城投企業轉型發展路徑3篇

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城投企業轉型發展路徑篇1

現階段我國大量城投企業均出現轉型趨勢，主要表現在企業爭相優化資源配置并創新融資方式，為有效促進城投企業的未來發展奠定了基礎。而部分在原有的城投企業發展模式繼續維持的企業，則出現了資金需求加大，企業的負債率增加等現象，不利于企業的未來發展。城投企業作為我國經濟的重要組成部分，國家在初始階段給予了足夠的幫助，但為了良好地循環發展，城投企業應該自己解決問題。因此，為了促進城投企業對我國區域經濟增長和城市規劃建設的積極作用，必須深入剖析現階段城投企業發展存在的問題，并針對問題提出相應的解決方案，促進城投企業的發展。

1城投企業發展存在的問題

城投企業承擔了政府融資任務，為城市化和基礎設施的建設發揮了重要作用。但隨著國家融資管理力度的加大，城投企業的發展面臨新的瓶頸，使城投企業陷入了危險的境地，為了響應國家政策和企業發展要求，企業必須重視轉型策略的研究，把城投企業救活，使其自救，為實現城投企業的新際遇，實現城投企業的經濟效益最大化健康發展，必須研究現階段城投企業發展中存在的相關問題。就大量文獻參考和實際調研后發現，主要包括以下幾個方面。

1.1生存壓力加大，企業債務風險凸顯

國家政策對城投企業由鼓勵轉化為收緊后，企業的生存壓力不斷加大，政府債務與企業債務的界限也越來越分明，由此導致的城投企業債務風險逐步凸顯。城投企業由于其發展仍處于較低水平的狀態，經濟運作體系尚未成熟，投資人更是對該類型企業持有觀望和較為謹慎的態度，融資問題不能得以解決，也就使得企業的債務風險更加巨大。在城投企業發展的現狀下，企業資金使用模式逐步轉化為“邊借邊還”，陷入惡性循環，這種拆東墻補西墻的模式無法長期解決城投企業的債務問題，反而使得其債務問題越來越嚴重，債務壓力的加大使得城投企業喘不過氣來，也會使城投企業未來的發展存在較大的負面影響。

1.2城投企業融資難現象逐步凸顯

在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等一系列的文件中，對我國地方政府性債務進行了嚴格的規定與控制，并強調應嚴格劃清政府債務界限，同時，該系列文件將地方政府擔保的違規屬性列入其中，使得城投公司和地方政府的界限逐步劃清，城投企業無法借助政府的公眾債務實現生存，政府部門也無法對城投企業的債務實現連帶承擔，界限的進一步劃清導致城投企業與政府之間的信用關系被稀釋，使城投企業融資難的現象逐步凸顯，企業的債務問題和資金短缺問題，也給企業的融資帶來了負面影響，城投企業由于高額的債務在銀行不能得到充份的信任，拆東墻補西墻的行為使得融資更加舉步維艱。在未來一段時間內，如果城投企業無法解決融資難的現象，將會面臨較大的瓶頸期。因此，城投公司必須實現轉型以保證自身的可持續發展。

1.3巨大的資金量需求無法得到滿足

在城投企業面臨轉型期間，政府也不斷與城投企業劃清關系，財務問題逐漸清晰化。而城投企業的項目具有投入大、周期長、回報率高的特點，在項目建設初期普遍就有大量的資金需求，如果沒有政府政策和資金的支持，就像嬰兒離開了母乳，企業自身沒有了發展自救能力，單一企業無法滿足其資金需求和項目建設，使企業的負債率逐步增加，在資金需求持續得不到滿足的情況下，債務問題就會越來越加重，企業將會出現拆東墻補西墻的惡性循環狀況，此種情況有可能成為企業發展的一大瓶頸，使得城投企業長期處于還債狀態。此外，在我國發展速度調整的策略支持下，國家已大量減少了基礎設施的投資支出，這使得城投企業大量的項目無法得以批準并獲得資金支持。高百分比的資產負債率也使得企業融資困難，短期內經濟運作不能得到良好的循環，再者，城投企業的經濟也容易受到其環境的影響，這使得承擔風險的能力大大降低，小額的資金更是不能彌補紕漏。因此，資金需求得不到滿足將成為城投企業發展的重點難題之一。

