時間：2023-03-21 17:04:11
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地市職業(yè)教育行政管理是地市政府及其教育行政部門按照國家對職業(yè)教育方針、政策和相關(guān)規(guī)定，對地方職業(yè)教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。從目前的情況來看，國家十分重視職業(yè)教育改革，出臺了多項(xiàng)政策，召開多個工作推動會議，但是地市政府在政策執(zhí)行中卻存在政策表面化的偏差。那么這種“中央熱、地方冷”的現(xiàn)象表現(xiàn)如何?地市政府究竟在職業(yè)教育管理上應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用和如何發(fā)揮?就這些問題，筆者對在國家教育行政學(xué)院進(jìn)行研修的地市教育局長和督學(xué)進(jìn)行問卷調(diào)研和深度訪談，發(fā)放問卷160份，回收問卷142份，有效回收率為89%。從被調(diào)查者來自的地區(qū)來看，東部地區(qū)占27%，中部地區(qū)占32%，西部地區(qū)占41%，說明樣本所在地區(qū)分布比較均勻。
(一)地市政府表面重視職教，實(shí)際重視普教。職業(yè)教育為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供技術(shù)保障和人力支持的經(jīng)濟(jì)功能已被地方政府認(rèn)同，職業(yè)教育也被列入政府社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中。調(diào)研顯示，96%的地市將發(fā)展職業(yè)教育納入經(jīng)濟(jì)社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中;81%的地市每1－2年召開一次職業(yè)教育工作會議。這一數(shù)據(jù)足以說明地市政府對職業(yè)教育的重視，但是“說起來重要，辦起來不要”的現(xiàn)象依然存在。在投入方面，由于職業(yè)學(xué)校注重學(xué)生動手能力培訓(xùn)，必須配備實(shí)訓(xùn)設(shè)備和耗材，學(xué)生培養(yǎng)成本高于普高，發(fā)達(dá)國家對職業(yè)教育的投入通常是普通教育的2．5倍。但是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，與普高相比，被調(diào)查地區(qū)中職學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入高于普高的占26%，與普高一樣的占28%，低于普高的占46%。筆者曾帶隊(duì)去東部某省的一個地市級考察，與所料一致的是，該市重點(diǎn)中專與重點(diǎn)中學(xué)在校園面積、基礎(chǔ)設(shè)施、校長和教師配備上都有很大距離。
(二)地市職業(yè)教育管理格局以分別管理與歸口管理為主，政策落實(shí)與質(zhì)量監(jiān)督不到位。長期以來，我國職業(yè)教育由教育部門、人保部以及部分行業(yè)、企業(yè)管理。調(diào)研顯示:46%的地市由教育部門和人保部門分別管理，44%的地市統(tǒng)一歸口教育行政部門管理，10%由政府層面統(tǒng)籌管理。也就是說，分別管理和歸口管理形成了當(dāng)前地市職業(yè)教育管理格局。在地市政府在職業(yè)教育管理方面存在的問題中，大家認(rèn)為最大的問題是“政策落實(shí)不力”和“缺乏職業(yè)教育督導(dǎo)”，都占36%，其次是“多頭管理、政出多門”，占26%，再次是“上級領(lǐng)導(dǎo)不重視發(fā)展職業(yè)教育”，占10%。在政策落實(shí)上，部分地區(qū)用于職業(yè)教育的30%的教育費(fèi)附加政策不能落實(shí)。為應(yīng)付上級督導(dǎo)檢查，地市財政部門將這筆經(jīng)費(fèi)暫時劃撥到教育局財政上，檢查結(jié)束后馬上劃走。局長們戲稱，這是“財政局長與教育局長玩的一個數(shù)字游戲”。生均撥款政策執(zhí)行更是困難，1996年頒布的《職業(yè)教育法》第四章第二十七條明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定本地區(qū)職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院財政部制定本部門職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)。”但是到目前為止，僅有10個省(區(qū)、市)出臺了職業(yè)院校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)。在職業(yè)教育督導(dǎo)上，2012年，教育部專門頒布了《職業(yè)教育督導(dǎo)條例》，由于現(xiàn)代教育督導(dǎo)工作歷史不長，職業(yè)教育督導(dǎo)工作更是新生督導(dǎo)項(xiàng)目，很多督學(xué)、督導(dǎo)辦主任并沒有從事過職業(yè)教育的經(jīng)歷，專門設(shè)置職業(yè)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和將職業(yè)教育列入當(dāng)前督導(dǎo)計劃中的更是少之又少。在教育體制綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目中，56個職教試點(diǎn)項(xiàng)目中僅將內(nèi)蒙列為職業(yè)教育督導(dǎo)試點(diǎn)，占試點(diǎn)項(xiàng)目的1．8%。
(三)地市政府統(tǒng)籌力度不均，招生問題制約職業(yè)教育發(fā)展。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有利于提高資源利用效率，是地市政府優(yōu)化職教資源、提升辦學(xué)水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)、校企協(xié)同發(fā)展的有效措施。地市政府在統(tǒng)籌職業(yè)教育方面力度最大的是統(tǒng)籌學(xué)校布局，為82%;其次是經(jīng)費(fèi)投入，為70%;第三是專業(yè)設(shè)置，為63%;第四是招生和就業(yè)，為58%;統(tǒng)籌力度最弱的是師資，為38%。校企合作是職業(yè)學(xué)校發(fā)展生命線，政府在校企合作中發(fā)揮統(tǒng)籌主導(dǎo)作用。調(diào)查顯示，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是地市政府在校企合作方面主要職責(zé)，占66%;13%的地市政府通過政策制定促進(jìn)校企合作;10%的地市政府直接指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校的校企合作;11%地市政府沒有參與校企合作。由此可見，地市政府將統(tǒng)籌力度主要放在學(xué)校布局和經(jīng)費(fèi)上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年來，“招生難”成為制約職業(yè)教育發(fā)展的首要問題。出現(xiàn)“招生難”的一個主要原因是，政府統(tǒng)籌職能沒有很好發(fā)揮，缺乏全局性規(guī)劃，職業(yè)學(xué)校缺乏統(tǒng)籌設(shè)計，專業(yè)重復(fù)，造成競爭生源。一些位于地市級的省屬職業(yè)學(xué)校，由于“地方保護(hù)”政策，很難招到地方生源;為了競爭生源，各個學(xué)校不得不給學(xué)校和老師回扣，購買生源，提高辦學(xué)成本，無力改善辦學(xué)條件、促進(jìn)校企合作和提高師資隊(duì)伍水平，形成了惡性循環(huán)。
(四)地市政府主導(dǎo)力度大，學(xué)校自不足。政府主導(dǎo)下的職業(yè)教育管理體制有利于職業(yè)教育快速和協(xié)調(diào)發(fā)展。但是如果政府包攬?zhí)啵鄙偈袌鰴C(jī)制調(diào)節(jié)，學(xué)校自主性就得不到發(fā)揮。調(diào)查顯示，公辦職業(yè)學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)中92%來自政府預(yù)算內(nèi)財政撥款，7%來自學(xué)生學(xué)費(fèi)，1%由學(xué)校自籌。《職業(yè)教育法》規(guī)定了建立多渠道籌集職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，但是，目前公辦職業(yè)學(xué)校經(jīng)費(fèi)以政府投入為主，學(xué)校缺乏尋求其他渠道籌資的積極性，多渠道投資機(jī)制難以建立。在政府對職業(yè)學(xué)校的專項(xiàng)撥款方面，用于房屋基建的撥款最多，占74%;其次是用于學(xué)校的實(shí)訓(xùn)儀器設(shè)備的撥款，占72%;再次是重點(diǎn)建設(shè)專業(yè)的專項(xiàng)撥款，占69%;最后是對薄弱學(xué)校的補(bǔ)助，占66%。由此可見，政府在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面，基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備等硬件投入較多。有些局長提出，由于上級主管部門在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算死板，學(xué)校用于校舍加固維修費(fèi)用和實(shí)訓(xùn)設(shè)備購置的經(jīng)費(fèi)用不完，而學(xué)校卻沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于兼職教師的聘用和特色專業(yè)建設(shè)等軟件建設(shè)。在教師招聘方面，學(xué)校也沒有自，地方人事部門按照公務(wù)員招錄標(biāo)準(zhǔn)和方式招聘教師，達(dá)不到中職學(xué)校對“雙師型”教師的需求。有些地市中職學(xué)校校長和副校長都由市委組織部統(tǒng)籌，甚至學(xué)校中層干部聘任也必須經(jīng)市教育局備案。政府在投入和人事管理方面的過分主導(dǎo)，束縛職業(yè)學(xué)校手腳，不利于學(xué)校發(fā)展。此外，地市政府或有關(guān)部門還為職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生提供信息服務(wù)，最多的是就業(yè)服務(wù)，占88%;創(chuàng)業(yè)、培訓(xùn)等其他服務(wù)項(xiàng)目占12%。
二、地市政府統(tǒng)籌主導(dǎo)職業(yè)教育的思考與建議
地市級政府負(fù)擔(dān)著地方職業(yè)教育改革發(fā)展，在促進(jìn)地方職業(yè)教育發(fā)展中，發(fā)揮了統(tǒng)籌主導(dǎo)作用。但是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地市政府在統(tǒng)籌、監(jiān)督、保障等方面存在“缺位”現(xiàn)象，即應(yīng)該政府做到的卻沒有做到，而在管理方面卻存在“越位”現(xiàn)象，即應(yīng)該放權(quán)的地方?jīng)]有放權(quán)。鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從政策落實(shí)、職能轉(zhuǎn)變和統(tǒng)籌管理三個方面入手，確保責(zé)任到位、簡政放權(quán)和優(yōu)化配置。
