jīng)濟(jì)社會造成了巨大影響。
2011年底，國家了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》文件，明確了相關(guān)工作的重大政策問題。《意見》明確規(guī)定，對于借戶籍制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，不得登記發(fā)證。小產(chǎn)權(quán)房是占用集體土地搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，并向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷售的商品住宅，國家對這個問題有明確的規(guī)定，即城鎮(zhèn)居民不得購買農(nóng)村的宅基地建房，也不可以購買小產(chǎn)權(quán)房。該《意見》之后，國家要求各地對農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)登記，但是對小產(chǎn)權(quán)房的違法用地不允許發(fā)證，該行為是政府以強(qiáng)制政策文件的形式進(jìn)一步明確了小產(chǎn)權(quán)房的不合法性，進(jìn)一步向購房者闡述了小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)。
但目前政府僅就小產(chǎn)權(quán)房不合法性做出了提示，卻沒有對如何處理小產(chǎn)權(quán)房問題給出具體的處理辦法。針對小產(chǎn)權(quán)房問題，雖然政府意識到了解決小產(chǎn)權(quán)房問題的迫切性，但該如何處理小產(chǎn)權(quán)房，目前缺乏合理的處理方案。一方面小產(chǎn)權(quán)房的大量存在有其客觀原因;另一方面小產(chǎn)權(quán)房問題背后涉及復(fù)雜的利益問題。不管是清理小產(chǎn)權(quán)房，還是“轉(zhuǎn)正”小產(chǎn)權(quán)房，都會損害部分人群的利益，政府難以做到“兩全”，難以判定該不該“轉(zhuǎn)正”小產(chǎn)權(quán)房。因此，本文擬從小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”出發(fā)，以研究小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”切實(shí)路徑為核心，分析小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”模式。期以設(shè)計(jì)出合理可行的小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”路徑，來為決策該不該“轉(zhuǎn)正”小產(chǎn)權(quán)房提供建議。
二、小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)
首先，依據(jù)非官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國小產(chǎn)權(quán)房建筑面積已達(dá)60多億平方米，這么大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因多種多樣。因此，小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”不應(yīng)“一刀切”，應(yīng)分類轉(zhuǎn)正。于是，本文首先設(shè)立小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”前提，及小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，確權(quán)小產(chǎn)權(quán)房才能“轉(zhuǎn)正”。
其次，根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)法律法規(guī)，小產(chǎn)權(quán)房不合法的關(guān)鍵原因在于其土地不合法。因此，對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行確權(quán)，以其用地性質(zhì)為核心確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。我國已建小產(chǎn)權(quán)房根據(jù)其所用的土地性質(zhì)分為三類：第一，在國有建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房;第二，在集體建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房，其中集體建設(shè)用地分為：公共設(shè)施用地、集體企業(yè)用地、農(nóng)村住宅用地（宅基地）;第三，在農(nóng)業(yè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房。為了保障我國18億畝耕地紅線，以及根據(jù)農(nóng)業(yè)用地必須農(nóng)用的土地管制原則，在農(nóng)業(yè)用地上所建小產(chǎn)權(quán)房不予確權(quán);根據(jù)最新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地中的集體企業(yè)用地可以上市招拍掛，但其用地性質(zhì)是商務(wù)用地，因此在集體企業(yè)用地上所建小產(chǎn)權(quán)房也不予確權(quán)。
另外，小產(chǎn)權(quán)房在建設(shè)過程中，未辦理“五證一書”，缺乏相關(guān)質(zhì)量監(jiān)管，現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房存在質(zhì)量隱患，于是小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)還要對房屋質(zhì)量進(jìn)行專業(yè)評估。根據(jù)目前房屋安全質(zhì)量評估規(guī)定，房屋質(zhì)量評級為C、D級為“危房”，因此質(zhì)量評級為C、D級房屋不予確權(quán)。（圖1）
三、確權(quán)小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”路徑選擇
首先，據(jù)國土部門統(tǒng)計(jì)，至2007年上半年，全國“小產(chǎn)權(quán)房”面積已經(jīng)達(dá)到66億平方米。小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模巨大，加之小產(chǎn)權(quán)房的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商品房，從房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)角度考慮，如果大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場流通，很可能會對房地產(chǎn)市場造成巨大沖擊，影響我國房地產(chǎn)市場穩(wěn)定。因此，小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”應(yīng)該考慮市場承受能力。目前，我國為緩解住房壓力，實(shí)行住房“雙軌制”，即商品房系統(tǒng)與保障性住房系統(tǒng)。如果單一的將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)入“商品房”，大量的小產(chǎn)權(quán)房流入二手房系統(tǒng)，商品房供應(yīng)突增，必然對商品房市場造成影響;如果單一的將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)入“保障性住房”，商品房需求劇降，同樣會對商品房市場不利。鑒于對我國住房市場考慮，小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”應(yīng)是商品房、保障性住房多模式路徑發(fā)展。
其次，小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”理應(yīng)補(bǔ)交費(fèi)用，而小產(chǎn)權(quán)房房主部分是社會中低收入人群，因此小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”路徑設(shè)置需考慮房主的經(jīng)濟(jì)承受能力。小產(chǎn)權(quán)房的“轉(zhuǎn)正”成本在房主的經(jīng)濟(jì)承受能力之內(nèi)才能有效地調(diào)動房主轉(zhuǎn)正小產(chǎn)權(quán)房的積極性。對于生活經(jīng)濟(jì)壓力較大的房主而言，如果將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”，“轉(zhuǎn)正”成本相對較高，他們很可能難以承受。對于處于農(nóng)村交通地理位置相對較差的這類小產(chǎn)權(quán)房而言，將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”，房主不僅要承受“轉(zhuǎn)正”成本帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，同時如果房屋欲賣出，能否找到買家，能否實(shí)現(xiàn)房屋增值利益，這些都會為房主帶來“轉(zhuǎn)正”困擾。同時，農(nóng)村交通地理位置較差的這類小產(chǎn)權(quán)房，大多是屬于房主自住，不管是轉(zhuǎn)為“商品房”還是轉(zhuǎn)為“保障性住房”，都不能調(diào)動房主積極性。這類房主只需要保障其房屋產(chǎn)權(quán)，以防被拆遷時經(jīng)濟(jì)利益受損。因此，從小產(chǎn)權(quán)房的實(shí)際情況出發(fā)，為調(diào)動小產(chǎn)權(quán)房房主積極性，必須采取多模式的“轉(zhuǎn)正”路徑。
綜上，小產(chǎn)權(quán)房的“轉(zhuǎn)正”路徑必須商品房模式與保障性住房模式并存。同時，在農(nóng)村交通地理位置較差的這類小產(chǎn)權(quán)房，情況特殊，沒有轉(zhuǎn)為“商品房”或“保障性住房”的意義，但需要保護(hù)房主的房屋所有權(quán)權(quán)益。
四、確權(quán)小產(chǎn)權(quán)房多模式“轉(zhuǎn)正”程序
（一）商品房模式。小產(chǎn)權(quán)房占用土地中國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地的所有權(quán)者不同，所以小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”的程序，二者應(yīng)不相同。另外，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”就是將其不完全產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為與商品房相當(dāng)?shù)暮戏ㄍ耆a(chǎn)權(quán)。因此，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”程序須以產(chǎn)權(quán)“轉(zhuǎn)正”為核心。
1、房屋所有權(quán)證。在國有建設(shè)用地上和集體建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房均沒有合法的房屋所有權(quán)證，而是“鄉(xiāng)產(chǎn)證”或者是與開發(fā)者簽訂的購房協(xié)議。商品房房屋所有權(quán)證則是在購房者支付完所有房地產(chǎn)交易費(fèi)用之后，并且房地產(chǎn)企業(yè)把商品房完整交付給購房者，才能向房地產(chǎn)交易部門申請領(lǐng)取《房屋所有權(quán)證》。與商品房拿證的程序相比，小產(chǎn)權(quán)房購房者支付了房款，并且使用了房屋，只是因?yàn)殚_發(fā)主體沒有按照合法程序?qū)Ψ课葸M(jìn)行開發(fā)而沒能使小產(chǎn)權(quán)房房主得到房屋所有權(quán)證，使房主支付了費(fèi)用，權(quán)益卻沒得到合法保護(hù)。因此，從保護(hù)小產(chǎn)權(quán)房房益出發(fā)，將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”時，房屋交易部門應(yīng)該頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》。房屋所有權(quán)年限以小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)時，房屋質(zhì)量評估的安全使用年限為準(zhǔn)，計(jì)時起點(diǎn)為質(zhì)量檢測時，但從“鄉(xiāng)產(chǎn)證”頒發(fā)或簽訂購房協(xié)議時間至房屋所有權(quán)年限結(jié)束時間不超過商品房使用年限70年。