1.4政策改變使企業的生存環境逐步惡化

隨著國民經濟增長速度從高速增長轉變為中高速增長，城投企業的發展也面臨著一定的轉型，需走向追求質量與效益之路，需要加強核心競爭力，減少內部開支，優化自身體系，提高員工競爭意識，從而提升工作效率，避免因經濟環境和政策的變化對城投企業的發展帶來較大的影響，而現階段城投企業的質量發展仍得不到保障，國家的經濟與政策使城投企業的生存環境面臨惡化，在國民經濟增長速度逐步減緩的情況下，如果城投企業的轉型無法得到保障，企業的發展與生存環境也會出現一定的惡化，這一直接性影響將會導致企業盈利水平的下降；另一方面，由于國家越來越重視環境保護，城投企業的建地條件也越來越苛刻，對于排污系統，減少污染的成本也越來越高，也使得企業的投資風險加大。

2城投企業發展面臨困境的原因分析

城投企業在現階段發展中存在大量的問題亟待解決，必須對其發展面臨的困境原因進行剖析，才能夠為找尋正確的辦法奠定良好的基礎，實現城投企業健康發展，經濟效益最大化的目標。究其原因主要有以下幾個方面。

2.1過分依賴政府實現自身發展

城投企業發展初期得到了政府的資金和政策支持，在政府的庇佑下逐步發展，對政府的依賴性較強。國家最初的干預過大，供給的幫助富足，使得城投企業失去了自主獨立性，解決不了面臨的諸多問題。這一依賴導致國家政策和政府導向發生變化時，企業無法實現自身的獨立成長，從而導致其發展的狀況與問題逐步凸顯，無法獨立完成融資任務，實現項目的有效進行，從而只能在部分項目之間進行取舍，這樣企業就像一只無頭蒼蠅，不利于企業的健康長久發展。

2.2缺乏核心競爭力和主營業務的培養

大部分城投建設以城市建設為目標，業務范圍十分廣泛，在傳統以政府為核心的城投建設發展模式下，可以不計資金地進行投入，實現項目的良好發展，但在形式政策變更下，企業的資金需求無法得到滿足，無法保持原有資金對項目進行投入，因此，企業需變更企業戰略，培育企業的核心競爭力，并保證主營業務的優勢地位，從而使企業在市場競爭中占有優勢地位，實現企業的健康長效發展。企業自身更應學會轉型，主動摒棄低效率、低收益的項目，一些瑣碎繁雜的業務既耽誤了投資者和客戶的時間，更重要的是失去了消費者的信任，因此，要學會及時舍棄這些業務，是投資者重拾信心，撿回潛在客戶，看準主要項目做大做強，在該項目領域內進行發展、拓廣，加強核心競爭力。

3促進城投企業的轉型策略

3.1創新經營戰略，提升融資能力

在城投企業的發展現狀中，我們發現其沒有占有優勢地位的主營業務作為支撐，這對城投企業的未來發展十分不利，因此，城投企業應重視經營戰略的調整，培育自身具有核心競爭力的主營業務，并在市場中打造品牌優勢，其次，城投企業還需增強自身融資能力，避免拆東墻補西墻的狀況再次發生，促進自身償債能力的提升。例如，城投企業在城市建設中可以加大商業配套設施的投入力度，通過投入回報周期短的相關項目，使資金得到及時回籠，城投企業還可以通過增資擴股、區域性私募股權交易的方式提升自身融資能力與融資水平，使城投企業實現長效健康發展。