(一)落實(shí)政策，責(zé)任到位。地市政府職責(zé)到位才能保障職業(yè)教育發(fā)展。然而從認(rèn)識到行動存在距離，一些地方政府在履行統(tǒng)籌主導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展職責(zé)時，往往是“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”。調(diào)查中也存在著“地市政府表面重視職教，實(shí)際重視普教”的現(xiàn)象。其原因可以從地方政府政策執(zhí)行價值沖突的角度分析:一方面，地方政府認(rèn)識到發(fā)展職業(yè)教育有利于人全面發(fā)展、社會公平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面，他們不得不被以分?jǐn)?shù)和升學(xué)率為考核標(biāo)準(zhǔn)的政績觀左右。這樣一來，地方政府已經(jīng)認(rèn)識到必須重視職業(yè)教育，將職業(yè)教育納入規(guī)劃中，召開相關(guān)會議并發(fā)文推動職業(yè)教育發(fā)展，但是在對職業(yè)教育的條件保障方面確不如普通教育。因此，應(yīng)落實(shí)和采取相關(guān)措施。1．地市政府首先要貫徹落實(shí)就業(yè)準(zhǔn)入制度。一些企業(yè)為降低生產(chǎn)成本招收沒有經(jīng)過培訓(xùn)的人員，影響職業(yè)學(xué)生畢業(yè)生就業(yè)。用人單位招錄職工必須嚴(yán)格執(zhí)行“先培訓(xùn)、后就業(yè)”、“先培訓(xùn)、后上崗”的規(guī)定，從取得職業(yè)學(xué)校學(xué)歷證書、職業(yè)資格證書和職業(yè)培訓(xùn)合格證書的人員中優(yōu)先錄用。對于違反就業(yè)準(zhǔn)入制度的企業(yè)，特別是對涉及人民生命財產(chǎn)安全的相關(guān)職業(yè)，如衛(wèi)生醫(yī)療、食品生產(chǎn)等行業(yè)，加強(qiáng)監(jiān)管，人保和工商部門要加大執(zhí)法監(jiān)督力度，對違反規(guī)定、隨意招錄未經(jīng)職業(yè)教育或培訓(xùn)人員的用人單位給予處罰，并責(zé)令其限期對相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)。2．地市政府還應(yīng)保證職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入增長。各級政府在經(jīng)費(fèi)投入方面承擔(dān)不同的責(zé)任:省級人民政府要制定本地區(qū)職業(yè)學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)撥款，并依法監(jiān)督執(zhí)行;地市政府除了保證職業(yè)學(xué)校教師工資按時發(fā)放以外，還必須落實(shí)“城市教育費(fèi)附加安排用于職業(yè)教育的比例應(yīng)不低于30%”的政策并保障教育經(jīng)費(fèi)逐年增長。3．地市政府應(yīng)落實(shí)職業(yè)教育學(xué)生資助和免費(fèi)政策和職業(yè)學(xué)校學(xué)生責(zé)任保險制度。中職助學(xué)金政策一直受大家質(zhì)疑，原因之一是學(xué)生揮霍或亂花助學(xué)金，產(chǎn)生不良效果;而中職學(xué)校確無經(jīng)費(fèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，辦學(xué)條件差;更有甚者，極少數(shù)中職學(xué)校還存在虛假注冊學(xué)生學(xué)籍、騙取國家助學(xué)金等違法違規(guī)行為。最近，江西新余市調(diào)整助學(xué)金用途，將該項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)(每年約300萬元)設(shè)立為職業(yè)教育發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于獎勵為新余企業(yè)輸送員工的院校，以及實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)、推進(jìn)職業(yè)教育信息化建設(shè)的職業(yè)院校。［1］在免費(fèi)政策方面，已經(jīng)有內(nèi)蒙、山西、江蘇、福建、重慶、貴州、青海、寧波、廈門9個省市區(qū)免除中職教育學(xué)費(fèi)，免學(xué)費(fèi)資金由財政補(bǔ)貼職業(yè)學(xué)校，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從每生每年2000元至6500元不等;25個省實(shí)行職業(yè)學(xué)校學(xué)生責(zé)任保險全覆蓋。
(二)職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)職業(yè)教育是政府向公民提供的一項(xiàng)公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府是職業(yè)學(xué)校的投入方和管理方，學(xué)校在產(chǎn)權(quán)和管理上都依靠政府，增強(qiáng)政府對職業(yè)學(xué)校管理全方位、全過程的控制和包攬，從而使學(xué)校失去了自，不利于調(diào)動學(xué)校自主性，束縛學(xué)校發(fā)展。政府應(yīng)主動轉(zhuǎn)變教育管理職能、管理內(nèi)容和管理方式，通過立法、撥款、中介組織、政策引導(dǎo)、督導(dǎo)、信息服務(wù)等各種間接手段對學(xué)校進(jìn)行管理。首先，地市政府向職業(yè)學(xué)校放權(quán)。地市政府可以將教師招聘權(quán)下放給學(xué)校，使學(xué)校根據(jù)學(xué)校專業(yè)發(fā)展需要，面向社會、企業(yè)，公開招聘專職教師、聘用兼職教師、靈活安排招聘時間。上海市醫(yī)藥學(xué)校具備自主遴選教師的權(quán)力，他們將教師招聘分成八個步驟:市場篩選、專家面試、試講、非智力因素測試、校長辦公會議決定、帶教培養(yǎng)、征詢意見綜合評價和正式聘用合同管理。地市政府根據(jù)中央制定的《職業(yè)學(xué)校兼職教師管理辦法》制定實(shí)施細(xì)則，直接投入或開發(fā)建制。湖南長沙市在市屬公辦職業(yè)學(xué)校實(shí)行流動教師編制不超過教師編制總數(shù)的15%－30%(高職為30%)，用于聘請校外有技術(shù)專長的兼職教師，按照空缺一個編制給予每年3萬元財政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。其次，地市政府向行業(yè)協(xié)會放權(quán)。行業(yè)是連接教育與產(chǎn)業(yè)的橋梁和紐帶。行業(yè)協(xié)會是在行業(yè)主管部門指導(dǎo)下形成的自治或半自治組織，代表行業(yè)利益。行業(yè)協(xié)會最了解本行業(yè)企業(yè)對人才數(shù)量和規(guī)格的要求。據(jù)餐飲行業(yè)協(xié)會調(diào)查顯示，該行業(yè)對高技能人才和經(jīng)營管理人才需求旺盛，2010年需求量是37．10萬人，2015年為58．25萬人，2020年是64．95萬人。許多企業(yè)為不能找到合適的餐飲高技能人才和經(jīng)營管理人才發(fā)愁。［2］職業(yè)教育發(fā)展離不開行業(yè)指導(dǎo)，2010年，43個行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會成立;2011年6月，《教育部關(guān)于充分發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)作用推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展意見》出臺。地市政府可以根據(jù)上級政府制定的相關(guān)規(guī)定，將行業(yè)人才需求預(yù)測、行業(yè)工種標(biāo)準(zhǔn)制定和就業(yè)信息的提供等功能放權(quán)給行業(yè)協(xié)會。最后，地市政府向中介機(jī)構(gòu)放權(quán)。督導(dǎo)檢查也是各級政府的責(zé)任和管理手段。我國的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般是教育局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或與教育局合署辦公，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式雖然有利于督導(dǎo)工作的專業(yè)化發(fā)展，但是影響督導(dǎo)結(jié)果的公正性和規(guī)范性。一方面，地方教育行政部門負(fù)責(zé)管理職業(yè)教育;另一方面，又去督導(dǎo)本地區(qū)職業(yè)教育辦學(xué)情況，既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”，難免讓公眾質(zhì)疑督導(dǎo)的公正性。中介機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的第三方，具有公正性和緩沖性，國外的做法是中介機(jī)構(gòu)或行業(yè)組織負(fù)責(zé)對職業(yè)教育進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。濰坊市教育局通過政府購買服務(wù)的方式，中介機(jī)構(gòu)———濰坊創(chuàng)新教育評估中心和教育惠民中心接受社會各界對教育的投訴、咨詢、求助與監(jiān)督;對違規(guī)辦學(xué)行為進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督和部分學(xué)校評估工作。
關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制措施行政處罰行政命令區(qū)別可訴性分析
在《行政訴訟法》頒布十幾年之后，對行政強(qiáng)制措施的含義和范圍仍存在較大的模糊性。這說明我國對行政強(qiáng)制措施性質(zhì)、形態(tài)的認(rèn)識還存在許多空白。本文擬從對行政強(qiáng)制措施的范圍、形態(tài)和可訴性問題進(jìn)行探討。
一、“行政強(qiáng)制措施”的概念和特征
(一)概念和特征
要論述這個問題首先要從行政強(qiáng)制制度說起。中國的行政強(qiáng)制制度由行政強(qiáng)制措施制度與行政強(qiáng)制執(zhí)行制度所構(gòu)成。所謂的行政強(qiáng)制，是指行政主體為了保障行政管理的順利進(jìn)行，通過依法采取強(qiáng)制手段迫使拒不履行行政法義務(wù)的相對方履行義務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)；或者處于維護(hù)社會秩序或保護(hù)公民人身健康、安全的需要，對相對方的人身或財產(chǎn)采取緊急性、即時性強(qiáng)制措施的具體行政行為的總稱。行政強(qiáng)制的對象是拒不履行行政法義務(wù)的行政相對方，或?qū)ι鐣刃蚣八巳松斫】岛桶踩赡軜?gòu)成危害或其本身正處在或?qū)⑻幵谀撤N危險狀態(tài)下的行政相對方。行政強(qiáng)制并非適用所有違反行政法律規(guī)范的相對方，但相對方必須是違反了特定的法律、法規(guī)，符合適用行政強(qiáng)制的條件。行政強(qiáng)制的目的是保證法定義務(wù)的徹底實(shí)現(xiàn)，維護(hù)正常的社會秩序，保障社會安全，保護(hù)公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)免受侵害。從這個定義中可以看出行政強(qiáng)制措施，系指國家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序，預(yù)防與制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生與存在，依照法律、法規(guī)規(guī)定，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產(chǎn)進(jìn)行臨時約束或處置的限權(quán)性強(qiáng)制行為。