2、土地使用權(quán)證
（1）國有土地使用權(quán)證。在國有建設(shè)用地上建的這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”應(yīng)頒發(fā)《國有土地使用權(quán)證》，但由于這類小產(chǎn)權(quán)房沒有繳納土地出讓金，從政府利益角度來說，這類小產(chǎn)權(quán)房“欠”政府土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)。同時，房屋建設(shè)過程中沒有報(bào)建程序，而房屋使用者卻享受了公共基礎(chǔ)配套設(shè)施。
以商品房來講，土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)、房屋建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等，最終都是轉(zhuǎn)化為房價(jià)由購房者來承擔(dān)。因此，從利益平衡角度出發(fā)，房主選擇將其小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”，應(yīng)由房主承擔(dān)須補(bǔ)交的土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等。房主補(bǔ)交了“轉(zhuǎn)正”的稅費(fèi)之后，可取得《國有土地使用權(quán)證》。土地使用權(quán)年限與房屋所有權(quán)年限一致。
（2）集體土地使用權(quán)證。在部分集體建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”應(yīng)頒發(fā)《集體土地使用權(quán)證》，這類小產(chǎn)權(quán)房的土地使用成本雖在建房時補(bǔ)償給了農(nóng)民或村集體，但未繳納農(nóng)村土地使用相關(guān)稅費(fèi)、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)。
同理，從政府利益講，房主須補(bǔ)交土地使用稅費(fèi)、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)，才能獲取《集體土地使用權(quán)證》，土地使用權(quán)年限與房屋所有權(quán)年限一致。
3、商品房模式“轉(zhuǎn)正”程序圖。（圖2）
（二）保障性住房“產(chǎn)權(quán)共有”模式
1、保障性住房模式思考。從保障性住房角度來說，保障性住房除了其建設(shè)成本與商品房存在差異以外，其功能屬性是不同的。保障性住房主要是用于保障社會中低收入的住房困難人群的居住，因此小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”為保障性住房，理應(yīng)考慮保障性住房的功能屬性。事實(shí)上，居住在小產(chǎn)權(quán)房的人不完全能滿足保障性住房申請條件，但本文考慮小產(chǎn)權(quán)房可“轉(zhuǎn)正”為保障性住房，主要是基于以下幾點(diǎn)：第一，購買小產(chǎn)權(quán)房的人有部分是社會的中低收入人群，這部分人正是由于經(jīng)濟(jì)的原因，沒有能力購買商品房而迫于無奈購買的小產(chǎn)權(quán)房，因此這部分人群的現(xiàn)實(shí)情況和保障性住房的保障對象是有共通點(diǎn)的;第二，小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的“產(chǎn)權(quán)共有”模式，小產(chǎn)權(quán)房房主不需要補(bǔ)繳費(fèi)用，而是將補(bǔ)繳的費(fèi)用轉(zhuǎn)換為政府持有的產(chǎn)權(quán)，但小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”為保障性住房后如果要退出房屋只能以保障性住房性質(zhì)進(jìn)行配租或者回購，這樣一來即便小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”了但也很難實(shí)現(xiàn)房屋的增值能力。因此，從經(jīng)濟(jì)利益角度來判斷，選擇將房屋“轉(zhuǎn)正”為保障房的房主，會更偏向于是經(jīng)濟(jì)能力不強(qiáng)的這類房主，即很可能會偏向于是社會中低收入的這類房主，這樣這類房主與保障性住房的覆蓋人群并不矛盾;第三，該模式涉及的社會公平問題，本文確定雙方產(chǎn)權(quán)比例的標(biāo)準(zhǔn)是以商品房成本投入為參照，因此小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”后，雖轉(zhuǎn)為了保障性住房，但其不享受保障性住房的土地劃撥和稅費(fèi)優(yōu)待，即保障性住房模式相當(dāng)于是為房主為社會中低收入人群而設(shè)計(jì)的一條出路，考慮其經(jīng)濟(jì)能力，以保障性住房形式保障其居住權(quán)，但不負(fù)責(zé)其房屋保值增值。
2、保障性住房模式“轉(zhuǎn)正”路徑。目前，北京保障性住房“產(chǎn)權(quán)共有”試點(diǎn)意見指出房屋產(chǎn)權(quán)由個人與政府出資比例為劃分依據(jù)，共同擁有房屋產(chǎn)權(quán)。因此，本文購房者與政府對小產(chǎn)權(quán)房“產(chǎn)權(quán)共有”的產(chǎn)權(quán)比例，以此意見為依據(jù)。
確權(quán)小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為保障性住房，房主不需要補(bǔ)交稅、費(fèi)，而是將原本需要補(bǔ)交的稅、費(fèi)轉(zhuǎn)為房屋產(chǎn)權(quán)（政府持有），房主將房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)為另一部分房屋產(chǎn)權(quán)（房主持有），即政府與房主產(chǎn)權(quán)共有。
產(chǎn)權(quán)比例的確定依據(jù)房主需要補(bǔ)交的這部分稅、費(fèi)在同類商品房開發(fā)成本中所占的比例而定。因而，國有建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房，房主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交的稅、費(fèi)相對更多，這類小產(chǎn)權(quán)房選擇產(chǎn)權(quán)共有時，政府享有的產(chǎn)權(quán)比例應(yīng)相對更高;在部分集體建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房，房主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交的稅、費(fèi)相對更低，這一類小產(chǎn)權(quán)房選擇產(chǎn)權(quán)共有時，政府享有的產(chǎn)權(quán)比例相對更低。
房主與政府共有產(chǎn)權(quán)的擁有年限以小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)時，房屋質(zhì)量評估的安全使用年限為準(zhǔn)，計(jì)時起點(diǎn)為質(zhì)量檢測時，但從“鄉(xiāng)產(chǎn)證”頒發(fā)或簽訂購房協(xié)議時間至房屋所有權(quán)年限結(jié)束時間不超過商品房使用年限70年。（圖3）
（三）小產(chǎn)權(quán)房模式。考慮有部分小產(chǎn)權(quán)房位處農(nóng)村相對較差的交通地理位置，購房者屬于其他村的居民。這類小產(chǎn)權(quán)房房主一般為務(wù)農(nóng)人員，經(jīng)濟(jì)收入能力較差，轉(zhuǎn)為“商品房”會為其帶來嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困擾，這類房主不會主動“轉(zhuǎn)正”其小產(chǎn)權(quán)房。如果將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為保障性住房，這類房屋也發(fā)揮不了其保障性作用。在考慮這部分小產(chǎn)權(quán)房存在的實(shí)際情況之下，這類小產(chǎn)權(quán)房可選擇保持原狀，由相關(guān)政府部門對這部分房屋的實(shí)際情況進(jìn)行鑒定，鑒定之后頒發(fā)房屋所有權(quán)證，以保證房主的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。同時，設(shè)立獨(dú)立的小產(chǎn)權(quán)房管理系統(tǒng)，對這類小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行監(jiān)管。
這類小產(chǎn)權(quán)房鑒定標(biāo)準(zhǔn)：第一，用地為部分集體建設(shè)用地;第二，位于農(nóng)村交通地理位置差;第三，購房者屬于其他村農(nóng)民但房屋是用于自住。（圖4）
五、總結(jié)
首先，根據(jù)目前小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模及其形成原因的多樣性，確定了小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”應(yīng)設(shè)置條件，即對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行確權(quán)。其次，以小產(chǎn)權(quán)房用地性質(zhì)為確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)核心，并輔以小產(chǎn)權(quán)房房屋質(zhì)量評估，設(shè)置了小產(chǎn)房具體的確權(quán)程序。其中，從用地性質(zhì)角度出發(fā)，由于農(nóng)業(yè)用地被占用會嚴(yán)重危及我國18億畝耕地紅線，并且根據(jù)土地管制原則農(nóng)業(yè)用地必須農(nóng)用，因此農(nóng)業(yè)用地上小產(chǎn)權(quán)房不予轉(zhuǎn)正。目前，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的最新規(guī)定，集體企業(yè)用地可上市流轉(zhuǎn)，但其用地性質(zhì)為商業(yè)用地，因此集體企業(yè)用地上所建小產(chǎn)權(quán)房不符合用地性質(zhì)要求，不予確權(quán)。從房屋質(zhì)量角度出發(fā)，房屋質(zhì)量評級為C、D級，屬于危房，不予確權(quán)。綜上，小產(chǎn)權(quán)房用地性質(zhì)屬于國有建設(shè)用地、集體宅基地、集體公共建設(shè)用地，并且房屋質(zhì)量評級為A、B級房屋，均予以確權(quán)。
在小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)基礎(chǔ)上，依據(jù)我國目前住房供應(yīng)“雙軌制”，構(gòu)建了小產(chǎn)權(quán)房多模式“轉(zhuǎn)正”路徑。以商品房、保障性住房、小產(chǎn)權(quán)房為“轉(zhuǎn)正”路徑，分別設(shè)計(jì)了確權(quán)小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”程序。其中，商品房模式以“兩證”（房屋所有權(quán)證、土地使用權(quán)證）為核心，設(shè)計(jì)了“轉(zhuǎn)正”的分步程序;保障性住房模式則以“產(chǎn)權(quán)共有”為核心，根據(jù)房主、政府雙方擁有房屋財(cái)產(chǎn)比重，共同擁有房屋產(chǎn)權(quán);小產(chǎn)權(quán)房模式則是在考慮部分房屋的特殊性，經(jīng)對其交通地理位置、需求屬性進(jìn)行確認(rèn)后，對這類特殊小產(chǎn)房頒發(fā)房屋所有權(quán)證，保障房主房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。
本文綜合考慮了小產(chǎn)權(quán)房形成背景，我國目前住房市場現(xiàn)狀，以多重選擇為核心，設(shè)計(jì)了多模式的小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”路徑，望能為推動小產(chǎn)權(quán)房問題解決提供綿薄之力。
主要參考文獻(xiàn)：
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[2]王克群.小產(chǎn)權(quán)房的解決對策[J].廣東經(jīng)濟(jì)，2010.3.