3.2挖掘市場潛力，利用區域優勢實現利潤攀升

城投企業應充分利用自身業務范圍廣的優勢，在各個區域內營造品牌價值，在主要業務上，利用好其優勢并發揚光大，贏得公眾一致好評。通過積極挖掘自身區域內所具有的市場潛力，實現利潤的攀升，創新融資方式，轉型為更加優化的體系，從而為企業核心業務的開展提供資金支持，為更高的核心競爭力提供保障。例如，企業可以重點發展自身核心板塊業務的同時，積極擴展其他板塊業務的收入，實現產業結構的優化，在實現結構優化的同時，也要把項目的質量提升起來，要更加重視項目的應用效率，以便更好地服務大眾，可以通過激勵與績效考評，實現企業板塊內部的價值，充分挖掘市場的經濟潛力，向各個領域尋求更好的購買力，促進企業經濟利潤的提升。

3.3積極爭取政府部門的支持，力求穩定推進轉型

城投企業的發展在一定程度下離不開政府的支持，因此，企業的轉型策略需得到政府的大力支持與指導，這樣才能夠保證穩定推進轉型目標的成功。城投企業需主動制定轉型策略，并與政府相關部門大力溝通，政府部門應該和城投企業定期召開聽證會，通過政府及相關領導人員的意見與指導后，才能投入實踐，切記不可毛躁行事，擅自主張，禁止未經全面改進與指導的方案在實踐中實施。轉型應該遵循市場的發展規律，從人民的基本需求出發，產品應該符合購買力，這樣才能確保穩定地推進轉型，政府部門也應多聽取群眾意見，對于發展好、有前景的城投企業提供扶持，實現企業的長效健康發展。

4結束語

綜上所述，在國民經濟發展速度步入新常態的同時，城投企業發展也面臨轉型問題，我們必須積極推進城投企業的轉型，從優化資源配置、提升企業的融資與償債能力出發，在挖掘自身經營區域的市場潛力的同時，實現企業的穩步轉型。本文就通過城投企業發展的現狀，城投企業面臨的問題，提出相應的對策和解決方案，希望能帶給企業一定的思路。

作者：孫曉江 單位：蘇州城市建設投資發展有限責任公司

城投企業轉型發展路徑篇2

一、產生背景

城投類企業起源于1991年，為進一步拉動國內經濟發展，提高城鎮化水平，以城市效應激發更大經濟活力，國務院對政府融資體制進行了改革，其中一項重要舉措就是要求地方政府不再直接負責基礎設施的投融資建設，通過改制或新設公司，引入現代化企業管理制度，提高資金使用效率。在此背景下，全國開始普遍設立政府投資融資平臺，城投類企業應運而生。2014年，為有效控制地方政府債務，提高經濟發展韌性，降低系統性風險，國家先后出臺了43號文、新預算法。城投企業依托地方政府信用背書進行融資的模式自此終結。以疏堵結合為原則，財政部、發改委相繼發布了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知(財預[2017]50號)》、《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知(財辦金[2017]92號)》和《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知(發改辦財金[2018]194號)》等政策，進一步規范了城投公司企業債券的發行，倒逼融資平臺市場化轉型。

二、現存問題

(一)融資模式單一

目前，我國大部分城投企業的融資仍以間接融資為主，少部分具備實力的企業通過發行債券進行直接融資。雖有在部分企業也嘗試了PPP、ABO等方式的創新融資，但新型融資手段在我國發展的并不完善，還不能取代銀行貸款成為城投企業的主要融資方式。自194號文件出臺之后，城投企業發行企業債的困難顯著增加，純公益項目基本無法通過債券市場進行融資，再融資渠道收緊，借新還舊的償債方式難以為繼，亟待尋找新的融資手段確保城投企業的穩定運營。(二)資產負債率高鑒于城投企業承接的項目多為帶有公用性質的公益項目，投資回收期長或項目本身現金流無法覆蓋投資本金，進而導致大量城投企業資產負債率高居不下，借新還舊的壓力越來越大，沉重的歷史包袱阻礙了城投企業的可持續發展。

(三)市場化程度低

城投類企業主要由地方政府及其部門、事業單位等設立，經濟成分單一，缺少其他社會資本的參與，市場化程度較低。各地政府對城投企業，以計劃經濟模式進行管理。政府直接對城市項目進行干預，無法將市場化運作的治理機制、管理決策機制和財務管理制度有效引入，缺乏在轉型發展過程中的市場競爭力，同時也對未來城投企業的混改形成了制約。