行政強(qiáng)制措施作為一種獨(dú)立的具體行政行為，又作為行政強(qiáng)制行為的一個構(gòu)成部分，具有下列法律特征：
一是強(qiáng)制性。它意味著當(dāng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施時，對象人負(fù)有容忍的義務(wù)，否則要承擔(dān)法律后果。使用行政強(qiáng)制的行政主體，應(yīng)該有嚴(yán)格的條件限制，都必須有法律予以明確的規(guī)定，特別是牽涉到對人身的強(qiáng)制措施時更是如此。
二是非處分性。在行政強(qiáng)制措施中，無論作為基礎(chǔ)性的有關(guān)強(qiáng)制措施的行政決定，還是對這一決定的執(zhí)行，都不具有“處分性”。換句話說，它一般是“限制”權(quán)利，而不是“處分”權(quán)利。一般來說強(qiáng)制措施的實(shí)施，多是在具有現(xiàn)實(shí)且急迫的危險時才能啟動，多針對相對方的人身或者財產(chǎn)，以保護(hù)相對人和社會利益為目的。這一點(diǎn)與行政強(qiáng)制執(zhí)行不同。
三是臨時性。任何行政強(qiáng)制措施都是一種中間行為，而不是最終行為，因而具有臨時性。如扣押、凍結(jié)、暫扣證照等，都是一種臨時性的保障措施，不是行為的最終目的。其一般目的是“保證法定義務(wù)的徹底實(shí)現(xiàn)，維護(hù)正常的社會秩序，保障社會安全，保護(hù)公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)免受侵害。”
四是實(shí)力性。行政行為有意思行為與實(shí)力行為之分，前者是一種決意的表達(dá)，往往表現(xiàn)為一種行政決定、行政命令等，后者以作出物理性的動作為特征，如對人身的強(qiáng)制約束。不管怎樣行政強(qiáng)制措施都是一種行政行為，因而具有行政行為的一般屬性，即確定力、拘束力、公定力、執(zhí)行力。
第五具體性。行政強(qiáng)制措施是行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，針對特定的行政相對人及行為或特定的物，就特定的事項(xiàng)所作出的具體行政行為。正因?yàn)樗蔷唧w行政行為，所以一些雖在形式上掛有“措施”而內(nèi)容上帶有“普遍性”的行為就不應(yīng)被入“行政強(qiáng)制措施”的范圍之內(nèi)。
第六可訴性。行政強(qiáng)制措施在法律救濟(jì)上適用行政復(fù)議和行政訴訟。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第6條第（二）項(xiàng)和《中華人民共和國行政訴訟法》第11條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，行政相對人對行政主體的行政強(qiáng)制措施不服的，可以申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。
（二）與相關(guān)概念的區(qū)別
在上面的論述中，我們對“行政強(qiáng)制措施”的概念內(nèi)涵與法律特征作了探討，這屬于對行政強(qiáng)制措施“內(nèi)在”的研究。在這里還有一個重要的任務(wù)是劃清“行政強(qiáng)制措施”與其他外部概念——而這些概念是最易與它相混淆的——之間的界線，細(xì)心探測“行政強(qiáng)制措施”的外部“邊界”，這屬于對行政強(qiáng)制措施不是什么的研究。
1、行政強(qiáng)制措施與行政處罰
中國早在1996年業(yè)已制定了行政處罰法。行政處罰是指行政機(jī)關(guān)或其他行政主體依照法定權(quán)限和程序?qū)`反行政法規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的相對方給予行政制裁的具體行政行為。“行政處罰”行為已被作了嚴(yán)格界定。按理說，兩者的“界河”較為明晰。但由于行政強(qiáng)制措施與行政處罰都屬具體行政行為，而且兩者的某些行為手段在形式上相同，如“暫扣證照”，這給我們的區(qū)分工作帶來困難。
區(qū)分“行政強(qiáng)制措施”與“行政處罰”，并非純粹基于學(xué)理上界定概念的需要，它涉及到在行政執(zhí)法階段對法律的適用。某一行政行為如果被界定為“行政處罰”，那它就必須受制于《中華人民共和國行政處罰法》，我們必須按行政處罰法的標(biāo)準(zhǔn)去衡量該行政行為的合法性；相反，如果該行政行為被確定是“行政強(qiáng)制措施”，那它就不受行政處罰法的約束，而應(yīng)受中國行將制定的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》規(guī)制。
1）處分權(quán)利與限制權(quán)利。行政處罰與行政強(qiáng)制措施，其法律效果是不同的。行政處罰是對行政相對人權(quán)利的最終處分，如沒收財產(chǎn)之所以是行政處罰，因?yàn)樗菍ο鄬θ素敭a(chǎn)所有權(quán)的最終剝奪即處分；而行政強(qiáng)制措施是對相對人權(quán)利（特別是財產(chǎn)使用權(quán)和處分權(quán)）的一種臨時限制，如查封財物之所以是行政強(qiáng)制措施，因?yàn)樗皇菍υ撠斘锼袡?quán)的最終處分，而僅是在短期內(nèi)對該財物使用權(quán)和處分權(quán)的臨時限制。
2）是否以違法為前提，是否具有制裁性。行政處罰是一種行政制裁行為，因而必然以行政相對人的行為違法為前提；行政強(qiáng)制措施不是一種行政制裁行為，因而與行政相對人的行為是否違法沒有必然聯(lián)系。它可以針對相對人的違法行為，也可針對相對人的合法行為。
3）中間行為與最終行為。行政強(qiáng)制措施是一種中間行為，它是為保證最終行政行為的作出所采取的一種臨時性措施，它沒有到達(dá)對事件最終處理完畢的狀態(tài)。如扣押財物，扣押本身不是最終的目的，它是為保證爾后行政處理決定的最終作出和執(zhí)行所采取的臨時措施。行政處罰則是一種最終行政行為。它的作出，表明該行政違法案件已被處理完畢。如沒收財物，它表達(dá)了行政主體對該財物的最終處理。
4）立法上的表現(xiàn)形式。一般說來，從法律法規(guī)上看，行政處罰作為一種罰則，被規(guī)定在“法律責(zé)任”這一章節(jié)中，而行政強(qiáng)制措施被規(guī)定在“執(zhí)法檢查”的章節(jié)中。我國已有“行政處罰”的單行法，等“行政強(qiáng)制”的單行法制定以后，兩者的立法形式就更易區(qū)別了。
需要提醒的是，我們不能簡單地根據(jù)行為“形式”、“手段”認(rèn)定行為性質(zhì)，因?yàn)橛械男袨樾问郊瓤勺鳛椤靶姓?qiáng)制措施”的一種手段，也可作為“行政處罰”的一種手段，這需對照上述標(biāo)準(zhǔn)作具體分析。
2、行政強(qiáng)制措施與行政命令
目前在中國，行政命令既可作為抽象行政行為的一種形式，也可作為具體行政行為的一種形式。作為前者，當(dāng)然沒有必要比較。作為具體行政行為的行政命令，系指由行政主體作出的強(qiáng)制要求相對人進(jìn)行一定的作為或不作為的意思表示。行政命令是個意思行為，行政強(qiáng)制措施是個物理行為，這作為它們之間理論上最主要的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)是沒有問題的。問題在于我們時常發(fā)現(xiàn)，不少行政強(qiáng)制措施在實(shí)施時同時被伴隨行政命令，幾乎大多行政強(qiáng)制措施都以行政命令為程序上的附助手段，如要驅(qū)散人群，必然同時命令被驅(qū)者離開。這時，如何解決行政強(qiáng)制措施與行政命令之間的界線，會使我們感到困惑。我們認(rèn)為，這里應(yīng)區(qū)分以下不同情況對待：
1）如果行政主體在前面作出一個行政命令，而且該命令尚未最終生效，事后根據(jù)該命令實(shí)施一種強(qiáng)制行為，那么，事前的行政命令作為獨(dú)立的具體行政行為對待，事后的行政強(qiáng)制行為也作為獨(dú)立的行政強(qiáng)制措施行為對待。
2）如果行政主體在前面作出一個行政命令，并且該命令已獲得最終效力，事后根據(jù)該命令實(shí)施一種強(qiáng)制行為，那么，事前的行政命令作為獨(dú)立的具體行政行為（命令性決定）對待，事后的行政強(qiáng)制行為便作為“行政強(qiáng)制執(zhí)行”而不是“行政強(qiáng)制措施”對待。
3）如果行政主體在實(shí)施行政強(qiáng)制措施過程中或與實(shí)施行政強(qiáng)制措施同時作出行政命令，那么，這種命令只是行政強(qiáng)制措施中的一個程序上的告誡環(huán)節(jié)，它被行政強(qiáng)制措施行為所吸收，不能作為一個獨(dú)立的具體行政行為（行政命令）存在。
二、“行政強(qiáng)制措施”的種類
通過以上的分析可以看出，行政強(qiáng)制措施在其屬性有“強(qiáng)制”的限定，但就其所包含的內(nèi)容而言，行政強(qiáng)制措施并不是僅指某個特定的行為方式，而是指具有強(qiáng)制屬性的一類具體行政行為。因此，行政強(qiáng)制措施是一個概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形態(tài)的具體的行政強(qiáng)制措施。
有些學(xué)者在論及行政強(qiáng)制措施時明確指出，“行政強(qiáng)制措施包括預(yù)防性強(qiáng)制措施、制止性強(qiáng)制措施和執(zhí)行性強(qiáng)制措施”。預(yù)防性強(qiáng)制措施，是指行政主體對可能發(fā)生危害行政管理秩序的人或物，依法采取的即時性強(qiáng)制措施。預(yù)防性強(qiáng)制措施適用的主要特點(diǎn)是：相對方的行為或物即將對社會或公共利益產(chǎn)生危害，非采取即時強(qiáng)制不足以防止危害結(jié)果的發(fā)生。制止性強(qiáng)制措施，是指行政主體對正在實(shí)施危害行政管理秩序的相對方采取的限制其財產(chǎn)或人身自由的即時性強(qiáng)制措施。制止性強(qiáng)制措施適用的主要特征是：相對方危害社會的行為已經(jīng)發(fā)生，非采取即時制止性強(qiáng)制措施不足以遏制違法行為的繼續(xù)和發(fā)展。執(zhí)行性強(qiáng)制措施，是指行政主體為了保證法律、法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件以及行政主體本身作出的行政決定所確定的行政相對方的義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，采取一定的強(qiáng)制措施，迫使拒不履行相應(yīng)義務(wù)的相對方履行義務(wù)或通過其他法定方式使相應(yīng)義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。換言之，行政強(qiáng)制措施既可以適用于行政強(qiáng)制執(zhí)行的場合，以實(shí)現(xiàn)已生效的具體行政行為；也可以適用于調(diào)查、取證或可能對相對人的人身、他人或公共利益造成危害的場合，以保證具體行政行為的作出。還有的學(xué)者以行政強(qiáng)制行為的調(diào)整對象為標(biāo)準(zhǔn)將其分為：對人身的強(qiáng)制措施和對財產(chǎn)的強(qiáng)制措施；以行政行為使用目的和程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，把它分為即時性強(qiáng)制措施和執(zhí)行性強(qiáng)制措施。可見，場合的不同，目標(biāo)追求的差異，都使行政強(qiáng)制措施呈現(xiàn)不同的形態(tài)，與相對人權(quán)益的關(guān)系，法律對其規(guī)范和要求的側(cè)重點(diǎn)，也有許多差異。