【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房 轉(zhuǎn)正 利弊 利益相關(guān)者
20世紀(jì)90年代我國就出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房主要因其價(jià)格低廉的特點(diǎn)而逐漸吸引著人們的關(guān)注，現(xiàn)在已經(jīng)成為了我國重要的住房形式之一。
小產(chǎn)權(quán)房分布范圍較廣，在中國各大城市都有小產(chǎn)權(quán)房的存在。小產(chǎn)權(quán)房的購買群體范圍也很廣，主要分布在全國各個不同的領(lǐng)域和階層。
一、我國小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的內(nèi)涵及爭議
小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正亦稱為小產(chǎn)權(quán)房合法化。小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正也可以理解為小產(chǎn)權(quán)房具有完全的或者全部的產(chǎn)權(quán)。對于小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的說法就目前來說，大致分為贊成、反對和中立三類。
贊成小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的人包括部分的專家學(xué)者、部分收入較低的城市居民、部分高收入者等。在專家學(xué)者看來，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正有利于推動城鎮(zhèn)化發(fā)展、合理利用農(nóng)村土地資源、抑制房價(jià)上漲等。部分收入較低的城市居民因?yàn)楣べY水平較低，所以選擇購買價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房。部分高收入者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正之后，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的項(xiàng)目中還包括別墅類等奢侈型小產(chǎn)權(quán)房，該類型的小產(chǎn)權(quán)房能夠滿足高收入者對生活品質(zhì)的需求。
部分人反對小產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)正，主要包括中央及省級政府部門、部分專家學(xué)者、商品房開發(fā)商等。中央及省級政府部門和部分專家學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房雖然滿足了部分人民的住房需求，但是擾亂了房地產(chǎn)市場的正常秩序，影響了社會穩(wěn)定等。
對小產(chǎn)權(quán)房處于中立的態(tài)度的人，包括部分專家學(xué)者、部分城市居民等。部分專家學(xué)者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問題比較復(fù)雜，很難判定其是否應(yīng)該轉(zhuǎn)正。部分城市居民是指在城市擁有住房的居民，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房問題與之無關(guān)。
二、 我國小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正對相關(guān)利益主體的利弊分析
從地方政府角度分析：小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)有利于抑制房價(jià)上漲。但是目前小產(chǎn)權(quán)房只有鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，因此產(chǎn)生了許多問題。小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正可能會出現(xiàn)我國耕地的破壞、社會福利分配的不公，房地產(chǎn)秩序的不穩(wěn)定等問題。
從房地產(chǎn)開發(fā)商角度分析：房地產(chǎn)開發(fā)商獲得的利潤會下降，除非商品房開發(fā)商同樣開發(fā)投資建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正之后，作為其開發(fā)商必能獲得較大的利潤，因此出于趨利心理小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)商必定認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房有轉(zhuǎn)正的必要。
從小產(chǎn)權(quán)房購買者角度分析：小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正在一定程度上能夠降低人們買房的壓力。對于購房者而言，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正最大的弊端就是可能導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房銷售主體哄抬小產(chǎn)權(quán)房房價(jià)。在小產(chǎn)權(quán)房價(jià)格提高幅度較大的情況下可能會導(dǎo)致許多中低收入者買房難的問題仍然存在，甚至?xí)?dǎo)致整個房地產(chǎn)市場面臨著嚴(yán)重失控的后果。
三、我國小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的障礙因素
（一）體制障礙：1.政府監(jiān)督體制：目前我國的政府監(jiān)督體制還不完善，存在著監(jiān)督深度不夠或者監(jiān)督方式不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，這些問題都將對我國小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正產(chǎn)生了一定的影響。2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制：小產(chǎn)權(quán)房如要轉(zhuǎn)正則必要需要進(jìn)行深刻的制度改革，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的最大障礙就是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。
（二）市場障礙：1.土地市場：由于我國政府特別是基層政府對土地財(cái)政有很深的依賴性和偏好性，因此我國政府并不是很認(rèn)同小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，繼而阻礙了小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正。2.房地產(chǎn)市場：由于小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)商在資質(zhì)經(jīng)驗(yàn)等方面的不足，繼而導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目在質(zhì)量、環(huán)境與物業(yè)管理上不如普通的商品房。部分利益群體哄抬市價(jià)，進(jìn)一步擾亂了我國房地產(chǎn)市場的正常供求關(guān)系，因此給小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正增加了一個比較大的阻礙。
（三）法律障礙：我國小產(chǎn)權(quán)房目前還沒有獲得明確的法律規(guī)定的支持，所以法律障礙是我國小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的主要障礙之一。
四、我國小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的對策
（一）我國小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的體制對策：1.完善我國政府監(jiān)督體制，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理的力度。政府在履行監(jiān)督職責(zé)的過程中應(yīng)不斷提出新的有效的方案完善我國的政府監(jiān)督體制。政府要加強(qiáng)對小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)占地的限制，以防小產(chǎn)權(quán)房的大規(guī)模濫建、未建等現(xiàn)象的產(chǎn)生。2.加強(qiáng)我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制改革，科學(xué)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，因此只有通過深化體制改革的方式才能從根本上掃除小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的障礙。3.完善我國社會保障體制，加快社會保障性住房的建設(shè)。完善我國的住房保障制度可以采取三種辦法：一是加強(qiáng)其進(jìn)入和退出機(jī)制；二是加強(qiáng)地方政府的監(jiān)管力度；三是根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異情況調(diào)整保障性住房的進(jìn)入門檻。
（二）我國小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的市場對策：1.政府讓利于民。政府在土地征收問題上應(yīng)該堅(jiān)守取之于民用之于民的宗旨，做到以社會全體人民的利益為先。2.加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。房地產(chǎn)市場的調(diào)控應(yīng)努力改善居民的住房情況，滿足大多數(shù)居民的住房要求，實(shí)現(xiàn)整個房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。
（三）我國小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的法律對策：1.完善土地相關(guān)的法律法規(guī)。局部地區(qū)需要采取一些更為具體的措施解決小產(chǎn)權(quán)房問題，因此允許地方政策的細(xì)化。2.明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。首先要明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；其次是在土地征收問題上應(yīng)該尊重農(nóng)民的意愿。3.分類處理小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正也并不是指所有的小產(chǎn)權(quán)房都有資格轉(zhuǎn)正，而是一種有條件的轉(zhuǎn)正。4.提高人民對法律政策的認(rèn)識。提高人民對法律政策的認(rèn)識既能降低人民購買小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)，還能保障小產(chǎn)權(quán)房購買者的合法權(quán)益。
結(jié)語