三、改革路徑選擇

(一)以基礎設施建設為核心

城投企業的核心任務仍然是完成我國的城市化改造，城市基礎設施的建設依然艱巨。為了保證基礎設施建設業務的持續發展，發揮城投企業在基建板塊的優勢，需要將信息化時代的新技術與傳統業務相結合，以智慧城市建設為契機，抓住城市基礎設施升級改造與服務功能提升的新機遇，積極主動謀劃重大項目、示范項目。

(二)以公共服務為重點

以傳統經營性業務為根為源，通過提升城投企業在城市污水處理、道路橋梁交通、燃氣等公共服務領域的運營效率，供給穩定的現金流，進一步支持城投企業發展。在提供傳統服務的同時，深度發掘城市客戶的潛在需求，拓展新業務，帶來更多的現金流入以支持城投企業投資建設新項目，更好的為城市建設服務，形成有效的正向循環。

(三)大力發展金融板塊

城投企業通過拓展金融業務板塊，一方面可以解決當前現階段企業融資難的問題，開拓新的融資渠道，保障傳統業務穩定發展，另一方面也可以作為新業務板塊，成為新的收入增長點和轉型發展的助推器。通過引入市場化的投融資模式，帶動社會資本的參與，為城投企業注入發展活力。利用好政策優勢，作為政府資金引導資本參與城市基礎設施建設，增強資本撬動效應，最大化發揮國有資金的使用效果。城投企業在與社會資本合作的同時，也能夠為其帶來更多的優質項目，利于拓寬產業布局，盤活存量資產。

四、解決方案

(一)融資方式多元化發展

首先，要推動城投企業債權結構的優化，理順長短期債務錯配，確保債務風險可控；其次，大力倡導多種所有制形式改革，引入外部增進，從根本上降低負債規模，逐步去除歷史包袱；最后，積極運用多種資本市場工具，如產業基金、PPP等，通過引入外部投資人，將社會資金與國有資金進行對接，在更高效率完成投資建設任務的同時，積累市場化經驗，推動城投企業的融資轉型和管理轉型。

(二)增強自身造血功能

城投企業面對新政策下的融資形式和轉型發展要求，一是應加速布局準公益性項目和戰略性新興產業投資等具備一定經營能力的項目，增強其盈利能力。同時，圍繞城市運營拓展如旅游、教育和生態環保類利潤率較高且可以與城投公司現有業務緊密結合的業務。二是，以城投企業的金融板塊為觸角，積極參與市場化財務投資與與城投企業具備協同效果的戰略投資，整合多種金融工具和金融資源，形成新的利潤增長點。三是，針對城投企業存量的商用物業，借助資本市場，提升物業經營管理水平，提高閑置資產利用率。以出租、轉讓和招商等方式為企業帶來更多穩定的收入。

(三)完善頂層制度設計

城投企業應完成真正意義上的公司化改革，由股東會、董事會、監事會、黨委會、公司高管按照公司章程以及公司決議的規定，制定明確的決策程序，落實各項決策的責任人，地方政府僅代表出資方通過股東會或董事會履行職責，促進城投企業成為真正的市場化的主體。同時要通過頂層設計，做好發展規劃明確戰略方向。同時，企業內部也應切實加大事中事后監管力度，建立完善的風控制度，加強對項目后續情況的投后檢查，確保企業健康發展。此外，應根據企業發展需要適時推進國企改革、發展混合所有制，鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權和股權置換的方式參與國有企業的混改工作。