本文為了論述的方便，按羅豪才老師的分類方法。對人身的強(qiáng)制措施主要是指公安、海關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、醫(yī)療衛(wèi)生等行政機(jī)關(guān)，對那些對社會有現(xiàn)實(shí)威脅或拒不接受有關(guān)機(jī)關(guān)作出的人身處罰，拒不履行法定義務(wù)的相對方采取的限制其人身自由或迫使其履行人身義務(wù)的強(qiáng)制措施。根據(jù)目前有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，對人身的強(qiáng)制措施主要有以下幾種：強(qiáng)制拘留、強(qiáng)制扣留、限期出境、驅(qū)逐出境、強(qiáng)制約束、強(qiáng)制遣返、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制治療、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制傳喚、收容審查、強(qiáng)制履行等。
對財產(chǎn)的強(qiáng)制措施，主要是指行政主體對負(fù)有履行法定財產(chǎn)義務(wù)卻拒不履行義務(wù)的相對方，所采取的迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的強(qiáng)制措施。主要有：凍結(jié)、扣押、查封、劃撥、扣繳、、強(qiáng)制銷毀、強(qiáng)制檢定、強(qiáng)制許可、變價出售、強(qiáng)制抵繳、強(qiáng)制退還等。從這里可以看出在我國行政法理論以及實(shí)踐中行政強(qiáng)制措施的多樣性和復(fù)雜性，并且和容易侵犯到相對人的合法權(quán)益，所以對他應(yīng)該有一個明確的規(guī)制方法，我們不企求整齊劃一的方法，但有一個統(tǒng)一的認(rèn)識對我們研究這樣的一個復(fù)雜的多樣的行為將會有意想不到的好處。
三、“行政強(qiáng)制措施”的可訴性分析
《行政訴訟法》明確將行政強(qiáng)制措施納入人民法院的受案范圍，并不表明任何形態(tài)的行政強(qiáng)制措施都具有可訴性。某一具體的行政強(qiáng)制措施是否具有可訴性，還取決于該行政強(qiáng)制措施是否達(dá)到了自身的獨(dú)立性和成熟性，取決于它與相對人權(quán)益的關(guān)系。行政強(qiáng)制措施的獨(dú)立性和成熟性，是指行政強(qiáng)制措施作為一個獨(dú)立完整的具體行政行為是否已經(jīng)成立。而行政強(qiáng)制措施與相對人權(quán)益的關(guān)系則是法律上的利害關(guān)系，即行政強(qiáng)制措施的采取是否影響或可能影響相對人的合法權(quán)益。
一般來說行政主體實(shí)施了行政強(qiáng)制措施，緊隨其后又實(shí)施了行政處罰或其他具體行政行為。這時的行政強(qiáng)制措施就與緊隨其后的具體行政行為形成了無法割舍的關(guān)系。在多數(shù)情況下，這種行政強(qiáng)制措施的實(shí)際作用就是保障或輔助后續(xù)的具體行政行為的作出。在后續(xù)的具體行政行為作出后，行政強(qiáng)制措施應(yīng)理解為已被具體行政行為所吸收，而不再具有獨(dú)立的意義。另一種情況是行政主體采取了行政強(qiáng)制措施以后，因種種條件和原因，沒有必要、也不再實(shí)施后續(xù)的具體行政行為。這時的行政強(qiáng)制措施就成為一個直接影響相對人權(quán)益的、獨(dú)立、完整的具體行政行為。產(chǎn)生第一種結(jié)果的行政強(qiáng)制措施因其不具有獨(dú)立性和完整性，而沒有可訴性，相對人對這種強(qiáng)制措施的異議和權(quán)利請求，可以歸并入對后續(xù)具體行政行為的異議和權(quán)利請求之中。產(chǎn)生第二種結(jié)果的行政強(qiáng)制措施，在特定的場合和特定的行政活動中，是獨(dú)立完整并且是唯一的，對相對人權(quán)益的影響也是獨(dú)立和直接的。因而這種行政強(qiáng)制措施具有可訴性。
綜上，行政強(qiáng)制措施是一個范圍較寬廣的概括性、包容性概念。因適用場合和追求目標(biāo)不同，在實(shí)定法上的名稱和實(shí)際存在的形態(tài)有很大差異。行政強(qiáng)制措施是可訴性具體行政行為，但并不是每種行政強(qiáng)制措施都具有可訴性。一個特定的行政強(qiáng)制措施是否具有可訴性，取決于它是否是一個獨(dú)立完整的已經(jīng)成立的具體行政行為及其與相對人權(quán)益的關(guān)系。因此，在行政主體合法的情況下，為了保障行政管理的順利進(jìn)行，維護(hù)社會秩序或保護(hù)公民的人身健康、安全的需要，采取強(qiáng)制措施使相對人履行或達(dá)到履行義務(wù)的狀態(tài)。首先行政執(zhí)法人員要提高素質(zhì)，知法、懂法，行政執(zhí)法人員代表了國家、政府的形象，他行使法律授予的權(quán)力，但不能；其次行政執(zhí)法人員要依法行政，按照法律的程序、規(guī)定采取強(qiáng)制措施，實(shí)施的相對人屬弱勢群體，在執(zhí)法過程中，體現(xiàn)人性化執(zhí)法，在采取強(qiáng)制措施的同時，保證公民人身健康、財產(chǎn)的不必要損失。行政強(qiáng)制措施具有可訴性，相對人可依法保護(hù)自身合法權(quán)益，使行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施行為受到監(jiān)督，更有效地規(guī)范行政強(qiáng)制措施，構(gòu)建社會主義和諧社會。
參考文獻(xiàn)資料：
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科學(xué)研究方法的分析性質(zhì)，決定了科學(xué)知識的不完備性．對實(shí)驗(yàn)事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)知識積累的偏見，使人們對知識的認(rèn)識具有封閉、孤立和片面的傾向，似乎知識是確定、確實(shí)的已經(jīng)存在于那里的東西，只等待人們?nèi)グl(fā)現(xiàn)、只等待人們?nèi)フJ(rèn)識．但“科學(xué)的手段是分析，目的是構(gòu)造”［2］，知識歸根結(jié)底是一種產(chǎn)物，一種構(gòu)造，而不是一種揭示．分析是說一項(xiàng)科學(xué)研究在正式啟動之前，必須對題材進(jìn)行限定，對錯綜復(fù)雜的事件進(jìn)行部分的篩選，即出于研究的目的，必須從整體中抽出一部分作為獨(dú)立的研究對象，并試圖在構(gòu)成的成分中尋求科學(xué)的解釋．正如赫姆霍爾茲所說，物理科學(xué)的任務(wù)，在我們看來，歸根結(jié)底在于把物理現(xiàn)象都?xì)w結(jié)為不變的引力和斥力，而這些力的強(qiáng)度只與距離有關(guān)．……一旦把一切自然現(xiàn)象都化為簡單的力，而且證明自然現(xiàn)象只能這樣加以簡化，那么科學(xué)的任務(wù)就終結(jié)了．以前我們曾經(jīng)證明過，這種歸結(jié)是自然理論必要的概念形式，因此，將它歸因于客觀真理是合理的．然而，盡管抽出的這一部分與整體事物之間有著緊密和決定性的聯(lián)系，但由于拿出的這部分畢竟與事物本身相脫離，從而由于缺乏完整性而變得失真．正是因?yàn)轭}材被改造成適合研究的主題，才使科學(xué)中既定的結(jié)論具有主觀建構(gòu)性．這樣盡管抽象為分析所必需，但從自然界及經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成抽象時，由于把抽象以外的部分略而不談，因此，抽象所提供的科學(xué)的圖像必然是不完備的．正如馬赫所言：科學(xué)只能把人們通過感官了解的自然界構(gòu)成模型，力學(xué)絕不像某些人所信賴的那樣當(dāng)然是關(guān)于自然界的最后真理，它只是形成上述模型的一個特定角度，是對事物從各不同側(cè)面———化學(xué)的、機(jī)械的或生理的———逐一進(jìn)行考察的結(jié)果．但一方面生物學(xué)表明生物都是以一個有機(jī)的整體而存在，人對自身這種存在的統(tǒng)一性有切實(shí)的認(rèn)識；另一方面知識源于我們的感覺以及我們的感覺所引起的意識變化．意識是一個整體，即使將其分析為各組成部分，但這一整體總表現(xiàn)為一個結(jié)構(gòu)或一幅圖像．而且許多證據(jù)表明，這一相似結(jié)構(gòu)同樣出現(xiàn)在別人的意識里，表明有一個本原的結(jié)構(gòu)存在于個人意識之外的領(lǐng)域，等待物理學(xué)理論去發(fā)現(xiàn)．這樣即便我們把基于經(jīng)驗(yàn)的觀察作為物理知識的唯一基礎(chǔ)，人們也還是因此主觀地選擇了那些他們認(rèn)為是物理的知識，因而這樣發(fā)現(xiàn)的宇宙不可能完全是客觀的，即科學(xué)理論不具有完全的客觀性，科學(xué)理論具有不完備性。
2、科學(xué)知識的不確定性
2．1、科學(xué)作為一種文化過程，其結(jié)果具有不確定性
科學(xué)作為一種文化的過程，是人們認(rèn)識自然的有效途徑，其結(jié)果具有不確定性．科學(xué)作為文化進(jìn)程的重要方面，表現(xiàn)有與文化變遷相似的特性，即整體科學(xué)不拘泥于一個特定的“目標(biāo)”或“功能”，因?yàn)槲幕拔幕冞w的概念并不需要目標(biāo)———方向或功能性，如詞匯的意義、發(fā)音和語法規(guī)則等的變化，一般不是某個人或某些人的刻意追求所至，并常常沒有可以觀察到的、對任何人或任何社會系統(tǒng)的用處或“功能”．科學(xué)的整體發(fā)展也是這樣，因此文化以及科學(xué)的發(fā)展就有與生物進(jìn)化相類似的地方，這就是受隨機(jī)性因素的影響，使結(jié)果產(chǎn)生明顯的不確定性．不過在文化及科學(xué)的發(fā)展中，盡管有選擇的偶然性，但預(yù)見和計劃有助于產(chǎn)生比較大的連貫性，使得創(chuàng)新者傾向于提出他們認(rèn)為很可能被接受的新觀念，從而使觀念不能“隨意地”產(chǎn)生。
2．2、科學(xué)知識不能被完全證實(shí)也不能被徹底否證