我國小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正還存在許多問題，權(quán)衡小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的利弊后，得出結(jié)論是小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的利大于弊。小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正順應(yīng)了我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。因?yàn)閷π‘a(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正這一問題的研究具有極大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會意義，所以我國還要加強(qiáng)對小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問題的分析和討論，希望在不久的將來能夠研究出合適、有效的方式來解決小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的問題，并且為人民解決住房困難這一難題。
參考文獻(xiàn)：
日前，國土資源部部長徐紹史表示，2012年將開始試點(diǎn)清理小產(chǎn)權(quán)房，未來小產(chǎn)權(quán)房將何去何從？是將遭遇清理還是「轉(zhuǎn)正？如何擺脫目前尷尬境地？
小產(chǎn)權(quán)房因利益鏈「瘋狂
劉先生在西南三個省市都有小產(chǎn)權(quán)房、新居工程建設(shè)項(xiàng)目，「不用出錢拿地，購買群體巨大，而每平方米上千元（人民幣，下同）的利潤，商品房開發(fā)商很難做到。對於轟轟烈烈的小產(chǎn)權(quán)房清理之勢，劉先生顯得相當(dāng)坦然。
「實(shí)際上在小產(chǎn)權(quán)房和新居工程的開發(fā)鏈條中，各方都是受益者：首先，由於不用交納土地出讓金和各種稅費(fèi)，小產(chǎn)權(quán)房的主導(dǎo)者村子或者鎮(zhèn)可獲超額利益；其次，合作開發(fā)商也可按比例分成，收益一般也會超過商品房開發(fā)所得的收益；第三，村民除自住房外也可獲得分紅，盡管這部分收益，不少村民都不是很滿意；第四，購房者購買到了遠(yuǎn)遠(yuǎn)便宜於大產(chǎn)權(quán)的房子。在劉先生看來，如果非要清理小產(chǎn)權(quán)房，那麼農(nóng)村集體土地也享有抵押、出租、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利無疑將在一定程度上「落空；回到政府對土地的壟斷道路上來，這對資金鏈一向緊張的開發(fā)商來說也是利大於弊。
在重慶郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房和商品房幾乎可以平分天下，重慶2011年有300多萬農(nóng)民工進(jìn)城，其中一半都進(jìn)入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。「這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)要接收這麼多農(nóng)民，滿足他們的居住需求，就只能突破法律底線，發(fā)展小產(chǎn)權(quán)房，如果要清理這些小產(chǎn)權(quán)房，政府至少需要投入上千億元的資金。重慶龍崗地產(chǎn)顧問機(jī)構(gòu)總經(jīng)理王徽認(rèn)為。
小產(chǎn)權(quán)房亂局重重
監(jiān)管乏力
廣州白云區(qū)石井鎮(zhèn)紅星村村民向媒體反映，該村本來有「煤塘、「劉大塘、「豆腐塘等魚塘，但這兩三年間都被相繼非法填埋用於建設(shè)「小產(chǎn)權(quán)房。村民說，魚塘也是農(nóng)用地，是不允許填埋建房的，但這兩年村委會填掉賣出去建小產(chǎn)權(quán)房的土地超過了50畝。
「村干部違法賣地建小產(chǎn)權(quán)房要引起高度重視。廣東農(nóng)村政策研究中心主任江惠生認(rèn)為，治理小產(chǎn)權(quán)房不僅要嚴(yán)懲不法開發(fā)商，更要斬?cái)喾欠ㄙu地的源頭。「農(nóng)民的宅基地存量已不多，現(xiàn)在流入市場新增的小產(chǎn)權(quán)房主要是在集體用地上建的，甚至有一部分是占用耕地。農(nóng)村土地是集體所有制，村干部手里掌握著村集體的公章，上面查得不嚴(yán)，村干部私自賣地很容易。
白云區(qū)規(guī)劃部門一位負(fù)責(zé)人說，「小產(chǎn)權(quán)房因沒有經(jīng)過規(guī)劃、土地、建設(shè)等部門的審批和監(jiān)督，在房屋質(zhì)量、配套設(shè)施、物業(yè)管理、水電等方面都可能存在問題，會給購買者的生活、安全帶來種種隱患。「一些建造者偷工減料，使得房屋質(zhì)量難以保證。你別看這些小產(chǎn)權(quán)房表面上挺漂亮，但為了省錢里面的鋼筋不多，不少是『豆腐渣工程。
廣州等各大型城市正在走新型城市化之路，如果重蹈老「城中村覆轍，將會給城市建設(shè)帶來沉重的包袱和隱患。
清理政策日緊 小產(chǎn)權(quán)房何去何從？
4月18日，國土資源部公布了2012年一季度違法用地的查處情況。「雖然第一季度全國發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)用地、用礦總體下降，但國土資源供需矛盾仍然突出，一些地方擴(kuò)張用地沖動強(qiáng)勁，耕地後備資源不足，形勢依然嚴(yán)峻。執(zhí)法監(jiān)察局副局長王玲表示。
建在集體土地之上，這是小產(chǎn)權(quán)房的硬傷。大陸對小產(chǎn)權(quán)房的政策由來已久，態(tài)度并非搖擺不定。2012年兩會期間，國土資源部部長徐紹史表示，今年開始試點(diǎn)治理小產(chǎn)權(quán)房，將為下一步大規(guī)模的清理做準(zhǔn)備。高層的聲音再次表明，小產(chǎn)權(quán)房治理已成定局。國務(wù)院就清理整治方案徵求了各部委的意見，只是各部委尚未達(dá)成共識，還需重新試點(diǎn)研究。其中，分歧最大主要是已售、已住的小產(chǎn)權(quán)房如何清理的問題。
法律是社會關(guān)系的穩(wěn)定器，法律安定是社會秩序安定的保障。在小產(chǎn)權(quán)房屋問題上，相關(guān)法律、政策及解釋的不確定性是公眾面前的最大問題。前段時間，小產(chǎn)權(quán)房屋轉(zhuǎn)正問題初見曙光，城鄉(xiāng)建設(shè)部和地方政府不斷釋放小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正的信號，一些法院也傾向于從寬解釋小產(chǎn)權(quán)的法律地位。深圳市頒布的《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》則大幅提升了小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正的社會預(yù)期。然而，國土資源部官員在幾天后的簡短表態(tài)，徹底擊碎了小產(chǎn)權(quán)房屋購買者的轉(zhuǎn)正美夢，似乎一夜之間又回到了從前。不斷變化的政策和政策解釋，無疑加劇了小產(chǎn)權(quán)房屋購買者的擔(dān)憂，沒有購買小產(chǎn)權(quán)房屋的人們則竊喜沒有掉入小產(chǎn)權(quán)的陷阱。
但如果完全把小產(chǎn)權(quán)政策的頻繁變化歸咎于城鄉(xiāng)建設(shè)部或行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動，無疑是不甚公平的。我國法律法規(guī)其實(shí)從未公開承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)的大門，行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行者應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行法律，不能逾越法律規(guī)定承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)的地位。在這個意義上，小產(chǎn)權(quán)房屋地位的不確定主要是立法而非執(zhí)法問題。當(dāng)然，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動存在失誤，相關(guān)執(zhí)法活動時緊時松，讓人不知所從。嚴(yán)格地說，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法只是實(shí)現(xiàn)法治的手段之一，即使行政機(jī)關(guān)沒有執(zhí)法，也絕不說明大家可以背離法律規(guī)定，私下進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易。然而，我們至今也沒有充分的理由說明小產(chǎn)權(quán)房在倫理上缺乏正當(dāng)性。
我國農(nóng)村土地大都屬于村民集體所有而不是國家所有。如果要求先完成對集體土地的征收，再由國家將土地出讓給開發(fā)商，這就意味著國家最終通過征收集體土地而得到利益。村民集體組織自愿將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商違反了法律規(guī)定，在倫理上卻又難以指責(zé)。法律規(guī)定與社會正當(dāng)性之間存在明顯的沖突，這才是降低執(zhí)法效果的根源。在法律沒有得到修改時，如果行政機(jī)關(guān)明確確認(rèn)小產(chǎn)權(quán)的法律地位，允許或者放任小產(chǎn)權(quán)房屋交易，這才是更可怕的問題。這就意味著，如果不修改法律，就幾乎沒有辦法根治小產(chǎn)權(quán)房屋的問題。
無論民眾如何評價(jià)，立法者在小產(chǎn)權(quán)房屋的轉(zhuǎn)正問題上始終猶豫不決。有的學(xué)者認(rèn)為，貿(mào)然轉(zhuǎn)正小產(chǎn)權(quán)房屋將帶來一系列難以估量的復(fù)雜社會問題，18億畝的耕地紅線政策將被突破，國家無法有效實(shí)施城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，還將失去出讓土地使用權(quán)帶來的巨大收益。有的學(xué)者更是提出，禁止小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正有助于維護(hù)農(nóng)民對自有住宅的所有權(quán)，初步解決了返鄉(xiāng)農(nóng)民居無定所問題，有效地對抗了金融危機(jī)帶來的沖擊，如此等等。然而，我們也不應(yīng)忽視相反的意見。
這些反對意見或可歸結(jié)為，既然農(nóng)村土地屬于村民集體所有，既然農(nóng)民擁有住宅的所有權(quán)，也當(dāng)然有權(quán)對外轉(zhuǎn)讓房屋。農(nóng)民是否居無定所不該成為國家優(yōu)先考慮的問題，小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正也未必當(dāng)然沖擊18億畝耕地的紅線政策。這種相反意見無疑合乎于民事權(quán)利自由處分的原則，也得到了許多人尤其是小產(chǎn)權(quán)房屋購買者的支持。在現(xiàn)有政策和尊重民事權(quán)利自由處分原則之間，提出更有智慧、更加靈活的立法解決方案，是打破小產(chǎn)權(quán)僵局的重要視角。如果說小產(chǎn)權(quán)問題是我國獨(dú)有的問題，破解這一難題既要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，也要重視發(fā)掘我國傳統(tǒng)上的習(xí)慣法資源。