作者：唐孟喆 單位：天津市政投資有限公司

城投企業轉型發展路徑篇3

城投企業作為央地財權和事權不匹配的產物，長期為我國城市建設和經濟發展做出重要貢獻。但從企業自身看，“疏堵結合”的地方政府融資制度倒逼城投企業剝離地方政府信用光環，大部分企業面臨轉型困局。當前加快城投企業轉型有著多方面的重要性，有利于貫徹地方政府融資和國企改革等政策，防范地方政府隱性負債等金融市場運行風險，拉動投資從而穩定經濟增長、促進就業和維護穩定。鑒于此，本文聚焦城投企業融資、產權、功能業態轉型實踐，系統梳理了地方政府融資（涉及城投企業融資）、新一輪國企改革等相關制度，分析了地方政府融資制度變遷邏輯、新一輪國企改革政策要點及其對城投企業轉型影響，繼而在指出轉型存在的問題和不足基礎上，提出了政策建議。

一、城投企業轉型現狀

城投企業是我國地方政府融資平臺主要形式，包括綜合類、園區類、行業性投資開發公司等。國發[2010]19號文指出，地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。據Wind統計數據顯示，全國11567個地方政府融資平臺有8293家冠以公司名稱。2014年，新《預算法》、國發43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱43號文）相繼出臺，明確剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務等要求，隨后各部委圍繞“開明渠、堵暗道”出臺細化政策，倒逼融資平臺市場化轉型。具體途徑包括：一是產權轉型，主要表現為：（1）吸收民資注入，從國有體制向混合所有制轉變。如云南城投引入銀泰股份、城投控股引進弘毅投資等。（2）與其他國企合并，促進國有股權結構多元化。如廣西城投與廣西旅投合并為廣西旅發等。二是功能與業態轉型，主要表現為：（1）布局城投之外新的實業領域，如云南城投向大健康、大休閑轉型。（2）推進產融結合，向金控公司轉型，如鄭發集團等組建中原金控。（3）向城市運營功能拓展，如上海城投轉型成為政府投融資主體、重大項目建設主體、城市安全運營主體。三是融資方式轉型。城投企業融資從傳統信貸、債券等向信貸（監管類、監測類等）、債券（類型更豐富）、產業基金、融資租賃、ABO等形式轉變，如開展了PPP（如福建城投、杭州城投）、ABO（如京投集團）等實踐。

二、推動城投企業轉型的制度環境分析

（一）地方政府融資監管制度：變化過程及其邏輯

1.從促繁榮到逼轉型。43號文出臺以來，關于“疏堵結合”剝離城投企業“政府光環”的系列政策不斷強化，成為倒逼城投企業從繁榮走向轉型的重要因素。（1）疏通“明渠”。43號文明確地方政府融資途徑包括地方債、PPP、規范的或有負債；43號文、財預[2015]225號、國辦函[2016]88號文等有序推進存量城投債置換；43號文、財預[2014]351號、財庫[2015]64號、83號、財預[2016]154、155號文持續推進地方債分類改革，規范一般和專項債券發行管理，2017年以來推進項目收益專項債券發行管理；各部委推動城投債規模波動性增長。（2）圍堵“暗道”。銀監會區分監管類、監測類以加強平臺貸監管，平臺貸收緊；國發[2010]19號文（簡稱19號文）、財預[2012]463號、43號文、財預[2017]50號、財金[2018]23號、發改辦財金[2018]194號文等持續加碼融資平臺注資管理，各類公益性資產和儲備土地不得注入融資平臺；19號文、43號文、財預[2017]50號、62號文、財金[2018]23號文等重申嚴禁地方政府為融資平臺等非政府機構融資提供擔保；財預[2017]87號等文嚴禁以政府購買服務的名義違規融資。2.防風險與穩增長均衡。“疏堵結合”政策背景下，監管部門針對城投債準入門檻時松時緊，體現防控金融風險與穩定經濟增長的博弈。一是防風險，表現為收緊城投債，如發改辦財金[2010]2881號文針對地方隱性負債等問題而收緊企業債發行條件，2012年發改委提出原則上不再批準監管類平臺發債申請，2018年初以來發改委收緊城投企業境外發債融資；此外，銀監會通過名單制管理以收緊平臺貸。二是穩增長，表現為放松城投債門檻、拓寬城投債融資路徑等，包括提高審核效率（如發改辦財金[2015]3127號文）、推出新興券種（如停車場建設專項債券）、拓寬發債主體范圍（如2015年發改委放寬城投債發債指標限制）等。3.政策重申力推合規運營。尤其針對信用擔保、資產注入等的制度規定重復較多：（1）隱性擔保，1995年《擔保法》就國家機關擔保做了規定，而國發[2010]19號、財預[2010]412號、[2012]463號、新《預算法》、43號文、財預[2017]50號、財金[2018]23號等文以不同形式禁止地方政府為融資平臺等違規擔保，說明一些地方隱性擔保陋習難改，如2017年12月財政部通報四川巴中、成都新都區違法違規舉債擔保，2018年1月云南省政府公開對保山、宜良等1市3縣為融資平臺公司舉債擔保問責結果。（2）公益性資產注入，19號文、財預[2012]463號、43號文、財預[2017]50號、財金[2018]23號、發改辦財金[2018]194號反復提出公益性資產、儲備土地不得注入融資平臺。但仍有地方頂風違紀，表明持續糾偏的重要性，如2017年4月，財政部曝光江蘇高郵、洪澤將政府大樓等變更使用性質，隨后以商業、居住用地性質出讓給地方融資平臺，融資平臺最終將土地使用權用于抵押擔保發行債券。4.監管廣度、深度雙維拓展。從監管廣度看，逐步形成針對地方政府、城投企業、金融機構等與城投企業融資相關多元主體監管體系，涉及地方債、平臺貸、城投債、PPP、政府購買服務等規管產品和模式；并且形成貫穿事前、事后的監管體系，事前監管包括發改委針對城投債、銀監會針對平臺貸實施準入管理等，事后監管包括地方債審計、核查，問責違規舉債等。從監管深度看，財預[2017]50號文首次明確建立跨部門聯合監測和防控機制，財政部還透露將研究出臺地方債終身問責、倒查責任制度，表明對依托城投企業等違規舉債的監測和查處力度加強。