實(shí)證主義認(rèn)為，經(jīng)驗(yàn)科學(xué)作為人們熟悉的一個理論體系，應(yīng)該是一個能提供確實(shí)性信息的肯定性系統(tǒng)．實(shí)證主義者始終強(qiáng)調(diào)，知識必須借助于理性的證據(jù)證明或靠理智的力量證明，以便去掉那些未經(jīng)證實(shí)的東西，保證即使是在思考之中也能使思想更加確定，因?yàn)椤翱茖W(xué)知識是由已證明的命題所組成的”［3］．可見他們是把知識與已得到證明的知識視為同一．他們說，科學(xué)的誠實(shí)要求為：凡是不能被證明的，人們對它也就無法斷言，即一個陳述的意義在于它的證實(shí)的方法．這就是，使科學(xué)區(qū)別于偽科學(xué)的能發(fā)現(xiàn)可靠的、真實(shí)的、可證明知識的“科學(xué)的方法”———?dú)w納法．因此，實(shí)證主義者主張客觀主義的知識觀和認(rèn)識論，即確信世界客觀存在，知識是對世界絕對正確的表征，可由實(shí)驗(yàn)加以驗(yàn)證；知識可由教育者原封不動地灌輸給受教育者，使受教育者通過記憶掌握穩(wěn)定的“客觀”知識來認(rèn)識世界．從而強(qiáng)調(diào)：教育工作者們必須清楚地思考和傳授知識；必須區(qū)別有意義的話和無意義的話；避免含糊、不明確．必須前后一致地進(jìn)行推理，遵守形式邏輯的規(guī)則；所傳授的知識必須是客觀的，必須沒有個人的和文化的偏見；所傳授的知識必須是可靠的，當(dāng)證據(jù)不足時，就必須不下判斷；歸納的或然性原則必須應(yīng)用于證實(shí)假設(shè)、概況和理論．證偽主義者否認(rèn)證實(shí)的可能性，指出：科學(xué)不能證明任何理論．他們認(rèn)為雖然科學(xué)不能證明，卻能否證它．表明證偽主義者試圖通過證偽的方法以檢驗(yàn)理論．比如證偽主義的典型代表波普爾，就主張采用演繹的邏輯．他抓住了歷史上得到最好證明的科學(xué)理論如牛頓力學(xué)，也終于“”的事實(shí)，提出了與實(shí)證主義不同的證偽主義思想．他說，完美不在于小心翼翼地避免錯誤，而是要無情地消除錯誤．一方面要大膽地假設(shè)，另一方面要小心地否定．合乎理智的誠實(shí)不在于靠證實(shí)來鞏固或確立其主張，而是要準(zhǔn)確地確定一些條件，在這些條件之下人們愿意放棄其主張．他指出：在很一般的條件下，所有理論是同樣的不可證明．因此，所有理論都同樣是猜測的產(chǎn)物．科學(xué)不能證明任何理論．但雖然科學(xué)不能證明，卻能否證它：能以充分的邏輯必然性否定（作出否定行動）那個錯誤的理論．但證偽一個理論與證實(shí)它同樣困難，是說即便把證實(shí)連同證偽的方法考慮在內(nèi)，經(jīng)驗(yàn)科學(xué)仍無法成為一個提供“確實(shí)”信息的“肯定性”系統(tǒng)．那種認(rèn)為“所有經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的陳述必須是能最后判定其真和偽的，或者說它們必須是‘可最后判定的’”的觀點(diǎn)，或強(qiáng)調(diào)“必須證實(shí)它們和證偽它們”的想法是難以實(shí)現(xiàn)的。
3、科學(xué)知識的可驗(yàn)證性
3．1、科學(xué)知識可驗(yàn)證性的本質(zhì)內(nèi)涵
科學(xué)是一種批判的態(tài)度，它不尋求證實(shí)卻尋求證偽的檢驗(yàn)，或許只在嘗試過但又未獲成功的反駁，才算是證實(shí)或確證．這是說一個普遍理論總有可能與對可觀察事實(shí)的描述相沖突，從而被反駁或證偽．因而對于一個假設(shè)成立的命題，不是試圖證明它的正確性，并在證實(shí)后才接受它成為科學(xué)體系中的新內(nèi)容，而是看它是否具有被證偽的可能性，或擁有一些潛在的證偽者，而不再要求是得到證實(shí)的命題．因而劃分科學(xué)和非科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，是它的可檢驗(yàn)性、可反駁性或可證偽性．正是對錯誤的這種客觀檢驗(yàn)構(gòu)成科學(xué)的知識體系，而研究也正開始于問題出現(xiàn)的地方，因?yàn)閷?shí)際問題的產(chǎn)生是由于出了差錯，是由于某種未預(yù)料到的事件，但試圖解決問題的方案總是嘗試性的，或者說是一種理論的建構(gòu)過程、一個假說或一種猜想．各種競爭的理論被比較和批判討論，以便發(fā)現(xiàn)它們的缺陷．科學(xué)正是借助于一些事實(shí)去不斷地修正一些理論而發(fā)展．于是，并不要求科學(xué)系統(tǒng)能在肯定的意義上被一勞永逸地挑選出來，而是要求它能在否定的意義上借助經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)的方法被挑選出來，是說經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)的系統(tǒng)必須有可能被經(jīng)驗(yàn)反駁．可見實(shí)證研究實(shí)質(zhì)上是一個融合證偽思想于一身的過程，即面對一個命題，總試圖尋找否定它的理由，只是在還沒有足夠的證據(jù)否定它時，才暫時接受它．但保留否定它的可能性．同時當(dāng)某一命題面對有力的證據(jù)不能被接受時，就必須考慮放棄或修正該命題．這種包含證偽的實(shí)證研究方法，其本質(zhì)在于試圖使人們發(fā)現(xiàn)，理論的局限、不完善甚至錯誤的地方與根源究竟在哪里，從而嘗試排除它們．因而這一實(shí)證思想與證實(shí)了才接受的實(shí)證主義完全不同，也與那種一次就證偽了、拋棄掉的證偽主義思想不相容。
3．2、獲得科學(xué)知識的根本方法是批判的檢驗(yàn)
批判才是科學(xué)進(jìn)步的本質(zhì)，科學(xué)及其理論都只是尚未被證偽的、暫時的假設(shè)．“科學(xué)理論要么被證偽要么永遠(yuǎn)是假說或猜想”［5］．因而，科學(xué)的本質(zhì)特點(diǎn)是批判的檢驗(yàn)．檢驗(yàn)無論是由實(shí)際的觀察或是純科學(xué)實(shí)驗(yàn)所引起，都不能無限地進(jìn)行下去．不過“檢驗(yàn)不能永遠(yuǎn)進(jìn)行下去這個事實(shí)和我對每個科學(xué)陳述必須是可檢驗(yàn)的要求并不矛盾．因?yàn)槲也⒉灰竺恳粋€科學(xué)陳述，在被接受以前必須在事實(shí)上已被檢驗(yàn)．我只要求每一個這樣的陳述必須可能被檢驗(yàn)；或者換句話說，我拒絕接受這樣的觀點(diǎn)：在科學(xué)中存在著我們必須順從地當(dāng)作真的陳述來接受的陳述，只是因?yàn)橛捎谶壿嬌系睦碛伤坪醪豢赡軝z驗(yàn)它們”［5］．總之，科學(xué)的知識體系正是在這種檢驗(yàn)的過程中建構(gòu)起來的，或者說是一個猜想或假說的過程．從而使科學(xué)知識實(shí)質(zhì)上是動態(tài)的在已有知識基礎(chǔ)上的不斷生長，即將以前已經(jīng)完成的東西合并到不斷生長的、并必然穿越時間而進(jìn)步的結(jié)構(gòu)中．而這些觀念系統(tǒng)不是一朝建立起來就能最終確定下來，而是能不斷重組的［4］．所以認(rèn)為科學(xué)只由惟一“正確”的世界觀或理論統(tǒng)轄的想法事實(shí)上是一個嚴(yán)重的錯誤．但無論是否認(rèn)的證據(jù)不足接受該觀點(diǎn)，還是有充分證據(jù)表明一個命題不成立而放棄該觀點(diǎn)，都會有一定犯錯誤的風(fēng)險，所以無論是接受一個觀點(diǎn)還是放棄一個觀點(diǎn)，都需要十分謹(jǐn)慎．事實(shí)上，科學(xué)家無論是在放棄一個舊觀點(diǎn)還是接受一個新觀點(diǎn)時，也確實(shí)如此，否則就不會出現(xiàn)，像一個起初看起來能證偽某個新觀點(diǎn)的實(shí)驗(yàn)，卻最終轉(zhuǎn)化為不能否認(rèn)該觀點(diǎn)而不得不接受該觀點(diǎn)的實(shí)驗(yàn)證據(jù)的情況．如海王星、冥王星的發(fā)現(xiàn)，就不僅沒有證偽牛頓引力理論，反而成為支持這一理論的有力證據(jù)．即使在原命題被看來是證偽了的地方，也常常不過是發(fā)現(xiàn)舊理論在這些場合不再起作用，從而使人們在還未發(fā)現(xiàn)問題的地方發(fā)現(xiàn)新問題，并在尋求新的解決問題的策略與辦法中，建構(gòu)起新的更加有效的理論。
3．3、真理存在于檢驗(yàn)之中
科學(xué)理論不具有完全的客觀性，不是最終的真理，于是相信經(jīng)驗(yàn)科學(xué)，決不能僅用科學(xué)陳述的邏輯的或形式的結(jié)構(gòu)當(dāng)作經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的特征，也應(yīng)建立起將經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的方法構(gòu)成其特征的思想．畢竟“只有在檢驗(yàn)真理中才能得到真理，所以真理是存在于檢驗(yàn)之中，……人的精神生活就其認(rèn)識活動來講是在于研究和探索．”這就是靠“積極喚起學(xué)生的主動性，因勢利導(dǎo)，啟發(fā)學(xué)生主動發(fā)現(xiàn)問題，讓學(xué)生在學(xué)習(xí)中產(chǎn)生新思想，獲得新知識．［6］”因此，在實(shí)際教學(xué)情境中，采用假設(shè)—檢驗(yàn)的教與學(xué)的思路，以質(zhì)疑思辨的教育批判方式以及實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證的經(jīng)驗(yàn)方法，實(shí)施科學(xué)課程，借以啟發(fā)學(xué)生心理機(jī)能的健康成長，而不是一味灌輸預(yù)先規(guī)定的知識內(nèi)容與方法．從而注重批判性思維，強(qiáng)調(diào)批判性教學(xué)方法，并鼓勵學(xué)習(xí)者討論、探究、質(zhì)疑的學(xué)習(xí)方式。
一、國外行政強(qiáng)制執(zhí)行模式概覽
由于各國法律傳統(tǒng)、行政法理論基礎(chǔ)等方面的差別，形成了不同類型的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。最具代表性的有兩類：即行政本位模式和司法本位模式。
（一）行政本位模式
這種模式主要為德國和奧地利采用，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)包括行政命令權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政行為的執(zhí)行力主要體現(xiàn)于行政機(jī)關(guān)的自力執(zhí)行。也就是說，對于拒絕履行行政法義務(wù)的相對人，行政機(jī)關(guān)可徑自采取強(qiáng)制措施迫使義務(wù)人履行義務(wù)而無需借助法院的介入。行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行模式的理論基礎(chǔ)在于，執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的一部分，行政主體既然有下命令權(quán)，自然也有執(zhí)行權(quán)，即行政決定一經(jīng)作出，便具有對相對人的普遍效力，任何人不得隨意變更或停止其效力。行政機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施該決定，也有義務(wù)實(shí)現(xiàn)決定內(nèi)容，行政權(quán)中的命令權(quán)與執(zhí)行權(quán)是統(tǒng)一的。
行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行這一體制最大的優(yōu)點(diǎn)就在于，它能夠有效地提高行政效率，避免司法程序的繁瑣和費(fèi)時。因而，正如許多學(xué)者指出的那樣，由行政機(jī)關(guān)獨(dú)攬執(zhí)行權(quán)可能會導(dǎo)致行政權(quán)不受限制或?yàn)E用權(quán)力損害公民權(quán)益的情形發(fā)生。特別是在目前行政機(jī)關(guān)的權(quán)力不斷增加，社會管理職能日益擴(kuò)大的環(huán)境下，對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)作出必要的限制是應(yīng)該的，也是有益的。