若論2013年最令政府棘手的房地產(chǎn)問題，顯然已經(jīng)不再是單純的房價(jià)問題，小產(chǎn)權(quán)房“市場”的如火如荼更是觸動了多方社會利益。早在十年前，就有相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的治理建議，但直到今天，治理小產(chǎn)權(quán)房依舊是政府棘手百姓糾結(jié)的局面。似乎不但沒有治理成效，小產(chǎn)權(quán)房反而愈演愈烈。究竟是什么力量使得原本清晰的土地房產(chǎn)問題變的如此難以解決？小產(chǎn)權(quán)房治理困局真的會倒逼新和新房改么？
小產(chǎn)權(quán)房為何越治越多
小產(chǎn)權(quán)房，是指占用集體土地所建設(shè)，并向集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員銷售的住房。按照現(xiàn)行土地管理法和房屋產(chǎn)權(quán)規(guī)定（準(zhǔn)確地講是土地使用權(quán)和房屋使用權(quán)），小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上是“無產(chǎn)權(quán)房”，那么，消費(fèi)者為什么放著有產(chǎn)權(quán)的不要，非要買無產(chǎn)權(quán)的房屋呢？為什么小產(chǎn)權(quán)房越治理越多呢？原因就在于小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的特殊背景，即商品房房價(jià)高漲，住房保障尚處起步，限制性購房等行政調(diào)控趨緊。對于想買商品房又買不起商品房的群體以及需要買房又被限購的群體來說，小產(chǎn)權(quán)房自然成了無奈的“明智”之舉。
對于小產(chǎn)權(quán)房這個游離在現(xiàn)實(shí)、政策與法律三者空隙中的“尷尬產(chǎn)物”。盡管政府有明令禁止，且其權(quán)屬不完備、面臨諸多政策和交易風(fēng)險(xiǎn)，但小產(chǎn)權(quán)房以其價(jià)格較低、手續(xù)較簡、準(zhǔn)入無限制等優(yōu)勢，迎合了不少人的需求。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)并非單方面因素造成，這里面參雜著來自市場、社會、政府等多方面的利益誘因。
一是久調(diào)不下的高房價(jià)滋生了小產(chǎn)權(quán)房的孕育土壤。現(xiàn)實(shí)市場中的高房價(jià)與居住需求之間的矛盾為小產(chǎn)權(quán)房“創(chuàng)造”了巨大的市場。與普通商品房相比，價(jià)格較低是小產(chǎn)權(quán)房最大的優(yōu)勢，也是小產(chǎn)權(quán)房屢變花樣、禁而不止的直接原因。而小產(chǎn)權(quán)房因是農(nóng)民集體組織自發(fā)在其集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納類似開發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金（其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費(fèi)用）；另外工程設(shè)計(jì)建設(shè)的投入、配套開發(fā)建設(shè)費(fèi)用（如學(xué)校）、應(yīng)繳納的稅款、營銷費(fèi)用等房地產(chǎn)商的成本費(fèi)用也都大大節(jié)省。因而其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過三分之一。而在這一開發(fā)過程中，農(nóng)民集體通過出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補(bǔ)償金額。
二是地方政府的管理不到位促成其快速發(fā)展。作為一種市場行為，小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場中能夠存在這么長時間，能夠從局部地區(qū)、個別城市擴(kuò)展到全國，政府相關(guān)管理部門難逃其責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是這種行為的主要制造者和實(shí)際推動者。
三是市場需求提供了其發(fā)展的空間，小產(chǎn)權(quán)房市場份額的擴(kuò)大實(shí)際上體現(xiàn)了市場對資源配置的自我調(diào)適功能。當(dāng)城市公共住宅無法滿足民眾需要時，市場注意力自然會流向既無費(fèi)也無稅的集體土地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位為了創(chuàng)收以補(bǔ)貼財(cái)政，也需要城市購買力來填補(bǔ)農(nóng)村的“消費(fèi)空當(dāng)”，農(nóng)民也需要增加收益。城、鄉(xiāng)都是基于各自公共產(chǎn)品提供不足而向外求解，這當(dāng)然就造成了小產(chǎn)權(quán)房的市場空間，如果房地產(chǎn)市場供需矛盾和價(jià)格壓力一直這么持續(xù)下去，那么小產(chǎn)權(quán)房市場也就一定會存在，因?yàn)樗茉谝欢ǔ潭壬掀鸬教娲蜓a(bǔ)充的作用。
2013年11月國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合召開堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房問題視頻會議，部署小產(chǎn)權(quán)房整治工作，要求“對在建、在售的堅(jiān)決叫停，并依法查處”；同時，還聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房的緊急通知》。這是官方罕見的在一個月內(nèi)連續(xù)兩次發(fā)出叫停小產(chǎn)權(quán)房的緊急通知，意在明確強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房不存在“轉(zhuǎn)正”的可能性。這種緊張情勢的特殊背景在于對十八屆三中全會后出現(xiàn)了關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面制度改革決定意見的過分解讀，這種解讀又快速被小產(chǎn)權(quán)房市場轉(zhuǎn)變?yōu)樾‘a(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)的利好信號，這使得小產(chǎn)權(quán)房似乎具備了新的投資價(jià)值，購買人群也從過去以自住為主，開始轉(zhuǎn)為投資比例上升，最終造成了小產(chǎn)權(quán)房市場的年末瘋狂。
絕非“沒收”一條路
小產(chǎn)權(quán)房所涉及問題具有很強(qiáng)的交錯性，是現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度與實(shí)際需求相悖的集中體現(xiàn)。所以，治理小產(chǎn)權(quán)房絕對不能一刀切地采取“沒收”的方式，否則只會激發(fā)更多的新矛盾新問題。與商品房市場調(diào)控思路類似，小產(chǎn)權(quán)房也需要采取“疏堵結(jié)合”的治理方式，行政處罰與市場引導(dǎo)相結(jié)合，講究治理方法的藝術(shù)性和科學(xué)性。
小產(chǎn)權(quán)房已是一種客觀存在，回避或者簡單沒收不是長久之計(jì)。遵循一事一議，給小產(chǎn)權(quán)房“準(zhǔn)生證”，能夠增加土地供應(yīng)渠道，降低房地產(chǎn)成本，使得更多的城鄉(xiāng)居民買得起房。小產(chǎn)權(quán)房的清理首先要看用地是否踩“紅線”、規(guī)劃和施工有沒有報(bào)批、是否符合國家對建筑質(zhì)量的要求；如果小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地或宅基地上的，可以通過補(bǔ)辦規(guī)劃許可等各種手續(xù)、補(bǔ)交土地出讓金等合理的方式讓其“有代價(jià)地轉(zhuǎn)正合法化”。此外，如果容積率、戶型、房屋面積等符合保障房標(biāo)準(zhǔn)，政府可采取收購的方式轉(zhuǎn)為保障房，同時可以讓農(nóng)民充分享受到土地商品化帶來的收益，有利于打破城鄉(xiāng)界限，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
要對小產(chǎn)權(quán)房的“非法”存在進(jìn)行追根溯源，破解中央治理的兩難境地。小產(chǎn)權(quán)房之所以呈現(xiàn)出“燎原之勢”，歸根結(jié)底是它能滿足市場需求，特別是對商品房市場的高房價(jià)的“對沖”，面對如此之大的市場需求，再多的行政干預(yù)終將會蒼白無力，短暫的打壓只能給未來解壓后的市場帶來更大的反彈。同時，小產(chǎn)權(quán)房在某種程度上將倒逼土地制度改革。所以，關(guān)鍵是要對當(dāng)前住房市場的運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行綜合考慮，完善制度設(shè)計(jì)。小產(chǎn)權(quán)房的“非法生存”有其合理性，小產(chǎn)權(quán)房帶來的問題涉及面廣，治理難度大，所以單一的清理式治理需要向結(jié)合宏觀市場調(diào)控的綜合治理方式轉(zhuǎn)變。
關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房能否“轉(zhuǎn)正”的爭論由來已久，“有條件的部分轉(zhuǎn)正”的確是治理的一種辦法，但畢竟與現(xiàn)行法律相悖，特別是會對現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)規(guī)則和房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)則產(chǎn)生直接沖擊。但是，從法理的角度，小產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)正并非絕對禁止，法理源自人理，很多現(xiàn)行法律與法理之間是存在差距的，減少法律與法理之間的沖突矛盾，是法律發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志。另外，反思小產(chǎn)權(quán)房治理的尷尬局面，更不能回避其背后的土地問題。農(nóng)村的集體建設(shè)用地沒有與城市的國有建設(shè)用地具有同樣的權(quán)利，也沒有按照同樣的市場原則定價(jià)。
城市居民的宅基地，雖然是國有，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)法律上卻既允許被出租、抵押，又不能被繼承轉(zhuǎn)讓。城市居民的住宅可以賣給出價(jià)高的符合購買條件的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價(jià)更高的城市居民，這種現(xiàn)實(shí)違反了同地、同權(quán)、同價(jià)的市場法則，又限制了居民遷徙定居的自由。因此，應(yīng)逐步實(shí)行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。其中 “同權(quán)”是根本。到那個時候，同為建設(shè)用地，就已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問題，土地上的建筑也就具有了平等的產(chǎn)權(quán)。
大城市周邊農(nóng)村集體土地“我行我素”多年的小產(chǎn)權(quán)房，還在“頑強(qiáng)”挑戰(zhàn)著當(dāng)前中國的土地用途管制制度。