（二）國有企業改革轉型制度

我國國企改革先后經歷以放權讓利、股份制改造和建立現代企業制度等為目標的漸進改革過程，不過包括現代企業制度不健全等核心問題仍然存在。以中發[2015]22號文《關于深化國有企業改革的指導意見》出臺為標志，新一輪國企改革圍繞分類推進國企改革、發展混合所有制經濟（簡稱混改）、完善現代企業制度等而展開。尤以混改、功能分類改革等為亮點。其中，混改政策鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組、國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理；功能分類改革政策將國企劃分以下兩類：商業類國企按市場化要求實行商業化運作，公益類國企以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。

三、制度調整對城投企業轉型的影響

（一）對城投企業融資的影響

1.融資方式和途徑改變。中央發文圍堵地方融資“暗道”，倒逼城投企業融資向“正道”發展，主要表現為：（1）注資來源從公益性資產轉向經營性資產。城投企業最初通過土地、房產、市政資產等注資成立，注資后企業融資規模隨之增加。但19號文出臺后，中央強調公益性資產、儲備土地不得注入融資平臺。受此影響，城投企業注重吸納經營性資產注入，如2017年9月荊州市研究整合市直行政事業單位經營性資產做大做強市城投公司等案例。（2）增信方式從隱性轉為顯性。中央明令禁止地方政府為城投企業違規擔保，從而倒逼城投企業增信市場化運作。2017年以來城投債由擔保人承擔保證責任及其他城投企業提供擔保現象較普遍，擔保人類型包括國資經營公司、其他城投公司等。受政策影響，有增信記錄的城投債數量比重下降，從2010年的33.19%降至2017年的11.45%，2018上半年低至7.88%。（3）平臺貸整改為一般貸。為限制信貸融資，國務院規定銀監會實施地方融資平臺名單制管理。2011年以來銀監會規定退出名單的公司，必須滿足資產負債率較低、銀行債權本息能被借款人的現金流覆蓋等條件。截至2018年3月底，已有2500多個融資平臺退出監管名單，平臺貸整改為一般公司類貸款。（4）城投債結構改變。近年城投債以短融、中票、定向工具、企業債等為發行主力。2014年末至2017年末企業債余額占城投債余額比重下降，公司債占比提升，從側面表明越來越多的城投企業實現公司制轉型。2.融資壓力加劇。受剝離政府信用光環、禁止公益性資產、儲備土地注入以及近年城投債發行規模與結構等影響，近期城投債融資壓力加劇。一是融資成本上升。近期發行的城投債以5年期為主，其中AA級債券居多。從AA級5年期城投債月均發行利率走勢看，2016年10月開始發行利率明顯維持上揚。其中2017年12月平均發行利率（7.14%）同比（2016年12月）（5.46%）增長168BP，2018年6月平均發行利率進一步增至7.46%。二是債務到期壓力增加。43號文出臺以來，各年度城投債發行額保持1.8萬億元以上，期限結構以5、3年期為主。受此影響，城投債到期償還壓力逐年遞增，從2014年的3368.1億元增至2018年的10506.8億元。3.城投債規模波動式增長。