行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行，并不是說司法對行政就毫無辦法。其實(shí)，對行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行模式的司法控制，主要體現(xiàn)在對被執(zhí)行行政行為的司法審查，經(jīng)司法審查后的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為仍由行政機(jī)關(guān)以自力為之，不涉及強(qiáng)制執(zhí)行行為本身的司法化，因而是一種間接控制模式。行政本位模式的司法控制功能主要體現(xiàn)在對具有可執(zhí)行性行政行為不服而提起的訴訟過程中，當(dāng)然，這并不排除行政強(qiáng)制執(zhí)行程序啟動之后對被執(zhí)行行政行為的司法控制。
（二）司法本位模式
這種模式的待點(diǎn)是：行政機(jī)關(guān)在具體決定難以實(shí)施的情況下，可以借助法院的介入，由法院通過判決執(zhí)行行政決定，也就是將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)，實(shí)施這種模式的代表國家是美國和法國。美國法制素以“司法優(yōu)位”及“法律支配”為主要特征，傳統(tǒng)上就將行政命令和執(zhí)行置于法院的司法控制、司法審查之下。司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行模式的理論基礎(chǔ)是：1、分權(quán)制衡理論。強(qiáng)調(diào)行政權(quán)必須受司法權(quán)制約，以保持權(quán)力均衡，防止行政權(quán)力濫用。2、司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)依法行使的權(quán)力，尤其是剝奪、限制公民的權(quán)利、設(shè)定公民義務(wù)的權(quán)力應(yīng)該受到法院的最終審查。因此，一般情況下行政機(jī)關(guān)不得自行行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而由司法機(jī)關(guān)行使。
司法本位模式對于防止行政權(quán)專斷、濫用和不公正，保護(hù)公民權(quán)益方面無疑是有利的。然而這種模式降低行政效率、拖延執(zhí)行的時間，極有可能造成法院負(fù)擔(dān)加重。所以，純粹為了保障相對人的權(quán)益而犧牲行政效率為代價的司法本位模式還值得商榷。
二、我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式現(xiàn)狀
《中華人民共和國行政訴訟法》第56條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機(jī)關(guān)可以向第一審人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”而第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”由此可見，我國實(shí)行的是申請法院執(zhí)行與行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行相結(jié)合的模式。結(jié)合其他相關(guān)法律法規(guī)可知，我國對法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是概括式綜合式的，而對行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的規(guī)定是列舉式的、單一式的，換言之，我國在行政強(qiáng)制執(zhí)行上采取的是以司法型行政強(qiáng)制執(zhí)行為主、行政型行政強(qiáng)制執(zhí)行為輔的復(fù)合型行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。
（一）司法型行政強(qiáng)制執(zhí)行
行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)原則上屬于法院，行政機(jī)關(guān)在公民、法人或其他組織不履行行政機(jī)關(guān)依法作出的行政處理決定中規(guī)定的義務(wù)時，如法律沒有授予其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，就需申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，不是向人民法院提訟，但申請也不是可有可無的程序，申請如經(jīng)法院批準(zhǔn)、同意，原行政強(qiáng)制決定就成為司法強(qiáng)制決定，法院可以運(yùn)用其司法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，強(qiáng)迫當(dāng)事人履行義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)提出申請以后，法院必須認(rèn)真進(jìn)行審查，不僅要作形式審查，還要作實(shí)質(zhì)性審查。對行政機(jī)關(guān)的申請，經(jīng)審查合法，將由法院實(shí)施司法強(qiáng)制；經(jīng)審查不合法，退回行政機(jī)關(guān)，不予執(zhí)行。
（二）行政型行政強(qiáng)制執(zhí)行
除司法型行政強(qiáng)制執(zhí)行外，我國相關(guān)法律也特別授權(quán)行政機(jī)關(guān)享有部分強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，大致有下列幾種情形：
1、屬于各部門專業(yè)范圍內(nèi)的強(qiáng)制執(zhí)行，一般由法律規(guī)定，專項(xiàng)授權(quán)給主管行政機(jī)關(guān)，如：關(guān)于人身權(quán)的，有行政拘留（《治安管理處罰法》）、強(qiáng)制履行（《兵役法》）等。屬于財產(chǎn)和其他權(quán)利的，如滯納金（《國營企業(yè)調(diào)節(jié)稅征收辦法》）、強(qiáng)制收兌（《違反外匯管理處罰施行細(xì)則》）、強(qiáng)制許可（《專利法》）等。
2、屬于各行政機(jī)關(guān)普遍需要的，如強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制拍賣財產(chǎn)，原則上都需申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，法律只授予少數(shù)幾個行政機(jī)關(guān)，如稅務(wù)、海關(guān)、審計等。
3、涉及民計民生的問題如拆遷房屋、退回土地等，原則上都應(yīng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定，強(qiáng)制拆遷既可以由縣級以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，也可由房屋拆遷主管部門申請人民法院強(qiáng)制拆遷。
值得一提的是，法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)擁有何種強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，從積極方面說，意味著法律的授權(quán)；從消極方面說，也意味著行政機(jī)關(guān)不享有其他種類的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)必須有法律的明確授權(quán)。
三、現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的缺陷
我國現(xiàn)行的以司法型行政強(qiáng)制執(zhí)行為主、行政型行政強(qiáng)制執(zhí)行為輔的復(fù)合型行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，雖然對制約行政權(quán)的行使、遏制行政權(quán)的濫用、保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益起到了積極的作用，但是，在實(shí)際運(yùn)作中也暴露出不少缺陷，主要表現(xiàn)為以下三方面：
（一）不利干提高行政效率。因大多數(shù)的行政機(jī)關(guān)沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其作出的生效具體體行政行為得申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)最高法院的有關(guān)司法解釋，法院不僅有權(quán)拒絕訴訟過程中的執(zhí)行申請，而且有權(quán)拒絕行政機(jī)關(guān)提出的未處于訴訟狀態(tài)的執(zhí)行申請。無論法院以何理由駁回行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請，都會導(dǎo)致行政強(qiáng)制執(zhí)行的困難，況且，法院的審查和執(zhí)行難免會出紕漏，在法律推定行政機(jī)關(guān)無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政領(lǐng)域中，即使法院執(zhí)行不力，行政機(jī)關(guān)也無可奈何，這無疑削弱了行政執(zhí)法的權(quán)威性。
當(dāng)前，“執(zhí)行難，行政強(qiáng)制執(zhí)行更難”的呼聲越來越高，有些行政機(jī)關(guān)交不起申請執(zhí)行費(fèi)或擔(dān)心執(zhí)行不力不交執(zhí)行費(fèi)，以至不申請執(zhí)行，使具體行政行為執(zhí)行流于形式，行政決定成為一紙空文，客觀上助長了行政違法行為的泛濫，不利于有效地維護(hù)公共利益和社會秩序。特別是在實(shí)踐中對一些數(shù)額較少又無爭議的處罰，如果都要申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行顯然即不經(jīng)濟(jì)又不切實(shí)際。例如，低額罰款，100元，200元，且人數(shù)較多，被罰款人拒不交納，是否也申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行？農(nóng)民建房，超出批準(zhǔn)面積10公分，主管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，責(zé)令停建，不聽，如何處理；如申請人民法院強(qiáng)制，房已蓋好，為了10公分再？等等，