面對小產(chǎn)權(quán)房日漸龐大的建設(shè)規(guī)模，是全面清退小產(chǎn)權(quán)房、維護(hù)現(xiàn)行律法威嚴(yán)，還是在新一輪《土地管理法》修訂中承認(rèn)既成事實(shí)、給小產(chǎn)權(quán)一條合理出路？這成為2012年國土資源系統(tǒng)“兩難”抉擇之一。
今年全國兩會前后，包括部長徐紹史在內(nèi)的國土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾數(shù)次表態(tài)：2012年將選擇部分亂象突出城市，對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行試點(diǎn)清理，為下一步大規(guī)模全面清理做政策準(zhǔn)備。
與以往歷年口頭表態(tài)有所不同，這次對小產(chǎn)權(quán)房的清理有望進(jìn)入具體操作環(huán)節(jié)。據(jù)悉，由國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等14部委聯(lián)合草擬的小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治政策方案，日前已經(jīng)上報(bào)。
國土資源部內(nèi)部人士告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者：該方案側(cè)重“對新發(fā)現(xiàn)的違法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房依法查處”，具體說如“占用耕地的、尚未銷售的、新建續(xù)建的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目”。這位內(nèi)部人士還表示，由于方案尚處征求意見階段，對于相對棘手的“已售存量小產(chǎn)權(quán)房”，還未形成明確統(tǒng)一的治理意見。
失控的小產(chǎn)權(quán)房
針對今年小產(chǎn)權(quán)房的清理行動，此前有媒體報(bào)道說，北京、重慶、鄭州和海口等城市或?qū)⒈患{入首批小產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)清理范疇。但該說法并未得到國土資源部證實(shí)。“具體試點(diǎn)名單目前尚未確定”。
《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者調(diào)查了解到，上述幾座城市的小產(chǎn)權(quán)房問題較為突出。業(yè)內(nèi)人士估算，北京市目前小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量約占整個房地產(chǎn)市場的20%左右，涉及近30萬戶家庭，主要分布在通州、順義、懷柔、昌平和密云等郊區(qū)縣。通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)張灣村太玉園項(xiàng)目據(jù)稱是“全國最大小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)”，目前已建成144棟小產(chǎn)權(quán)樓房，總占地面積約2000畝，建筑面積240萬平方米。其中有三分之二以上的小產(chǎn)權(quán)房賣給了城區(qū)居民。
鄭州市近年來面臨大規(guī)模城中村改造，而土地確權(quán)及規(guī)劃變性工作相對滯后，以致私搭濫建小產(chǎn)權(quán)房問題失控。當(dāng)?shù)貥I(yè)內(nèi)傳得最有“爆炸性”的說法是“在售商品房中就有相當(dāng)比例是小產(chǎn)權(quán)”。
海口則是旅游度假區(qū)，在海南國際旅游島規(guī)劃獲批后，一路上漲的房價(jià)給小產(chǎn)權(quán)房提供了市場。據(jù)海南省住建廳2010年底統(tǒng)計(jì)資料顯示，海口違建小產(chǎn)權(quán)房有11.5萬平方米。
小產(chǎn)權(quán)房通常是指占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行建設(shè)，并向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷售的商品住宅。近年來，伴隨城鎮(zhèn)住房價(jià)格的飆升，農(nóng)村與城市之間土地價(jià)差迅速拉大，平均價(jià)格僅為正規(guī)商品房一半甚至更低的小產(chǎn)權(quán)房，備受城市購房者青睞。
全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會旗下REICO工作室的報(bào)告顯示，“十一五”期間（1995~2010），全國小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計(jì)達(dá)到7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。
2010年，北京、上海等部分房價(jià)上漲過快的大城市開始實(shí)行住房限購政策。眾多不具備購房資格的人再度盯住郊區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房迎來新一輪增長。據(jù)上述報(bào)告統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年全國約竣工8345萬平方米小產(chǎn)權(quán)房，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的9.6%。
小產(chǎn)權(quán)房失控，一方面，凸顯出維護(hù)當(dāng)前土地用途管制制度變得愈發(fā)艱難；另一方面，則對土地執(zhí)法環(huán)節(jié)的薄弱性敲響了警鐘。2011年9月2日，國務(wù)院總理在國土資源部考察時，曾對國土資源違法線索舉報(bào)、接收、調(diào)查處理工作多有詢問。
綜上因素，國土資源部終于下定決心，對小產(chǎn)權(quán)問題重拳出擊。在業(yè)內(nèi)人士看來，這場“山雨欲來”的小產(chǎn)權(quán)房清理風(fēng)暴，實(shí)質(zhì)上更像是一場維護(hù)現(xiàn)行《土地管理法》權(quán)威性的“”。
治理違建新思路
3月11日，國土資源部部長徐紹史在接受記者采訪時表示，今年的小產(chǎn)權(quán)房清理將依據(jù)兩項(xiàng)重要原則：一是嚴(yán)格防范小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)蔓延，二是嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。
這兩項(xiàng)“綱領(lǐng)性”原則透出怎樣的決策信號？一位接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪的國土資源部內(nèi)部專家對此的解讀是：止住小產(chǎn)權(quán)房擴(kuò)建風(fēng)潮是這次清理行動的重點(diǎn)任務(wù)；同時，“保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)利益”則表明國土部在處理小產(chǎn)權(quán)房“歷史遺留問題”上的審慎態(tài)度。
此前一項(xiàng)未經(jīng)證實(shí)的官方估算是，全國目前小產(chǎn)權(quán)房存量已達(dá)66億平方米。對規(guī)模如此龐大的存量小產(chǎn)權(quán)房如何“清理”，無疑將涉及萬千城鎮(zhèn)家庭的切身利益。
北京市國土資源局局長魏成林認(rèn)為，要研究小產(chǎn)權(quán)房問題，“就不能僅從占了便宜的部分城里人角度出發(fā)”。他建議記者“去問問普通的、真正的農(nóng)民對小產(chǎn)權(quán)房問題的看法，而不是出賣了農(nóng)民利益的個別村領(lǐng)導(dǎo)”。
據(jù)全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會調(diào)研報(bào)告顯示，近年來在小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中，獲利最大的是房地產(chǎn)開發(fā)商和農(nóng)村基層政府、乃至一些村干部，作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民個人則獲利有限。
以“全國最大的小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)”北京市通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)張灣村的太玉園小區(qū)為例，據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者調(diào)查，按照總建筑面積240平方米估算，其村委會的建房收益接近10億元，而投資商的收益則接近20億元。
村委會和開發(fā)商的建房收益還不止銷售小產(chǎn)權(quán)房。太玉園小區(qū)還有為數(shù)眾多的商鋪對外出租。這些商鋪的租金再加上后來興建的車庫，以及小產(chǎn)權(quán)房買賣過程中的中介、“過戶”費(fèi)用，也是一本只有內(nèi)部人才清楚的賬。
當(dāng)?shù)剞r(nóng)民具體從小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中分得多少？一位住在太玉園西區(qū)的村民告訴記者，其原來居住的平房宅基地面積約為240平方米，改造后大約可建336平方米的小產(chǎn)權(quán)房，而他實(shí)際得到的補(bǔ)償面積為90多平方米。
村民還能獲得部分糧食補(bǔ)貼和養(yǎng)老金。經(jīng)過幾次調(diào)整，如今張灣村糧食補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)是45歲以下的村民每人每年2500元，養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)是45歲~64歲村民每人每年9600元，65歲以上村民每人每年12000元。除此之外，沒有其他分紅了。
此前媒體曾報(bào)道，通州區(qū)張灣村黨支部書記劉國利，將太玉園的大部分生意，包括建材、施工等業(yè)務(wù)交給其親人來承接。張灣村村民也曾就“大量的集體資產(chǎn)去向不明”向有關(guān)部門反映過。
有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，徐紹史強(qiáng)調(diào)清理小產(chǎn)權(quán)房與保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)利益一并進(jìn)行，或許意味著這次清理也將部分觸及農(nóng)村基層廉政問題。
兩會期間，徐紹史還強(qiáng)調(diào)，今年對小產(chǎn)權(quán)房的清理要“一手抓調(diào)查研究清理試點(diǎn)，一手抓執(zhí)法檢查嚴(yán)格防范，不讓小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象蔓延”。這意味著，對執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查、督察，也將成為此次小產(chǎn)權(quán)房治理的題中之意。
國土資源部內(nèi)部專家表示，近年來清理小產(chǎn)權(quán)房行動多由國土部執(zhí)法局牽頭，往往收效甚微，根源在于，土地執(zhí)法部門“自己的刀削不了自己的把兒”。這位專家建議，清理小產(chǎn)權(quán)問題，當(dāng)重用國土督察系統(tǒng)，從嚴(yán)查執(zhí)法不力開始。