受銀發[2009]92號、財建[2009]631號等鼓勵建設融資平臺政策影響，2009年城投債發行額劇增；但受19號文及配套政策等影響，城投債發行額降溫。2011~2014年，城投債發行額增速呈跳躍式變化，但絕對規模維持漲勢，尤其2012年各部門放寬發債條件下呈現高增。而43號文出臺后，2015年城投債降溫，但2016年恢復增長。2017年整個債市從嚴監管下，城投債發行降溫。2018年上半年城投債發行額再次升溫，同比增長54.24%，原因包括2017年低基數效應及2018年上半年監管邊際放松等。

（二）對城投企業產權和功能業態轉型的影響

一是產權轉型——城投企業產權多元化。在中發[2015]22號文關于混改等政策影響下，陸續有城投企業實施混改，吸納金融、房地產等各領域民資注入。而從全國來看，第一股東為當地人民政府或國資、財政、住建等部門（或下屬事業單位等）的占比較大，國有獨資、國有控股等產權形式較普遍，表明城投企業產權結構單一現象依然突出，混改有待深入。二是功能業態轉型——城投企業功能分類。城投企業功能業態涵蓋城市基礎設施、市政公用事業、土地一級開發、房地產開發等公益性、準公益性和經營性業務。從發展眼光來看，在公益性資產和儲備土地不得注入融資平臺等政策引導下，經營性資產在城投企業資產中的地位存在提升趨勢，對于經營性資產規模增長較快、比重大幅提升的城投企業，客觀存在轉型為商業類國企的趨勢。

四、城投企業轉型面臨的問題和不足

一是融資方式有待完善。我國城投企業融資以信貸融資為主，少部分企業通過發行城投債融資，還開展了PPP、ABO等融資模式探索實踐，不過新興融資模式發展并不充分，但存在發展潛力。而近年來在地方政府融資政策監管下，城投企業債務融資成本增長、再融資壓力加劇。城投企業發展有賴拓寬融資渠道、優化融資方式、緩解融資壓力。二是造血能力有待提升。城投企業脫胎于地方政府融資平臺，一般由地方政府以非經營性資產注入，而其承接項目多為公益性或準公益性項目，投資回收期較長且創收能力不強，加之近年融資成本增加等原因，制約企業造血能力提升。據Wind統計數據顯示，2513家融資平臺公司財務數據中，957家的主營收低于1億元，其中686家低于2千萬元。即便發展較好的城投企業，據《城投藍皮書：中國城投行業發展報告（2017）》，2016年中國百強城投公司總負債（7.577萬億元）同比增長超70%，相比前兩城投企業轉型發展及制度建設探討年，更多城投公司的負債率更高向60%~69.9%區間移動（李苑，2017），負債激增反映出百強城投公司整體造血能力待提升。三是產權性質較為單一。我國城投企業主要由地方政府及其部門、事業單位等設立，缺少民資等其他經濟成分。據統計，1588家城投企業樣本中，第一大股東名稱為當地人民政府、國資、財政、住建、開發區管委會機關或下屬事業單位的占比較大，普遍為國有獨資或控股公司。四是打破傳統路徑依賴尚存壓力。從傳統關系來看，地方政府依托城投企業緩解融資壓力，緩和央地財事權匹配不均，促進經濟增長乃至改善“政績”，而城投企業獲得地方政府資產性支持、收入性支持、債務性支持和承諾性支持。在傳統政企關系影響及城投企業產權結構相對單一、企業造血能力不強、融資環境壓力增加等現狀下，城投企業徹底市場化轉型存在壓力。