（二）導(dǎo)致法院的“執(zhí)行難”。作為國家司法機(jī)關(guān)的法院擔(dān)負(fù)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的職責(zé)，它行使權(quán)力的最基本的形式是公正、中立地作出裁判。現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行絕大多數(shù)由法院實(shí)施，但我國各級法院審判任務(wù)十分繁重，而法院的人力、物力、財力都很有限，很多訴訟案件久拖不決，也有相當(dāng)一部分裁判得不到執(zhí)行。目前，法院在執(zhí)行案件的處理上，實(shí)行審查和執(zhí)行分離的制度，由行政庭負(fù)責(zé)案件的審查，由執(zhí)行局負(fù)責(zé)執(zhí)行。但近年來，由于執(zhí)行案件的增多，為平衡各庭之間的工作負(fù)擔(dān)，有的法院將行政案件執(zhí)行轉(zhuǎn)到行政庭來執(zhí)行。這實(shí)際上也反映出法院執(zhí)行局承受不起大量非訴行政執(zhí)行案件的壓力。然而，即使現(xiàn)今大量的非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件依靠行政庭來實(shí)施，也不能滿足行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的要求，仍有許多強(qiáng)制執(zhí)行案件得不到及時解決，況且，法院不諳行政管理中的專業(yè)技術(shù)問題，在執(zhí)行中對涉及的專業(yè)技術(shù)難以作出準(zhǔn)確的判斷。如果大量的行政行為由法院來執(zhí)行，不僅使許多強(qiáng)制執(zhí)行案件得不到及時執(zhí)行，而且大大減弱了法院的行政監(jiān)督權(quán)從而模糊了行政權(quán)與司法權(quán)的界限。
（三）法律責(zé)任不健全，缺乏責(zé)任追究機(jī)制。從行政機(jī)關(guān)的角度來說，為了提高行政效率不愿經(jīng)歷申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的繁瑣程序，往往無視法律的規(guī)定擅自強(qiáng)制執(zhí)行，而在我國又沒有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，因此在實(shí)踐中出現(xiàn)兩種情況：一種是，無執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，且強(qiáng)制執(zhí)行本身就是違法的。這種情況處理比較簡單，依法撤銷。造成損害的，依法賠償。另一種是，無執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，但強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容是合法的。例如，行政機(jī)關(guān)拆除民房，未經(jīng)申請人民法院而自行。但該拆除決定本身是合法的。在這種情況下，如公民向法院提訟，如何處理？此類情況屢有發(fā)生，在中國目前情況下，恐怕除了建議有關(guān)部門給直接責(zé)任人員和直接主管負(fù)責(zé)人員以行政處分外，似別無良策。從法院的角度來看，如果法院未能及時審查行政申請、也沒有及時強(qiáng)制執(zhí)行、因疏于審查而執(zhí)行了違法的行政決定或違法執(zhí)行時，法院應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任？目前，我國法律無明確規(guī)定。因而實(shí)踐中法院即使存在諸類違法行為，行政機(jī)關(guān)也往往無能為力。雖然，決定權(quán)與強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一，會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、缺乏監(jiān)督，但其實(shí)被分離出去的執(zhí)行權(quán)同樣處于監(jiān)督體系之外。
行政管理作為一個名詞術(shù)語，在我國和其他國家，其使用范圍都是很廣泛的。以下就是由求學(xué)網(wǎng)為您提供的試論行政管理體制改革的原則。
無論是政府對社會事務(wù)的管理，還是公共機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織等內(nèi)部事務(wù)的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個社會科學(xué)研究的學(xué)科專有概念，我國理論界普遍把行政管理定義為政府對社會事務(wù)的管理活動。具體來說，主要包括一下三個方面：
首先，行政管理的實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力的運(yùn)作過程。明確行政管理的實(shí)質(zhì)，可以把政府對社會事務(wù)的管理活動同公共機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織等內(nèi)部事務(wù)的管理活動明確的區(qū)分開來，有助于人們深刻地認(rèn)識政府活動所具有的特殊性，更加準(zhǔn)確地理解和把握行政管理的實(shí)質(zhì)及其規(guī)律性;其次，行政管理是一種管理活動管理是人類社會普遍存在的一種組織活動。明確國家行政活動的管理屬性，可以把行政管理同國家的立法活動、司法活動區(qū)別開來，突顯行政管理的執(zhí)行功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動中的有益經(jīng)驗(yàn)和作法，提高行政管理的操作和技術(shù)水平;再次，行政管理活動的主體和客體有著明確的規(guī)定性。
所謂精簡，就是各級政府的規(guī)模要適度，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員編制要少而精。新時期堅持精簡原則，一是機(jī)構(gòu)、層次、編制定多少，必須嚴(yán)格根據(jù)實(shí)際工作的需要，凡屬重疊和多余的機(jī)構(gòu)、層次、人員，一律合并和撤銷。二是隨著行政工作的發(fā)展，應(yīng)把某些事務(wù)交給企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和群眾組織去管理。三是建立和健全各種工作制度，提倡科學(xué)方法，以降低國家行政管理中人力、物力、財力的消耗，提高工作效率。
所謂統(tǒng)一，就是保持各級政府的行政管理過程的完整統(tǒng)一性。任何國家都只能有一個政府行使行政管理權(quán)，因此，在行政管理體制改革過程中無論是權(quán)力下放，還是分級管理，都不能破壞國家行政管理的完整統(tǒng)一性。遵循統(tǒng)一原則，首先是要堅持行政目標(biāo)的統(tǒng)一性，各級政府必須以共同的總體行政目標(biāo)為基礎(chǔ)，進(jìn)行目標(biāo)同一的行政管理。在目標(biāo)統(tǒng)一的前提下，分解政府職能，建立政府內(nèi)部的各層次和各部門，并依此明確它們的職、權(quán)、責(zé)及它們之間的關(guān)系，從而成為一個有機(jī)整體。其次是要堅持行政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，形成明確的上下級行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，防止政出多門，多頭指揮現(xiàn)象，保證各個行政部門之間的協(xié)調(diào)配合。
馬克思韋伯的官僚制成為組織結(jié)構(gòu)的最佳之選，主宰著西方工業(yè)化時期的組織理論研究，也是現(xiàn)在仍然在全世界各國各組織盛行的組織方式，雖然在20世紀(jì) 80年代以來掀起的新公共管理運(yùn)動對管理制進(jìn)行了猛烈地批評，進(jìn)而在組織方面西方世界在組織方面摒棄一些官僚制的科層設(shè)置，實(shí)行組織扁平化運(yùn)動，將市場機(jī)制引入組織管理，試圖解決組織僵化的問題，但總的來說都是對官僚制的修補(bǔ)，并非摒棄官僚制，目前為止還沒有一種組織理論能夠替代馬克思韋伯的官僚制理論。處于從工業(yè)化社會向后工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型的西方國家在試圖重新衡量官僚制理論對轉(zhuǎn)型中的西方世界的價值，各個思想界大師也急于找出一種能夠適應(yīng)后工業(yè)社會的組織形式，應(yīng)西方工業(yè)化而產(chǎn)生的官僚制理論在時展面前能否得到更好的發(fā)展還是作為過時理論而被拋棄或者被取代我們不得而知，但是對于正在從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型的中國來說無疑這種適應(yīng)工業(yè)化社會的官僚制理論是值得我們學(xué)習(xí)和深入探討的。轉(zhuǎn)型期的中國與世界發(fā)達(dá)國家不同，正處于一個工業(yè)化不足的階段，同時面對著信息化知識化，以人為本等觀念普及的挑戰(zhàn)和新情況，轉(zhuǎn)型中的我國在官僚制先天不足的情況下是否能夠承接新公共管理的理論,就官僚制而言,西方發(fā)達(dá)國家提出的改造，置換甚至是徹底摒棄的觀念,能否在理論上立足,又能否成為中國改革的先導(dǎo),是擺在我們面前的一個首要問題，筆者認(rèn)為在目前的國情與面臨的特定任務(wù)構(gòu)成我國行政改革的土壤,任何政策，措施與操作都是在這片土壤上結(jié)出的果實(shí)，我們既不可以一味的批判官僚制又不能不考慮官僚制暴露出的弊端和新的市場經(jīng)濟(jì)情況下的產(chǎn)生的市場機(jī)制引進(jìn)到組織管理的新公共管理理論，重要的是在于區(qū)別對待，針對中國的一個國家兩種制度三個地區(qū)四個世界的地域遼闊的中國的特殊國情，不可以一概而論，探索適合中國國情的中國特色的公共管理制度是今后很長一段時間的任務(wù)。
在轉(zhuǎn)軌時期的中國，公共管理制度是在中國傳統(tǒng)官僚制的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，研究中國現(xiàn)今的公共管理制度和馬克思韋伯的官僚制的差異是十分有必要的。
官僚制概述
官僚制這一概念,最早是由法國學(xué)者于1745年在描述普魯士的政府形式時提出的。20世紀(jì)初,馬克斯韋伯對官僚制進(jìn)行了開創(chuàng)性的研究，韋伯現(xiàn)代官僚制是一種純粹理想類型的官僚制,韋伯官僚制的理想性體現(xiàn)在韋伯拋棄了對官僚制進(jìn)行價值關(guān)聯(lián)的考慮上。他放棄了西方若干世紀(jì)以來普遍采用的以敘述制度的價值規(guī)范為主的研究方式,轉(zhuǎn)而以合理主義價值立場和類型化比較研究與發(fā)生學(xué)因果分析相結(jié)合的理想類型的方法論，韋伯把公職人員預(yù)設(shè)為行政動物,剝?nèi)チ怂麄兊乃懈星閮r值和政治情感,以價值無涉的研究理論,用剛性的制度和法律建筑起現(xiàn)代官僚制的理論大廈,并開創(chuàng)了獨(dú)特的官僚制研究范式價值無涉使韋伯官僚制充滿了學(xué)術(shù)上的浪漫色彩和理想上的崇高預(yù)期。因此,在西方官僚制沒有招致人們的貶義理解。20世紀(jì)初,為了避免人們對韋伯提出的官僚制產(chǎn)生誤解,有人將韋伯的官僚制翻譯為行政組織體系、科層制或集權(quán)制然而,科層制并不能完全揭示官僚制應(yīng)有的內(nèi)涵,官僚制比科層制包括的內(nèi)容廣泛得多，比如,與官僚制一樣,雖然科層制也是一種嚴(yán)密的、合理的社會組織,提供熟練的專業(yè)活動,具有明確的權(quán)責(zé)劃分和執(zhí)行嚴(yán)格的規(guī)章制度，金字塔式結(jié)構(gòu)的權(quán)力配置和等級服從關(guān)系等特征,但是,科層制只具有官僚制的部分內(nèi)涵。正如有學(xué)者認(rèn)為:官僚制可以包容科層制的某些特征,但作為特殊形式的科層制。則無法完成對官僚制的解釋，如此看來,使用官僚制能夠更好地表達(dá)韋伯的本意,但卻容易使人們將其與中國傳統(tǒng)官僚制產(chǎn)生文字聯(lián)想,乃至發(fā)生理論誤讀實(shí)際上,中國傳統(tǒng)官僚制是古典類型的官僚制,而韋伯官僚制是現(xiàn)代類型的官僚制,二者相距甚遠(yuǎn),具有本質(zhì)上的差別。