倒逼
記者觀察發(fā)現(xiàn)，近年來學(xué)術(shù)界支持小產(chǎn)權(quán)房部分合法化、適當(dāng)轉(zhuǎn)正的聲音日漸集中。
長期關(guān)注農(nóng)村問題的中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國英認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的處理要秉持“承認(rèn)現(xiàn)實(shí)”的精神，既要考慮到維護(hù)法律權(quán)威，同時兼顧老百姓利益。
對于存量小產(chǎn)權(quán)房的處置，黨國英建議：第一步可以給小產(chǎn)權(quán)房發(fā)使用證。今后推行房產(chǎn)稅，使用證可作為納稅的依據(jù)，以限制小產(chǎn)權(quán)房的投機(jī)；第二步可以在明確增值利益如何分配的前提下，依據(jù)一定細(xì)則，把使用證換成正規(guī)的大產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)證。
參與起草《住房保障法》的北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波則建議，小產(chǎn)權(quán)房的清理首先要看用地是否踩“紅線”、規(guī)劃和施工有沒有報(bào)批、是否符合國家對建筑質(zhì)量的要求；如果小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地或宅基地上的，可以通過補(bǔ)辦規(guī)劃許可等各種手續(xù)、補(bǔ)交土地出讓金等合理的方式讓其“有代價(jià)地轉(zhuǎn)正合法化”。此外，如果容積率、戶型、房屋面積等符合保障房標(biāo)準(zhǔn)，政府可采取收購的方式轉(zhuǎn)為保障房。
以收編為保障房的方式，對部分未占用耕地的已建小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合法化登記確權(quán)，成為眾多專家的共同建議。同時，修改現(xiàn)行《土地管理法》，也大都被專家們認(rèn)為是徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題的治本之策。
中國政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法博士生導(dǎo)師、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院院長符啟林甚至提出一項(xiàng)更為“激進(jìn)”的建議：把國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部合并成一個部門，“房地不分家”，便于今后的嚴(yán)格執(zhí)法。并且在集體土地征收條例出臺后，國家應(yīng)該過渡到制定一部最主要的法律――國家土地征收法，把集體土地征收和國有土地征收歸結(jié)到一塊，以更好地保障農(nóng)民的權(quán)益。
還有專家認(rèn)為，按照十七屆三中全會提出的精神，應(yīng)當(dāng)允許在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上繼續(xù)建設(shè)房屋并對外銷售，且不應(yīng)該將它們再稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)該是雙向的城市化，既要允許農(nóng)民進(jìn)城，又要允許城市人下鄉(xiāng)。在一個空間經(jīng)濟(jì)的情況下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)意味著在城市和鄉(xiāng)村之間，土地、勞動、服務(wù)、產(chǎn)品、資本等五大資源自由流通。”
諸多跡象表明，這次小產(chǎn)權(quán)房清理行動如若落實(shí)，將會對整個房地產(chǎn)市場乃至資本市場產(chǎn)生巨大影響。此前曾有媒體報(bào)道說，南方一些地區(qū)，如廣東、浙江一帶，近年來有大量游資、熱錢豪賭小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，資金規(guī)模以百億元計(jì)。
小產(chǎn)權(quán)房治理會不會對商品房市場也產(chǎn)生連帶影響？《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者也進(jìn)行了調(diào)研。目前來看，商品房房價(jià)因?yàn)榉康禺a(chǎn)宏觀調(diào)控處于下行狀態(tài)，小產(chǎn)權(quán)房的清理消息暫時并未對商品房的房價(jià)波動產(chǎn)生影響。
首創(chuàng)集團(tuán)董事長劉曉光認(rèn)為，如果國家嚴(yán)格小產(chǎn)權(quán)房清理，合法的權(quán)力會受到保護(hù)，將更能體現(xiàn)商品房的價(jià)值，因此將會對商品房的價(jià)格產(chǎn)生影響。
關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 土地流轉(zhuǎn) 對策
中圖分類號：DF521 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
一、“水岸江南”事件引發(fā)小產(chǎn)權(quán)房危機(jī)
2010年7月15日，國土部通報(bào)掛牌督辦違法案件情況。上半年，全國共發(fā)現(xiàn)本期發(fā)生的違法用地行為2.2萬件，涉及土地面積11.7萬畝，同比上升14.1%。其中，在第二季度被公開掛牌督辦的北京市懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)出售集體土地建小產(chǎn)權(quán)房，國土資源部已責(zé)令開發(fā)商停止對外銷售，對尚未銷售的和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除，責(zé)令退還對外出租待建土地，并落實(shí)了對相關(guān)責(zé)任人的黨紀(jì)、政紀(jì)處理和行政處罰 。
事實(shí)上，小產(chǎn)權(quán)房成為輿論的焦點(diǎn)，也是矛盾的必然。一方面是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的日漸催生；另一方面則是城市居民面對高房價(jià)“鋌而走險(xiǎn)”，小產(chǎn)權(quán)房的前途究竟如何，一直讓人們猜測不斷。一種觀點(diǎn)認(rèn)為對于違法占有耕地建成的小產(chǎn)權(quán)房等情況惡劣的，極有可能施以嚴(yán)厲的處罰措施。對于絕大多數(shù)的小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主而言，小產(chǎn)權(quán)房終會轉(zhuǎn)正，只需假以時日 ；另一種觀點(diǎn)則堅(jiān)決反對小產(chǎn)權(quán)房合法入市，認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”一旦開閘，可能會打亂合理城鄉(xiāng)規(guī)劃，增加城市建設(shè)的成本和難度。極大沖擊房地產(chǎn)市場，影響房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展，同時使侵占農(nóng)村耕地現(xiàn)象更加猖獗 。在兩種觀點(diǎn)的交鋒中，前一種觀點(diǎn)一直占據(jù)上風(fēng)。然而，隨著14部委高規(guī)格聯(lián)合調(diào)查引發(fā)的“水岸江南”事件的出現(xiàn)，在地下默默發(fā)展了十多年的小產(chǎn)權(quán)房再次被推到了輿論的風(fēng)口浪尖上，并引發(fā)了人們對于小產(chǎn)權(quán)房命運(yùn)的擔(dān)憂。
二、小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展成因與現(xiàn)狀
小產(chǎn)權(quán)房在各地以舊城改造、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等名義存在已久，發(fā)展到今天已呈難以遏制之勢。即便無產(chǎn)權(quán)，小產(chǎn)權(quán)房也仍以燎原之勢，遍及全國，尤其在發(fā)達(dá)城市的產(chǎn)區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房市場異常活躍。
據(jù)國土部門不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國小產(chǎn)權(quán)房面積已達(dá)66億平方米 。一些機(jī)構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查顯示，珠三角地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量驚人，深圳這樣的城市小產(chǎn)權(quán)房（農(nóng)民房）占城市住房總面積的比重可能高達(dá)40%至50% 。在西安，小產(chǎn)權(quán)房主要集中在城郊和城鄉(xiāng)結(jié)合部，許多小產(chǎn)權(quán)房都是以城中村改造的名義進(jìn)行，村委會拿出一部分土地，以城中村改造的名義和開發(fā)商合作建設(shè)或自己建設(shè)，在安置了本村村民之后將剩余房子拿出來銷售 。在南京，城郊的小產(chǎn)權(quán)房從2000年左右就出現(xiàn)了。2007年前后，市場上大約有將近200個小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，有的村組開發(fā)的項(xiàng)目現(xiàn)在已經(jīng)住進(jìn)了幾萬人 。在天津，不僅近郊地區(qū)有小產(chǎn)權(quán)房在銷售，遠(yuǎn)郊地區(qū)也開始有所分布。由于其價(jià)格相比同地段商品房每平米至少低2 000元左右，吸引了不少購房者的目光。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在天津，郊縣地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房銷量已經(jīng)占到整個市場的20% 。在珠三角，城市化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度相對較快，程度（水平）相對較高，由此直接促進(jìn)和造就了城郊和城中村的小產(chǎn)權(quán)房以規(guī)模化的方式不斷蔓延和拓展。在珠三角地區(qū)，農(nóng)民宅基地的出租甚至出售早已形成了一個龐大的灰色市場。
從以上數(shù)據(jù)不難看出，小產(chǎn)權(quán)房已不是一個區(qū)域性問題，而是一個全國性問題，其影響力已經(jīng)觸及國計(jì)民生，社會安定，必須謹(jǐn)慎對待，及時處理。然而，一刀切式的強(qiáng)行拆除，顯然不能從根本上解決問題，相反可能滋生更多的民生矛盾。因此，必須對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行有區(qū)別的性質(zhì)界定和政策處理。
三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革背景下的治理對策