五、政策建議

一是監管與扶持政策并舉。保持“疏堵結合”的地方政府融資監管政策連續性，進一步優化監測舉措，保持監管高壓態勢，堅決打擊地方政府隱性負債，倒逼城投企業與地方政府信用脫鉤。構建城投企業市場化轉型扶持政策體系。現行城投企業轉型的相關支持政策較為分散，缺乏專門針對城投企業市場化轉型的政策支撐體系，建議加快專門針對城投企業轉型的支持政策體系建設，針對企業功能定位、融資轉型等重點內容出臺指導政策，為各地各部門細化政策提供指導。二是強化新型城鎮化建設和運營主體角色定位。新型城鎮化強調以提高質量為導向，以人的城鎮化為核心。基于城投企業歷史貢獻和現實基礎，未來新型城鎮化需要城投企業參與。我國政策仍需明確支持城投企業參與承接各地公益性項目，摒棄傳統投資造城等粗放模式，貫徹新型城鎮化目標。通過挖掘新型城鎮化項目優秀樣本，擴大典型案例和模式經驗的宣傳推廣，形成示范帶動效應，同時加快符合新型城鎮化導向的項目立項審批流程。同等條件下優先支持此類項目融資。三是支持和引導企業融資方式多元化發展。推動城投企業信貸分類融資，繼續實施對融資平臺的名單制管理，協調發展監管類和監測類平臺，做好平臺貸規模和質量控制，改善城投企業整體融資環境。推動城投債券種結構優化，順應公司化改制轉型需要，在存量和增量方面擴大公司債在城投債中的比重，并支持資產支持證券（ABS）等新興券種發展。促進其他新興融資模式創新和應用推廣，在厘清政企邊界等前提下，PPP、ABO、BOT、TOT等都有條件為城投企業所用。其中：PPP模式（指狹義）通過成立SPV推進公私合作、風險共擔，政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等約定規則，使投資者收益長期穩定，適合供水、供熱、地下綜合管廊等適宜社會資本參與的公益性項目；ABO模式在政府授權下，城投企業負責項目建設運營，政府履行規則制定、績效考核等職責，并按協議約定支付授權經營服務費，既符合公益類國企改革指導方向，又有利于政企、政事分開；TOT模式只涉及經營權轉讓而回避產權競爭，有利于盤活國資存量，緩解資金矛盾。四是深化功能分類改革。深入推動城投企業公益類和商業類功能分類改革。公益類城投企業應突出保障民生、服務社會、提供公共產品和服務等目標。針對轉型為商業類國企的城投企業，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國資保值增值為主要目標，獨立自主運營。基于公益性資產和儲備土地不得注入融資平臺的政策指引，越來越多的經營性資產將注入城投企業，客觀上將推動城投企業增強經營性項目參與動力，并推動城投企業轉型為商業類國企。因而商業類國企改革應作為城投企業功能分類改革的一大重點。五是促進產權結構多元化。順應新一輪國企改革政策號召，有序推動城投企業產權結構多元化改革，鼓勵和支持民營資本等非公有資本注入城投企業，推進混合所有制改革，增強城投企業活力。依托混改以適度稀釋地方政府及其部門、事業單位產權，有利于破除傳統“路徑依賴”，擺脫傳統體制機制束縛以推進現代公司制度，激發城投企業市場化運營活力；有利于發展壯大資本實力，提高資本運營能力；有利于促進城投企業業態多元化，完善價值鏈體系，增強企業造血能力。

[參考文獻]

[1]李苑.中國城投公司去年整體負債規模急劇上升[N].中國證券網，2017-09-05.

作者：簡尚波