一、公共管理與公共行政及“新公共管理運(yùn)動”
關(guān)于西方學(xué)者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學(xué)界的研究來說，我國早期歷史文獻(xiàn)中的“行政”是指管理國家政務(wù)。當(dāng)20世紀(jì)80年代行政學(xué)在中國恢復(fù)時，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權(quán)力的管理活動，凡不屬于國家機(jī)關(guān)的管理活動，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認(rèn)為：把行政確定為國家機(jī)關(guān)的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學(xué)界主流觀點(diǎn)是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因?yàn)槲覀儗卜?wù)概念的理解大大地擴(kuò)展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實(shí)際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務(wù)管理還需若干配角。
20世紀(jì)80年代前后，西方不少發(fā)達(dá)國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實(shí)踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運(yùn)動。
正因?yàn)槿绱耍_灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書中，加進(jìn)十分醒目的副標(biāo)題，即《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)務(wù)》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分。”“無論就理論及實(shí)務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)務(wù)》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內(nèi)容還是究其實(shí)質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學(xué)是一門新學(xué)科
既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學(xué)科的建立已勢在必行。
正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務(wù)的管理實(shí)踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠然，它也會包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動中的一般性規(guī)律，實(shí)際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開始。不過人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部內(nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。
作為獨(dú)立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學(xué)》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會無實(shí)質(zhì)性區(qū)別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實(shí)現(xiàn)管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達(dá)到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地達(dá)到組織目標(biāo)的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務(wù)實(shí)施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔(dān)著與企業(yè)目標(biāo)不同的公共責(zé)任。這些目標(biāo)是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護(hù)社會的公共秩序。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，公共組織需要不斷制訂與實(shí)施，旨在有效增進(jìn)與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達(dá)到這些目的，需要強(qiáng)化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進(jìn)行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。”定義的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，處理社會公共事務(wù)的過程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動。”
同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門研究社會公共事務(wù)管理活動規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動為基本研究對象，它是一門實(shí)踐性、綜合性與操作性很強(qiáng)的新學(xué)科。”所以，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：
公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權(quán)力公共責(zé)任公共問題公共決策公共產(chǎn)品（服務(wù)）公共資源管理公共項(xiàng)目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵等）公共管理的改革與發(fā)展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實(shí)際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實(shí)是理念上的一場變革。從這個變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認(rèn)為，推行公共管理實(shí)踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進(jìn)公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進(jìn)行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調(diào)動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認(rèn)真考慮還權(quán)于社會，還權(quán)于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會的權(quán)力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應(yīng)目標(biāo)，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)改革的市場化、公共管理的社會化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟(jì)市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機(jī)構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實(shí)行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
社會的共同事務(wù)應(yīng)由社會自身來做。由政府獨(dú)家包攬一切對社會事務(wù)實(shí)施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，由此所帶來的教訓(xùn)是極其深刻的。否認(rèn)政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術(shù)性問題
既然公共行政研究的實(shí)質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國研究生專業(yè)目錄中，把一級學(xué)科定為公共管理，二級學(xué)科中包括了行政管理，MPA項(xiàng)目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業(yè)目錄中的二級學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業(yè)目錄中的一級學(xué)科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。
學(xué)校管理方式的科學(xué)化是教育發(fā)展的客觀要求,是提升學(xué)校管理工作效能,提高教育教學(xué)質(zhì)量的要求。所以,行政管理人員的素質(zhì)是學(xué)校行政管理的基本要求,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
一、優(yōu)化學(xué)校行政管理領(lǐng)導(dǎo)班子,提高管理意識
優(yōu)化學(xué)校行政管理班子是為了不斷完善管理機(jī)制,規(guī)范管理程序,加強(qiáng)學(xué)校宏觀決策調(diào)控的職能,保證行政決策的科學(xué)化、民主化,充分發(fā)揮每個行政管理人員的作用,激發(fā)全校教師員工齊心協(xié)力重抓教育教學(xué)的激情和活力。
學(xué)校的行政管理必須建立層次清晰、科學(xué)規(guī)范、信息處理高效、溝通渠道暢通的內(nèi)部管理體系。要進(jìn)一步科學(xué)界定學(xué)校行政管理職能,簡政放權(quán),管理重心下移,進(jìn)一步發(fā)掘教育的未來發(fā)展、 自我完善行政管理的潛力,要適當(dāng)調(diào)整科研和管理組織結(jié)構(gòu)與布局,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)和資源共享,增強(qiáng)行政管理能力,構(gòu)建科學(xué)行政 管理平臺與教學(xué)科研管理和諧發(fā)展的良好關(guān)系,要針對發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題,加強(qiáng)調(diào)研,完善學(xué)校行政的管理體系,不斷健全規(guī)章制度,嚴(yán)格辦事程序,規(guī)范辦學(xué)行為。