由于小產(chǎn)權(quán)房問題直接牽扯到農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)房購房人的利益，影響房地產(chǎn)市場的規(guī)范發(fā)展，更是社會和諧、社會主義新農(nóng)村建設(shè)以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須面對和解決的實(shí)際問題，因此必須盡快處理。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)進(jìn)入一個新階段，與之相關(guān)的《土地管理法》也是修改在即，在此背景下，解決小產(chǎn)權(quán)房問題，可從宏觀政策法規(guī)和微觀具體措施兩方面尋求對策。
（一）宏觀政策方面。
1、深化征地制度改革，讓農(nóng)民共享土地增值利益。在現(xiàn)有的土地制度和法律框架沒有得到根本改變的情形下，可嘗試暫時建立一個有效的土地收益分享機(jī)制，讓政府、集體、土地開發(fā)商和失地農(nóng)民均能分享到城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的成果。具體措施是，對公益性項(xiàng)目用地（如城市綠地、水庫等），仍由國家統(tǒng)征后劃撥（無轉(zhuǎn)讓收入），但應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（由全體受益人或納稅人共同負(fù)擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)）；對商業(yè)性項(xiàng)目用地（如房地產(chǎn)開發(fā)等），允許集體土地逐步進(jìn)入一級市場，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場主體一方，直接參與市場交易。
2、深化土地流轉(zhuǎn)改革，破除用地違法性。自20世紀(jì)90年代進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)以來，各地紛紛出臺政策，探索改革新模式，不少地方實(shí)際上已經(jīng)讓農(nóng)民的集體土地直接進(jìn)入到建設(shè)用地市場中。據(jù)報(bào)道 ，雖然法律仍然認(rèn)為屬于違法，但實(shí)際上，珠江三角洲集體所有的土地占所有建設(shè)用地的50%。尤其是廣東省人民政府在2005年6月23日，以省政府令的形式了《廣東省建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題管理辦法》，規(guī)定自2005年10月1日起，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場，并與國有土地同地、同價(jià)、同權(quán)；因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物可導(dǎo)致住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。這個方案徹底解決了“小產(chǎn)權(quán)”房交易的違法性，并取得了一定的成效。
3、改革農(nóng)戶宅基地制度，引入土地置換機(jī)制。目前農(nóng)村宅基地使用存在諸多問題：農(nóng)戶宅基地不能異地置換，選址往往局限于自然村或村民小組，導(dǎo)致村莊農(nóng)宅零星分散、雜亂無章；對“一戶一宅”折舊建新標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確界定，導(dǎo)致老宅不拆新房亂建；農(nóng)民建在集體所有的宅基地上的住宅不發(fā)房地產(chǎn)證，不能自主買賣、抵押，變成不可交易的“死產(chǎn)”，一些已經(jīng)在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商和安居樂業(yè)的農(nóng)民不肯放棄無償宅基地的權(quán)利，繼續(xù)在農(nóng)村建房，造成財(cái)產(chǎn)閑置和土地浪費(fèi)。因此，可考慮學(xué)者馮媛媛的建議，即國家明確農(nóng)戶宅基地指標(biāo)可以在縣域范圍內(nèi)異地置換使用，即符合“一戶一宅”新建住宅條件的農(nóng)民，可以帶宅基地指標(biāo)到相關(guān)部門辦理異地建房手續(xù)，有條件的農(nóng)戶也可帶宅基地指標(biāo)到縣城或中心鎮(zhèn)換購一套經(jīng)濟(jì)適用房 。
有了上述政策支持，小產(chǎn)權(quán)房的土地來源就能得到一定程度的控制。一方面集體經(jīng)濟(jì)組織不會輕易為了蠅頭小利，與開發(fā)商進(jìn)行違規(guī)操作；另一方面，農(nóng)民對土地使用的監(jiān)督也會更加積極。最終，將使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)與利用進(jìn)入一個良性循環(huán)。
（二）具體措施方面。
宏觀政策方面的調(diào)控是對“小產(chǎn)權(quán)房”問題釜底抽薪的徹底解決辦法，但是由于時效性差，起不到立竿見影的作用。而解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題卻刻不容緩，如果再繼續(xù)放任自流，不僅會嚴(yán)重?cái)_亂我國經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定，還會加重人們法不責(zé)眾的心理，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的威信和執(zhí)政能力。所以，在宏觀調(diào)控政策出臺之前，必須先行政命令來澆滅“小產(chǎn)權(quán)房”蔓延的勢頭。
1、時間點(diǎn)的確定。
即應(yīng)該確立以某個日期為準(zhǔn)，當(dāng)即停止進(jìn)行有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)劃、建設(shè)和出售等所有一切活動。只有先劃定一個確定的時間，才能為今后合理的處理“小產(chǎn)權(quán)房”問題提供空間與時間的銜接，才能對分類處理“小產(chǎn)權(quán)房”問題提供有效而明確的界限。只有將“小產(chǎn)權(quán)房”問題由動態(tài)化為靜態(tài)，處理起來才能以靜制動。梳理小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展過程中的相關(guān)新聞可以發(fā)現(xiàn)，自2007年起，國家各部委開始加強(qiáng)對小產(chǎn)權(quán)房交易的監(jiān)管。2007年6月，原建設(shè)部發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，提醒購房者以城鎮(zhèn)居民身份到農(nóng)村購買農(nóng)村住房，不符合現(xiàn)有土地管理制度的規(guī)定；2007年12月 國務(wù)院常務(wù)辦公會明確要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房；2008年7月國土部下發(fā)通知，要求盡快落實(shí)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作，但明確指出不得為小產(chǎn)權(quán)房辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明；2009年9月國土部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，堅(jiān)決叫停各類小產(chǎn)權(quán)房；而在此次“水岸江南”事件中，國土部督查公告將2007年12月30日定為分界線，對尚未銷售的，和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除，此前銷售的已建成房屋，待全國小產(chǎn)權(quán)房處理政策出臺后一并處理。
由此，筆者認(rèn)為，該時間點(diǎn)的確定可以“水岸江南”事件中國土部督查公告為參考，確定為2007年12月30日，既有利于判定小產(chǎn)權(quán)房交易雙方的主觀狀態(tài)，又與類似案件的處理時限相統(tǒng)一，避免個案差異。
2、類型化視角下的區(qū)別處理。
首先，對于占用耕地和違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，正在建設(shè)當(dāng)中的要予以拆除；建好未售的要予以沒收；建好已售且入住率較低的，要退還購房者全部房款后，予以沒收；建好已售且入住率較高的，應(yīng)向受益方收取土地補(bǔ)償金，并暫時予以保留，等待社會保障性住房到位后進(jìn)行集體搬遷；對于沒收的“小產(chǎn)權(quán)房”，進(jìn)行整改后可以暫時作為政策性租賃房或廉租房使用，其收益應(yīng)用于補(bǔ)貼失地農(nóng)民和該房的日常維護(hù)以及基礎(chǔ)設(shè)施的修建。
其次，對于未占用耕地但違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，正在建設(shè)當(dāng)中的要予以拆除或沒收；對于建好的并嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)規(guī)劃的房屋要堅(jiān)決予以拆除，損失由原開發(fā)商和鄉(xiāng)、村政府共同承擔(dān)；建好未售對城鎮(zhèn)規(guī)劃影響不大的要予以處罰，并嚴(yán)禁其變相的銷售，但允許其進(jìn)行租賃經(jīng)營；建好已售且入住率較低還不符合建筑規(guī)范的，退還購房者全部房款后，予以整改，整改合格后，允許以租賃方式經(jīng)營，整改后仍不合格的，要強(qiáng)行拆除；建好已售且入住率較高還符合建筑規(guī)范的，退還購房者部分房款后，要以長期租賃方式來經(jīng)營，收益用于賠償城鎮(zhèn)規(guī)劃修改和改善“小產(chǎn)權(quán)房”周邊生活環(huán)境。
最后，對于既未占用耕地又沒有違反城鎮(zhèn)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，正在建設(shè)當(dāng)中的可以監(jiān)督其在符合建筑規(guī)范的前提下繼續(xù)施工并完工，嚴(yán)禁其進(jìn)行變相銷售，但允許其進(jìn)行租賃經(jīng)營；建好已售且符合建筑規(guī)范的，要退還居住者的全部購房款并允許以長期租賃方式來經(jīng)營，不得再對城鎮(zhèn)居民進(jìn)行變相的銷售。對于這類型“小產(chǎn)權(quán)房”，國家還可以根據(jù)實(shí)際情況對其進(jìn)行有計(jì)劃分類別按步驟的回收作為商品房或社會保障性住房，使其轉(zhuǎn)化為合法化住房。
基金項(xiàng)目：湖北工程學(xué)院2011年度科學(xué)研究項(xiàng)目（湖北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新與政策研究）（r2011021）
（作者：湖北工程學(xué)院政治與法律學(xué)院副教授）
注釋：
趙瑩瑩.水岸江南小產(chǎn)權(quán)房被查處.北京晚報(bào)，2010-7-15
陽瑞雪.關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房合理性與可行性的思考.商業(yè)時代，2008（28）
萬晶.小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”口子不宜開.中國證券報(bào)，2009-6-16
朱寧寧.購房人博弈政策預(yù)期 小產(chǎn)權(quán)房逼宮政府進(jìn)退維谷.法制網(wǎng)， 2009-08-05.
石志勇.有“產(chǎn)”無“權(quán)”，“小產(chǎn)權(quán)房”路在何方.新華網(wǎng)，2007-08-16，.
江平.《物權(quán)法》的核心還有三個難題.焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng)，2007-03-22